DataLife Engine > Конституция СССР 1924 года > Разграничение компетенции Союза и республик -1

Разграничение компетенции Союза и республик -1


25-11-2010, 05:02. Разместил: admin

Этому вопросу посвящена уже первая статья Конституции, определяющая права Союза через компетенцию его высших органов. Естественно, что в нее входят наиболее крупные вопросы, которые по своей природе могут и должны решаться именно на уровне всего советского государства. Среди них следует отметить, прежде всего, вопросы, связанные с внешними функциями Союза, которые полностью сосредоточены в руках Центра. К ним относятся: "а) представительства Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами". После Гаагской конференции, проходившей накануне образования СССР и знаменовавшей собой прорыв советских республик на международную арену, началась пора признания Советского государства в качестве субъекта международного права. Одна за другой капиталистические страны, скрепя сердце, стали завязывать дипломатические связи с Российской Федерацией, которой союзные с ней республики передали свои полномочия. Уже в заявлении Советской делегации на первом пленарном заседании конференции было указано, что "оставаясь на точке зрения принципов коммунизма, Российская делегация признает, что в нынешнюю историческую эпоху, делающую возможным параллельное существование старого и нарождающегося нового социального строя, экономическое сотрудничество между государствами, представляющими эти две системы собственности, является повелительно необходимым для всеобщего экономического восстановления"*(179).
Вслед за государствами, признавшими Советскую Россию еще до Генуэзской конференции в июне 1922 года, были установлены дипломатические отношения РСФСР с Чехословакией. 15 сентября 1922 г. советская печать опубликовала сообщение о том, что Соединенные Штаты Америки предлагают России вступить в переговоры о восстановлении деловых связей. Однако американцы выдвигали определенные условия, которые не могли устроить РСФСР. В ответ американской стороне было сделано заявление о желании Советской России договариваться с Америкой, но на приемлемых условиях.
Сходную позицию Советское государство заняло в переговорах с Японией, которая почему-то затягивала их. В телеграмме заместителя народного комиссара иностранных дел РСФСР уполномоченному Советского правительства по переговорам с Японией А.А. Иоффе давалась гордая инструкция: "Дайте понять, что Россия вернулась на Тихий океан и что всякие иллюзии насчет нашей слабости и возможности третировать нас как неравную державу бесплодны". Далее следовало: "разрыв непосредственно нам не опасен и мы можем ждать договора не один месяц"*(180).
Как помним, независимые советские республики доверили делегации РСФСР на Генуэзской конференции представлять свои интересы, причем не только в Генуе, но и по любым другим вопросам. Это обычно называют дипломатическим союзом. Однако и после конференции советские республики продолжали самостоятельно выступать в международных сношениях. Так, ДВР в ноте правительству Японии протестовала против поддержки японцами белогвардейских отрядов. 17 июня 1922 г. УССР, которая имела свое представительство в Чехословакии, направила через него протест против созыва в Праге антисоветского студенческого конгресса. В июне Хорезмская Советская Народная Республика заключила экономическое соглашение с самой РСФСР. Можно привести и другие факты.
После образования СССР внешние дела на практике не сразу перешли в руки Союза, может быть, правда, потому, что еще не были созданы надлежащие органы СССР, а может быть, и потому, что Договор-то был принят, как отмечалось, пока что условно. Во всяком случае, 3 января 1923 г. исполняющий обязанности народного комиссара иностранных дел РСФСР направил ноту премьер-министру Албании Зогу по поводу репатриации албанских граждан*(181). 6 января он же обратился с нотой к министру иностранных дел Норвегии. Интереснейший документ датирован 7 января. Это нота российско-украинско-грузинской делегации председателям Лозаннской конференции. Любопытно, что наряду с российской и украинской делегациями упоминается даже не закавказская, а грузинская делегация. Следовательно, Грузия пока что мыслится как субъект международных отношений. Та же компания направила еще несколько нот тому же адресату. Характерно, однако, что документы подписаны одним лицом - председателем названной делегации, наркомом иностранных дел РСФСР Г.В. Чичериным. Следует оговориться, что, очевидно, после образования СССР не успели или не сочли нужным заменять тройственную делегацию единой новой делегацией СССР. 19 февраля заместитель наркома иностранных дел Украины направил ноту поверенному в делах Польши в УССР с сообщением, что Украинское правительство присоединяется к предложению, сделанному Российским правительством от 31 января того же года по вопросам репатриации. 15 марта нарком иностранных дел ЗСФСР заявил протест председателю Совета министров и министру иностранных дел Италии Б. Муссолини по поводу нарушения прав закавказского дипломата. Как видим, в течение месяцев сохраняется определенная инерция в переключении суверенных прав республик на союзное государство. Все меняется в июле, когда создаются органы управления Союза. 13 июля Центральный Исполнительный Комитет Союза издал Декрет, в котором опубликовал Обращение Президиума ЦИК Союза ко всем народам и правительствам мира, в котором сообщал о создании нового государства, принятии его Конституции, разграничении прав между органами СССР и союзных республик. Тем самым иностранным державам сообщалось, к кому они теперь должны обращаться по разным делам*(182). А уже через несколько дней Советский Союз проявляет себя по конкретным вопросам в международной политике. 16 июля замнаркома иностранных дел Союза направляет ноту председателю торговой делегации Персии в СССР, на другой день неофициальный представитель Наркомата иностранных дел СССР Б. Сквирский опубликовал заявление по поводу репатриации из Соединенных Штатов в Россию.
Однако и после этого имеют место отдельные сношения органов союзных республик непосредственно с иностранной державой. Так, 18 июля 1923 г. представительство Украинской ССР в Чехословакии направило ноту министерству иностранных дел Чехословакии по поводу репатриации различных категорий граждан. 19 июля мы наблюдаем новый документ уже известной российско-украинско-грузинской делегации на Лозаннской конференции, подписанный по-прежнему Г.В. Чичериным. А 21 июля нарком иностранных дел РСФСР направил ноту поверенному в делах Германии в РСФСР. Документ подписан также Г.В. Чичериным. В нем сообщается, что Россия в связи с образованием СССР передает все внешние сношения в сферу компетенции Союза. Аналогичные ноты были направлены представителям Австрии, Афганистана, Великобритании и других государств, аккредитованных в СССР.
А через два дня Г.В. Чичерин сообщает о том же и тем же державам уже в качестве наркома иностранных дел Союза. И дальше следует нормальная деловая переписка с различными государствами по различным делам - с Турцией, Францией, Персией и пр. 30 января 1924 г. Наркоминдел направил ноту всем иностранным представительствам в СССР с указанием на неправильное название государства, к которому они обращаются при переписке. Часто Советский Союз называют Россией, что совершенно недопустимо.
Конституция СССР относила к ведению Союза вопросы о границах как внешних, так и между союзными республиками, а также заключение договоров о приеме в состав СССР новых республик. Мы видели, как эти права использовались при национально-государственном размежевании Средней Азии.
Конституция предусматривала и другие политические и экономические права в политике Советского Союза во внешней сфере. Основной закон закрепляет за Союзом большой цикл экономических прав, притом как за пределами государства, так и особенно внутри него. К ним относятся, в частности, заключение внешних и внутренних займов, руководство внешней торговлей.
Внешняя торговля имела громадное значение в деле восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства страны. А главным организующим фактором ее была монополия внешней торговли. Великолепную оценку этого института дал нарком внешней торговли Л.Б. Красин: "мы ...заставили буржуазные правительства капиталистических стран примириться с этой ненавистной им системой. Буржуазия Запада ненавидит монополию внешней торговли потому, что эта монополия - верный оплот и защита Советского Союза против экономической интервенции, против стремления мирового капитала экономически поработить нашу страну. Буржуазия долгое время саботировала нашу систему внешней торговли, но нужда в русском сырье и хлебе и жажда наживы заставили ее пойти на уступки..."*(183).
Не меньшее значение имело предоставление Союзу права установления системы внутренней торговли. Но еще важнее была организация промышленности, закрепленная за Союзом. Она имела не только экономическое, но и политическое значение. В решении XII съезда Коммунистической партии говорилось: "только развитие промышленности создает незыблемую основу пролетарской диктатуры"*(184).
Но Конституция предусматривала руководство со стороны Союза не только отдельными отраслями народного хозяйства, но и хозяйством вообще (п. "з" ст. 1). Этот пункт был вскоре же реализован в Положении о Совете труда и обороны Союза, утвержденном СНК СССР 21 августа 1923 г. и предусматривавшем создание специального органа "в целях осуществления хозяйственного и финансового планов Союза ССР"*(185). Очень хорошо о значении объединения народного хозяйства в рамках Союза говорит Положение о Государственной плановой комиссии СССР, утвержденное в тот же день. Отмечая цель создания Госплана, Положение говорит о необходимости согласования планов народного хозяйства отдельных, входящих в Союз, советских социалистических республик, разработки единого союзного перспективного плана государственного хозяйства*(186).
Относилось к ведению Союза и заключение концессионных договоров. Правда, эта сфера деятельности оказалась неширокой, но не по вине нашей страны. Западные предприниматели не ринулись с предложениями, на чем много потеряли. И наоборот, те, кто были посмелее, как, например, известный А. Хаммер, нажили недурные капиталы на концессионных предприятиях.
Конституция относила к ведению Союза руководство транспортом и связью. Как помним, проблема объединения железных дорог была предметом оживленных споров в Закавказье.
К ведению Союза были отнесены организация и руководство вооруженными силами, исторически сложившееся к этому времени. Как помним, процесс объединения вооруженных сил советских республик начался еще во время гражданской войны. Тогда он принял форму сначала подчинения армий Украины и Прибалтийских республик командованию Красной Армии РСФСР и органам ее военного управления, а затем и полного включения армий этих республик в единую Красную Армию. В ходе освобождения Закавказья подобные же отношения сложились и со здешними советскими республиками. То есть руководство вооруженными силами строилось сначала на принципах автономизации, а потом и полного единства. Союзный договор, а затем и Конституция СССР закрепили, следовательно, эту практику.
Царская армия была тоже многонациональной. Однако отнюдь не все этносы допускались к военной службе. Народы Средней Азии, сибирских инородцев, азербайджанцев, горцев Северного Кавказа в российскую армию не пускали. Официально это объяснялось недостаточным культурным уровнем их, что в определенной мере соответствовало действительности, но главным препятствием к использованию людских резервов восточных районов была их политическая неблагонадежность. Характерно, что и финны тоже не призывались, хотя об их культурном уровне вроде бы говорить не приходилось, да и они сами просились в армию. Правда, постепенно круг используемых для войск народов расширялся. Призыв некоторых из них имел и специальные цели. Так, буряты и якуты использовались для пограничной службы, а башкир, калмыков, горцев Кавказа стали употреблять в составе иррегулярных войск для подавления народных восстаний. Впоследствии из них была сформирована известная "дикая дивизия"*(187).
При использовании нерусских кадров в царской армии стремились рассеять их по различным частям и соединениям. В принципе, кроме названных, никаких национальных формирований в вооруженных силах не существовало, правда, в ходе мировой войны начали создавать латышские, армянские, югославянские и некоторые другие части*(188). Предполагалось использовать вековую ненависть порабощенных прибалтийских народов к немцам.
Принципиально иную политику проводило Советское государство. Кроме тех воинских формирований союзных республик, которые влились в Красную Армию во время гражданской войны, уже в мирное время был взят курс на создание национальных воинских формирований, о чем специально говорилось в решении ХII съезда РКП(б)*(189). Однако никаких республиканских армий не создавалось.
Серьезное внимание в Конституции уделяется компетенции Союза в области финансов. Прежде всего, это касается бюджета, который мыслится как единый, но включает в себя бюджеты союзных республик. Такое положение сложилось на практике еще в 1919 году, когда бюджеты союзных республик включались в бюджет Российской Федерации. В 1921 г. порядок начал несколько меняться. По соглашению между правительствами РСФСР и Азербайджана предусматривалось различное финансирование азербайджанских наркоматов из бюджета России. Финансовые сметы объединенных наркоматов АзССР представлялись непосредственно в соответствующие наркоматы России на утверждение, а сметы необъединенных наркоматов утверждались СНК Азербайджана. Союзный рабоче-крестьянский договор между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Украинской Социалистической Советской Республикой относит Наркомфин Украины к объединенным ведомствам. Аналогичный договор был заключен в январе 1921 г. с Белоруссией*(190). С Грузией подписали специальное соглашение по финансовым вопросам. То же было сделано в июле 1921 года по отношению к Белоруссии, а 30 сентября - к Армении.
Теперь Конституция Союза обобщила практику и поставила финансовое дело в стране на твердую опору.
Важные положения отнесены к компетенции Союза в отношении природопользования. Пункт "н" предусматривает "установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза Советских Социалистических Республик". В условиях нэпа и грядущей коренной перестройки сельского хозяйства этот пункт был в высшей степени актуальным. При всем разнообразии и многообразии природных условий в стране определенная единая политика в этой сфере была совершенно необходима, ибо касалась самых основных ценностей, без которых жизнь на планете вообще невозможна.
В этой связи и вопрос о межреспубликанских переселениях также имел общесоюзное значение, поскольку свободные земли часто находились в малолюдных районах, и наоборот, перенаселенные районы не могли обойтись без наделения землей в более свободных республиках.
В пункте "п" содержится положение, знаменующее собой уже разграничение компетенции между Союзом и республиками. Он предполагает создание по некоторым отраслям права лишь основ законодательства в Союзе, относя, очевидно, конкретизацию к сфере деятельности республики. Этот пункт реализовался уже в 20-х годах. В октябре 1924 г. были изданы Основные начала уголовного законодательства СССР и союзных республик, другие общесоюзные акты - Положение о воинских преступлениях, "Об амнистии лицам, совершившим побег из Рабоче-крестьянской Красной Армии и Флота" и др.*(191) Важные общесоюзные законы были изданы также в области судоустройства - "Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик" 1924 г., "Об изменении основ судоустройства Союза ССР и союзных республик ввиду ликвидации округов" 1930 г.*(192)
Уже в рассматриваемой статье Конституции мы видим определенные намеки и на права республик, отграничение этих прав. Но кардинальную линию раздела вносит ст. 3. Она утверждает, как уже отмечалось, основной принцип: все, что не отнесено к компетенции Союза, входит в сферу деятельности союзных республик. Однако закон не ограничивается таким общим указанием. Законодатель считает необходимым подчеркнуть некоторые суверенные права республик, особенно в силу их чрезвычайной важности. Сюда относится уже упоминавшееся право свободного выхода из Союза. Н.Н. Алексеев, как и многие зарубежные авторы, даже доброжелательно относившиеся к нашей стране, ставил вопрос, не является ли право свободного выхода простой фикцией. С его точки зрения, таким правом могут пользоваться только независимые государства (вспомним, что Н.Н. Алексеев различает независимость и суверенитет). Но независимым государствам нет необходимости выходить из федерации. Алексеев приводит примеры объединений, из которых можно выходить: Лига Наций или другие чисто международные объединения*(193). Автор ставит вопрос ребром: или государство независимое, и тогда оно имеет право выхода, или оно зависимое, и тогда не имеет права выхода.
Как видим, авторов Конституции 1924 года не смутили эти теоретические соображения. Конечно, союзные республики зависят от Союза и в то же время могут свободно выйти из него. Вот такая федерация!
Недоброжелатели нашей страны говорили о фиктивности ст. 4 в том смысле, что право выхода только провозглашается, а реально никто не позволит его осуществить. История Советского Союза показала несостоятельность этого утверждения. За 70 лет существования СССР просто никому не приходила в голову необходимость выхода из него, поскольку не было никаких причин к этому. Вот если бы какая-нибудь республика поставила этот вопрос, а ей отказали, тогда действительно право выхода оказалось бы фиктивным. Но таких же случаев не было! И разрушен Союз был совсем не в силу анализируемого принципа, как мы знаем, позорные беловежские документы не основаны на законе, они грубо нарушили его.
В советском законодательстве вопрос о праве выхода территории из состава государства был поставлен и решен еще в Конституции РСФСР 1918 года, которую вы изучили в семинаре по известному пособию*(194). Пункт "д" ст. 49 этого Основного закона неоднократно применялся в ходе строительства новых советских республик. Оригинально право выхода было использовано при размежевании Средней Азии. Там его применили, как уже отмечалось, не к территориям, а к народам, хотя, конечно, живущим на определенной земле. И сделали это не всероссийские органы, а ЦИК Туркестанской АССР. Кстати, тогда советская автономная республика в первый и последний раз своей властью решала территориальный вопрос, вопрос о собственной территории, к тому же приводящий к ликвидации самой республики.