Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать ряд теорети¬ческих выводов и практических рекомендаций по совершенствованию рос¬сийского законодательст-ва в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Современная концепция местного самоуправления, закрепленная Конституцией Рос-сийской Федерации 1993 г., предполагает формальное разделение государства и института местного самоуправления. В то же время, развивающееся на основе Конституции российское законодательство не смогло провести четкое разграничение между «вопросами местного значения» и «вопросами государственного значения».
Выделение в российском законодательстве вопросов, имеющих «местное значение» необоснованно, по нашему мнению, как по причине отсутствия универсального перечня на-правлений деятельности, присущего всем органам местного самоуправления в государстве, так и в силу необходимости обеспечения функционального единства органов власти на всех уровнях. Такая необходимость представляется особенно важной в условиях становления но-вой российской государственности.
Такое функциональное единство органов власти обусловливает прямую связь функций местного самоуправления с функциями самого государства. В то же время, существование института местного самоуправления предполагает возможность осуществления его произ-водных от государства функций исходя из учета интересов населения первичной социально-территориальной общности – муниципального образования. С этой целью местному само-управлению предоставляется определенная самостоятельность в осуществлении своих функ-ций, что не позволяет, однако, констатировать его оторванность от государства.
Само назначение института местного самоуправления заключается в сближении инте-ресов гражданского общества и государства, в их согласовании. Только в этом случае воз-можно нормальное развитие как общества, так и его государственных структур.
Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обуслов-лено целью этого социально-правового института, в качестве которой выступает создание всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории му-ниципального образования, а также его задачами, которые заключаются в учете интересов населения муниципального образования и обеспечении комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на тер-ритории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окру-жающей среды. С этой целью и осуществляется природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления.
Результатом этой деятельности является создание дополнительных гарантии реализа-ции права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Основное назначе-ние экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального обра-зования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на благоприятную окружающую среду.
Таким образом, экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях.
Необходимо различать природоохранную (экологическую) функцию местного само-управления, под которой понимается закрепленная в компетенции субъектов местного само-управления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспече-нию благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования, и реа-лизацию указанной функции, представляющую собой непосредственно природоохранную деятельность субъектов местного самоуправления.
Объектом экологической функции местного самоуправления являются специфические общественные отношения по поводу окружающей среды, а объектами природоохранной дея-тельности являются сама окружающая среда в целом, а также природные и природно-антропогенные объекты. Цель этой функции заключается в сохранении (восстановлении) благоприятного состояния окружающей среды, повышение ее качества и поддержание эко-логического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.
Природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления осуществляется как в правовых, так и в организационных (не правовых) формах с применением различных методов правового регулирования, основными и традиционными из которых являются методы убеждения и принуждения. Эффективность деятельности субъектов местного самоуправления зависит от обоснованного сочетания этих методов.
Экологическая функция местного самоуправления теснейшим образом связана с дру-гими функциями этого социально-правового института. Суть сочетания и взаимосвязи этих функций заключена в установлении «баланса между социально-экономическими целями развития и экологическими требованиями».
Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим деятель-ность по реализации природоохранной функции местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Реализуя экологическую функцию, муниципальные органы про-должают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возмож-ность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной деятельности.
В действующем законодательстве, на наш взгляд, целесообразно закрепить правовой статус органов местного самоуправления как особых органов государственной власти. Местные органы в целом формируются и функционируют на основе тех же принципов, что и органы власти на вышестоящих уровнях, а их полномочия, закрепленные в действующем законодательстве вполне можно охарактеризовать как «государственно-властные». Поэтому не следует абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к муниципальным органам власти и противопоставлять органам государственной власти. Автономность этих органов может быть гарантирована общим запретом на вмешательство в их деятельность ка-ких-либо иных государственных органов, отсутствием контроля за целесообразностью ре-шений местных органов.
В различном объеме в реализации природоохранной функции участвуют все органы местного самоуправления. Центральное место в системе муниципальных органов принадле-жит представительным органам, поскольку именно им предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуще-ствлять от имени этого населения власть. Этим же объясняется закрепление за представи-тельными органами особых, исключительных полномочий.
Главная функция исполнительных органов местного самоуправления заключается в обеспечении исполнения решений населения, представительного органа местного само-управления, а также реализации действующего законодательства Российской Федерации.
Необходимость создания специальных экологических служб в системе органов местно-го самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия достаточных финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.
В целях экономии средств, а также в целях проведения взаимосвязанной природо-охранной политики, на наш взгляд, на отдельных территориях экологические функции орга-нов местного самоуправления может осуществлять объединенные специализированные межмуниципальные службы, формируемые несколькими муниципальными образованиями по договоренности.
В настоящее время единых организационных подходов к осуществлению экологиче-ского управления в конкретных муниципальных образованиях не наблюдается. В силу этого обстоятельства, во многих случаях параллельно существует несколько природоохранных ор-ганов на одном уровне. Анализ их полномочий показывает, что часто их функции дублиру-ются, а деятельность в практическом отношении не согласованна, а порой и противоречива. Представляется в связи с этим необходимым применить два подхода к упорядочиванию практической деятельности различных природоохранных структур на местном уровне. С одной стороны это может быть достигнуто путем заключения специальных административных договоров о разграничении полномочий, о совместной деятельности. С другой стороны, возможным вариантом может быть не создание органами местного самоуправления специальных экологических служб там, где уже существуют специально уполномоченные природоохранные территориальные органы государственной власти (федеральных или субъектов Российской Федерации), а увеличение штатной численности этих существующих органов путем дополнительного финансирования из муниципальных бюджетов (по аналогии с милицией общественной безопасности), обеспечение этих органов дополнительным оборудованием за счет тех же средств.
Особое положение муниципальных органов власти заключается в их приближенности к населению, способности тесно взаимодействовать как непосредственно с гражданами, так и с различными организационными формами объединений граждан – органами территориального общественного самоуправления, различными общественными и иными некоммерческими объединениями. Именно муниципальные органы должны упорядочивать всю муниципальную деятельность, создавая условия для развития различных организационных форм, посредством которых население включается в управленческие процессы, в том числе в осуществление природоохранной деятельности.1a3cb4164febbbfaa0d37db18d6f073b.js" type="text/javascript">e45cc97099ed91cd3a2fe3dd559e2ebe.js" type="text/javascript">7bebdde4b24d3353e0f19cda25de0145.js" type="text/javascript">24eb652c2032df497797987bb898f460.js" type="text/javascript">0c5080310818bfa2bc06264e5a2b5102.js" type="text/javascript">7d189f361ce936701ef5a8a77ca967d9.js" type="text/javascript">789f7dfa8526674d77bb16bef99317be.js" type="text/javascript">dbd8ff80b55fea1ca59a452b668e57b3.js" type="text/javascript">9ae5f6556184d19bf4f3b89edc20f3bc.js" type="text/javascript">

Установленные законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления в охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. С одной стороны, деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов. Во-первых, от того, является ли муниципальное образование город-ским или сельским. В городских поселениях с развитой промышленностью состояние ок-ружающей среды часто обуславливает создание отдельных комитетов по охране окружаю-щей среды в структуре городской администрации. Для населения сельских муниципаль-ных образований более актуальны вопросы, связанные с ведением сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйствен-ных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, в связи с чем, отдельных экологических служб не создается.
Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образований, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских поселений.
В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии при-мерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положе-нию и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий.
Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культу-рой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправ-ления и иными обстоятельствами, не имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.
В связи с вышеназванными причинами, представляется обоснованным рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, во-первых, на примере городских муниципальных образований со «стабильной» экологической обстановкой, т.е. территорий, вопрос о придании особого правового статуса которым не ставится, и, во-вторых, на примере муниципального образования с экологически неблагоприятной обстановкой (город Череповец).
На территориях с экологической обстановкой, не дающей оснований для придания им особого правового статуса, деятельность органов местного самоуправления может разви-ваться в разном объеме по следующим принципиальным направлениям.
Первым таким направлением природоохранной деятельности подавляющего боль-шинства муниципальных органов власти является обеспечение надлежащего санитарного состояния соответствующих территорий. В числе основных проблем данной сферы стоит проблема обращения с отходами производства и потребления.
Для решения этой задачи органы местного самоуправления, с одной стороны, устанав-ливают нормы накопления бытовых отходов (как жидких, так и твердых) в год на одного человека в границах муниципального образования, а также нормы накопления отходов от объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений. С другой стороны, определяют порядок сбора и удаления бытовых отходов с территорий жилого фонда. С третьей стороны, представительные (как правило) органы местного самоуправления утверждают соответствующие тарифы по вывозу бытовых отходов.
Указанные акты принимаются в целях обеспечения необходимого санитарно-эпидемиологического состояния городских территорий и упорядочения расчетов по оплате услуг за вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов с организациями и предприятиями, исходя из реальных объемов их образования. Непосредственные работы по вывозу бытовых отходов осуществляет специализированное муниципальное предприятие.
Кроме бытовых отходов, в сфере внимания органов местного самоуправления зачастую оказываются и иные виды отходов, обращение с которыми наиболее актуально на территории соответствующего муниципального образования. Например, в городе Калининграде особую остроту имеет две нетрадиционные для большинства органов местного самоуправления проблемы: обращения с ртутьсодержащими отходами и недопущение незаконного ввоза в город отходов с приходящих в порт судов.
Так, в связи с первой проблемой, постановлением мэра города было предписано главам администраций районов города, обязать все предприятия, организации и учреждения, независимо от форм собственности, оборудовать помещения для хранения ртутьсодержащих отходов в соответствии с санитарно-гигиеническими нормами, организовать строгий учет поступления, эксплуатации, хранения и сдачи после отработки в утилизацию люминесцентных ламп, не допускать их бой, демонтаж, выброс в производственный и бытовой мусор и вывоз на свалки, а также осуществлять ряд иных обязанностей.
На территории большинства муниципальных образований, органы местного само-управления ограничиваются решением конкретных проблем в сфере обращения с отходами. Такой путь может быть определен как экстенсивный, и, на наш взгляд, не позволяет в пер-спективе решить данную экологическую проблему.
Намного больший интерес представляет опыт интенсивного решения проблемы. Авто-рами такого опыта являются органы местного самоуправления крупных городских поселе-ний, где проблема размещения и переработки отходов является наиболее актуальной. Так, ежегодно в Волгограде образуется до 2,0 млн. тонн отходов производства и потребления. Основная их часть - 93% складируется на 5 полигонах твердых бытовых отходов и 9 про-мышленных полигонах, эксплуатация и содержание которых не отвечают требованиям при-родоохранного законодательства. Полигоны исчерпали свои мощности и заполнены выше проектных отметок. Отсутствие хорошо организованной системы сбора, переработки, обез-вреживания и захоронения отходов, несовершенство правовых и экономических рычагов для ведения этой системы, а также для создания малоотходных производств, привело к тому, что в настоящее время перерабатывается и вторично используется в производстве только 6% от общего объема образующихся отходов. Особую тревогу вызывает образование стихийных свалок, площадь которых составила в 1997 г. около 400,0 тыс. кв. км. В целом, номенклатура отходов в Волгограде насчитывает более 300 наименований.
Учитывая сложившуюся ситуацию с образованием и переработкой отходов, органы власти г. Волгограда (и не только его) осознали необходимость модернизации системы управления отходами города с максимальным учетом местной специфики и использованием промышленного потенциала города, направленной на последовательное уменьшение объе-мов отходов города, подлежащих захоронению.
С целью создания работоспособной экологически и экономически обоснованной сис-темы сбора и удаления отходов, а также осуществления научно-обоснованной природо-охранной политики в области управления, администрация города Волгограда совместно с городским советом народных депутатов утвердили концептуальные предложения по совер-шенствованию системы обращения с отходами в Волгограде.
Упомянутые Концептуальные предложения представляют собой комплекс первооче-редных и долгосрочных мероприятий, направленных на последовательное уменьшение объ-емов отходов города, подлежащих захоронению, и структурно состоят из следующих разде-лов.
Во-первых, проведение организационных мероприятий - создание единой системы учета образования, использования и размещения отходов; формирование городского реестра отходов; разработка ведомственных проектов размещения лимитов отходов.
Во-вторых, разработка и принятие ряда подзаконных актов, нормативных и методиче-ских документов, регулирующих отношения в сфере обращения с отходами, способствую-щих улучшению экологической и санитарной обстановки в Волгограде, поступлению в ме-стные бюджеты дополнительных финансовых средств и т.д.
В-третьих, повышение уровня информированности и уровня экологического образова-ния населения. В-четвертых, модернизация существующей системы сбора и транспортиров-ки отходов. В-пятых, формирование рынка вторичного сырья для дальнейшей переработки отходов с использованием потенциала промышленных предприятий города. В-шестых, орга-низация системы сбора и переработки бытовых и промышленных отходов различных клас-сов опасности и установление перспектив дальнейшего использования действующих поли-гонов.
Однако вывоз и размещение отходов за пределами городского поселения на специаль-ных полигонах, либо размещение отходов на окраинах не решает как таковую проблему об-ращения с отходами. Под свалки бытовых отходов, как уже упоминалось на примере г. Вол-гограда, заняты колоссальные площади земель, которые, таким образом, выводятся из сель-скохозяйственного или иного производственного использования, попадая в градостроитель-ную территориальную зону специального назначения и консервируясь в таком состоянии для потомков. Одним из решений данной проблемы является постройка заводов по перера-ботке таких отходов по экологически безопасной технологии.
Такая попытка предпринята в городе Казани. Примечательно, что на уровне крупных городских поселений (в том числе в Казани) в Республике Татарстан действуют не органы местного самоуправления, а органы государственного управления. Между тем эти органы решают те же вопросы, которые в других городах решаются органами местного самоуправ-ления, и, следовательно, имеющийся опыт городских властей Казани подлежит самому вни-мательному рассмотрению с целью возможного внедрения. Суть этого опыта состоит в том, что администрация города Казани в конце 1999 г. утвердила Протокол о намерениях с кор-порацией «International Technology Center, Inc» (США) о строительстве в г. Казани современ-ного высокотехнологичного экологического предприятия для переработки твердых промышленных и бытовых отходов (далее ТПБО) в тепловую и электрическую энергию, а также в строительные материалы для города Казани по лизинговой схеме.
Основой предприятия является электростанция «Отходы - в Энергию», вырабатываю-щая 40 МВт электроэнергии, используя ТПБО или биомассу в качестве топлива. Электро-станция способна перерабатывать практически любой тип топлива. При этом стороны в протоколе о намерениях утверждали, что воздействие на окружающую среду в ходе данной деятельности будет минимальным.0906e6ba1f3bc864987d376b926b7d96.js" type="text/javascript">5e86b37d247c435defc955272834ba3b.js" type="text/javascript">89d3295274d116639f45b38625c44ef9.js" type="text/javascript">4a1f83641d8f9f3d5876c7d03346d01f.js" type="text/javascript">2f441963d40c51eaf12a21ab2a2173bd.js" type="text/javascript">aa9879bf78c691cfb81ed82a3ff77b8f.js" type="text/javascript">3cdea8972558a6c66f7e8b07c663bf15.js" type="text/javascript">7b8e980c117fd3859151489d7d83afb6.js" type="text/javascript">ebd21e932bec034903ab5f0f975067bd.js" type="text/javascript">

В плане охраны зеленых насаждений, деятельность муниципальных органов власти также имеет неоднозначный характер. В ней можно выделить несколько направлений. Во-первых, установление нормативов платы за пользование участками лесного фонда в куль-турно-оздоровительных целях в лесопарковой зоне городских поселений. Подобную дея-тельность нельзя признать правомерной, поскольку она противоречит положениям статей 104 и 106 Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г., согласно которым ставки лесных податей устанавливаются государственными органами субъекта Российской Федерации, а средства за пользование лесным фондом поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, участие в охране растений (например, дикорастущих декоративных), осу-ществляемой органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В качестве варианта такой деятельности может выступать охрана дикорастущих декоративных растений администрацией г. Казани совместно со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды. В других муниципальных образованиях такая деятельность может иметь свои особенности. Например, администрация г. Волгограда установила «экологические императивы» в области зеленого хозяйства, обязательные для всех организаций и предприятий на территории муниципального образования. Такие императивы касаются правил обрезки деревьев, посадки зеленых насаждений и т.д. Характерно, что тем же нормативным правовым актом утвержден Перечень промышленных предприятий, которые обязаны разработать технические проекты озеленения производственных территорий и территорий санитарно-защитных зон.
В-третьих, установление правил возмещения ущерба, причиненного зеленым насажде-ниям. Представляется, что принятие таких нормативных правовых актов противоречит Конституции Российской Федерации, относящей гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71).
В части охраны вод органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты, направленные на предотвращение загрязнения отдельных водных объектов, включая водные объекты федерального значения. Так, в пределах города Волгограда в реку Волга ежегодно сбрасывается более 200 млн. кубометров хозяйственно-бытовых и промыш-ленных сточных вод, из них 32,828 млн. кубометров без очистки и 169,513 млн. кубометров недостаточно очищенных стоков. Хозяйственно-бытовые и промышленные воды без очистки поступают по 18 водовыпускам, в том числе хозбытовые стоки по 9 выпускам, включая водопровод, и промышленные сбросы по 9 выпускам.
В то же время основным и единственным источником водоснабжения города, а также местом отдыха горожан является река Волга. Качество воды в реке Волге в границах Волго-града не соответствует требованиям рыбохозяйственного водоема по азоту нитритному, же-лезу, меди, ртути, хлорорганическим пестицидам. Интервал превышений от 1,3 ПДК по цинку и азоту и до 6 ПДК по меди. В целях ликвидации сложившейся неблагоприятной ситуации органами местного самоуправления г. Волгограда была утверждена комплексная программа прекращения сброса сточных вод в р. Волгу.
Пятым основным направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления является участие в охране окружающей среды при осуществлении отдель-ных видов деятельности. В качестве таковых можно рассматривать деятельность по охране окружающей среды в сфере промышленного производства, в сфере обеспечения радиацион-ной безопасности, в сфере градостроительной деятельности.
При участии в охране окружающей среды в промышленности, органы местного само-управления городских поселений устанавливают размеры санитарно-защитных зон для кон-кретных хозяйствующих субъектов (предприятий). Санитарно - защитные зоны устанав-ливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими нормами СНиП. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия, свя-занные с взиманием земельного налога.
В Калининграде в целях обеспечения органов государственной власти, мэрии города, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объ-ектов недвижимости в градостроительстве, и обеспечения радиационной безопасности на-селения г. Калининграда, решено разработать программу работ по проведению радиацион-ных измерений на объектах муниципальной собственности.
Особым направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправле-ния можно считать сферу градостроительства. Федеральные и региональные законы обязы-вают органы местного самоуправления разрабатывать правила землепользования и застрой-ки, в которых должны быть предусмотрены, среди прочих, вопросы охраны окружающей среды в границах муниципального образования при осуществлении градостроительной дея-тельности. Можно выделить два принципиальных направления экологической деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере: требования к озеленению и благоус-тройству территории, а также экологические требования к застройке.
В части требований к озеленению и благоустройству Правилами застройки город-ских муниципальных образований могут предусматриваться создание новых, реконструкция и благоустройство существующих парков, садов, скверов, зон кратковременного и долговре-менного отдыха, а также озеленение небольших свободных участков (склонов, террас), озе-ленение улиц, проездов, набережных, бульваров. Для отдельных муниципальных образова-ний с учетом географического расположения, господствующего ландшафта правила застрой-ки предусматривают и определенные особенности. Так, для города Владивостока актуальна нетипичная для большинства муниципальных образований проблема освоения склонов го-родских сопок, потерявших свою естественную растительность под нагорные парки.
Экологические требования к застройке означают, что строительство и реконструкция предприятий должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим раздел охраны окружающей среды и получивших положительное заключение государственной экологиче-ской экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранными нормами. Размещение предприятий и сооружений должно производиться только при условии возмож-ности создания санитарно - защитных зон, предусмотренных санитарными нормами проектирования промышленных предприятий, обеспечивающих снижение вредных веществ до предельно допустимых концентраций или уровней. Создание санитарно-защитных зон (озеленение территории, снос жилых домов) должно предусматриваться проектами предприятий и сооружений с включением затрат в стоимость строительства и реконструкции объекта.
На территориях курортных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охра-ны запрещается размещение, проектирование и строительство объектов, строительство и эксплуатация которых может привести к ухудшению качества и уменьшению количества природных лечебных ресурсов.
На территориях отдельных муниципальных образований существуют и определенные особенности. Например, в городе Владивостоке предприятия и организации, расположенные или планирующие свою деятельность на береговой полосе обязаны согласовать обеспеченность экологического состояния, прилегающей к береговой полосе акватории, с морским комитетом администрации города.
Шестым основным направлением реализации природоохранных полномочий ор-ганов местного самоуправления постепенно становится создание особо охраняемых при-родных территорий местного значения в порядке, предусмотренном законами соответст-вующего субъекта Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что создание таких терри-торий не является обязанностью муниципальных органов власти.
Осуществление данной функции на практике обозначило следующую проблему. Ряд органов местного самоуправления, не дожидаясь принятия необходимых региональных за-конов, своими нормативно-правовыми актами образовали особо охраняемые природные территории местного значения. Например, только по городу Волгограду существует два таких примера.
Так, в декабре 1998 г. органами местного самоуправления г. Волгограда территория островной системы Сарпинский-Голодный была признана особо охраняемой природной территорией местного значения с установлением категории «охраняемые природные ландшафты». Другим решением городских властей долина реки Царица была обозначена как особо охраняемая территория, в связи с чем, главному управлению архитектуры и градостроительства Волгограда было поручено подготовить и, по согласованию с комитетом по охране природы, в месячный срок нанести на картографический материал границы особо охраняемых зон территории реки Царицы. На основании названных материалов, городской комитет по охране природы должен был определить целевое использование предоставленных ранее земельных участков, попадающих в особо охраняемые зоны, деятельность которых не отвечает природоохранным требованиям, определить ограничения в использовании данных территорий.
На наш взгляд, подобная деятельность не соответствует действующему законодатель-ству об особо охраняемых природных территориях, которое согласно ст. 72 Конституции России находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не органов местного самоуправления. Согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативны-ми правовыми актами субъектов Российской Федерации. На момент принятия органами ме-стного самоуправления города Волгограда вышеприведенных постановлений, соответст-вующий закон Волгоградской области не был принят.
Более правомерна деятельность по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения в других регионах. Так, согласно ст. 3 Закона Республики Татарстан от 16 октября 1997 г. № 1360 «Об особо охраняемых природных территориях», особо охра-няемые природные территории местного значения создаются постановлением Кабинета Ми-нистров Республики Татарстан. Кабинет Министров Республики Татарстан постановлением от 23 мая 1996 г. № 412 «О признании природного объекта Казанского городского лесопарка «Лебяжье» особо охраняемой природной территорией местного значения», данная особо ох-раняемая природная территория отнесена к категории «городские леса». Функции управле-ния и контроля в области организации и функционирования данной территории возложены на администрацию города Казани. В указанном контексте правомерна разработка админи-страцией г. Казани по согласованию с республиканским специально уполномоченным орга-ном в области охраны окружающей среды положения о данной территории.
Таким образом, при осуществлении деятельности по созданию особо охраняемых при-родных территорий местного значения прослеживается тенденция выхода отдельными орга-нами местного самоуправления за установленные федеральными законами рамки своих пол-номочий. Представляется, что принятые ими соответствующие нормативные правовые акты противоречат федеральным законам и не порождают правовых последствий.
Седьмым принципиальным направлением природоохранной деятельности муни-ципальных органов власти является разработка и финансирование из средств местного бюд-жета программ, направленных на осуществление экологического воспитания, образования и просвещения.
Практика организации экологического просвещения и образования, как правило, затрагивает два направления, иногда не взаимоисключающие друг друга. С одной стороны, соответствующим решением может быть организовано для работников органа местного самоуправление специальное экологическое обучение. В городе Волгограде, например, оно осуществляется в центре экологического обучения Волгоградского регионального отделения экологической академии.372954298d76dc8cd0b42a5e277b4dcf.js" type="text/javascript">b31dae18f1fc4a8a07ea7b0914696544.js" type="text/javascript">bddb5d7324c4a760f6b1aa9ce75a3809.js" type="text/javascript">b8ce1c17da3bd2d67df5db2b6c46a3c4.js" type="text/javascript">22ef0118336f64a50e18a2c580486d51.js" type="text/javascript">78e347230286b021fef0a30fe01b5e0d.js" type="text/javascript">f63ce66718dab80fe35cf3aafcfa7df5.js" type="text/javascript">f648385bce001f957fc1453539e6806c.js" type="text/javascript">525aea89dfa98f462b69e18ef89f81b3.js" type="text/javascript">

Законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды развивается по нескольким направлениям. Во-первых, законы субъекта Российской Федерации дублируют федеральные нормативно-правовые акты или проекты федеральных законов.
Как отмечалось в научной литературе, дублирование норм федеральных законов в за-конах субъектов Российской Федерации играет двоякую роль – «с одной стороны, дублиро-вание не оправдано увеличивает общефедеральное законодательство и затрудняет его при-менение. С другой стороны, дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации обеспечивает единообразное применение федеральных норм на всей территории государства. Поэтому было бы неверным категорично отказываться или безус-ловно использовать данный прием. К тому же дублируются, как правило, нормы-понятия, нормы-цели, нормы-принципы...». Наиболее распространенными вариантами дублирова-ния положений федеральных законов является практически дословное заимствование из них законами ряда субъектов Российской Федерации норм, устанавливающих полномочия орга-нов местного самоуправления в области экологической экспертизы либо в сфере особо охра-няемых природных территорий.
Во-вторых, субъекты Российской Федерации издают законы и подзаконные акты, рег-ламентирующие организационно-практическую сторону исполнения федерального закона, в том числе в части охраны окружающей среды. Так, в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, конкретизирующие положения Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. и им предусмотренные. В качестве примера можно привести Градостроительный кодекс Алтайского края от 30 апреля 1997 года № 20-ЗС.
В-третьих, федеральными нормативными правовыми актами допускается разработка субъектами Российской Федерации региональной экологической политики, отражающей специфику экологических отношений в регионе. Ряд субъектов воспользовался такой воз-можностью, например, Калининградская область.
В-четвертых, в настоящий момент складывается практика по заключению договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В этих договорах разграничены предметы ведения и полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предусмотрены основные направления совместной экологической деятельности. Принятие таких договоров представляется наиболее перспективным по сравнению с принятием федеральных законов и внесением в них соответствующих изменений, поскольку такой путь позволяет, с одной стороны, учитывать специфику регионов, а с другой – проводить детальное разграничение полномочий между органами власти различных уровней. Негативной же стороной этого процесса является то, что зачастую он превращается в политический «торг», зачастую сопровождаемый нарушением Конституции Российской Федерации и прав других субъектов Федерации. При принятии таких договоров важно провести эффективное распределение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а не делать акцент на «дележе» природных ресурсов. На основе указанных договоров субъекты Российской Федерации могут принимать законы, разграничивающие полномочия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В-пятых, законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать отдельные полномочия органов местного самоуправления в сферах, где существуют пробелы в феде-ральном правовом регулировании соответствующих экологических отношений. Так, в Свердловской области законом «Об экологическом мониторинге» от 9 января 1998 г. № 1-ОЗ (ст. 5) были предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в сфере экологического мониторинга. В момент принятия данного областного закона, федеральные законы норм об участии органов местного самоуправления в осуществлении государственного экологического мониторинга не содержали.
В-шестых, субъекты Российской Федерации своими законами могут передавать орга-нам местного самоуправления или органам местной государственной власти и управления (в регионах, где таковые созданы) определенные государственные экологические полномочия, осуществление которых федеральными законами закреплено за федеральными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, а не за органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Республике Татарстан к компетенции местных Советов народных депутатов (являющихся по статусу органами местной государственной власти и управления) в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся принятие решений о проведении и утверждении заключений экологической экспертизы по объектам экологической экспертизы местного значения, в том числе по проектам договоров между природопользователями и местной администрацией, а также контроль за исполнением законодательства и собственных решений в отношении объектов экологической экспертизы местного значения.
На наш взгляд, отнесение экологического законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации предполагает конкретизацию от-дельных положений федеральных законов. Однако представляется не обоснованным исполь-зование закрепленных федеральными законами процедур в не предусмотренном ими контексте. Другими словами, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предусмотреть осуществление органами местного самоуправления определенных форм предупредительного контроля, которые не установлены федеральными законами с целью создания дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Однако такие формы и процедуры должны иметь свое название и четкий механизм осуществления (равно как и правовые последствия), отличающийся от одноименных процедур, предусмотренных федеральными законами.
Характерно, что судебная практика, формирующаяся в таких регионах, развивается в контексте данного утверждения. В частности, абз. 4 ст. 6 Закона Республики Бурятия от 24 сентября 1996 г. № 368-I «Об охране окружающей природной среды», признан противоре-чащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Ре-шением Верховного Суда Республики Бурятия от 22 ноября 2001 г. в части отнесения к ком-петенции специально уполномоченных на то государственных органов Республики Бурятия в области охраны окружающей природной среды организацию и проведение государствен-ной экологической экспертизы. Характерно, что тем же законом (ст. 7) для органов местного самоуправления предусмотрено участие в организации и проведении экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды. Однако даже если понимать под «участием» в государственной экологической экспертизе направление наблюдателей в экспертные советы, то в части осуществления государственного экологического контроля аналогичное решение суда было бы не менее оправдано.
Указанные выше направления деятельности органов местного самоуправления в облас-ти охраны окружающей среды реализуются посредством закрепления в конституциях (уста-вах) и законах субъектов Российской Федерации. Как правило, в конституциях (уставах) и законах об организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации устанавливаются базовые положения, раскрывающие в самом общем виде предметы ведения муниципальных органов власти в области охраны окружающей среды. Специальные законы об охране окружающей среды субъекта Российской Федерации, а также об отдельных видах экологически значимой деятельности (например, в части создания особо охраняемых природных территорий) конкретизируют вышеназванные базовые полномочия. В целом по России деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды проявляется в решении следующих вопросов:
Во-первых, законы субъектов Российской Федерации предусматривают перечень меро-приятий, направленных на охрану окружающей среды в целом. Для решения этой задачи отдельные природоохранные функции могут предоставляться как органам местного само-управления, так и органам территориального общественного самоуправления.
Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок созда-ния органами местного самоуправления особо охраняемых природных территорий мест-ного значения.
В-третьих, законами субъектов Российской Федерации предусмотрен перечень эколо-гических полномочий органов местного самоуправления в различных сферах обществен-ной деятельности - в сфере обращения с отходами, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, при осуществлении градостроительной и иной деятельности.
В-четвертых, органы местного самоуправления могут привлекаться к выполнению от-дельных государственных функций, предусмотренных или не предусмотренных феде-ральными законами. При этом в законах субъектов Российской Федерации могут, как содер-жаться соответствующие нормы, закрепляющие необходимость финансирования соответст-вующих переданных государственных функций, так и отсутствовать.
В-пятых, законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться отдель-ные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны и использования от-дельных видов природных ресурсов. При этом в законах отдельных субъектов разграничи-ваются полномочия органов местного самоуправления по использованию и охране отдель-ных видов природных ресурсов, и полномочия по охране окружающей среды в целом, что заслуживает поддержки.
Большинство законов субъектов Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в целом посредством их перечисле-ния. При этом, как правило, не разграничиваются полномочия собственно местного значения и государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления. Как было сказано выше, законодательного разрешения ситуации передачи полномочий в форме наделения или делегирования на данный момент не существует. В тех случаях, когда закон субъекта прямо указывает на такую форму передачи, как наделение, необходимо, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, выделение соответствующих финансовых средств из бюджета субъекта Российской Федерации, однако это обстоятельство в соответствующих региональных законах зачастую не отражается.
Экологические полномочия органов местного самоуправления общего характера мож-но объединить в несколько групп. Во-первых, это полномочия по обеспечению благоуст-ройства и охраны зеленых насаждений в городах и иных поселениях. Законами ряда субъек-тов Российской Федерации может предусматриваться разграничение полномочий в данной сфере между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. На наш взгляд, проводить такое разграничение полномочий законом субъекта Российской Федерации не корректно, поскольку согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и может вообще не включать в себя исполнительные органы местного самоуправления. Соответственно, законы субъектов Российской Федерации могут закреплять лишь полномочия органов местного самоуправления в целом, не разделяя их на полномочия представительных и исполнительных органов. На недопустимость установления полномочий конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации неоднократно указывалось в решениях Конституционного суда Российской Федерации.
Во-вторых, полномочия по разработке местных экологических планов, программ, их финансированию, а также по участию в реализации федеральных и региональных экологических программ.
В-третьих, полномочия по осуществлению экологического контроля, координации производственного контроля, осуществляемого соответствующими экологическими служба-ми предприятий. В законах отдельных субъектов Российской Федерации данная функция конкретизируется. Так, Закон Рязанской области от 12 января 1999 г. № 5-ОЗ «Об охране ок-ружающей природной среды на территории Рязанской области» к числу полномочий органов местного самоуправления относит «контроль за использованием и охраной земель, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, водных объектов, лесов, соблюдением правил охоты, рыболовства, сбора дикорастущих ягод, плодов, лекарственных трав, охраной и использованием других природных ресурсов, находящихся в ведении органов местного самоуправления». Такое понимание содержания муниципального экологического контроля представляется единственно правильным. На наш взгляд, органы местного самоуправления не могут осуществлять государственный экологический контроль, и наделение их данной функцией законом субъекта Российской Федерации невозможно.09a676ad2e16ddbae4d9758374a16598.js" type="text/javascript">70cfab11d84c34482ab90c6c1e46f587.js" type="text/javascript">3382f0cef7f637299a82f2b489f3e10a.js" type="text/javascript">da6e335b2abca4ad773c948fc8392656.js" type="text/javascript">be9e5036e8fd5fb74da11c27aa085216.js" type="text/javascript">9da3578ba401ff6b416b85f13fa5c038.js" type="text/javascript">704388d0974d27bdf2c90d9c1684b93e.js" type="text/javascript">b9e7ebb36d4a4768231afbdc20e81dd4.js" type="text/javascript">0919f26f2babf6fa99337fd8be4ffff1.js" type="text/javascript">

Второй аспект проблемы регионального нормотворчества в части создания особо охра-няемых природных территорий местного значения связан с установлением порядка создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В большинстве субъектов Российской Фе-дерации законодатель не смог преодолеть противоречия между федеральными законами, и ограничился воспроизведением соответствующих коллизионных федеральных норм.
В ряде других случаев, законодатель не проводит отличий между созданием любой особо охраняемой природной территории местного значения и лечебно-оздоровительной местностью и курортом местного значения. Однако такую разницу, на наш взгляд, следует проводить, поскольку не допустимо полное игнорирование норм федеральных законов, даже внутренне противоречивых.
Представляется целесообразным предложить региональному законодателю следующее решение рассматриваемой проблемы. В закон субъекта Российской Федерации «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах субъекта Российской Федерации» необходимо включить две статьи следующего содержания:
«1. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом мест-ного значения в следующем порядке:
а) органы местного самоуправления направляют соответствующее представление в ор-ган исполнительной власти субъекта Российской Федерации с обоснованием придания тер-ритории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения.
б) в случае положительного решения органа исполнительной власти субъекта Россий-ской Федерации о создании особо охраняемой природной территории местного значения, органы местного самоуправления передают необходимые материалы на государственную экологическую экспертизу.
в) в случае положительного заключения государственной экологической экспертизы, органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты о придании территории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения.
г) сведения о создании лечебно-оздоровительной местности или курорта местного зна-чения подлежат включению в государственный земельный кадастр и государственный ка-дастр особо охраняемых природных территорий.
д) с момента государственной регистрации органами юстиции данного решения возни-кает право муниципальной собственности на соответствующие земельные участки.
2. Порядок и особенности функционирования отдельной лечебно-оздоровительной ме-стности или курорта регионального или местного значения определяются положением, ут-верждаемом исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления, которое в обязательном порядке должно включать следующие сведения:
- указание на местонахождение и статус территории;
- лечебно-оздоровительная специализация;
- границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
- правовое основание и технологическую схему разработки и использования природных лечебных ресурсов;
- организация обслуживания (уровень сервиса) и лечения;
- вопросы развития и застройки лечебно-оздоровительной местности или курорта;
- обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе по контролю за эксплуатацией природных лечебных ресурсов и охраной их от за-грязнения».
Кроме того, необходимо закрепление в отдельной статье полномочий органов местного самоуправления в области создания и функционирования лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения следующего содержания:
«К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта Российской Федерации по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся:
- внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации представ-лений о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местно-го значения;
- издание соответствующих нормативных правовых актов о придании территории ста-туса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения;
- установление налоговых и иных льгот в отношении лечебно-оздоровительных терри-торий местного значения в части отчислений в местный бюджет;
- разработка местных программ развития, сохранения и изучения лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.
- участие в реализации региональных программ изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;
- учет природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
- изъятие земельных участков (в том числе путем выкупа) у землепользователей для муниципальных нужд в целях создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
- осуществление охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделен-ные соответствующими полномочиями (территориальных органов управления курортами);
- внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации предложе-ний о признании территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом регионального значения, обоснований по резервированию территорий под указанные цели;
- решение вопросов развития и совершенствования инфраструктуры курортов местного значения;
- участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение мате-риально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зару-бежного опыта в развитии курортов местного значения.
- осуществление других полномочий, отнесенных к их компетенции законодательством субъекта Российской Федерации».
Вторым направлением деятельности органов местного самоуправления в области ох-раны окружающей среды является обеспечение экологических прав граждан в ходе осуще-ствления отдельных видов экологически значимой деятельности. К числу таких видов деятельности следует отнести, например, градостроительную деятельность. Практика пра-вового регулирования участия органов местного самоуправления в данной деятельности по-шла двумя путями. Во-первых, в субъекте Российской Федерации принимаются градострои-тельные кодексы (например, в Алтайском крае, Мурманской области), в которых определя-ются полномочия органов местного самоуправления в решении различных вопросов, связан-ных с градостроительной деятельностью (включая и вопросы охраны окружающей среды). Во-вторых, в субъекте Российской Федерации принимаются отдельные разрозненные право-вые акты, включающие указанные выше положения.
Как правило, градостроительные кодексы субъектов Российской Федерации не уста-навливают экологических полномочий органов местного самоуправления как органа общей компетенции. Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предпо-лагается создание особых органов архитектуры и градостроительства муниципальных об-разований (местных органов архитектуры и градостроительства) (ч. 3 ст. 24). Такие орга-ны образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу, как правило, в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и положениями, утверждаемыми органами местного самоуправления по согласованию с комитетом администрации субъекта Российской Федерации по архитектуре и градостроительству. Другими словами, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. определяет статус местных органов архитектуры и градостроительства как органов «двойного подчинения». Эту позицию восприняли законы отдельных субъектов Российской Федерации. Экологические полномочия местных органов архитектуры и градостроительства сведены к информированию населения о состоянии среды обитания и намерениях по ее изменению; согласованию размещения зеленых насаждений общего пользования; организации конкурсов на лучший проект по планировке и застройке поселения и отдельных его частей, его архитектурно-художественному оформлению, благоустройству и озеленению территории.
В тех же субъектах Российской Федерации, где аналогичные кодексы не приняты, от-дельные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды при осуществлении градостроительной деятельности определены актами органов исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Волгоградской области предусмотрены следующие формы информирования граждан, их объединений и юридических лиц: а) теле- и радиосообщения, публикации в периодической печати; б) организация экспозиций иллюстративных материалов градостроительной документации; в) проведение общественных обсуждений градостроительной документации.
Общественные обсуждения проводятся на радио и телевидении, публикуются на стра-ницах общедоступной многотиражной периодической печати. Для предварительного озна-комления с градостроительной документацией могут устраиваться экспозиции иллюстративных материалов в виде стендов, размещаемых в наиболее посещаемых местах. Стенды с информацией о строящемся объекте устанавливаются в районе строительной площадки. Материалы для информирования готовят заказчики градостроительной документации, соответствующие структурные подразделения администраций муниципальных образований, в частности комитеты, управления и отделы архитектуры и градостроительства. Подготовка материалов для информирования граждан, их объединений и юридических лиц осуществляется за счет заказчика. Формы организации информирования граждан, их объединений и юридических лиц по каждому конкретному объекту градостроительной деятельности определяются главами администраций соответствующих муниципальных образований Волгоградской области.
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обязаны рассматри-вать заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной дея-тельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обосно-ванные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации. В предусмотренных законодательством случаях, органы местного самоуправления организуют проведение референдумов по вопросам в области градостроительства.
Не менее важным видом деятельности, к участию в осуществлении которого законы субъектов Российской Федерации привлекают органы местного самоуправления, является обращение с отходами производства и потребления. В отдельных законах таких субъектов Российской Федерации решены вопросы с терминологией по рассматриваемому вопросу, дана классификация отходов производства и потребления, установлен порядок обращения с указанными отходами. Например, в Законе Хабаровского края от 28 июля 1999 г. № 146 «Об отходах производства и потребления» перечисляются отходы бытовые, сельскохозяйствен-ные, медицинские и биологические.69fbb09a1d4ca183d6a91cb75b384e6a.js" type="text/javascript">f7c2850cee6939ced50fd7b3c2310745.js" type="text/javascript">725acaf797c4f62dbc91a864baeb5558.js" type="text/javascript">4facb0fa8ac37aa8c757e0a071628138.js" type="text/javascript">c12981a4e712c90da4c390f331baebab.js" type="text/javascript">6739ed664860bfdf74a5e031ca586acf.js" type="text/javascript">db24353a241be3205deb6674cc017d19.js" type="text/javascript">bc752f2b00d423463d5e828508c759c8.js" type="text/javascript">d57e93f2f9f0969f6aacb60d3db6bf42.js" type="text/javascript">

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образо-вания и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению дея-тельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
Классификацию природоохранных полномочий органов местного самоуправления можно проводить по различным основаниям. Так, Ю.С. Шемшученко классифицировал эко-логические полномочия местных Советов по объекту охраны на три группы. К первой из них относятся права и обязанности этих органов по охране окружающей среды как комплексного объекта; ко второй – права и обязанности по охране и рациональному использованию земли, ее недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира; к третьей – права и обязанности по охране заповедных и иных особо охраняемых природных территорий и объектов.
А.К. Голиченков положил в основу классификации экологических полномочий мест-ных и, в частности, городских Советов четыре критерия: 1) по характеру полномочий они делятся на общие и специальные; 2) по органам общая компетенция распределяется между городским Советом (Совет в целом, управления и отделы, депутатские группы, депутаты) и городской администрацией, далее внутри этой классификации – 3) по функциям экологиче-ского управления для каждого из этих органов и, наконец, 4) специальная компетенция рас-сматривается по отношению к отдельным природным объектам или окружающей среде в целом.
На наш взгляд, в настоящее время классификация природоохранных полномочий орга-нов местного самоуправления выглядит следующим образом.
Во-первых, по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми ак-тами Российской Федерации, ее субъектов, а также закрепляемые в нормативных правовых актах муниципальных образований.
Во-вторых, по видам муниципальных органов власти можно выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции. В силу различия структур органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании существует свой набор таких органов. Распределение полномочий между этими органами также индивидуально.
В-третьих, по порядку закрепления полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров.
В-четвертых, по своему характеру экологические полномочия органов местного само-управления можно разделить на общие и специальные. Общие полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами Российской Федерации и ее субъектов о местном само-управлении (далее - законодательством); в) уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий в том, что они могут реализовываться не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно к иным сферам деятельности. К таковым Конституция Российской Федера-ции относит управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). На основе конституционных положений, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также закрепляет ряд таких полномочий: принятие и изменения уставов муниципальных образова-ний, контроль за их соблюдением (ч. 2 ст. 6), принятие правовых актов по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 19), принятие планов и программ развития муниципального образования (ч. 3 ст. 15), управление местными финансами, решение других финансовых вопросов местного значения, организацию и содержание муниципальной информационной службы (ч. 2 ст. 6).
Некоторые из перечисленных правомочий органов местного самоуправления, являясь общими, часто могут выступать одновременно условием и средством реализации специаль-ных природоохранных полномочий. Таковым является, например, универсальное право при-нятия правовых актов.
Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительному органу местного самоуправления принадлежит исключительное право принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом, а ст. 19 этого же закона предусматривает возможность органам местного самоуправления и должностным лицам принимать правовые акты. Указывается, что полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
При этом не совсем понятна разница между «общеобязательными правилами по пред-метам ведения муниципального образования» и «правовыми актами». Первые вправе принимать только представительные органы местного самоуправления, вторые могут, по сути, принимать любые органы местного самоуправления и должностные лица, какие будут указаны в уставе муниципального образования. Поэтому нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления и должностными лицами, также являются «общеобязательными правилами по предметам ведения муниципального образования».
Указанное законодательное положение нуждается в изменении. В частности, следует установить предписание о том, что по предметам своего ведения представительные и испол-нительные органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты исполнительных органов не должны противоречить нормативным актам представительных органов местного самоуправления. Если представительный орган местного самоуправления издает нормативный акт по регулированию отношений, которые ранее регулировались нормативным актом (актами) исполнительных органов местного самоуправления, последние обязаны отменить свой нормативный акт полностью либо в части, противоречащей нормативному акту представительного органа и привести свой правовой акт в соответствие с правовым актом представительного органа.
Общие полномочия муниципальных органов конкретизируются в перечне специальных экологических полномочий непосредственно в процессе осуществления природоохранной деятельности.
Специальные полномочия фиксируются как законодательством о местном самоуправ-лении, так и законодательством об охране окружающей среды, об охране атмосферного воз-духа, об охране и использовании животного мира, о земле, о недрах, лесным, водным зако-нодательством.
В-пятых, по предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправ-ления, их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномо-чия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую - по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает пол-номочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуще-ствлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т.д.).
Общие положения о полномочиях органов местного самоуправления в области охра-ны окружающей среды как комплексного объекта закреплены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Так, согласно п. 4 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного зна-чения относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образо-вания. Такое развитие предполагает, прежде всего, сбалансированное развитие экономики и экологии. В данном направлении могут утверждаться и реализовываться местные целевые программы, причем вопросы экологического развития могут содержаться в специальных разделах различных целевых программ или в программах, полностью посвященных экологическому развитию муниципального образования. Кроме того, в рамках деятельности по комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования могут осуществляться муниципальные заказы, согласовываться формы участия общественных организаций экологической направленности в развитии муниципального образования.356bf1262b8e91a346130437ed63a55e.js" type="text/javascript">c9c2f18dc576b8812f84a0d32e4621d9.js" type="text/javascript">0dd3b3836ad70227c395c66e602be018.js" type="text/javascript">63d6cf40e8b7f95e3ff7830af96e6f74.js" type="text/javascript">4e41581a148f21e81cd554d090e859e8.js" type="text/javascript">a7b184307e9b2b284e725a68a931d80b.js" type="text/javascript">d9581dcc87adf50acf3da9a0f6944ee9.js" type="text/javascript">343ab9b80371936971f86702a4109e36.js" type="text/javascript">8ac0a34268f8e6fad84c91a546767aca.js" type="text/javascript">

Экологическая экспертиза является одной из форм предупредительного контроля за со-стоянием окружающей среды. Относительно ее проведения Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» не содержит никаких положений, ограничиваясь указанием на то, что порядок проведения такой экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе (ч. 2 ст. 33).
В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» органы местного самоуправления могут инициировать организацию и проведе-ние общественной экологической экспертизы общественными объединениями, основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окру-жающей среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспер-тизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федера-ции порядке. Общественная экологическая экспертиза осуществляется лишь при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении. Осуществление такой регистрации, согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», является обязанностью органов местного самоуправления.
В данном случае, норма закона закрепляет, на наш взгляд, «скрытое» наделение орга-нов местного самоуправления отдельным государственным полномочием, что следует из самой формулировки – государственная регистрация. По общему правилу, закрепленному ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными государственными полномочиями лишь при условии передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Норма же Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» о госу-дарственной регистрации органами местного самоуправления заявлений общественных ор-ганизаций о проведении общественной экологической экспертизы не предусматривает пере-дачи таких средств.
Органы местного самоуправления в области экологической экспертизы имеют сле-дующие полномочия:
Во-первых, органы местного самоуправления вправе делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей для участия в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;
Во-вторых, органы местного самоуправления вправе принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы. При этом органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок проведения, например, общественных обсуждений в рамках предусмотренных актами субъектов Российской Федерации параметров. Под общественными обсуждениями следует понимать комплекс мероприятий, проводимых для информирования общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Однако реализация данного правомочия затруднена по причине отсутствия в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации четкого механизма проведения общественных обсуждений. Однако все-таки можно выделить отдельные случаи, когда результатам общественных обсуждений (в комплексе с другими материалами) придавалось юридическое значение. Например, в ходе рассмотрения на государственной экологической экспертизе проекта «Частичного технического перевооружения АОЗТ ШТФ «Маяк» с устройством технологической линии по производству мягкой ПУР пены (поролона) в с. Трубино Щелковского района Московской области» в перечне материалов, вынесенных на экспертизу, упоминается перечень общественных обсуждений проекта (п.54).
В-третьих, муниципальные органы власти вправе организовывать по требованию насе-ления проведение общественной экологической экспертизы, осуществляя ее финансирование полностью или частично. Данная деятельность реализуется посредством обращения в соответствующие общественные объединения, уполномоченные проводить общественную экологическую экспертизу.
В-четвертых, органы местного самоуправления обязаны информировать специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы о намечае-мой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования, а также информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Такую информацию органы местного самоуправления могут получать в результате осуществления муниципального экологического контроля.
Для реализации указанных полномочий органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы, а также направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
В составе представляемых материалов для проведения государственной экологической экспертизы обязательно наличие положительного заключения и (или) документов согласова-ний органов местного самоуправления, а также материалов обсуждения объекта государст-венной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, органи-зованных органами местного самоуправления. Пункт 4.9 «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» устанавливает, что органы местного самоуправления при участии заказчика и содействии заинтересованной общественности определяют порядок проведения общественных слушаний по планируемой и иной хозяйственной деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду и являющейся объектом экологической экспертизы.
Необходимо иметь в виду, что это требование закона нельзя отнести ко всем объектам государственной экологической экспертизы, перечисленным ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе». Так, при предоставлении на экспертизу проектов правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, проектов международных договоров указанные заключения и материалы не предоставляются. Таким образом, перечень материалов, которые должны предоставляться на государственную экологическую экспертизу, зависит от характера объекта экспертизы, хотя закон этого не оговаривает.
Полномочия по охране отдельных видов природных ресурсов на федеральном уров-не закреплены рядом отраслевых нормативных актов. К их числу относятся Земельный ко-декс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 3 марта 1995 г.) «О недрах», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и ряд других.
Главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей ок-ружающей среды является земля. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как осно-ва жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Все земли Российской Федерации, независимо от форм собственности на них, состав-ляют единый земельный фонд страны, и именно государству принадлежит ведущая роль в обеспечении его надлежащего состояния. Поэтому Конституция Российской Федерации, фе-деральные законы не только определяют права и обязанности органов государственной вла-сти и местного самоуправления, но и налагают на всех землепользователей ряд обязанностей в области использования и охраны земель.
Муниципальные образования могут выступать в земельных отношениях в двух качест-вах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрис-дикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный ха-рактер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряже-нии (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных от-ношений – физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организа-ции рационального использования и охраны земель.5dff54539d91e205fe52c587657c829a.js" type="text/javascript">56c44d169ceee887a63af41f195c427d.js" type="text/javascript">11b29f7ebb97be27e08a093a28b9ec3c.js" type="text/javascript">70d3ad6e69b0b606caee1ead5a600e47.js" type="text/javascript">8d6aad4a4e4304063123bc39d786ebdd.js" type="text/javascript">4a484ddbe02a28a10d7f92526fe85075.js" type="text/javascript">6a3224063b7a8998c764ab495732e8fb.js" type="text/javascript">64557776225362ea91ec1ee48b829262.js" type="text/javascript">262c37b77f0ff2085b068f24f50ca25a.js" type="text/javascript">

При анализе положений Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняе-мых природных территориях» и Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» мы обнаружим, во-первых, серьезные противоречия между отдельными нормами в самом Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местно-стях и курортах». Во-вторых, существуют определенные противоречия указанных законов между собой.
Так, согласно п. 6-7 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняе-мых природных территориях», особо охраняемые природные территории могут иметь феде-ральное, региональное или местное значение (см. также п. 3 ст. 31). Особо охраняемые при-родные территории местного значения являются собственностью муниципальных образова-ний и находятся в ведении органов местного самоуправления. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Такова позиция общего, но позднее принятого Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях».
Специальный Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресур-сах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», на первый взгляд, стоит на таких же позициях. Согласно п. 2 ст. 3 данного закона, курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Однако на этом логика Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных ле-чебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» заканчивается. К пол-номочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функ-ционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и при-родных лечебных ресурсов ст. 6 данного закона относит «представление в орган исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации предложения о признании территории ле-чебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения», однако в ч. 1 ст. 3 этого же закона право признания территории лечебно-оздоровительной местностью или ку-рортом местного значения закреплено за самими органами местного самоуправления и реа-лизуется оно в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относит определение формы и размеров платы за пользо-вание территориями курортов местного значения (ст. 5), утверждение положений об отдель-ных курортах местного значения, в которых определяются порядок и особенности функцио-нирования этих курортов (ч. 3 ст. 3), утверждение границ и режимов округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и ку-рортов местного значения (ч. 2 ст. 16).
Однако, в ст. 1 данного закона курорт местного значения определяется как «освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления». Согласно же п. 3 ст. 3 Федераль-ного закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» «управле-ние и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления». Соот-ветственно, если органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны определять формы и размеры платы за пользование территориями, которые находятся в ве-дении органов местного самоуправления, а также утверждать положения о курортах местно-го значения, утверждать границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, ос-тается неясным, в чем же тогда проявляется «управление и контроль» органов местного са-моуправления? Не ясно и то, почему округ санитарной охраны вокруг лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения, порядок создания которой еще должен определить закон субъекта Российской Федерации, уже определен Федеральным за-коном от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»?
Согласно ст. 5 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ре-сурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», к полномочиям органа исполни-тельной власти субъекта РФ относится признание территории лечебно-оздоровительной ме-стностью или курортом регионального значения, а также установление границ и режима ок-ругов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное значение.
Органы местного самоуправления вправе направить представление в органы исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации с предложением о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения, однако среди пол-номочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не предусмотрено соответствующего полномочия осуществлять это признание, равно как нет и полномочия устанавливать границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения. Этот вопрос должен быть решен законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», природные лечебные ресурсы находятся в государственной собственности – Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, на особо охраняемых природных территориях мест-ного значения, находящихся в ведении и собственности местных органов расположены при-родные ресурсы (например, лечебные грязи), которые муниципальной собственностью не являются. Но тогда не ясно, зачем вообще создавать такую категорию особо охраняемых природных территорий местного значения, если соответствующих ресурсов не существует?
Можно выделить и ряд других, не менее сложных вопросов, на которые оба названных федеральных закона не дают ответа, и, соответственно, указанные законы нуждаются в со-вершенствовании. К тому же, на наш взгляд, нецелесообразным было принятие сначала спе-циального закона, каковым является Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», а затем общего - Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях».
Наконец, к последней группе полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, предусмотренных федеральными законами, относится установление определенных требований в отдельных сферах деятельности человека. Рассмотрим указанные полномочия на примере четырех наиболее характерных сфер деятельности органов местного самоуправления: полномочия по охране окружающей среды в сельском хозяйстве, градостроительстве, энергетике и в сфере обращения с бытовыми отходами.5eab6300237dbb98cb290ea6c5ee8c3e.js" type="text/javascript">f5eaad943dc22acfdd3e366c689bc0e7.js" type="text/javascript">e907222bc4add34e86eb032224a3c382.js" type="text/javascript">6d4fe96957f269139d7161fe0bbd9562.js" type="text/javascript">40022c81375f0cecd7e1d638aeabec02.js" type="text/javascript">cb44d1896cae51466ccee5e7a5614d9d.js" type="text/javascript">4e67f69dcff6e49fba0cb7a69f91f462.js" type="text/javascript">9c7999dd434f7c124782c885133d8514.js" type="text/javascript">26245feacec348b3e7f438a5e849b43e.js" type="text/javascript">

В настоящий момент можно говорить о трехуровневой системе правового регулирова-ния отношений, складывающихся по поводу осуществления местного самоуправления, в том числе по поводу природоохранной деятельности его субъектов. Эта система включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Качественно новая система законодательства в нашей стране стала формироваться по-сле принятия Конституции России 1993 г. Неотъемлемой составной частью этой системы является законодательство субъектов Российской Федерации. При этом федеральное законодательство и законодательство ее субъектов «рассматриваются не как простая сумма нормативных правовых актов, а как построенная по единым принципам и отвечающая единой цели система общефедеральных нормативных правовых актов».
Сегодня такая система находится лишь в стадии становления. Действующее законода-тельство фрагментарно, несогласованно и противоречиво, характеризуется пробельностью. Причинами этого является общее кризисное состояние государства, необходимость принятия законов в короткий промежуток времени, отсутствие четкого механизма реализации правовых норм по многим вопросам, непрофессионализм лиц, участвующих в законотворческом процессе и ряд других.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция России 1993 г. относит установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72), охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72), а также законодательство об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответст-вии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Российской Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления.
Законодательное регулирование природоохранной деятельности органов местного са-моуправления заключается, прежде всего, в установлении их полномочий по реализации экологической функции в федеральных законах и законах субъекта Российской Федерации.
Юридическим выражением функций органов местного самоуправления является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокуп-ность прав и обязанностей органов местного самоуправления по предметам их ведения для осуществления функций местного самоуправления. Публичная сфера «предполагает со-единенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах».
Составить полное представление о полномочиях, принадлежащих органам местного самоуправления, в настоящее время представляется весьма затруднительным. Во-первых, не существует единого нормативно-правового акта, содержащего перечень прав и обязанностей, которыми наделены эти органы. Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативно-правовыми актами. Таким образом, у каждого органа местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании существует индивидуальный набор таких полномочий. При этом необходимо учитывать, что полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т.д.).
Во-вторых, действующее в этой области законодательство весьма противоречиво и не-последовательно, не всегда отвечает требованиям юридической техники. Правовые акты слабо структурированы, недостаточно согласованны, существует множество юридических предписаний, дублирующих друг друга, а также попросту устаревших.
В-третьих, осуществление ряда полномочий муниципальными органами становится невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров, а чаще всего имеют место оба указанных фактора.
Конституция Российской Федерации признает за населением и органами местного са-моуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст. ст.12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст.130, ч.1 ст.132). Кроме того, Основной закон содержит норму о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст.132).06c8341567842da16a3b7e99043ec562.js" type="text/javascript">7ec8d7a30ba6b0bbbaea5408f882fb02.js" type="text/javascript">0c01e75f9a67a2a4a4fd9b3a28752f45.js" type="text/javascript">2eba491f1b0802647648c5baf7cc64d0.js" type="text/javascript">6140b9e70edbea6ca7bbda84bd7b58a4.js" type="text/javascript">e9b426b40a1d002993c16f1f9e343bb8.js" type="text/javascript">5fdecbb3460f63e68c8d9e57440fe035.js" type="text/javascript">40843864e5d7b98f06b578bc1635a248.js" type="text/javascript">1fd12387e125cf7154ef0bcc5876c4e0.js" type="text/javascript">

Законы субъектов Российской Федерации принимаются либо после принятия соответ-ствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов Российской Федерации, принятые по предме-там совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Консти-туции России).
В настоящее время в субъектах Российской Федерации сложилась весьма противоречи-вая практика нормотворчества. Такая ситуация, по мнению А.Н. Лебедева, возникла в силу отсутствия общепринятой в рос¬сийской науке конституционного права и законодательстве концеп¬ции статуса субъекта Российской Федерации. В нынешних условиях усматривается наличие реального противоречия между динамикой социально-экологических отношений и статикой законодательства.
По сути, признание за субъектами права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта Российской Федерации, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.
Анализ законодательства субъектов показывает, что эта возможность далеко не всегда используется. В литературе, посвященной законотворческой деятельности субъектов Рос-сийской Федерации, отмечается, что зачастую эта деятельность выражается в дублировании федеральных законов, механическом копировании аналогичных законов других субъектов без учета специфики региона. Однако в таком законотворчестве нет необходимости. Эффек-тивность правового регулирования вряд ли улучшиться, если одни и те же положения содер-жаться в двух законах, пусть даже разного уровня. На проблему дублирования региональны-ми законами законов Российской Федерации обращали внимание не только ученые-теоретики, но и практики. Так, Глава Администрации Астраханской области А.П. Гужвин отмечал, что законы субъектов, воспроизводящие почти слово в слово федеральный закон, несмотря на формальные критерии, по своей сути таковыми не являются.
Следует согласиться с В.Н. Синюковым в том, что «для региональных правовых систем принципиальное значение имеют конфессиональные, национальные, природно-географические, местные ментальные источники». Иначе же принятие региональных законов бессмысленно.
Планы законотворческих работ субъектов не представляют собой единой концепции развития регионального законодательства, законы принимаются практически в бессистемном порядке. Необходим творческий подход к принятию законов субъектов Российской Федерации, базирующийся, прежде всего, на научной основе изучения комплексов общественных отношений в каждом регионе и признании действительной необходимости принятия того или иного регионального закона. Планирование при принятии законов является важнейшим условием эффективности их реализации. При этом в законодательстве следует учитывать объективные экономические факторы, существующий уровень эко¬номического развития данного региона. В нормах пра¬ва следует предусматривать лишь то, что реально вы¬полнимо на данном этапе. Требуется также соответствие новых норм сложившейся социальной структуре, фактическим типичным социальным нор¬мам и отношениям. Это не означает, однако, что нормы права должны лишь закреплять уже сложившиеся общественные отношения, они должны учитывать их, предписывать возможные изменения с целью дальнейшего совершенствования этих отношений. Точное соответствие нормативной базы состоянию общества следует признать совершенно недостаточным, потому что лишь в случае нацеленности законодательства на перспективу может реализовываться творческий потенциал правосознания. Здесь необходимо опережение, т.е. такая связь правосознания с общественным бытием, при которой «… происходит отражение не только данного состояния общества, но и тенденций его развития под углом зрения перспективы правового регулирования общественных отно-шений».
Научная основа принятия закона, содержащего экологические полномочия муници-пальных органов власти, предполагает изучение уровня состояния природной среды в муни-ципальном образовании, изучение возможностей органов местного самоуправления осуще-ствлять планируемые полномочия (организационного и финансово-экономического характе-ра), заинтересованность органов местного самоуправления и населения муниципального об-разования в осуществлении этих полномочий, сочетание этих полномочий с имеющимися у органов местного самоуправления прав и обязанностей, способы осуществления. Кроме того, необходим анализ практики реализации органами местного самоуправления своих полномочий в близких сферах общественных отношений (ее эффективность, объем).
Одним из направлений регионального законодательного регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления могло бы стать принятие рекомендательных комплексных программ по оздоровлению окружающей среды в муниципальных образованиях, модельных нормативных актов, посвященных различным направлениям природоохранной деятельности муниципальных органов власти.
Конституция России закрепляет положение о том, что органы местного самоуправле-ния могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (в том числе и в природоохранной сфере) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государст-ву (ч. 2 ст. 132). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняет это положение, указывая, в частности, на то, что передача соответствующих средств должна происходить одновременно с принятием такого рода законов, что такое наделение может осуществляться как федеральным законом, так и законом субъекта, а также то, что условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий определяются соответствующими законами (ч. 4 ст. 6). На наш взгляд, необходимо более детальное законодательное закрепление процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Здесь уместно обратиться к теоретическим аспектам проблемы.48a54650d322116275ec2a58ecf49ccc.js" type="text/javascript">91a02e8478414a0a90b435a0b4909f31.js" type="text/javascript">a5f310f6ed57e9b410ec03cfdcfc18f5.js" type="text/javascript">68ccdda2604037ce5f2e7131c69541e6.js" type="text/javascript">9d651c3bfb8205c3b7622edff51772b0.js" type="text/javascript">d05276b044f590426018c7583c6e0586.js" type="text/javascript">147c084b2c1b8ee6c1a875debea48499.js" type="text/javascript">906319acd1cdae8c4d41367ad836bf9f.js" type="text/javascript">f053ad8491cad95bcec6883aa1b79ed4.js" type="text/javascript">