Необходимость раздела об избирательном праве в Конституции была очевидна с самого начала. Уже на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК об этом говорил Магеровский*(497). Левые эсеры поспешили набросать и свой вариант норм избирательного права, заключенный в шрейдеровском "Учреждении Советов". Эти нормы занимают в проекте основное место.
"Учреждение Советов" не могло не считаться с твердо установившимся на практике классовым принципом избрания Советов, с лишением эксплуататоров избирательных прав. Поэтому в нем записано, что "Советы избираются трудовыми классами населения"*(498). В специальных статьях дается перечень лишенцев. Сюда относится прежде всего буржуазия (хозяева промышленных, торговых, финансовых и иных предприятий). Мелкие торговцы, не применяющие наемного труда, избирательным правом пользовались. Лишались избирательных прав также лица, владеющие землей в размерах, превышающих среднюю губернскую норму. Как видим, левые эсеры не хотят лишать кулаков избирательных прав, они лишь выступают против наиболее крупных из них. В то же время в вопросе о лишенцах "Учреждение Советов" делает явный левацкий перегиб. Оно хочет лишить избирательных прав даже трудящихся, если только те не входят "в трудовые, профессиональные классовые объединения"*(499). Если учесть, что в то время отнюдь не все рабочие были членами профсоюзов или иных объединений, такая норма могла лишать избирательных прав большую часть трудящихся.
Если это не простая опечатка в документе, то "Учреждение", лишая все названные категории населения активного избирательного права, не лишало их вместе с тем пассивного.
Проект выступал против множественного вотума: каждый избиратель должен иметь лишь один голос*(500).
Если левые эсеры согласны лишить избирательных прав буржуазию, притом только городскую, то дальше этого признание ими классового принципа не идет. Согласиться с гегемонией, а тем более с диктатурой пролетариата они не могут. Это ясно видно из той куриальной системы выборов, которую они предлагают.
Для выборов в волостные Советы - важнейшее звено в избирательной системе - должны быть составлены раздельные списки по социальным группам: лиц, занимающихся сельским хозяйством, рабочих промышленных предприятий, ремесленников и торговцев и т.д. Количество мест в Совете должно быть пропорционально количеству избирателей в каждом списке. Таким образом, проект делает шаг назад от того уже четко сложившегося на практике положения, что рабочий класс имеет преимущество на выборах.
Отходит от сложившейся практики "Учреждение Советов" и в определении порядка голосования. Оно предлагает индивидуальное голосование (не на собрании, а просто перед избирательной комиссией) и навязывает в качестве единственного тайное голосование.
В "Учреждении" фиксируется многостепенность (вернее - двухстепенность) выборов: избиратели голосуют за волостные и городские Советы, а те посылают делегатов в уездные и губернские Советы.
М.А. Рейснер ни в своем докладе, ни в проекте резолюции не касается специально вопросов избирательного права. Можно лишь догадываться об основных идеях докладчика на этот счет.
М.А. Рейснеру свойственно противопоставление интересов личности интересам социальной группы, к которой эта личность принадлежит, во всяком случае отделение одних от других. При этом Рейснер полагает, что власть должна пренебрегать первыми и учитывать только вторые.
Исходя из этого он абсолютизирует сложившееся на практике представительство общественных организаций и умалчивает об индивидуальном избирательном праве каждого рабочего и крестьянина. Совет коммуны должен образовываться, по Рейснеру, "из выборных представителей, входящих в состав коммунальной федерации хозяйственно-общественных союзов и соединений"*(501). Совет провинции образуется из представителей Советов коммун и опять же "представителей важнейших хозяйственно-общественных союзов, соединений и установлений провинции". Аналогично формируется и областной съезд Советов.
Как видим, М.А. Рейснер взял из сложившейся практики отнюдь не лучший ее институт - подмену индивидуального избирателя коллективным, ведущую к множественному вотуму. Такая система влечет за собой избирательное неравноправие трудящихся и в то же время не гарантирует преимуществ для рабочего класса, не обеспечивает диктатуру пролетариата. В этом отношении М.А. Рейснер идет дальше Шрейдера, лишающего избирательных прав трудящихся, не состоящих в объединениях.
Конечно, М.А. Рейснер исходит из наличия избирательных прав только у трудящихся. Он проводит также идею последовательной многостепенности выборов, хотя, как видим, и не без некоторых исключений для организаций провинциального и областного масштаба.
О порядке выборов, голосования в проекте М.А. Рейснера не говорится.
В том же духе, но с еще большими крайностями составлен проект П.П. Ренгартена. Он тоже исходит из предоставления избирательных прав только трудящимся, но дальше этого не идет. Трудящиеся посылают в органы власти своих представителей в зависимости лишь от количества членов в надлежащей профессиональной организации ("федерации")*(502). Крестьянство, очевидно, обладало бы в этих условиях большим численным превосходством.
Как и у Рейснера, субъектами избирательного права являются не граждане, а их профессиональные организации. Они избирают своих представителей в верховный законодательный орган и в губернские собрания. Причем порядок выборов государство не интересует. Требуется лишь избрать определенное число делегатов (в Верховный союзный конгресс - одного от 100 000 членов профессиональной федерации).
Выборы, соответственно, предполагаются прямые и в центральный, и в местные органы.
В обширном проекте Конституции, разработанном максималистами, вопросам избирательного права, решаемым попутно, уделяется мало места.
Проект исходит также из лишения избирательных прав "всех эксплуататоров, общественных паразитов и врагов трудовой республики"*(503), подчеркивая временность этой меры. Преимущества для пролетариата не предусматриваются. В отличие от других проектов упоминается о пропорциональном представительстве для ограждения прав меньшинства без раскрытия сущности этого меньшинства и порядка его представительства.
Выборы в принципе мыслятся как будто равными, но и здесь предусмотрено представительство коллективных избирателей - профессиональных, кооперативных, культурных, политических организаций, правда, не в такой мере, как в других проектах.
Предполагается принцип многостепенности выборов, о порядке голосования не говорится.
Все перечисленные проекты не имели, как известно, практического значения. Но они важны для характеристики взглядов членов Конституционной комиссии, принимавших довольно активное участие в ее работе.
В плане Конституции, составленном Стекловым, для избирательного права выделяется специальная глава или раздел*(504).
Практически над статьями об избирательном праве работала третья подкомиссия Конституционной комиссии*(505) в составе Бердникова, Г.С. Гурвича и Лациса, подготовившая проект раздела "О Российских Совдепах". В этом разделе избирательному праву посвящена целиком глава первая. Кроме того, отдельные нормы избирательного права содержатся и в следующих главах раздела.8f04ec910e11ac34b400075e8993e5b2.js" type="text/javascript">d949e7d5c5d898da32f9df5d60c04358.js" type="text/javascript">

Наконец, следует подчеркнуть временность самого принципа лишения избирательных прав буржуазии. Программа РКП(б) отмечала, "что лишение политических прав и какие бы то ни было ограничения свободы необходимы исключительно в качестве временных мер борьбы с попытками эксплуататоров отстоять или восстановить свои привилегии. По мере того, как будет исчезать объективная возможность эксплуатации человека человеком, будет исчезать и необходимость в этих временных мерах, и партия будет стремиться к их сужению и к полной их отмене"*(514).
В Конституции четко закреплен принцип неравенства избирательных прав для городского и сельского населения. Он зафиксирован, правда, не в общей норме, а применительно к выборам отдельных звеньев государственного механизма.
Так, Всероссийский съезд Советов составляется из представителей городских Советов по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 125 000 жителей (ст. 25). Примерно так же строится представительство и на областные, губернские, уездные съезды Советов (ст. 53). Как видим, представительство от городского населения, преимущественно рабочих, в несколько раз превышает представительство от крестьян. Закон применяет разные единицы измерения: в городах счет идет по избирателям, на селе - по жителям, более широкой категории граждан. Поэтому на практике преимущество рабочих перед крестьянами выражалось примерно в соотношении 1 : 3. До Конституции это преимущество было даже больше. Тогда, как уже говорилось, по норме, установленной еще эсеровским руководством крестьянских Советов, на всероссийские съезды одного делегата посылали от 150 000 человек сельского населения.
Конституция не проводит иных социальных различий - для рабочих и служащих, военнослужащих, различных категорий рабочего класса, интеллигенции. Для них избирательное право в рамках категории городских избирателей мыслится как вполне равное. Соответственно сельскохозяйственные рабочие, сельская интеллигенция, разные категории трудового крестьянства имеют вполне равные права в своем разряде сельских избирателей.
Даже буржуазные авторы не могут отрицать справедливости неполного равенства избирательных прав городского и сельского населения тогдашней России. Мейер пишет: "Нормы представительства рабочих и крестьян были определены таким образом, чтобы уравновесить численное превосходство крестьян"*(515). Это, как мы знаем, не единственная причина, но и в ее объективности сомневаться не приходится. В условиях громадного численного превосходства сельского населения крестьянской России государство не могло не предоставить некоторые преимущества рабочему классу, чтобы гарантировать диктатуру пролетариата.
Разница в единице измерения - избиратели в городах и жители в сельской местности - вытекала из технических причин. Дело в том, что в городе легко определить число избирателей - оно равно в принципе числу работающих на предприятиях и т.п. В деревне же статистика в это время не могла дать сведений даже о возрастном составе населения, не говоря уже о социальном. Здесь поэтому легче было считать по населению. Такое различие не имело принципиального значения, не нарушало равноправия избирателей, внутри групп горожан и сельских жителей, ибо процент избирателей по отношению ко всему населению в разных губерниях был примерно одинаков. Этот момент затрагивался Конституционной комиссией 19 июня 1918 г.*(516)
Конституция закрепила принцип многостепенности выборов. Прямые выборы производятся только в органы власти населенных пунктов - городов и селений. Уже в волостные органы непосредственное представительство граждан исключается. Волостные съезды Советов составляются из представителей всех сельских Советов волости из расчета один депутат на каждые 10 членов Совета (ст. 53). Здесь, таким образом, выборы двухстепенные.
Уездные и районные съезды Советов формируются также сельскими Советами, т.е. здесь выборы тоже двухстепенные. Но норма представительства исчисляется не по числу членов Совета, а по количеству жителей на территории сельсовета. В уездных съездах Советов могут участвовать и представители Советов небольших городов.
Двухстепенные выборы в принципе установлены и для губернских съездов Советов. Но здесь допустима уже и третья ступень: если уездный съезд Советов собирается непосредственно перед губернским, то выборы на последний производятся на уездном съезде.
Не менее трех ступенек нужно пройти на выборах областных съездов Советов. Они составляются в принципе из представителей городских Советов и уездных съездов Советов, но если непосредственно перед областным съездом происходит губернский, то делегаты избираются на последнем.
Аналогично производятся выборы и на Всероссийский съезд Советов: в принципе от городов и губерний, но с допущением представительства непосредственно от уездов или, наоборот, от областей (ст. 25). То есть здесь для сельского населения выборы не менее чем четырехстепенные. Для городских избирателей выборы на все съезды Советов двухстепенные.
Следует подчеркнуть, что для многостепенных выборов характерно избрание депутатов депутатами. То есть здесь нет категории специальных выборщиков, как это было в царском избирательном праве, единственная задача которых - избрать представительный орган или даже следующую коллегию выборщиков. Депутаты всех съездов Советов избираются депутатами нижестоящей ступени Советов, функции которых отнюдь не сводятся только к выборам, ибо депутат - это полномочный вершитель всех государственных дел.
Система многостепенных выборов, как мы знаем, была продуктом народного творчества и сложилась еще до Октября. Она имела своим историческим предшественником и образцом систему выборов в партийные органы. В условиях революции она была более простой и доступной для трудящихся даже с технической стороны, не требуя громоздкого избирательного аппарата, неизбежного при прямых выборах. В послереволюционные годы многостепенные выборы выполняли и специфическую задачу - они служили своеобразным фильтром, препятствующим проникновению чуждых элементов в высшие органы государства. Об этом прямо говорилось в Конституционной комиссии ВЦИК*(517). Не случайно больше ступенек сделано для сельских избирателей, ибо здесь опасность проникновения кулаков была весьма велика. Известно, что как раз в первой половине 1918 г. сельские и волостные органы Советов во многих местах находились в руках кулачества.8bee1f4a4c11dc5adf0fe817b12f4212.js" type="text/javascript">475834b85c8ab1f0939f54f00671290b.js" type="text/javascript">

Российскому самодержавию был чужд сам принцип выборности государственных органов. Оно допускало выборы с большой неохотой, в предельно ограниченных размерах и лишь вынуждаемое революционным движением. Так, ситуация времен проведения крестьянской реформы заставила создать земское самоуправление с его выборными органами, революция 1905 г. привела к созданию Государственной думы с надлежащим избирательным законом.
В царской России, по существу, не было единого избирательного права. Избирательные законы наслаивались по мере создания того или иного выборного органа. Действовал особый порядок выборов в Государственную думу и Государственный совет. По-другому избирались органы земского и городского самоуправления. Свои правила существовали и для сословных учреждений.
Правда, наиболее общие принципы избирательного права были, конечно, едиными. Это вытекало из самой природы общественного и государственного строя Российской империи. Так, при создании Положения о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. были использованы основные начала организации выборов в земские органы самоуправления.
Характернейшей чертой царского избирательного права был его антидемократизм. Это проявлялось, прежде всего, в определении состава избирательного корпуса, т.е. круга избирателей, который был ограничен самыми разнообразными цензами.
Царское правительство, смирившись с необходимостью создания представительных органов, хотело тем не менее обеспечить их послушность, что зависело в первую очередь от состава избранных, а этот состав - от круга избирателей.
Статья 9 Положения о выборах в Государственную думу от 3 июня 1907 г. прямо перечисляла категории населения, лишаемые избирательных прав. Это, прежде всего, женщины, общее бесправие которых дополнялось таким образом и политическим бесправием. Лишалась избирательных прав молодежь до 25 лет, ибо царизм боялся этой наиболее взрывчатой части народа. Специально оговаривалось отстранение от выборов учащихся, ибо студенчество широко участвовало в революционном движении. По западноевропейской традиции лишались права голоса военнослужащие, что прикрывалось фальшивым лозунгом "Армия - вне политики". В действительности это устраняло от политической жизни миллионы трудящихся, из которых в основной массе состояли вооруженные силы. Не участвовали в выборах "бродячие инородцы", т.е. кочевые народы. В царском манифесте от 3 июня 1907 г. прямо говорилось, что "Государственная дума должна быть русской по духу"*(420).
Разумеется, закон не допускал к выборам иностранных подданных. Для пассивного избирательного права было еще одно национальное ограничение: депутатами Государственной думы не могли быть лица, не знающие русского языка.
Царизм не мог прямо лишить избирательного права трудящихся. Но он сделал все, чтобы ограничить их представительство. Главным средством для этого явился имущественный ценз. Закон подробно и скрупулезно перечисляет, какие имущество, доходы, квартиру нужно иметь, чтобы получить право голоса. Если же ни того, ни другого, ни третьего в нужном объеме нет, - нет и избирательных прав.
Лишение избирательных прав могло иметь место и при совершении довольно широкого круга преступлений и некоторых иных неблаговидных поступков. В первую очередь, конечно, политические преступления влекли за собой такие последствия.
Оригинальный порядок формирования избирательного корпуса предусматривался при выборах земских учреждений. Здесь главным цензом был имущественный. Для лиц, обладающих крупным имуществом, предусматривались максимальные льготы. Необходимы были лишь два условия: российское подданство и обладание указанным имуществом не менее года*(421). Здесь имеют право голоса и женщины, и даже дети. Для них только одно ограничение - женщины и лица до 25 лет голосуют не лично, а передоверяют свое право голоса. Таким полным избирательным цензом обладали лишь 55 тыс. человек*(422).
Ни под каким видом не могла участвовать в земских выборах лишь одна категория населения, даже будучи миллионерами, - евреи. Впрочем еврейство в Российской империи было категорией не национальной, а вероисповедной. Достаточно было принять православие - и еврей переставал быть евреем, с точки зрения закона, во всяком случае.
Для лиц, обладающих имуществом меньшим, чем предусмотрено ст. 16, но не ниже определенной суммы (примерно в 10 раз меньше) возникали уже большие ограничения. Здесь женщины и молодежь до 25 лет права голоса не имеют.
У лиц же, не обладающих и таким имуществом, права голоса вообще не было. В это число попадают, в первую очередь, конечно, рабочие, не имеющие никакой недвижимости. Крестьяне могли участвовать в земских выборах, но на основе сложной многостепенной системы, существенно урезающей норму представительства.
Зато Положение о земских учреждениях знает одну оригинальную категорию избирателей - юридических лиц. Закон допускает к выборам не только индивидуальных владельцев имущества, но и коллективных - торговые и промышленные общества, товарищества и компании, а также благотворительные, ученые и учебные учреждения*(423).
Порядок формирования избирательного корпуса для выборов в городские думы был в основном схож с предусмотренным для земских органов. Главным здесь был также имущественный ценз.
Надо к тому же иметь в виду, что земское и городское самоуправление существовало не во всех губерниях и городах. Следовательно, из избирательного корпуса исключался еще достаточно широкий круг населения.
Крестьяне, ограниченные при выборах в Государственную думу и в земство, имели ограничения даже и в своих сословных органах. Так, участвовать в сельских сходах, на которых проводились все первичные для крестьян выборы, могли только крестьяне-домохозяева*(424). При больших семьях, свойственных до революции российским деревням, это лишало избирательных прав крестьян мужского пола. Применение всех цензов оставляло в числе избирателей только 14 млн. крестьян из 78-миллионного крестьянского населения России. Рабочее представительство в Думу было еще меньше. Из 21 млн. рабочих избирательные права имели только 750 тыс.
Таким образом, для избирательного права Российской империи была характерна большая ограниченность круга избирателей, причем ограничения были преимущественно по классовому признаку.
Для царского избирательного права характерно и неравноправие избирателей. Оно обусловливалось, прежде всего, куриальной системой выборов. Положение о выборах в Государственную думу, утвержденное 6 августа 1905 г., предусматривало подразделение избирателей на три курии: уездных землевладельцев, городских избирателей, крестьян. Этот принцип сохранился и в последующих избирательных законах. Была добавлена только еще рабочая курия. Куриальная система действовала и при выборах в земское и городское самоуправление. Уже сама по себе она обеспечивала неравное представительство от различных социальных групп, с выгодой для имущих классов, особенно для дворянства. По каждой курии избиралось определенное число выборщиков, которые потом избирали депутатов Думы. Количество выборщиков отнюдь не было пропорционально количеству населения, относящемуся к той или иной социальной группе. Так, 4 млн. землевладельцев имели право на 31% выборщиков, а 21 млн. рабочих - всего на 3%. Следовательно, голос каждого избирателя был весьма разной силы. Один выборщик в землевладельческой курии приходился на 2000 человек, в городской - на 4000, в крестьянской - на 30 000, в рабочей - на 90 000 человек*(425). В силу этого один голос рабочего весил в три раза меньше, чем голос крестьянина, в 20 с лишним раз меньше, чем голос буржуа, в 45 раз меньше, чем голос помещика.
Так было по избирательным законам 1905 г. Неравенство избирательных прав было резко усилено законом от 3 июня 1907 г. В соответствии с ним землевладельческая курия получила почти половину выборщиков, крестьянская - чуть больше 22%, а рабочая - всего 2,13%. Помещики и верхушка буржуазии вместе имели теперь почти 2/3 выборщиков, т.е. квалифицированное большинство. При такой ситуации один выборщик в землевладельческой курии приходился на 230 избирателей, в первой городской - на 1000 избирателей, в крестьянской - на 60 000, а в рабочей - даже на 125 000 избирателей*(426). То есть голос рабочего ценился более чем в 500 раз дешевле голоса помещика.
Неравенство избирательных прав могло вытекать не только из классовой принадлежности, но и из национальной и религиозной. В тех случаях, когда нерусское население получало избирательные права, эти права могли быть иными, чем у русских. Так, закон предусматривал в некоторых губерниях (Виленской, Ковенской и др.) отдельное представительство от русского и нерусского населения. В двух губерниях Царства Польского предусматривалось специальное представительство от православного населения. В казачьих районах отдельно выдвигались члены Думы от казаков и неказаков ("иногородних")*(427). Такой порядок гарантировал избрание в Думу русских и православных там, где они были в меньшинстве.
Царскому избирательному праву был свойствен принцип косвенных выборов. То есть тот или иной представительный орган формировался не непосредственно избирателями, а специально избираемыми выборщиками, притом иногда в несколько этапов - одни выборщики избирали других, другие - третьих и только последние формировали представительный орган.
Основным звеном при выборах в Государственную думу было губернское избирательное собрание. Губерния или область, а также семь наиболее крупных городов (Петербург, Москва, Варшава, Киев и др.) были как бы избирательными округами. Они посылали в Думу определенное, фиксированное специальными приложениями к Положению о выборах, число депутатов, различное для разных губерний. Так, Архангельская губерния избирала двух членов Думы, Астраханская - четырех, Бессарабская - девять и т.д.e1b7078c450eb08e478fdafba0956c05.js" type="text/javascript">9b3639b11c7559dda01e471f3b4e44d3.js" type="text/javascript">

Что же касается прямых выборов, то они устанавливались только для уездных гласных. Члены губернского земского собрания избирались уездными земскими собраниями и городскими думами. Здесь, следовательно, сохранялся принцип, существовавший еще при царе. Уездные земские гласные избирались как сельским населением, так и избирателями городов, входящих в уезд.
17 июня 1917 г. министр внутренних дел утвердил Наказ уездным земским учреждениям о применении Временных правил о производстве выборов губернских и уездных земских гласных*(451).
21 мая 1917 г. Временное правительство приняло постановление о волостном земском управлении*(452). В тот же день было принято и Временное положение о волостном земском управлении со специальной главой о выборах волостных земских гласных. Эти гласные, подобно уездным и губернским, должны были избираться на три года. Принципы выборов были также аналогичны.
Создание волостных земств на основе демократических выборов явилось одной из уступок революционному движению масс. Например, еще в марте 1917 г. Рижский Совет рабочих депутатов призвал безземельных крестьян добиваться создания вместо прежних волостных правлений волостных распорядительных комитетов на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования*(453). Временное же правительство первоначально хотело сохранить старые порядки. 17 марта оно постановило: "Предоставить Министру внутренних дел обратиться к губернским комиссарам с разъяснением в том смысле, что впредь, до времени, прежний порядок волостной организации должен быть по возможности сохранен"*(454).
15 июля 1917 г. Временное правительство издало постановление "О поселковом управлении", которое вводило в действие Временное положение о поселковом управлении*(455). Положение же это содержало специальную главу II "Об избрании поселковых гласных". Поселковые гласные должны были избираться на тех же основаниях, что и все земские гласные.
Таким образом, в результате Февральской буржуазно-демократической революции, народной революции в России установилась демократичная избирательная система. Но избирательное право, введенное Временным правительством, было буржуазным, буржуазно-демократическим. Оно приспосабливалось к избранию органов буржуазного государства, к тому же полуфеодальных. Вводя новые принципы избрания городских, губернских и уездных органов, Временное правительство даже не скрывало, что речь идет о выборах прежних, установленных при царе учреждений. Акты о них издавались не в отмену, а лишь во изменение царских законов. Так, постановление Временного правительства от 9 июня 1917 г. называлось "Об изменении (подчеркнуто мною. - О.Ч.) действующего Положения о губернских и уездных земских учреждениях"*(456).
Аналогичную формулировку можно увидеть и в одновременно принятом постановлении "Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов"*(457).
Все это было вчерашним днем, пройденным этапом. Коммунистическая партия выдвигала уже лозунг перехода от буржуазно-демократической революции к социалистической. А это означало ломку старого государственного аппарата, старого права, в том числе и избирательного. На повестку дня ставилась власть Советов с присущим им принципиально новым избирательным правом. Основные принципы этого права вырабатывались уже накануне Октябрьской революции. Притом вырабатывались не в тиши профессорских или чиновничьих кабинетов, а в непосредственной практике народного правотворчества.
Противники коммунистов пытаются изобразить советское избирательное право первых лет революции как выдумку большевиков, навязанную в корыстных целях народу. В действительности основные принципы этого права были выработаны самими трудящимися и лишь под руководством Коммунистической партии сформулированы и закреплены в Основном Законе.
В.И. Ленин писал: "Советы не выдуманы какой-нибудь партией. Вы прекрасно знаете, что не было такой партии, которая могла бы выдумать их. Они вызваны к жизни революцией..."*(458). Это в полной мере относится и к порядку формирования Советов, из которого выросло впоследствии советское избирательное право.
Говоря о Советах, рожденных еще первой русской революцией, В.И. Ленин отмечал, что они "создавались исключительно революционными слоями населения, они создавались вне всяких законов и норм всецело революционным путем, как продукт самобытного народного творчества, как проявление самодеятельности народа, избавившегося или избавляющегося от старых полицейских пут"*(459). Основные принципы советского избирательного права стали складываться еще до Октября. В.И. Ленин подчеркивал, что эти принципы, которые потом столь усиленно критиковали наши враги, сложились естественно, в практике правотворчества трудящихся масс, притом даже еще в то время, когда в Советах господствовали меньшевики и эсеры*(460).
Советы 1917 г. использовали опыт, накопленный в 1905 г. Вместе с тем они опирались на опыт всей революционной борьбы пролетариата. Советы, родившиеся в свое время из стачечных комитетов, органов руководства стачкой, естественно, восприняли от последней некоторые важные организационные институты, имеющие отношение к выборам и правовому положению депутатов. Так, депутаты Советов, подобно членам стачечных комитетов, избирались по предприятиям с той только разницей, что в Совете заседали представители не одного, а всех или во всяком случае большинства предприятий города, района. Таким же образом возникли и институт отзыва депутатов, институт депутатской неприкосновенности.
Уже в ходе создания первых Советов рабочих депутатов стал складываться новый принцип формирования и избирательного корпуса. Советы вообще и Советы депутатов рабочих в особенности выступали как классовый орган и формировались по классовому принципу. Советы рабочих депутатов избирались рабочими и из рабочих. Этому способствовал и сам порядок избрания. Избирательные собрания проходили по предприятиям, естественно, что и избиратели были, как правило, только рабочие. Администрация предприятий, не говоря уже об их владельцах, пренебрегала рабочими собраниями, игнорировала их. Так буржуазия сама себя лишила активного избирательного права.
Естественно, что тем более она не могла получить пассивного избирательного права при выборах в Советы. Иногда лишение эксплуататоров избирательных прав прямо предусматривалось в актах рабочих органов и организаций. Так, комиссия по организации Шадринского Совета рабочих и солдатских депутатов 7 мая 1917 г. обратилась с призывом производить выборы в Совет, но при этом лишать избирательных прав владельцев предприятий и управляющих*(461).
Исключая из избирательного корпуса эксплуататоров, рабочие не делали никаких изъятий для представителей своего класса. Советское избирательное право в этом смысле складывалось сразу как всеобщее, хотя и только для трудящихся.
С самого начала оно не знало полового ценза. Больше того, принимались меры к специальному привлечению женщин в Советы. Так, уже 12 марта 1917 г. исполком Шуйского Совета рабочих и солдатских депутатов постановил произвести дополнительные выборы женщин в Советы*(462). "Инструкция организации Советской власти на местах", разосланная по губерниям в марте 1918 г., указывала, что в сельских сходах участвуют лица обоего пола*(463).
Не встал вопрос и о национальных, вероисповедных, тем более имущественных цензах. Советское избирательное право первоначально не всегда даже ограничивалось специальным возрастным цензом: сколько бы ни было лет гражданину, если он работает на фабрике или заводе, он имеет и избирательные права. В тех же случаях, когда возрастной ценз устанавливался, он был предельно низким. Та же Комиссия по организации Шадринского Совета установила возрастной ценз в 17 лет*(464).
Чаще он определялся в 18 лет. Именно так решил съезд Советов латгальских уездов Витебской губернии в декабре 1917 г.*(465) Так же решили в Казанской губернии в марте 1918 г.
Советская власть вообще стремилась привлекать к государственной деятельности молодежь - наиболее активную часть общества.
"Инструкция организации Советской власти на местах" прямо рекомендует избирать в Советы "не старых граждан"*(466). Эту формулировку восприняло и положение о депутатах, разработанное в Шенкурском уезде Архангельской губернии*(467).
Советы рабочих депутатов не всегда избирались только рабочими. Часто в выборах участвовали и служащие. Уже первый в стране Совет - Петроградский - с самого начала избирался при участии служащих*(468). Представительство служащих и их активное избирательное право прямо предусматривались постановлением, принятым исполнительной комиссией Московского Совета рабочих депутатов 10 марта 1917 г. Так было и в Шадринске, где служащие имели и активное, и пассивное избирательное право. Поэтому не всегда права В.В. Смирнова, утверждающая, что "организация выборов в городские Советы по производственным предприятиям обусловила круг избирателей, ограничив его рабочими"*(469).
Впрочем, действительно существовали и Советы, которые лишали служащих избирательных прав, как это делалось, например, в Вологде.
Сходное положение складывалось и в солдатских Советах. Активные и пассивные избирательные права солдат, конечно, не подвергались никакому сомнению. Здесь не могло быть речи и о возрастном цензе, ибо возраст военнослужащих, конечно, всегда был достаточен для признания за ними избирательных прав.
Несколько сложнее обстояло дело с офицерами, среди которых многие были выходцами из дворянства. Тем не менее в Советы избирались нередко и офицеры. Были случаи, когда эти органы прямо назывались Советами солдатских и офицерских депутатов, как это имело место, например, в Ростове-Ярославском в марте 1917 г.*(470), в Пензе*(471). В Самаре существовал Совет военных депутатов. 27 марта 1917 г. в него были избраны 221 солдат и 54 офицера. В марте 1917 г. был создан Севастопольский Совет депутатов армии, флота и рабочих, подразделявшийся на Совет рабочих, Совет солдатских и матросских депутатов и Совет офицерских депутатов. В то же время существовал Новоград-Волынский Совет офицерских, солдатских и рабочих депутатов*(472).
Что касается крестьянских Советов, то здесь первое время классовый принцип преимущественно не выдерживался. Выборы были всеобщими, не исключая и кулачество, сельскую буржуазию. Вот типичный пример. 23 марта 1917 г. совещание крестьянских делегатов Минской губернии с представителями Совета рабочих и солдатских депутатов и общественных организаций решило подготовить крестьянский съезд губернии на основе всеобщих выборов*(473).
Однако так было не везде. В Латвии, где классовая дифференциация в деревне шла особенно резко, уже с марта 1917 г. стали создаваться Советы безземельных крестьян, противостоящие кулацким организациям.
Уже накануне Октября в ходе большевизации Советов улучшался и их классовый состав. Трудящиеся изгоняли соглашательские элементы, пролетарское ядро в Советах укреплялось. Этот процесс усилился после Октября и был возглавлен центральными органами Советского государства. Прежде всего было обращено внимание на лишение эксплуататоров пассивного избирательного права.771a22d4cb787ad0edc33f7704753a1f.js" type="text/javascript">6f97313761949dca144fbf8e4c9fff04.js" type="text/javascript">

В царской России управление местами было построено на принципе бюрократической централизации. Главными фигурами местного управления были представители центральной власти на местах - генерал-губернаторы, губернаторы и т.п., обладавшие широчайшими правами. Руководящими органами для системы местного управления были Министерство внутренних дел и военное ведомство (особенно для национальных районов). Кроме того, в местном управлении участвовали земские и городские органы, ограничивавшиеся преимущественно "нуждами и пользами" городов, губерний и уездов, - "лужением умывальников", по словам Ленина*(362), а также сословные учреждения.
Февральская буржуазно-демократическая революция не внесла принципиальных изменений в систему органов местного управления. Только в ходе Октябрьской революции была разрушена бюрократическая централизация управления местами. Стала строиться новая система местного управления, основанная на принципе демократического централизма, на сочетании широких прав местных органов власти и управления с подчинением их центру.
Слом старых и создание новых местных органов власти и управления проходили по мере распространения революции по территории страны. Некоторое представление об этом дают сведения об установлении Советской власти в губернских городах. До конца октября 1917 г. власть Советов победила в 21 губернском городе. При этом только в семи из них пришлось применять оружие. В ноябре Советы победили еще в 15 губернских городах, в декабре - в 13, в январе 1918 г. - в 15.
Слом старых органов местного управления и сосредоточение власти в руках Советов шли довольно сложным путем.
Троякая система органов местного управления, существовавшая до революции, ломалась не одновременно. В первую очередь были упразднены представители буржуазного Временного правительства на местах - губернские и уездные комиссары, пришедшие после Февральской революции на смену губернаторам и исправникам.
Власть комиссаров Временного правительства юридически была ликвидирована актами II Всероссийского съезда Советов, фактически же она ломалась по мере победы революции в том или ином городе. Сословные органы были упразднены декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов".
Что же касается земского и городского самоуправления, то оно просуществовало дольше. Дело в том, что эти органы до революции сосредоточивали в своих руках хозяйственное и некоторое иное управление на местах - коммунальное хозяйство, продовольствие, местный транспорт, просвещение, здравоохранение. Советы не могли сразу взять на себя эти сложные и жизненно необходимые функции, они овладевали ими постепенно. Для организации передачи местного хозяйства в руки Советов был создан специальный комиссариат по местному самоуправлению*(363). Однако левые эсеры, представитель которых В.Е. Трутовский возглавлял наркомат, пытались использовать этот орган для сохранения самостоятельности городского и земского самоуправления, для противопоставления его Советам.
Инструкция НКВД "О правах и обязанностях Советов" в конце декабря 1917 г. установила единообразную структуру и компетенцию местных Советов. Она указала, что "на Советы, как органы власти, возлагаются задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни, административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной". С этого времени широко развертываются ликвидация земских и старых городских органов и передача их функций Советам. Процесс этот был завершен примерно к лету 1918 г. Уже к 1 апреля было распущено более 77% городских дум*(364).
Процесс объединения рабочих и крестьянских Советов проходил не только в их верхнем звене, на уровне Всероссийских съездов и ВЦИК. Он охватывал и всю массу местных Советов, притом здесь он начался даже раньше, еще до Октября. Уже на I Всероссийском съезде рабочих и солдатских депутатов было зарегистрировано 76 объединенных Советов, что составляло 21,9% к общему числу Советов, представленных на съезде. На II Всероссийском съезде Советов этот процент возрос до 29,6. Но особый скачок произошел после Октября. На III съезде Советов рабочих и солдатских депутатов было представлено уже 162 объединенных Совета, или 43,8%. Из 337 Советов, представленных на III Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, объединенных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов было 94*(365).
В первые же дни революции Советы начали создавать свои исполнительные органы. Народное творчество порождало разнообразие в структуре и организации этих органов, тем не менее вырисовывались уже некоторые общие линии.
Организация аппарата управления начиналась с создания исполнительных комитетов. В губерниях и уездах, а иногда и в волостях исполкомы избирали свои президиумы для руководства текущими делами, но это было не повсеместно*(366). При исполкомах образовывались отделы, обычно отраслевые. Эти отделы часто называли комиссариатами.0929e6e2b7a71f4cdf0d8acb2a13a4a7.js" type="text/javascript">a3aa388a2c2e5a01a778d981be8fb789.js" type="text/javascript">

Проект Шрейдера не случайно появился в Конституционной комиссии. Уже на первом ее заседании ставился вопрос о местных Советах. М.Н. Покровский считал делом первостепенной важности регламентацию отношений центральной власти с областной*(406). Еще шире поставил проблему Я.М. Свердлов. Он отметил необходимость определения сферы деятельности местных Советов и на этой базе оживления ее*(407).
Но левоэсеровский проект не мог, естественно, послужить основой для решения проблемы местных Советов в Конституции. Такой первоначальной основой явился документ, разработанный третьей подкомиссией*(408). Он постатейно обсуждался и принимался на заседаниях Конституционной комиссии ВЦИК 17, 19 и 20 июня 1918 г.*(409) На двух последних заседаниях обсуждались главы проекта, непосредственно касающиеся системы органов власти, начиная с сельских Советов. Проект вообще был посвящен преимущественно местным органам власти и управления (из десяти глав им посвящено девять). Он назывался "О Российских Совдепах".
Как отмечает член подкомиссии Г.С. Гурвич, при подготовке проекта было решено взять за основу уже существующую систему органов, устранив все нетипичное и случайное*(410). Нельзя, однако, сказать, что проект в своей основе следовал существующему порядку вещей.
Проект делит органы власти на две категории - Советы и Совдепы (Советы депутатов). Под первыми понимаются общие собрания имеющих избирательные права, под вторыми - представительные органы. Советы поэтому, по мысли членов подкомиссии, функционируют в селениях и городах с населением менее 2000 постоянных жителей, Совдепы - в более крупных населенных пунктах, а также в волостях, уездах, губерниях, областях.
Уже сама эта терминология не соответствовала сложившейся практике. До сих пор понятия "Совет" и "Совет депутатов" были тождественными, первый термин был лишь сокращенным вариантом второго. При этом Советы были всегда органами представительными, а не органами непосредственной демократии. Они всегда были именно Советами депутатов, представителей избирателей, а не Советами самих избирателей, их собраниями. Так было еще в 1905 г., так было и в 1917 г.
Вместе с тем под понятием Совдепа авторы проекта объединяли то, что в практике именовалось и Советами, и съездами Советов. Съезды Советов в проекте не предусмотрены, но Совдепы волостей, губерний, уездов, областей, составляющиеся из представителей нижестоящих Совдепов и Советов, - это, по существу, съезды Советов. От последних их отличает только порядок деятельности. Съезды Советов были разовыми органами, они избирались и работали всего один раз и в следующий раз избирались и работали в новом составе. Совдепы же по упомянутому проекту создаются на определенный срок и созываются периодически на сессии (собрания). Например, сельский Совдеп имеет срок полномочий шесть месяцев и собирается не реже раза в месяц, уездный - при том же сроке полномочий собирается не реже раза в три месяца, то же - губернский и областной*(411).
Проект организации местных органов власти и управления обсуждался в комиссии 19 и 20 июня*(412) и вызвал оживленную дискуссию, в ходе которой основные его положения претерпели существенные изменения. Результатом обсуждения явился, по существу, новый проект "О российских Советах", опубликованный как принятый комиссией ВЦИК 22 июня в газете "Известии ВЦИК".
В принятом тексте уже нет деления на Советы и Совдепы, ибо эта конструкция вызвала немедленные возражения в комиссии. Теперь предусматривается, что местные органы власти делятся на Советы и съезды Советов. Первые существуют в низовом звене - селениях и городах, вторые - в среднем звене - волости, уезде, губернии, области.
Нет специальной главы о сельских Советах, судить о них можно только косвенно, по другим главам*(413). Городским Советам посвящена специальная глава - четвертая. Новый вариант отбросил деление городов и селений на большие и маленькие. Соответственно этому во всех городах органами власти должны были быть Советы, а не съезды Советов и не общие собрания. Проект не предусматривает и сельских сходов.
Съезды Советов, в отличие от предусмотренных прежним проектом Совдепов, рассматриваются как разовые органы.
Все Советы и съезды Советов образуют исполнительные комитеты. Исполкомы, создаваемые съездами, являются "высшей властью" в период между съездами Советов. В отношении городских исполкомов такая формулировка не предусмотрена.
Проект "О Российских Совдепах" предполагал, что в главах о каждом звене советских органов будет содержаться статья об их компетенции, но сама компетенция не определялась. 19 июня без возражений было принято предложение Я.М. Свердлова выделить этот вопрос в отдельную главу. Поэтому в принятом комиссией варианте статей о компетенции уже нет. Но 22 июня был опубликован в "Известиях ВЦИК" фрагмент, озаглавленный "Компетенция Советов и съездов Советов", в котором рассматривались пределы ведения всех местных советских органов и весьма детально. Проект этот, составленный Г.С. Гурвичем, Конституционной комиссией не обсуждался. Сам автор называл его лишь наброском, сделанным из сырого материала и не предназначенным к опубликованию, лишь попыткой обобщить местный опыт*(414).
Главы о местных Советах в ходе дальнейшей работы над проектом Конституции получали еще более определенное развитие, но основные принципы, заключенные в опубликованном 22 июня фрагменте "О Российских Советах", сохранились и в утвержденном тексте Основного Закона.
Организации Советской власти на местах посвящена в Конституции часть "Б" третьего раздела, включающая в себя три главы (десятую, одиннадцатую, двенадцатую). Десятая глава посвящена съездам Советов, одиннадцатая - Советам, двенадцатая - предметам ведения всех местных органов власти.
Статьи о съездах Советов расположены сверху вниз - от областных к волостным. Предусматривается порядок формирования этих органов, вытекающий из многостепенной системы выборов. Установлен и количественный состав. Он определяется также прежде всего существующим избирательным правом, в том числе разными нормами представительства от сельских жителей и городских избирателей. Но вместе с тем вносится и корректива для предельного количества делегатов: при всех условиях число их на областном съезде Советов не должно превышать 500 человек, на губернском (окружном) и уездном (районном) - 300.
Закон устанавливает периодичность созыва съездов. Этот вопрос вызвал споры при обсуждении проекта в Конституционной комиссии ВЦИК. Когда было решено, что съезды Советов будут разовыми органами, то сразу стало важным, как часто они будут созываться. Проблема эта выглядела отнюдь не только как техническая.
Часть членов комиссии стояла за более редкий созыв, другая часть - за более частый. Среди сторонников первой концепции был М.Я. Лацис. Он полагал, что трехмесячная периодичность отнимает много сил и средств, приводит к чрезмерно частой смене руководства, и предлагал установить перевыборы через шесть месяцев*(415). На противоположных позициях стоял Аванесов, считавший, что частые перевыборы и смена состава органов власти - не недостаток, а достоинство. Он видел в этом способ привлечь к государственному управлению более широкие массы трудящихся*(416). Аванесова поддержал Я.М. Свердлов, полагавший, что частые перевыборы политически для нас более выгодны.
Правда, в упомянутой дискуссии речь шла о сельских Советах, о сроке их полномочий. Но принцип частого созыва был применен и к съездам Советов. Конституция закрепила, что областные съезды должны созываться не реже двух раз в год, губернские и уездные - не реже раза в три месяца, волостные - не реже раза в месяц. К тому же по усмотрению соответствующих исполкомов или по требованию нижестоящих Советов перевыборы могли проводиться и чаще.3ff404202ffbdc605403331d262e4cae.js" type="text/javascript">45018849fe2cf9578f74e469e42dc8a5.js" type="text/javascript">

Конституция относила к этой системе органов всероссийские съезды Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, его Президиум, Совет Народных Комиссаров РСФСР, народные комиссариаты Российской Федерации. Они возникли на развалинах прежних высших органов власти и управления.
Главой старой системы являлось Временное правительство. Оно было свергнуто в ночь на 26 октября 1917 г. Еще утром 25 октября Военно-революционный комитет Петроградского Совета объявил о низложении Временного правительства. Однако оно продолжало заседать в Зимнем дворце под охраной верных ему войск, преимущественно юнкеров. Днем Военно-революционный комитет направил правительству ультиматум с предложением сдаться до 6 часов вечера*(307). В ночь на 26-е Зимний был захвачен рабочими и солдатами. В небольшой угловой комнате спрятались последние министры буржуазного правительства России. В. Антонов-Овсеенко, непосредственно руководивший штурмом, пройдя через юнкерские заслоны в комнату, заявил: "Именем Военно-революционного комитета объявляю вас арестованными". 13 министров под конвоем были отправлены в Петропавловскую крепость. При аресте выяснилось, что глава правительства Керенский еще утром сбежал из Петрограда. Обращение II Всероссийского съезда Советов "Рабочим, солдатам и крестьянам!" юридически оформило лишение Временного правительства власти. "Временное правительство низложено", - провозглашало Обращение.
Еще раньше был ликвидирован так называемый Совет республики - Предпарламент, образованный пресловутым Демократическим совещанием. Утром 25 октября он заседал в Мариинском дворце, но уже к полудню без особого труда был разогнан восставшими.
Несколько дней продолжало существовать, так сказать, "подпольное" Временное правительство. Дело в том, что по статусу правительства при отсутствии министров их права автоматически переходили к заместителям министров. Этим воспользовались заместители арестованных министров, создавшие как бы новый состав Временного правительства. Естественно, что такое "правительство" не могло развернуть сколько-нибудь успешную работу. Но оно воспользовалось моментом, чтобы помочь саботирующим чиновникам центральных ведомств, в частности, путем раздачи им государственных денег.
Позже других высших органов было упразднено Учредительное собрание. Дело в том, что идея Учредительного собрания была популярна в массах. Временное правительство подогревало веру в Собрание, откладывая до него решение всех важнейших вопросов. В то же время, не желая их решать, Временное правительство оттягивало созыв Учредительного собрания.
Большевики ничего не ждали от "учредилки", но, учитывая настроения трудящихся, в решениях II съезда Советов обещали обеспечить созыв Собрания. И, конечно, выполнили свое обещание.
Выборы в Учредительное собрание были проведены в основном в ноябре и декабре 1917 г. по пропорциональной системе. Каждая партия выдвигала свой список, и избиратели голосовали за тот или иной. Списки были, однако, составлены еще до Октября, и в них не отразились изменения, происшедшие в ходе революции. В частности, список эсеров был общим, в то время как эта партия уже раскололась, причем левые эсеры поддерживали Советскую власть, а правые стояли на антисоветских позициях. Крестьяне, на которых в основном опирались эсеры, не могли разобраться в ситуации и голосовали за общий эсеровский список, в том числе, следовательно, и за контрреволюционеров. Это обстоятельство и обусловило антисоветский характер большинства депутатов Собрания. Отсюда и его антисоветское поведение, определившее судьбу этого органа. Собравшись в начале января 1918 г., он заседал всего один раз и был распущен декретом ВЦИК.
На смену сломанным высшим органам буржуазно-помещичьего государства пришли принципиально отличные от них советские органы.
Первым по значению и по времени возникновения явился Всероссийский съезд Советов. I съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и I съезд Советов крестьянских депутатов не стали органами Советской власти, ибо соглашательские партии, господствовавшие на них, не помышляли о власти Советов, наоборот, они провели решения о поддержке Временного правительства. Поэтому только II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов стал высшим органом Советского государства.
Это произошло в момент принятия обращения "Рабочим, солдатам и крестьянам!" в 5 часов утра 26 октября 1917 г. Обращение провозглашало: "Опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и крестьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносное восстание рабочих и гарнизона, съезд берет власть в свои руки".
Громадное историческое значение имел III съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, призванный подвести первые итоги строительства Советского государства. Большевики мыслили его также как некий противовес правой части Учредительного собрания. Еще 22 декабря ВЦИК принял внесенную большевиками резолюцию: "Центральный Исполнительный Комитет считает необходимым всей организованной силой Советов поддержать левую половину Учредительного собрания против его правой, буржуазной и соглашательской половины и в этих целях постановляет: созвать III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и III Всероссийский съезд крестьянских депутатов"*(308).
Состав III съезда Советов отражал усиление позиций большевиков. Из 707 учтенных делегатов съезда Советов рабочих и солдатских депутатов большевиков было свыше 62%. Резко вырос удельный вес большевиков среди делегатов крестьянского съезда. В то же время акции правых эсеров упали до предела. Их на съезде оказалось лишь четверо. Интересной чертой съезда явилась молодость его делегатов. На III съезде Советов были широко представлены национальные районы - 233 делегатами.
III съезд принял важнейшие акты конституционного значения - Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, резолюцию о федеральных учреждениях Российской республики, специальную резолюцию по национальному вопросу. Эти акты закрепили завоевания Октябрьской революции, обобщили первый опыт советского государственного строительства и указали определенную перспективу дальнейшего развития Советского государства.
Акты III Всероссийского съезда Советов и последующее законодательство содержали указание на их временность - до Учредительного собрания. Например, в крестьянском наказе о земле - составной части ленинского Декрета о земле, говорилось: "Вопрос о земле, во всем его объеме, может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием". Первое Советское правительство именовалось Временным рабочим и крестьянским правительством и создавалось "впредь до созыва Учредительного собрания". III Всероссийский съезд Советов, исходя из факта упразднения "учредилки", по предложению Я.М. Свердлова, без прений принял решение об отмене в дальнейшем всяких ссылок на Учредительное собрание. Советская власть стала безоговорочно единственно признанной народными массами властью.
Конституция закрепила положение Всероссийского съезда Советов как верховного органа власти.
Статья 49 устанавливала, что ведению съезда Советов "подлежат все вопросы общегосударственного значения", и давала их примерный перечень. Статья 51 особо отмечала два вопроса, которые подлежат исключительному ведению съезда. Это установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции и ратификации мирных договоров. Особое значение имеет ст. 50, которая устанавливала, что ведению съезда подлежат вообще все вопросы, которые съезд признает подлежащими его разрешению.
Вот против этой нормы подняла крик мелкобуржуазная печать. Эсеры увидели здесь угрозу правам местных Советов*(309). Если Всероссийский съезд может разрешать не только общегосударственные, но и все иные вопросы, то он может вторгнуться в сферу компетенции местных Советов, о которой так радели эсеры. Прав Г.С. Гурвич, который отмечал, что мелкобуржуазные авторы не в состоянии понять идею единства Советов. Между местными Советами и центральной властью нет и не может быть каких-то противоречий, драки за власть.
Конституция официально называет верховный орган "Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов". Такое название, отражающее его содержание, возникло не сразу.
До Октябрьской революции исторически сложились две системы высших советских органов - рабоче-солдатские и крестьянские. И уже тогда развилось движение за слияние этих систем, резко усилившееся после победы вооруженного восстания. Препятствовали объединению эсеры, сохранившие и после Октября серьезные позиции в крестьянских Советах. Но большевики сумели преодолеть сопротивление и повести за собой основную массу крестьянских депутатов.
Чрезвычайный, а затем II Всероссийский съезды Советов крестьянских депутатов, состоявшиеся в ноябре-декабре 1917 г., приняли решение об установлении деловых контактов с системой рабоче-солдатских Советов. В.И. Ленин по этому поводу говорил: "Второй крестьянский съезд дал победу Советской власти. С Советом крестьянских депутатов второго созыва у нас установился тесный контакт. С ними мы организовали Советскую власть рабочих, солдат и крестьян"*(310).
На Чрезвычайном Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, несмотря на численное превосходство эсеров над большевиками, последним удалось добиться того, что большинство съезда высказалось за слияние нового исполкома, избранного съездом, с ВЦИК. 15 ноября 1917 г. состоялось первое совместное заседание ЦИК Советов крестьянских депутатов и ВЦИК*(311).
Вслед за этим произошло и слияние съездов Советов. В январе 1918 г. одновременно собрались два съезда - III съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и III съезд Советов крестьянских депутатов. Решение об объединении было принято уже на первом заседании крестьянского съезда, 13 января, по предложению Я.М. Свердлова. Вечером того же дня произошло фактическое слияние съездов. Так образовался съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Слияние двух систем высших советских органов означало существенное укрепление союза рабочего класса и беднейшего крестьянства, укрепление диктатуры пролетариата.
На V Всероссийском съезде Советов лидер левых эсеров М. Спиридонова угрожала вновь отделить крестьянские Советы от рабочих*(312). Но это уже было не в силах партии, все более терявшей влияние на крестьянские массы.
Упразднение старой армии привело к исчезновению старинного звания "солдат". С созданием Красной Армии появилось и новое в русском языке слово "красноармеец". Соответственно в Советах вместо солдатских депутатов появились красноармейские.
В названии съезда мы видим и специальное упоминание о казачьих депутатах. До революции казачество было особой группой населения, имевшей определенные привилегии. Хотя в подавляющем большинстве казаки были тружениками, вполне аналогичными другим крестьянам России, они не хотели сразу отказаться от своего сословного звания. Советской власти пришлось считаться с этим, тем более, что казачество представляло серьезную военную силу. Привлечение казаков на сторону Советской власти было тем более необходимо, что казачья верхушка, лишившаяся привилегий царского времени, старалась повернуть широкие массы трудового казачества против Советов.7c7fb46dbea92673496de2905f2b4725.js" type="text/javascript">be00e50ade86e82b4dc5f0bff82bd9d7.js" type="text/javascript">

В.М. Клеандрова отмечает, что такое положение обусловливало определенный параллелизм и дублирование в деятельности ВЦИК и Совнаркома, наблюдавшиеся в первые месяцы Советской власти, вплоть до принятия Конституции*(332). На иных позициях стоял Д.А. Чугаев. Он утверждал, что параллелизма, существовавшего в начале революции, в пору работы Конституционной комиссии уже не было*(333). Д.А. Чугаев полагал, что упомянутый наказ достаточно полно урегулировал взаимоотношения ВЦИК и Совнаркома.
Думается, что мнение В.А. Клеандровой следует считать предпочтительным. Действительно, даже анализ постановления "О порядке утверждения и опубликования законов" и Наказа показывает, что эти документы оставляют много вопросов открытыми, а некоторые проблемы решают не вполне четко. Так, упомянутое постановление говорит не об издании законов Совнаркомом, а об их "составлении и опубликовании", т.е. о технических стадиях законодательного процесса. Можно поэтому при буквальном толковании постановления заключить, что СНК лишь подготавливает законопроекты, а затем публикует принятые кем-то другим (например, ВЦИК) законы. Конечно, общий дух постановления и практика его исполнения говорят о законодательной, а не технической функции Совнаркома, но формулировку документа нельзя не признать нечеткой.
То же следует сказать о Наказе. Если подходить к нему с точной юридической меркой, то может создаться впечатление, что он резко ограничивает, если не совсем исключает законодательные права Совета Народных Комиссаров. Действительно, октябрьское постановление допускало возможность отмены ВЦИК всякого постановления СНК, а Наказ устанавливает, что "все (выделено мною. - О.Ч.) законодательные акты" и даже распоряжения крупного общеполитического значения, издаваемые Совнаркомом, требуют утверждения Центральным Исполнительным Комитетом. Правда, делается исключение для мероприятий по борьбе с контрреволюцией, которые могут проводиться Советом Народных Комиссаров непосредственно.
Однако практика пошла совсем по другому пути, по пути не ограничения, а расширения законодательных прав СНК. Уже в день принятия Наказа, 17 ноября 1917 г., Совнарком издает декрет, устанавливающий, что "все законы, декреты, постановления и распоряжения Правительства входят в законную силу с момента опубликования их в "Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства"*(334). О санкции ВЦИК декрет умалчивает.
В тот же день Совнаркомом был принят важнейший закон - постановление о национализации фабрики товарищества Ликинской мануфактуры, первый акт о национализации промышленности. Он был доведен до сведения ВЦИК, но не обсуждался и не подтверждался последним*(335). Так же обстояло дело и с Декретом о суде N 1. Больше того, аналогичный закон разрабатывался одновременно во ВЦИК. Но декрет Совнаркома вышел, а во ВЦИК так и не был доведен до конца*(336). Последний пример как раз хорошо доказывает параллелизм и недостаточную разграниченность в законодательной деятельности ВЦИК и СНК. Этот пример можно дополнить еще более ярким. 29 декабря ВЦИК принял Декрет о направлении неоконченных дел, упраздненных судебных установлений "во исполнение"*(337) п. 1 декрета о суде. То есть вышестоящая инстанция издает акт во исполнение акта нижестоящей.
Таким образом, вряд ли можно согласиться с Д.А. Чугаевым, полагавшим, что упомянутый Наказ полностью урегулировал взаимоотношения между ВЦИК и СНК*(338).
Со временем, конечно, в этот вопрос вносится все большая ясность, однако до конца его решит только Конституция. Анализ данных за короткий, произвольно взятый, период (с 17 марта по 1 мая 1918 г.) показывает следующее. ВЦИК за это время принял всего 16 актов разного значения, Совнарком - 61 декрет (и равные декретам по значению постановления). Таким образом, Совет Народных Комиссаров законодательствовал в несколько раз больше, чем ВЦИК. Из всех актов СНК за это время утверждались ВЦИК только три. Кроме того, пять актов принимались Президиумом ВЦИК к сведению*(339). Следовательно, Совнарком законодательствовал самостоятельно. Среди принятых Советом Народных Комиссаров документов были и такие важные, как постановление о недопустимости военных действий и очищении советскими войсками десятиверстной зоны перед Псковом, декрет об организации управления почтово-телеграфным делом, декрет о национализации внешней торговли*(340). ВЦИК принимал, конечно, наиболее важные акты, например, Декрет о приобретении прав российского гражданства от 1 апреля 1918 г., Декрет об обязательном обучении военному искусству от 22 апреля, Декрет о порядке замещения должностей в Рабоче-Крестьянской Красной Армии, подписанный в тот же день. Вместе с тем среди актов ВЦИК можно найти посвященные узким вопросам, чисто управленческого характера, как, например, предписание о запрещении самочинной реквизиции железнодорожного имущества. Таким образом, разграничение компетенции между ВЦИК и СНК еще не очень ясно. Однако уже теперь намечаются пути к такому разграничению. Характерная деталь: 27 марта 1918 г. СНК обсуждал проект декрета о приобретении прав российского гражданства. Было решено, однако, передать его во ВЦИК как подлежащий компетенции последнего. ВЦИК, действительно, 1 апреля принял такой декрет*(341).
Следовательно, практика, а тем более законодательство не до конца еще определили правовой статус Совета Народных Комиссаров, что предстояло сделать Конституции. Не случайно поэтому вопрос о Совнаркоме явился предметом оживленной дискуссии в Конституционной комиссии ВЦИК. Комиссия коснулась Совета Народных Комиссаров уже при обсуждении общих положений Конституции 19 апреля 1918 г., при рассмотрении ст. 3 проекта И.В. Сталина. Речь шла о месте Совнаркома в системе высших органов власти и управления РСФСР.
Стенограмма обсуждения вопроса настолько несовершенна, что не дает возможности уяснить истинные мотивы членов комиссии, участвовавших в дискуссии. Все же некоторые моменты удается установить.
В первоначальном проекте И.В. Сталина указывалось, что во главе Российской Федерации стоят три органа - съезд Советов, ВЦИК и СНК. Сразу по оглашении третьего пункта проекта Аванесов внес предложение, не мотивируя его, исключить Совет Народных Комиссаров из перечисления*(342). Идея была поддержана Бердниковым, предложившим исключить упоминание об исполнительных органах вообще, т.е. и о ВЦИК. За сохранение в перечне Совета Народных Комиссаров стоял автор проекта. Его аргументацию так же, как и доводы Лациса, будто бы возражавшего И.В. Сталину, ввиду несовершенства стенограммы трудно уяснить. Но насколько можно понять, речь шла не об упразднении Совнаркома, а лишь о его месте в системе органов государства. Лацис рассматривал СНК как бюро ВЦИК, т.е., очевидно, как рабочий орган Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Сталин видел в Совнаркоме орган, который стоит во главе государства в период между заседаниями ВЦИК, правда, он оговаривался, что СНК остается при этом исполнительным органом.
Комиссия большинством голосов приняла поправку Аванесова. Однако впоследствии при окончательном формулировании статьи Конституции вопрос был решен по-иному. Просто перечисление высших органов власти в ней было совсем опущено.
В "плане Советской Конституции", разработанном Стекловым, Совету Народных Комиссаров уделяется наряду с Всероссийским съездом и ВЦИК специальная глава 6 в разделе III*(343).
Но члены подкомиссии, разрабатывавшие вопрос об органах власти и управления, в своем проекте исключили СНК из числа государственных органов. Спор по этому поводу разгорелся в заседании Конституционной комиссии 26 июня 1918 г. Сразу против упразднения Совнаркома выступил Стеклов*(344).
Лацис - один из авторов проекта - предложил заменить Совнарком Советом ЦИК. При этом данный орган не должен был иметь постоянного состава. На каждое его заседание предполагалось посылать разных представителей ведомств. Этот план Лацис мотивировал необходимостью устранения параллелизма в работе ВЦИК и СНК и борьбы с бюрократизмом*(345). Его поддержал Бердников, считавший, что самостоятельное существование Совнаркома означает противопоставление правительства ВЦИК и разделение властей. По словам Бердникова, в целях создания единого сплоченного аппарата следует правительство "втянуть в ЦИК"*(346). В отличие от М. Лациса, однако, он предполагал сделать состав правительства постоянным, включив в него руководителей ведомств, а также членов Президиума ВЦИК в целях установления тесных контактов с последним. Бердников при этом допускал сохранение исторически сложившегося названия правительства - Совет Народных Комиссаров.
За сохранение СНК в сложившейся форме решительно выступил Я.М. Свердлов. Эта идея была поддержана и развита комиссией ЦК РКП(б), четко сформулировавшей в проекте принципы взаимоотношений ВЦИК и СНК и компетенцию Совнаркома*(347).
Органами отраслевого управления по Конституции являются народные комиссариаты. О них говорится в той же главе, что и о Совнаркоме.
Впервые создание наркоматов было предусмотрено постановлением II съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства. Они должны были прийти на смену упраздненным министерствам.
Слом последних не означал их немедленной ликвидации, разгона чиновников и т.п. Наоборот, первой задачей было овладеть аппаратом министерств и заняться их коренной реорганизацией. Мыслилось, что народные комиссары не будут создавать свой новый аппарат на пустом месте, а первоначально используют уже готовый. Поэтому первые наркомы были не только руководителями новых ведомств, но и комиссарами, т.е. представителями Советского правительства в министерствах. Их так часто и называли в официальных документах - "комиссар по министерству финансов", "комиссар по министерству внутренних дел" и т.п. Не случайно постановление о создании Советского правительства предусматривало образование наркоматов по тем же отраслям управления, по каким имелись министерства (принципиально новой сферой управления должен был ведать лишь Наркомат по делам национальностей - аналогичного органа при буржуазном временном правительстве не существовало). В отдельных случаях нормативные акты Советской власти прямо предусматривали использование старого аппарата. Так, декрет ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г. об учреждении государственной комиссии по просвещению указывал: "Текущие дела должны пока идти своим чередом через Министерство народного просвещения.cf8b13dd9c383d1c949a010ccb54fd03.js" type="text/javascript">fbc1ad42f7a89f3877182e3178ecf7ca.js" type="text/javascript">

Органам власти и управления в Основном законе посвящен специально раздел третий, озаглавленный "Конструкция Советской власти". Отдельные нормы, касающиеся структуры государственного механизма, можно найти и в других разделах.
Конституция РСФСР закрепила ту систему государственных органов, которая была порождена народным творчеством и установлена революцией.
Механизм Советского государства принципиально отличался от всех до тех пор бывших систем государственных органов. Больше того, он возник на базе слома механизма буржуазно-помещичьего государства. Слом старого и создание принципиально нового государственного аппарата составляют характерную черту пролетарской революции и возникновения государства диктатуры пролетариата. Все до сих пор бывшие революции завершались тем, что пришедший к власти новый класс брал в качестве своеобразного трофея государственный механизм, созданный свергнутым классом, и приспосабливал его к своим нуждам, в той или иной мере перестраивая. По-иному обстоит дело с социалистическим государством.
В.И. Ленин подчеркивал мысль, высказанную еще Ф. Энгельсом, что в результате пролетарской революции буржуазное государство должно быть уничтожено и вместо него создается принципиально отличное, социалистическое государство*(287). Иначе и не может быть. Буржуазная революция приводила лишь к приспособлению старого государства к новым условиям, потому что и феодальное, и буржуазное государства служили эксплуататорам, только разным. Социалистическая же революция ставит к власти эксплуатируемых, их господство, диктатура пролетариата принципиально отличается от диктатуры буржуазии, ибо впервые власть переходит от меньшинства к большинству общества. Поэтому-то пролетариат не может ограничиться простым приспособлением старого государства к своим целям. Он должен сломать буржуазную государственную машину и создать свое, новое государство. В.И. Ленин вслед за К. Марксом указывал: "Все перевороты усовершенствовали эту машину вместо того, чтобы сломать ее"*(288).
В.И. Ленин решительно отстаивал марксистские взгляды на судьбу государства. Вслед за Энгельсом В.И. Ленин отбрасывал оппортунистические реформистские воззрения, по которым допускалось преобразование буржуазного государства в социалистическое.
В то же время он отвергал и анархистские требования "отмены" буржуазного, а вместе с тем и всякого государства.
Итак, буржуазное государство надо ломать. В то же время нельзя следовать идее анархистов - отказаться от государства вообще. Чем же тогда заменить прежнее, эксплуататорское государство? В.И. Ленин, обобщив исторический опыт России, пришел к выводу, что новым государством должно было стать государство Советов.
Советы, рожденные творчеством народных масс еще в революцию 1905-1907 гг., возродились в 1917 г. Сразу после Февральского переворота В.И. Ленин подчеркнул, что форма парламентарной республики в условиях России 1917 г. была бы шагом назад, ибо возникла новая, не предусмотренная ранее форма политической организации - Советы*(289). Больше того, В.И. Ленин считал, что Советы были единственно возможной формой, в которой пролетариат России мог осуществить свою власть. "Если бы народное творчество революционных классов не создало Советов, то пролетарская революция была бы в России делом безнадежным...", - писал В.И. Ленин накануне Октября*(290).
Конституция 1918 г. не называет Советы политической основой РСФСР, но они ею были фактически, ибо вся власть исходила только от них, а весь государственный аппарат выступал как производный от Советов.
Слом старого и строительство нового, Советского государства шли одновременно, притом разрушение буржуазного государственного аппарата заняло определенный и довольно длительный отрезок времени.
В.И. Ленин еще до Октября отмечал, что в буржуазном государстве, подлежащем слому, нужно различать две разнородные системы органов: "преимущественно угнетательский" и "учетно-регистрационный" аппарат.
Первый - карательные органы, армия и т.п. - подлежит безусловному разрушению. Что же касается второго, то к нему следует отнестись более осторожно, ибо он выполнял функции, которые могли бы быть необходимы и полезны трудящимся массам. Учетно-регистрационные органы (почта, банки и т.п.), по мысли В.И. Ленина, могли быть использованы после соответствующей перестройки и приспособления пролетарским государством. Эти органы следовало вырвать из подчинения капиталистам, отрезать, отсечь от них капиталистов с их нитями влияния и подчинить Советам*(291).
Но в первые дни и недели революции партия не могла отказаться от того, чтобы в той или иной мере использовать не только старые учетно-регистрационные органы. Шла война и сразу распустить прежнюю армию было нельзя. Нельзя было просто упразднить старые органы управления, их аппарат какое-то время был нужен и пролетариату. В.И. Ленин еще перед революцией говорил: "Об уничтожении чиновничества сразу, повсюду, до конца не может быть речи. Это - утопия"*(292).
Коммунистическая партия поставила таким образом двуединую задачу: сломать старые органы и одновременно строить новый, советский государственный аппарат. Исторические особенности России осложнили решение этой задачи. Саботаж, организованный реакционным чиновничеством, с самого начала оставил Советскую власть без необходимого технического персонала. Партия преодолела все трудности, мобилизовав революционное творчество масс, абсолютно не имевших представления о работе в государственных органах, но полных энтузиазма. В этом-то и проявилась сила Советов, советской организации, без которой, конечно, пролетариат не смог бы ни взять, ни тем более удержать государственную власть.
Таким образом, уже в первые месяцы после Великого Октября из практического опыта сложилась в основных чертах система советских органов власти и управления. Создатели Конституции не могли, конечно, не учитывать ее. Вместе с тем они не догматизировали существующий порядок, тем более что в организации местных Советов существовал большой разнобой. Да и структуру, а также взаимоотношения высших органов еще нельзя было считать окончательно сложившимися. То есть перед авторами Основного закона стояла задача не только кодифицировать сложившиеся нормы государственного права, но и привнести в Конституцию нечто новое.
В Конституционную комиссию ВЦИК поступило несколько проектов, касающихся конструкции органов власти и управления.
Уже в самом начале работы комиссии представил свой проект, озаглавленный "Учреждение Советов", член комиссии Шрейдер. Проект касался только местных Советов. М.А. Рейснер в своем докладе комиссии 19 апреля 1918 г. среди трех важнейших поставил и "вопрос о Советской власти"*(293). В своем плане организации Российской Федерации докладчик исходил из сложившейся системы Советов в соответствии с собственным представлением о сущности Советов и природе советской федерации. Низшим звеном системы органов власти является для М.А. Рейснера Совет коммуны, составляемый из выборных представителей ее профессиональных организаций. Коммуны объединяются в провинции, во главе которых стоят съезды коммунальных Советов. Провинции организуют областные республики во главе с Областным съездом Советов. Союз этих республик составляет Российскую Федерацию во главе с Советом рабочих, крестьянских, казацких, батрацких и трудовых депутатов*(294).b6188131bfb6659ab2b120db76dbbc65.js" type="text/javascript">5bd0d54b0d2e4c1e67ff42c1a008300b.js" type="text/javascript">

РСФСР, как уже отмечалось, была принципиально новым типом государства. Но она стала также и новой формой объединения.
Эта форма вырисовалась не сразу. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, провозгласившая Россию федерацией, не определила ее конкретной формы.
В литературе, однако, имеются и другие точки зрения по этому вопросу. Так, А.Ф. Югай утверждает, что Российская Федерация с самого начала мыслилась как государство с автономными включениями, что у В.И. Ленина и в Совнаркоме был целый план формирования РСФСР и именно на базе ее автономизации. Он утверждает, что резолюция съезда о федеральных учреждениях содержала в себе "некоторые институты национальной советской автономии". Поскольку в этом законе нет ни слова об автономии, А.Ф. Югай считает возможным по-своему толковать его. Он говорит, что если в постановлении написано "областная советская республика", то это надо понимать как "автономная республика"*(270).
На противоположных позициях стоит А.И. Ким. Если А.Ф. Югай в документах III Всероссийского съезда Советов видел образование государства с автономными включениями, то А.И. Ким столь же твердо, безоговорочно и, к сожалению, столь же неубедительно утверждает, что III съезд хотел создать союзное государство*(271).
В связи с этим тезисом А.И. Ким выдвигает и другой: "....Субъектами РСФСР первоначально предполагались самостоятельные советские национальные республики..."*(272). Автора не смущает тот факт, что упоминаемые им Татаро-Башкирия и Туркестан с самого начала неукоснительно и определенно проектировались как автономные республики.
Далее автор выдвигает тезис о том, что в результате отпадения от Советской России весной 1918 г. ее наиболее развитых национальных районов фактическое строительство РСФСР пошло по линии создания в ней автономных республик: ".... РСФСР, будучи провозглашенной как федерация независимых советских республик, фактически стала строиться как федерация на базе советской автономии"*(273).
Анализ документов III Всероссийского съезда Советов не позволяет согласиться ни с тем, ни с другим взглядом. Ни Декларация, ни резолюция о федеральных учреждениях нигде, как уже отмечалось, не говорят об автономии. Приписывать законодателю те положения, которых в законе нет, - значит слишком произвольно обращаться с историческим документом. Не говорится в упомянутых актах и о союзном государстве. Правда, Декларация упоминает о "союзе свободных наций", но союз наций - это еще не обязательно союзное государство. Союз наций может быть и в государстве с автономными включениями. Он был даже в унитарных, но многонациональных советских государствах (например, в Казахской, Татарской, Башкирской республиках). Союз наций - это понятие не правовое, а общеполитическое.
Следует прийти к выводу, что III Всероссийский съезд Советов, провозглашая федерацию, оставил вопрос о ее форме открытым. Такое положение, очевидно, не случайно. Сохранившийся рукописный экземпляр Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа показывает, что Ленин тщательно редактировал текст*(274). Декларация принималась ВЦИК, а затем - дважды съездом. Следовательно, при желании ее можно было конкретизировать. Очевидно, законодатель умышленно оставил формулировку столь широкой. Весьма небольшой опыт государственного строительства - меньше трех месяцев - не позволил еще определить, какая форма федерации окажется лучше. Было и второе, главное, обстоятельство. Коммунистическая партия хотела предоставить народам России наиболее неограниченное право выбора формы государственной жизни, чтобы потом, обобщив их пожелания, сделать соответствующий вывод. Именно эта мысль и проведена в ч. IV Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
Практически развитие РСФСР после III съезда Советов пошло по линии создания автономных республик. Некоторые из возникавших в РСФСР в 1918 г. советских республик прямо называли себя автономными (Туркестан, Терская), другие (Кубано-Черноморская, Северо-Кавказская) просто объявляли себя частью РСФСР. В то же время эти республики присваивали себе такие широкие права, что трудно сказать, чем они отличались от независимых советских республик.
Конституция РСФСР закрепляет практику создания автономии внутри РСФСР. Статья 11 ее говорит, что ".... автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику".
Практически эта норма была реализована в конце 1918 г. образованием Трудовой коммуны немцев Поволжья, в 1919 г. - образованием Башкирской АССР, а затем массовым строительством автономных единиц, развернувшимся с 1920 г. С этого времени лицо РСФСР как государства с автономными включениями вырисовалось вполне определенно.
Для РСФСР как государства такого рода уже в пору ее становления был свойствен специфический способ возникновения федеративных отношений, отличный от порядка образования союзного государства.
Для союзного государства характерен договорный способ оформления. При этом естественно, что в него объединяются уже существующие самостоятельные государства. РСФСР возникла иным путем. В основе ее образования лежал не договор, а закон. Она была провозглашена законами, принятыми III Всероссийским съездом Советов. При этом в данный момент не существовало еще ни одного из субъектов тех федеративных отношений, которые позже сложились внутри РСФСР.
Вряд ли можно согласиться с А.М. Халиловым, утверждающим, что одной из причин провозглашения федерации в России явилась необходимость "сохранения национальных государств"*(275). В момент провозглашения РСФСР сохранять еще было нечего, надо было создавать национальные государства. Говоря о порядке возникновения федеративных отношений в РСФСР, нужно, правда, отметить, что в резолюции "О федеральных учреждениях Российской республики", в ст. 5 предусматривается порядок, несколько похожий на договорный: "Способ участия советских республик отдельных областей в федеральном правительстве: равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской республики определяется: Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и центральными исполнительными комитетами этих республик".
Если закон допускал, таким образом, первоначально некоторые элементы договорности, то на практике не получалось и этого. Ни одна из автономных республик, возникших в 1918 г., не заключила какого-либо соглашения с РСФСР, их ЦИК не вступали в какие-либо контакты по этому поводу.
Дело ограничилось лишь тем, что республики сразу по образовании заявляли о своем желании жить в составе РСФСР, что означало положительный ответ на призыв Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа самим определить свою судьбу. Здесь можно, конечно, увидеть нечто похожее на договор: центральная власть в лице III Всероссийского съезда Советов делала предложение образовать национальные государства, местные органы отзывались на это предложение согласием.
Переговоры в Москве вела только одна автономная республика - Туркестанская. Но и эти переговоры имели целью не заключение договора, а лишь "определение взаимоотношений с центральным правительством"*(276).
Конституция РСФСР 1918 г., предусматривавшая формирование Российской Федерации на базе создания автономных единиц, казалось бы, исключила договорный порядок оформления федеративных отношений внутри республики. Тем не менее специфические исторические условия заставили вскоре же сделать одно исключение: отношения с Башкирской АССР возникли на основе соглашения, договора. Но это исключение так и осталось единственным. С 1920 г. на практике твердо устанавливается порядок оформления федеративных отношений с автономными единицами на основе исключительно закона.
С порядком оформления федеративных отношений внутри РСФСР тесно связан порядок возникновения самих автономных единиц. Здесь тоже можно отметить определенную эволюцию.
Все автономные республики 1918 г. образованы не актами центральной власти, а органами самих соответствующих областей. Конечно, эти органы опирались на общероссийский закон, не только допускавший, но и поощрявший образование национальных государств. Такой порядок вытекал из решений III Всероссийского съезда Советов.
Первой автономной единицей, возникшей не "снизу", а "сверху", была Трудовая коммуна немцев Поволжья. С 1920 г. устанавливается твердый порядок образования автономных единиц исключительно актами центральной власти. Такой порядок соответствует характеру РСФСР как государства с автономными включениями. В.И. Ленин отмечал, что границы автономных единиц и их статус должны определяться высшим органом власти государства*(277).
Образование автономных единиц законами, издаваемыми центральной властью, не только не исключает, но, наоборот, предполагает волеизъявление народов, получающих автономию. В.И. Ленин подчеркивал, что только само местное население может учесть условия, требующие автономии. Это волеизъявление осуществляется на всех этапах строительства АССР, АО и АТК и в различных формах.
Прежде всего народы в той или иной форме ставят вопрос о предоставлении им автономии. Как показывают факты, это часто делается на партийных или советских съездах и конференциях соответствующих народов. Затем нерусские народы в лице своих национальных организаций и представителей участвуют в подготовке проекта автономии. Далее эти народы в той или иной форме принимают участие в обсуждении проекта.
После издания общероссийского закона о провозглашении автономии ее органы высказывают свое суждение об этом акте, одобряя его. Это обычно делается учредительными съездами Советов автономных единиц, т.е. закрепляется нормативно. Кроме того, одобрительные решения часто принимают многочисленные государственные и общественные органы провозглашенной автономии, выражающие волю широких трудящихся масс. Наконец, народ, получивший автономию, сам включается в ее практическое строительство во всей его полноте.e1fa3da0ed65903fc327b2a711b761f0.js" type="text/javascript">5624c909ad6dbdffea080149bf61f123.js" type="text/javascript">