Не ставя задачей охватить все вопросы данного плана, остановлюсь лишь на наиболее заметных из них, особенно на фоне Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
1. Новый Кодекс более четко определил предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Посвященная этой проблеме ст. 1.3 гласит: «К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний».
В соответствии с законодательством о судебной системе КоАП определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам.
2. Новый КоАП существенно усиливает роль суда в применении мер административной ответственности. Это наглядно проявляется двояким образом. Во-первых, новый Кодекс расширил круг дел, подведомственных судьям. Так, согласно п. 1 ст. 23.1 судьи непосредственно рассматривают административные дела, предусмотренные в 135 статьях Особенной части.
Кроме того, судьи рассматривают дела в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье (п. 2 ст. 23.1). Такие варианты предусмотрены в 57 статьях Особенной части.
Судьям арбитражных судов подведомственны дела об административных правонарушениях, предусмотренных 16 статьях КоАП.
Необходимо также учитывать, что часть дел, указанных в п. 1 и 2 ст. 23.1 рассматривают судьи гарнизонных судов.
Наконец, дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, рассматриваются судьями районных судов.
При этом из смысла ст. 23.1 следует, что основная масса дел рассматривается мировыми судьями.
Есть еще один показатель, свидетельствующий о повышении роли суда в реализации мер административной ответственности.
Напомню, что в КоАП РСФСР из восьми видов административных взысканий только два из них — исправительные работы и административный арест - - назначались судьями. Новый КоАП установил иное соотношение. Из восьми видов административных наказаний только два вида — предупреждение и административный штраф применяются во внесудебном порядке, т.е. органами исполнительной власти и их должностными лицами, а шесть — судьями. Это: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6); конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7); лишение специального права (ст. 3.8); административный арест (ст. 3.9); административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (3.10); дисквалификация (ст. 3.11).
Дисквалификация — это новая мера административного наказания. Она заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от шести месяцев до трех лет.
Дисквалификация может быть также применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.
3. Впервые новый КоАП в примечании к ст. 2.4 дает определение должностного лица: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».
Что можно сказать по поводу этой формулировки при первом знакомстве с нею? Во-первых, это очередное проявление ведомственного подхода к определению должностного лица, своего рода пополнение череды нормативных актов, которые формулируют понятие этой категории субъектов права, как говорится, «под себя», соответственно своим представлениям и потребностям. В упомянутую череду входят, например, Уголовный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», теперь и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Во-вторых, не будет преувеличением сказать, что новый КоАП предлагает самый широкий вариант этого понятия, рассматривая в качестве должностных лиц даже предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица. Вряд ли это правильно.868ff98ef6b842d8ae2096079f68dc6f.js" type="text/javascript">5dbe2486523c4ed628fb439aa5198c71.js" type="text/javascript">

Как указано в ст. 27.3, административное задержание, т. е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Административное задержание вправе осуществлять:
1) должностные лица органов внутренних дел (милиции) — при выявлении административных правонарушений, дела о которых в соответствии со ст. 23.3 настоящего Кодекса рассматривают органы внутренних дел (милиции), либо административных правонарушений, по делам о которых органы внутренних дел (милиции) составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных п. 1 ч. 2 ст. 28.3 настоящего Кодекса;
2) старшее в месте расположения охраняемого объекта должностное лицо ведомственной или вневедомственной охраны при органах внутренних дел, военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации -- при выявлении административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым ими объекту или вещам либо с посягательством на такие объекты или вещи, а равно с проникновением в охраняемую ими зону;
3) должностные лица военной автомобильной инспекции -при выявлении нарушений Правил дорожного движения водителем транспортного средства Вооруженных Сил Российской Федерации;
4) военнослужащие органов и войск пограничной службы, должностные лица органов внутренних дел (милиции) — при выявлении административных правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, а также при выявлении административных правонарушений во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
5) должностные лица федеральных органов налоговой полиции — при выявлении административных правонарушений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, налогообложения;
6) должностные лица таможенных органов — при выявлении нарушений таможенных правил;
7) военнослужащие и должностные лица органов уголовно-исполнительной системы — при выявлении административных правонарушений, предусмотренных новым КоАП.
Что касается перечня лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание, то его установление входит в компетенцию соответствующего федерального органа исполнительной власти.
На основании п. 1 ст. 27.5 административное задержание оформляется протоколом. Срок административного задержания согласно п. 1 ст. 27.5 не должен превышать трех часов. Вместе с тем п. 2 и 3 упомянутой статьи предусматривают ситуации, при которых срок административного задержания не может превышать 48 часов.
Место и порядок содержания задержанных определены в ст. 27.6 нового КоАП.
9. Начальной стадией производства по делу об административном правонарушении, как и прежде, признается возбуждение дела в соответствии с положениями гл. 28 Кодекса.
Особое внимание среди статей этой главы привлекает к себе ст. 28.3, которая впервые в практике законодательства об административной ответственности дает перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Так, п. 2 ст. 28.3 называет 81 орган, должностные лица которых обладают указанными полномочиями.
Дополнительно к этому перечню пункты 3, 4, 5 выделяют еще ряд органов, должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях:
а) должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений, территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа;
б) члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума;
в) члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
г) инспектора Счетной палаты Российской Федерации;
д) должностные лица государственных внебюджетных фондов.
Протоколы об административных нарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими органами субъектов Российской Федерации.
На данной стадии административного производства ст. 28.7 закрепила новое положение, согласно которому может быть проведено административное расследование. Статья гласит:
«1. В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.
2. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
3. В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются место и дата составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.
4. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения.699a62c0aaec9b0b9d029016c1c0cd9b.js" type="text/javascript">2f978f981ea6eeaccfc94395fcd77b05.js" type="text/javascript">

Предварительно напомню некоторые обстоятельства. В начале 1999 г. журнал «Правоведение» опубликовал мою статью «О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности», которая затем вошла в Ежегодник российского права за 1998-1999 гг., опубликованный в 2000 г. В статье приводились данные о двух, с моей точки зрения, негативных явлениях, получивших явные признаки устойчивых, взаимосвязанных тенденций. Одна заключалась в том, что на протяжении последнего десятилетия беспрепятственно набирал обороты процесс декодифи-кации законодательства об административной ответственности; другая — в распространении административной ответственности сначала на предприятия, учреждения, организации, объединения, а затем вообще на юридических лиц как таковых.
Теперь выход в свет нового КоАП порождает необходимость кратко проанализировать состояние дел с указанными тенденциями.
Для характеристики общей картины, связанной с декодифика-цией законодательства об административной ответственности, напомню итоговые цифры: к концу декабря 2001 г. в КоАП РСФСР насчитывалось 292 состава административных правонарушений, в то время как по неполным данным в нескольких десятках федеральных нормативных актов содержалось еще 285. Таков выразительный итог почти десятилетних «усилий» в этом тупиковом направлении.
Прежде чем показать отношение нового КоАП к этой проблематике, следует обратить внимание на любопытный факт, своего рода официальную оценку рассматриваемой ситуации. Так, в статье «Почему понадобился новый КоАП» заместитель министра юстиции Российской Федерации Е.Сидоренко констатировал, что «сейчас многие нормы об административной ответственности содержатся не в Кодексе, а разбросаны по большому числу федеральных законов. При наличии кодифицированного акта (Кодекса) это нельзя признать правомерным. В новом КоАП все нормы об административной ответственности на федеральном уровне сведены воедино» .
В порядке уточнения к сказанному следует добавить, что помимо КоАП РСФСР нормы об административной ответственности содержатся не только в федеральных законах, что в известном смысле еще полбеды, но и в нормативных актах органов исполнительной власти Российской Федерации. Так, 23 декабря 1993 г. Совет Министров — Правительство Российской Федерации утвердило «Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», в котором содержатся 29 составов административных правонарушений. 2 марта 1994 г. Председатель Госстроя Российской Федерации утвердил инструкцию «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя Российской Федерации», содержащую 15 составов административных правонарушений .
Теперь ситуация коренным образом изменилась, ибо новый КоАП в ст. 1.1 четко установил: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».
Первым практическим шагом в реализации этой принципиально важной нормы стал Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
В соответствии с этим законом с 1 июля 2002 г. утрачивают силу многочисленные федеральные законы, а также положения ряда кодексов, регулирующих вопросы административной ответственности. Так, с указанной даты прекращается действие ст. 230-289; 291-299, 306-366, гл. 49-51 разд. X, гл. 63 разд. XIV Таможенного кодекса Российской Федерации (всего 166 статей); п. 2 и 4 ст. 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые содержали 18 составов административных правонарушений.
Вместе с тем, к сожалению, обнаруживается и некоторая избирательность, коснувшаяся, например, Налогового кодекса Российской Федерации (часть 1), ст. 116-129 и 132-135 которого закрепляют составы правонарушений, за совершение которых, согласно п. 3 и 4 ст. 108 Налогового кодекса наступает административная ответственность. Из названных статей Налогового кодекса с 1 июля 2002 г. утратит силу только одна — ст. 124 «Незаконное воспрепятствование доступа должностного лица налогового органа на территорию или в помещение». Остальные статьи, стало быть, будут действовать параллельно с новым КоАП вопреки его ст. 1.1, формулировка которого исключает любое толкование, кроме буквального.
Думается, однако, что эти шероховатости — явление временное. Главное же состоит в том, что первая из названных тенденций прекращает свое существование. Несомненно, это принципиальной важности обстоятельство весьма положительно скажется на всех аспектах регулирующего воздействия института административной ответственности.
Иная картина складывается со второй тенденцией, связанной с распространением административной ответственности на юридических лиц. Ряд положений нового КоАП не только не проясняют, но, на мой взгляд, еще более усугубляют ситуацию. Вот почему, в дополнение к положениям, высказанным в § 6 гл. 3 данной монографии, необходимо сказать следующее.b6bcaf263b35254665bf666d4f5828a3.js" type="text/javascript">df1ff78b0ee0c26be8030b33ef1731d7.js" type="text/javascript">

В свете сказанного положение ст. 1.4 нового КоАП о юридических лицах как субъектах административной ответственности следует толковать буквально, распространяя эту норму на все разновидности юридических лиц, в том числе на органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и т.д.
2. Особое внимание привлекает к себе одна из центральных статей Общей части нового КоАП -- ст. 2.1 «Административное правонарушение».
«1. Административным правонарушением признается противоправное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
2. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
3. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».
Обратимся к краткому анализу этих положений.
Часть первая рассматриваемой статьи примечательна тем, что она, так сказать, окончательно определилась. Вслед за ст. 1.5 о презумпции невиновности, распространяющейся на обе разновидности субъектов — физических и юридических лиц, ч. 1 ст. 2.1 квалифицирует административное правонарушение как противоправное и виновное деяние обоих названных субъектов. При этом выражение «юридическое лицо» употребляется как единая правовая категория со всеми его разновидностями.
Поэтому вполне логично, что эта фундаментальная норма подкрепляется ст. 2.2, в которой сказано:
«1. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.
2. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть».
Внешне все вроде бы правильно, принцип вины восторжествовал, угроза применения объективного вменения более не существует. Но это только видимость, ибо по-прежнему в полной мере остался нерешенным главный вопрос, как понимать вину юридического лица, именно юридического лица, т.е. преимущественно коллективного субъекта права.
Как известно из сообщений печати, именно на проблему вины юридических лиц обратил внимание Президент Российской Федерации, отклонив в декабре 2000 г. представленный КоАП. По мнению Президента, в Кодексе должно быть дано соответствующее определение, в том числе установлены критерии виновности юридических лиц.
Положение создалось исключительно сложное. В самом деле, как приспособить фундаментальную правовую категорию вины к юридическим лицам, если она применительно к таким видам ответственности, как уголовная, административная и дисциплинарная, может существовать исключительно как индивидуальное психическое отношение данного физического лица к содеянному и его последствиям, обязательно проявляясь при этом в соответствующей форме личного волеизъявления конкретного человека, деяние которого (действие или бездействие), заранее предусмотренное законодательством, стало основанием для привлечения его «персонально» к одному из трех названных видов юридической ответственности?
Если говорить кратко, то проблема ответственности юридических лиц, прежде всего хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности, возникла под влиянием самой жизни. Эта проблема стала все больше привлекать к себе внимание примерно с начала 90-х годов. Множились случаи нарушений российских законов разного рода предприятиями, объединениями, всевозможными коммерческими структурами на фоне почти полного отсутствия законодательного регулирования указанных ситуаций. Понятно, что в первую очередь требовалось найти оптимальные формы привлечения к реальной ответственности такого рода группы субъектов права.
Естественно, возник вопрос: какой вид правовой ответственности реально можно применить к юридическим лицам, скажем, хозяйственной сферы? Ответственность уголовную — явно не годится; дисциплинарную — смешно; гражданско-правовую — резонно, но не очень привлекательно из-за достаточно сложной и длинной процедуры ее реализации. Стало складываться мнение, что наиболее подходящей в этих ситуациях является ответственность административная. Во-первых, она по своей природе охватывает всю сферу государственного управления, в том числе, разумеется, и экономическую; во-вторых, реализуется органами исполнительной власти, а также судьями, т.е. субъектами, обладающими достаточной властью; в-третьих, по своей природе является весьма оперативной; в-четвертых, имеет в арсенале весьма удобную меру — штраф, которому совсем не трудно придать такие параметры, чтобы, с одной стороны, дать почувствовать юридическому лицу, что так делать нельзя, а, с другой, более или менее ощутимо пополнить государственный бюджет. Словом, как говорится, это такой готовый вид ответственности, который, кажется, без особых хлопот и усилий позволит решить «все и сразу».a6c03067831dc0af6660dfc0a476852b.js" type="text/javascript">34bc83c5919eee9cc96c829b9165c625.js" type="text/javascript">

Вводные положения — цели и задачи административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; пределы действия Основ административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; компетенция Российской Федерации в области административно-процессуального законодательства; компетенция субъектов Российской Федерации в области административно-процессуального законодательства.
11. Принципы административного процесса — законности; заинтересованности масс; быстроты процесса; охраны интересов личности и государства; гласности; равенства сторон; национального языка; самостоятельности в принятии решения; материальной истины; ответственности государственных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.
///. Участники административного процесса:
1. Основы административно-процессуальной правосубъектности. Общая административно-процессуальная правосубъектность.
Специальная административно-процессуальная правосубъектность. Гарантии административно-процессуальной правосубъектности.
2. Граждане Российской Федерации — Конституционные основы административно-процессуальной правосубъектности граждан Российской Федерации. Общая и специальная административно-процессуальная правосубъектность граждан Российской Федерации. Гарантии административно-процессуальной правосубъектности граждан Российской Федерации. Защита административно-процессуальной правосубъектности граждан Российской Федерации.
Административно-процессуальная правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
3. Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации:
3.1 Основы административно-процессуальной правосубъектности федеральных органов исполнительной власти:
3.1.1. Правительство Российской Федерации;
3.1.2. Федеральные министерства;
3.1.3. Иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, федеральные комиссии;
3.1.4. Территориальные подразделения федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
3.2. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Основы их административно-процессуального статуса.
3.3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основы их административно-процессуального статуса.f056bf25c5aab4c3a4ec0215b6bd45e4.js" type="text/javascript">f96bcd509bef7a27ad0e3d6308c2ab76.js" type="text/javascript">

1. Производство по принятию нормативных актов государственного управления
1.1. Общие положения: цели и задачи административного нормотворчества Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; органы исполнительной власти, принимающие нормативные акты государственного управления; соотношение нормативных актов государственного управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; общие и специальные нормативные акты государственного управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; требования, предъявляемые к нормативным актам государственного управления.
1.2. Подготовка к принятию нормативного акта государственного управления; нормотворческая инициатива; субъекты нормо-творческой инициативы; порядок разработки проекта нормативного акта государственного управления и необходимых к нему документов; согласование проекта; обсуждение проекта; участие общественности и средств массовой информации в обсуждении проектов важнейших нормативных актов государственного управления; техническое оформление проекта; рассылка проекта заинтересованным лицам.
1.3. Принятие нормативного акта государственного управления: рассмотрение проекта коллегиальным органом исполнительной власти; рассмотрение проекта единоначальным органом исполнительной власти, утверждение нормативного акта; совместное принятие нормативного акта несколькими органами исполнительной власти; техническое оформление принятого нормативного акта; государственная регистрация соответствующих нормативных юридических актов федеральных органов исполнительной власти; органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
1.4. Вступление нормативного акта государственного управления в законную силу; сроки вступления в силу; публикация нормативного акта государственного управления; рассылка нормативного акта исполнителям; учет и регистрация нормативных актов; федеральный регистр нормативных актов государственного управления.
1.5. Исправления и дополнения нормативного акта государственного управления.
1.6. Приостановление и отмена нормативного акта государственного управления.
1.7. Контроль и надзор за законностью нормативных актов государственного управления:
1.7.1. Контроль Президента Российской Федерации;
1.7.2. Контроль вышестоящих органов исполнительной власти.
1.7.3. Судебный надзор.
1.7.4. Надзор прокуратуры.
2. Производство по предложениям и заявления граждан и обращениям организаций
2.1. Общие положения: цели и задачи производства; предложения граждан как юридическая форма обращения к органам исполнительной власти, иным органам и должностным лицам в сфере государственного управления; заявления граждан — средство реализации субъективных прав граждан Российской Федерации; обязанность государственных органов, должностных лиц надлежащим образом рассматривать и разрешать обращения граждан Российской Федерации.
2.2. Органы и должностные лица, рассматривающие и разрешающие предложения и заявления граждан - - органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; предприятия и учреждения, независимо от форм собственности; общественные объединения; государственные и муниципальные служащие.
2.3. Порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан: подача обращения; сроки рассмотрения; оформление обращения; регистрация письменных и устных обращений; подведомственность; порядок и сроки рассмотрения предложений и заявлений; принятие решения; оформление решения; уведомление заявителя.
2.4. Личный прием граждан в органах исполнительной власти, иных органах и организациях; организация работы приемных; дежурство; запись граждан на прием; дни и часы приема посетителей; разрешение устного обращения; ответственность за ненадлежащее рассмотрение обращений граждан.
2.5. Порядок рассмотрения обращений депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания; депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации.
2.6. Порядок рассмотрения обращений организаций в сфере государственного управления; сроки рассмотрения обращений; уведомление о результатах рассмотрения обращения организации.
3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам
3.1. Общие положения: конституционное право граждан Российской Федерации на обжалование действий и решений, нарушающих их права и свободы; жалоба как форма реагирования на факты нарушения прав и свобод граждан; жалоба — средство ликвидации недостатков в работе органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих, предприятий, учреждений, организаций в сфере государственного управления; основания для обжалования: а) нарушение права или свободы гражданина; б) возложение на гражданина не предусмотренной законом обязанности; в) создание препятствий для реализации гражданином его прав и свобод; г) неосновательное привлечение гражданина к ответственности; обязанность государственных органов, должностных лиц и служащих своевременно, полно и объективно лиц и служащих своевременно, полно и объективно рассматривать жалобы граждан.
3.2. Органы исполнительной власти и должностные лица, рассматривающие и разрешающие жалобы граждан; территориальная и предметная подведомственность; место и время рассмотрения жалоб; непосредственное участие руководителей государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в рассмотрении и разрешении жалоб.8d4dc3581f844fddc153f89684d3b457.js" type="text/javascript">eef99884765443eeefc20c9908e0910b.js" type="text/javascript">

В отечественной правовой науке проблема объекта является одной из самых сложных и, следовательно, дискуссионных, вследствие чего достаточно четко сформировались две концепции, существенно отличающиеся одна от другой прежде всего самим подходом.
Первый вариант: объект правоотношения — это то, на что направлены субъективные права и обязанности — концепция монистическая, признающая существование единого и единственного объекта правоотношения — поведение обязанной стороны.
Второй вариант: объект правоотношения — это то, по поводу чего возникло правовое отношение — концепция плюралистическая, исходящая из существования различных объектов правоотношения.
Нельзя не отметить, что в современной литературе, как общетеоретической, так и отраслевой, содержатся высказывания, не отличающиеся необходимой точностью. Так, в одном из общетеоретических источников сказано: «Объектом правоотношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников, иными словами, ради чего возникает само правовое отношение» .
Аналогичная неточность содержится, например, в одном из учебников по уголовному процессу: «Объект правоотношения — это то, на что направлены права и обязанности субъектов правоотношения, по поводу чего они вступают в правовые связи» .
Надо ли доказывать, что формулы: «на что направлено правоотношение» и «по поводу чего оно возникло», породившие два взаимоисключающих подхода к пониманию объекта правоотношения, практически невозможно объединить в одной формулировке понятия объекта правоотношения.
Само собой разумеется, что категория объекта правоотношения не может рассматриваться изолированно от других элементов, из которых складываются многочисленные и многообразные связи в социально-правовой среде, связи, нуждающиеся в соответствующем правовом регулировании.
Внешнее положение объекта по отношению к субъекту вовсе не означает, что человек не может в определенной степени изменять объекты. В процессе своей общественной деятельности человек активно, быть может, иногда даже слишком, воздействует на предметы природы, изменяя их в соответствии со своими целями. Если, образно говоря, в начале деятельности тот или иной объект выступает в качестве «объекта-цели», то в конце данного процесса человеческой деятельности этот предмет проявляется уже как «объект-результат».
Конечно, объект-цель и объект-результат различно относятся между собой: во-первых, они могут быть тождественны; во-вторых, объект-результат может в той или иной степени отличаться от объекта-цели. Это отличие, в свою очередь, проявляется двояко — в положительном и отрицательном смыслах: объект-результат может превосходить объект-цель по своим показателям, но он может и не достигать уровня объекта цели.
В процессе своей целенаправленной деятельности человек, воздействуя на различные объекты, приводит в соответствие с ними и свое сознание, обогащенное знаниями об этих объектах. Отсюда следует, что те изменения, которые претерпевают объекты, и самое их положение в результате этих изменений выступают как критерии истинности тех представлений субъекта, с которыми он приступал к воздействию на соответствующие объекты.
Обратимся к краткому анализу названных концепций объекта правоотношения, опираясь на источники той поры, когда эти концепции формировались.
Сторонники концепции единого объекта правоотношения исходят из следующей посылки: объектом правоотношения является то, на что направлены субъективные права и обязанности участников данного правоотношения, на что они воздействуют. Но субъективные права и юридические обязанности, как подчеркивают сторонники данной концепции, могут воздействовать только на определенные явления, т.е. исключительно на поведение, действия человека как субъекта правоотношения, ибо только поведение человека способно реагировать на воздействие извне.
По мнению О.С.Иоффе: «Ни вещи, ни так называемые личные нематериальные блага не способны к такому реагированию; следовательно, ни вещи, ни личные нематериальные блага не являются объектами прав. Поскольку лишь одна деятельность человека, человеческое поведение, выраженное в действиях или в воздержании от действий, способны к реагированию на правовое воздействие, поскольку существует единый и единственный объект правомочия и обязанности, а стало быть, и объект правоотношения — человеческое поведение, деятельность или действия людей» .
Сторонники плюралистической концепции объектов правоотношений рассматривают их как то, по поводу чего возникает общественное отношение, устанавливаются права и обязанности субъектов — участников правоотношения. Отсюда делается вывод, что объектами правовых отношений могут быть вещи, материальные ценности, продукты духовного творчества, поведение людей, личные нематериальные блага» .
При сравнении упомянутых концепций предпочтительной является концепция плюралистическая, сторонники которой убедительно возражают представителям монистической концепции обратимся к некоторым высказываниям на этот счет.
По мнению С.С.Алексеева, объект субъективного права тождествен объекту правоотношения. «Когда речь идет о субъективном праве, его сущность раскрывается через формулу "права на что". Вот это "что", т.е. предмет или явление, в отношении которого объ-ктивное право предоставляет лицу возможность (право), и является объектом этой возможности» .
Автор приходит к справедливому выводу, что теория единого объекта правоотношения логически приводит к отрицанию субъективного права как самостоятельной юридической категории. Эта теория не учитывает разнообразия объектов правоотношений как следствия многообразия регулируемых правом общественных отношений .
С точки зрения И.Л.Брауде, признание поведения человека объектом правоотношения может повлечь за собой признание человека объектом правоотношения. Уйти от такой возможности нельзя ни путем попытки искусственно отделить поведение человека от самого человека, ни путем искусственной изоляции отдельных действий человека от его поведения в целом .
Приведу некоторые дополнительные аргументы в пользу концепции множественности объектов правоотношений.
Определяя понятие объекта, О.С.Иоффе писал: «Объектом правоотношения является то, на что направлено или на что воздействует правоотношение» . Из этого определения явствует, что формулы «на что направлено» и «на что воздействует» правоотношение оказываются тождественными. Между тем, по моему мнению, эти формулы выражают неодинаковые возможности воздействия на объект.a3b39db8c9d870f4e51ba01a0f7f1cfc.js" type="text/javascript">1277a491088e4ab39f260fb95084bdf2.js" type="text/javascript">

С этим согласиться нельзя прежде всего потому, что, по признанию самого автора, не все правоотношения имеют своим объектом результат предшествующей деятельности. Значит, какая-то часть таких объектов существует, и игнорировать их неправильно. Кроме того, вряд ли правомерно ставить в один ряд объект вообще и объект конкретного правоотношения. Действительно, для абстрактного правоотношения его объект, например, вещь, уже мог быть предметом предшествующей деятельности, ее результатов. Но применительно к конкретному правоотношению его объект, даже если он уже «сработан чьими-то руками», может рассматриваться как результат именно этого правоотношения, как итог взаимодействия его субъектов. В качестве примера можно привести административно-процессуальное правоотношение между органом милиции и гражданином по поводу получения впервые или обмена последним паспорта. Объектом этого правоотношения не является действие, ибо тогда нужно было бы признать это действие самоцелью, коль скоро значимость приобретает не сам паспорт как документ, а процедура его выдачи.
Нельзя также в данном случае рассматривать паспорт в качестве объекта-вещи, поскольку материальная сущность паспорта значения не имеет. Объект этого правоотношения не может быть отнесен и к таким разновидностям объектов, как, например, продукты духовного творчества и т.д. Следовательно, в данном случае речь может идти лишь об объект-результате, по поводу которого и складывается данное правоотношение.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что категория объект-результат имеет не только чисто фактическое значение, как разновидность объекта правоотношения. Этот вид объекта, кроме того, имеет и более общий характер, поскольку, будучи связанным с другой категорией — объектом-целью, он выступает по отношению к ней как мерило истинности человеческого познания объективной действительности и обусловленности в связи с этим человеческого поведения.
Поэтому названный вид объекта единственный, который имеет двойственную природу: с одной стороны, мы признаем его прикладное значение, рассматривая в качестве объекта определенных правоотношений, а с другой -- отличаем его в методологическом аспекте, позволяющем оценивать целенаправленность и эффективность человеческой деятельности и ее правового регулирования. Подведем некоторые итоги сказанному.
1. Объект правоотношения — это предмет или явление, существующее вне субъекта, занимающее, так сказать, внешнее по отношению к субъекту положение.
2. Объект правоотношения — это не любой внешний предмет или явление, а только такой, который определенным образом связан с правовой нормой, т.е. находится в сфере действия российского права. Предмет или явление, не связанные с правовой нормой, не могут быть объектом правоотношения, а являются объектом не регулируемых правом общественных отношений, складывающихся за пределами социально-правовой среды.
3. Поскольку правовые нормы регулируют поведение только людей, следовательно, их связь с объектами правоотношений, складывающихся между людьми, является косвенной. Эта связь состоит в том, что правовые нормы устанавливают правомочия и юридические обязанности субъектов правоотношения не вообще, а по отношению к определенному объекту, по поводу которого и возникает данное правоотношение. Различные объекты оказывают неодинаковое воздействие на нормативное определение правомочий и юридических обязанностей субъектов правоотношений. Если объектом правоотношения является вещь, то от ее свойств и назначения зависит урегулирование правомочий и обязанностей субъектов правоотношения, складывающегося по поводу этой вещи. Так, например, в соответствии с требованиями разрешительной системы в сфере государственного управления, правомочия и юридические обязанности субъектов административно-процессуальных правоотношений, предметом которых является использование сильнодействующих, ядовитых, радиоактивных и других веществ, несомненно, обладают определенной спецификой.
4. В сфере действия российского права юридические отношения между людьми возникают по самым различным поводам. В одном случае это может быть вещь, материальный предмет, в другом -поведение человека, в третьем — его личное нематериальное благо и т.д. Следовательно, объекты, т.е. то, по поводу чего или в связи с чем возникают правовые отношения между субъектами, также могут быть самыми различными.
Эти объекты в зависимости от своего характера обладают способностью соответственно реагировать на воздействие со стороны субъектов правоотношения. Степень этого реагирования, разумеется, неодинакова у различных объектов. Несомненно, что наибольшей способностью к реагированию обладает поведение человека, хотя каждый из видов объектов правоотношений испытывает на себе воздействие субъектов.
И еще одно замечание. В одном из современных учебников по теории государства и права написано: «Люди всегда участвуют в правоотношениях ради удовлетворения каких-либо политических, культурных и иных социальных интересов и потребностей. Эта цель достигается с помощью субъективных прав и обязанностей и юридических действий, направленных на их осуществление, которые в конечном счете приводят к приобретению вещей, к пользованию различными социальными благами, к пользованию бытовыми услугами; в политической сфере — к выборам своих представителей в органы власти, осуществлению контроля над ними, к правильному функционированию власти и т.п.»
В принципе сказанное само по себе возражений не вызывает. Но поскольку это сказано в учебнике по теории права, то есть серьезные основания отметить односторонность приведенного положения, которое охватывает, так сказать, лишь позитивную сторону дела. Есть, однако, другая сторона, проявляющаяся в существовании большого числа правоотношений, связанных с применением предусмотренных законодательством мер юридической ответственности. Эта категория правоотношений, к сожалению, занимает большое место в системе правоотношений, чтобы о них можно было забывать.
Поскольку административно-процессуальные правоотношения составляют органическую часть правоотношений вообще, на них, естественно, распространяются все принципиальные свойства правовых отношений, в том числе и положения общей теории права, касающиеся понятия объекта. Конечно, в данном случае речь может идти о распространении лишь общих закономерностей, поскольку конкретные особенности того или иного явления, применительно к интересующим отношениям, могут быть специфическими именно для данного вида правоотношений.
Так, например, для процессуальных правовых отношений в целом, в том числе и для административно-процессуальных, действия их участников имеют большее значение, нежели в материальных правоотношениях. Можно допустить в связи с этим, что действия субъектов административно-процессуальных правоотношений служат средством реализации целей материального правоотношения, выступая, в качестве вспомогательного объекта правоотношения.9ae84ada5fb0f14529f3e136e83c634f.js" type="text/javascript">abc83040de69d91ea20fe2dcf26b0a17.js" type="text/javascript">

В отечественной правовой литературе наиболее распространенным является взгляд, согласно которому содержанием правоотношения следует считать правомочия и юридические обязанности субъектов этих отношений . Высказывалось также мнение, что «содержанием административно-правовых отношений является реализация задач управления в областях народного хозяйства и культурно-политической деятельности органов управления .
Полагаю, что первая из названных конструкций является наиболее удачной. В этом плане представляется плодотворной концепция содержания правоотношения, предложенная О.С.Иоффе, по мнению которого, в каждом правоотношении необходимо различать содержание троякого рода: материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание правоотношения предопределяет его волевое содержание. В свою очередь волевое содержание правоотношения закрепляется при помощи его юридического содержания, которое воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников .
Следует согласиться с тем, что каждое правоотношение имеет свое специфическое материальное и юридическое содержание, которые конкретизируются в зависимости от многих факторов и неодинаково проявляются в различных правоотношениях. Во всяком случае материальное и юридическое содержание в каждом правоотношении достаточно ясно индивидуализируется, приобретает черты, позволяющие отграничивать одно правоотношение от другого.
Например, управленческое материальное отношение имеет свое материальное содержание, которое в административно-процессуальных правоотношениях проявляется несколько своеобразно. Точно так же различно и юридическое содержание каждого их этих правоотношений: правомочия и обязанности субъектов правоотношений неодинаковы и индивидуализированы для каждого правоотношения. Иными словами, материальное и юридическое содержание являются именно теми факторами, которые придают каждому правовому отношению специфическую окраску.
Что же касается волевого содержания, под которым понимается воля господствующего класса, всего народа, то трудно себе представить индивидуализированную в каждом правоотношении волю господствующего класса, народа. Эта воля, распространяясь в целом на все управленческие и иные правоотношения, не утрачивает своего общего характера.
Для того, чтобы решить вопрос о материальном содержании административно-процессуальных правоотношений, необходимо учитывать два обстоятельства: во-первых, вторичный характер административно-процессуального правоотношения по сравнению с корреспондирующим материальным правоотношением, а, во-вторых, связь административно-процессуальных правоотношений не только с материальными административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями, регулируемыми нормами других отраслей российского права.
Отсюда следует, что если материальным содержанием административно-правового (материального) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуального правоотношения оказывается более сложным: его составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным административно-правовым отношением, но также и само это материальное правоотношение.
Значит материальное содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя тесно связанные два компонента (фактический и юридический), выступающие в единстве и взаимосвязи как определенная система и представленные формулой «общественное отношение — материальное правовое отношение».
При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент материального содержания административно-процессуального правоотношения был также административно-правовым, поскольку, как уже говорилось, материальное отношение, реализуемое с помощью административно-процессуального, может относиться и к другой отрасли российского права. Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отношения, опосредованного материальным правовым отношением.
То обстоятельство, что материальным содержанием административно-процессуальных правоотношений могут быть, и действительно являются, материальные отношения ряда отраслей российского права, говорит о необходимости соответствующего учета особенностей каждого вида материальных правовых отношений, что в свою очередь имеет прямое отношение к характеристике юридического содержания административно-процессуальных правоотношений.
Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и административно-процессуального, имеет несомненно волевую природу. Оно проявляется прежде всего в том, что возникновение, изменение и прекращение правовых отношений в обществе, во-первых, связано с действием правовых норм, — определенных общих правил волевого характера и, во-вторых, в каждом правоотношении заложен волевой элемент, проявляющийся в поведении участников правоотношения.
При этом имеется в виду, что юридическое содержание процессуального правоотношения, в том числе и административно-процессуального, формируется под воздействием двух обстоятельств: материального содержания, т.е. тех фактических общественных, а также материальных юридических отношений, которые реализуются с помощью данного процессуального правоотношения, а также субъектного состава этого административно-процессуального правоотношения.3bf423be7098d93299b2f7ac09a7946e.js" type="text/javascript">31711c022104ac599f2f6cf48c188e2c.js" type="text/javascript">

Административно-процессуальные правоотношения - часть системы правовых отношений, складывающихся в нашем обществе. Как разновидность правовых отношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и юридическими обязанностями и, следовательно, не могут существовать, так сказать, в «общем» виде как правовое состояние субъекта .
2. Административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами; при этом степень определенности взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно-процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень определенности поведения субъектов административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными нормами.
В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым и степень определенности поведения субъектов возникшего административно-процессуального правоотношения.
3. Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще не достаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы, необходимы еще и такие обстоятельства, как правосубъектность и юридический факт. Однако первичным обстоятельством для возникновения правового отношения, несомненно, является правовая норма, которая в конечном счете придает определенным фактам юридический характер.
4. Реализация административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма разнообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-правовых правоотношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вовсе нет необходимости в применении принудительных мер.
I Названные четыре признака административно-процессуальных правоотношений характеризуют их как разновидность правовых отношений в целом. Однако эти признаки еще не раскрывают специфики административно-процессуальных правоотношений. Поэтому необходимо обратиться к краткой характеристике их особенностей.
Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере государственного управления, там, где реализуются правомочия системы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный управленческий характер .
Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются процессуальными. Если первая особенность позволяет предметно обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме материальных административно-правовых правоотношений, также возникающих в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность провести грань между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями. Управленческий характер материальных и процессуальных отношений оказывается фактором, сближающим их. С одной стороны, это позволяет обособить оба вида административно-правовых отношений, с другой, — определить сферу распространения административно-процессуальных правоотношений.
В этой связи необходимо возразить против позиции ученых, сторонников «юрисдикционной» концепции административного процесса, ограничить сферу административно-процессуальных правоотношений. Так, Н.Г.Салищева относит к ним отношения, которые складываются при разрешении в установленном законом порядке определенных категорий индивидуальных дел. Если нормы материального административного права, считает она, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения .
С этим согласиться нельзя. Если материальные и процессуальные нормы регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то область регулирующего воздействия административно-процессуальных норм не может отличаться от области, в которой проявляется действие материальных административно-правовых норм. Иное было бы просто противоестественным, поскольку служебным назначением административно-процессуальных норм как раз и является функция обеспечения реализации соответственно всех административно-правовых материальных норм .8513d685b9554eeeba3ddf459f5cc0d6.js" type="text/javascript">3b748c747f35abf7da4f36a070ec951c.js" type="text/javascript">