РЕГЛАМЕНТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -1

Реализуя предоставленное Конституцией Российской Федерации право принимать законодательные акты, субъекты Российской Федерации в своих конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах закрепляют правомочие законодательных учреждений на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, принимаемых большинством голосов избранных (или от установленного общего числа) депутатов.

Если орган законодательной власти состоит из двух палат, устанавливается правило, что каждая из палат принимает свой регламент, т. е. сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ч. 4 ст. 40 Устава Свердловской области). Палаты заседают раздельно и принимают решения по вопросам, отнесенным конституцией (уставом) данного региона к их ведению. Вместе с тем предусмотрены и совместные заседания палат для рассмотрения и решения тех или иных вопросов. «Палаты могут собираться совместно, – гласит, например, ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, – для заслушивания посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики, посланий Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики и по другим вопросам совместной компетенции». «Палаты Законодательного Собрания принимают решения, – закреплено в Конституции Республики Карелия (ст. 54), – на совместных и раздельных заседаниях палат». «Палаты собираются совместно, – определяет ч. 2 ст. 39 Устава Свердловской области, – для заслушивания посланий и докладов губернатора, правительства области, а также для рассмотрения иных вопросов...» Поэтому возникает необходимость в регламентах совместных заседаний палат.

В той же Республике Карелия конституционно различаются регламент Законодательного Собрания (общий регламент) и регламенты палат Законодательного Собрания (ст. 51). Общий регламент принимается на первом совместном заседании палат Законодательного Собрания нового созыва большинством голосов избранных депутатов обеих палат. В Регламенте определяется порядок:

проведения совместных заседаний палат, их делового взаимодействия;

принятия присяги главой исполнительной власти Республики Карелия;

принятия решений, связанных с изменением положений Федеративного договора;

дачи согласия на назначение заместителя Председателя Правительства Республики Карелия;

назначения судей Конституционного Суда Республики Карелия, Верховного Суда Республики Карелия и Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия;

заслушивания ежегодных докладов главы исполнительной власти о положении в республике, выполнении республиканских программ, осуществлении внутренней политики и внешних связей Республики Карелия и его посланий Законодательному Собранию;

принятия решения о назначении выборов органов государственной власти, а также о досрочных выборах обеих палат Законодательного Собрания;

формирования совместных рабочих органов обеих палат;

рассмотрения иных вопросов, находящихся в ведении Республики Карелия и не отнесенных Конституцией Республики Карелия к ведению органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст. 55 Конституции Республики Карелия).

В двухпалатном Государственном законодательном Собрании (парламенте) Республики Саха (Якутия) также действуют три регламента: регламент Палаты представителей, регламент Палаты Республики и регламент совместного заседания обеих палат Собрания. В регламенте Палаты Республики определено, что свой регламент палата принимает в форме закона большинством голосов от общего числа избранных депутатов «по истечении года своей работы» (ст. 46). Совместные заседания палат проводятся для заслушивания посланий Президента Республики, отчета Кабинета министров Республики, посланий Конституционного Суда Республики, а также для рассмотрения и принятия закона, принятого Палатой Республики, но отклоненного Президентом Республики по праву вето, для обсуждения и принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Могут собираться палаты и для совместного заслушивания выступлений руководителей Российской Федерации, других субъектов Федерации и иностранных государств, а также для решения других вопросов «обязательного характера, предусмотренных законом» (ст. I Регламента совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия)).

Регламентом верхней палаты Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) установлено правило (ст. 43), согласно которому при обнаружении какого-либо пробела в регламенте Председатель палаты, исходя из общего смысла норм регламента, вправе единолично формулировать необходимое процедурное правило. После трехкратной апробации его в ходе работы палаты указанное правило, по решению двух третей присутствующих депутатов, может быть включено в текст. действующего регламента. Аналогичный норматив содержится и в регламенте совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия).

В некоторых регламентах внимание акцентируется на том, кто вообще имеет право вносить предложения об изменении или дополнении регламента, в каком порядке предложение включается в повестку дня и рассматривается законодательным учреждением. Например, согласно регламенту Саратовской областной Думы (ст. 71) предложения об изменении и дополнении действующего регламента Думы вносятся комитетами, депутатскими группами или депутатами численностью не менее чем одна пятая от общего числа депутатов Думы. Предложение включается Думой в повестку дня без голосования и рассматривается «в первоочередном порядке».

В качестве вспомогательных органов законодательных учреждений регламенты предусматривают создание специальных структур, занимающихся вопросами, относящимися исключительно к регламенту. Так, в соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 32) в данном законодательном органе работает специальная «комиссия по Регламенту», которая следит за соблюдением регламента во время заседаний Народного Хурала, информирует председательствующего о каждом случае его нарушения, дает официальное толкование правил, содержащихся в регламенте. Члены комиссии пользуются правом внеочередного выступления. В ряде областных дум (Московской, Тамбовской и др.) аналогичные функции выполняют постоянно действующие регламентарные группы, образованные специальным решением думы.

Право региональных органов законодательной власти на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, за некоторым исключением (например, в Уставе Оренбургской области 1994 г. ничего не говорится о регламенте Законодательного собрания области), последовательно закрепляется в конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах субъектов Российской Федерации. При дальнейшем совершенствовании актов, определяющих полномочия региональных органов законодательной власти, целесообразно было бы принятие регламентов непосредственно включать в круг полномочий указанных органов, как это делается в некоторых уставных нормативно-правовых актах[1]. В большинстве подобных ныне действующих актов, в частности в областных уставах, в круг полномочий органов законодательной власти принятие регламентов, как правило, не включается, что не способствует повышению регулятивного престижа регламентов как особой разновидности «парламентского права» высокой конституционной значимости[2], во многом определяющих качество законотворческого процесса.

Излишним параллелизмом представляется, когда определенные процедурные вопросы деятельности законодательных учреждений регулируются одновременно на уровне конституции (или устава) и регламента. Например, в главе четвертой Конституции Республики Адыгея (1995 г.), определяющей правовой статус Государственного Совета как законодательного органа власти Республики, говорится о том, кто открывает первое заседание Государственного Совета, как избирается Председатель Государственного Совета, каковы его полномочия, об открытых и закрытых заседаниях Государственного Совета, о порядке внесения и принятия законов республики и т. д. Аналогично поступают другие конституции республик в составе Российской Федерации, областные уставы. В ч. 1 ст. 28 Устава Липецкой области, например, определено, что областное Собрание как законодательный орган власти «утверждает свой Регламент, в котором закрепляется порядок подготовки, созыва и проведения заседаний областного Собрания, образования и избрания его органов, их деятельности, рассмотрения правовых и иных нормативных актов, голосования и другие вопросы организации работы областного Собрания». Вместе с тем в самом Уставе говорится о порядке созыва заседаний областного Собрания, принятия нормативных актов; специальные статьи посвящены порядку избрания председателя областного Собрания, его заместителя, другим процедурным вопросам. Устав Свердловской области в ч. 4 ст. 40 определяет, что порядок принятия законов палатами Законодательного Собрания «устанавливается их регламентами», и вместе с тем сам Устав закрепляет порядок принятия законов одной из палат (ст. 67 Устава). Устав Псковской области, напротив, вопрос об избрании, отставке или освобождении от должности председателя областного Собрания депутатов, его полномочиях не связывает с регламентом Собрания (ст. 33 Устава).

Что касается кворума, необходимого для принятия регламента, более правильными представляются нормативы, предписывающие такое принятие большинством голосов от числа избранных депутатов, а не от установленного общего числа депутатов, которого в силу тех или иных причин не всегда можно достичь в ходе выборов. Это должно быть зафиксировано в областном (краевом) уставе.

В условиях двухпалатного органа законодательной власти представляется правомерным принятие специального регламента для совместных заседаний палат, которые, как свидетельствует парламентский опыт, могут иметь важное конституционное значение при рассмотрении и решении определенного круга политико-правовых вопросов.

В ходе дальнейшего совершенствования конституций республик в составе Российской Федерации, региональных уставов, регламентов законодательных учреждений представляется целесообразным особое внимание сконцентрировать на юридическом равноправии палат законодательного органа, основополагающих принципах их взаимоотношений, делового сотрудничества. Каждая из палат должна действовать совершенно самостоятельно, вне какого-либо контроля другой палаты, что обязательно должно быть отражено в регламентах.

Демократичным является принцип, согласно которому те или иные изменения, дополнения в регламент законодательного учреждения могут вноситься в течение всей его легислатуры. Для принятия или отклонения их вполне достаточно, думается, большинства голосов от числа избранных депутатов. Нормативы, предписывающие две трети голосов от установленного числа депутатов для принятия коррективов в действующем регламенте, представляются излишними, затрудняющими нормальное течение законотворческого процесса. Спорной выглядит также практика восполнения пробелов, закрепленная регламентами Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Понятие «общий смысл норм Регламента» является весьма неопределенным, поэтому процедурные правила, сформулированные на этой основе единолично парламентским лидером, могут быть субъективными, ошибочными, оказывающим определенное давление на депутатский корпус.

Предложения об изменении или дополнении действующего регламента вправе вносить, видимо, не только комитеты или комиссии, определенная группа депутатов законодательного органа, но и каждый отдельный член его, соответствующим образом оформив конкретное предложение в письменном виде.

Заслуживает поддержки практика создания в структуре региональных органов законодательной власти специальных подразделений, занимающихся вопросами регламентов. С правовой точки зрения представляется правильным, когда при необходимости толкованием тех или иных нормативов действующего регламента занимаются указанные структурные подразделения, а не отдельные должностные лица.

Контроль за соблюдением регламента должен быть постоянным. В этой связи для работников подразделений, занимающихся вопросами регламента, необходимо предусмотреть четкую, надежную процедуру бесперебойной технической связи с председателем законодательного учреждения, его секретариатом, а также определенную систему льгот процедурного характера на время работы органа законодательной власти (право внеочередного выступления на сессии, право на внесение предложений по совершенствованию парламентской процедуры в любое легислатурное время и др.).

Структура регламентов и их содержательные параметры

В структурном и содержательном плане регламенты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации различаются, отражая концептуальное отношение разработчиков конкретного регламента к тем или иным процедурным вопросам, определенную специфику данного региона. Одни регламенты весьма детально регулируют процедурные аспекты деятельности законодательного учреждения (см., например, регламенты Народного Хурала Республики Бурятия, Государственного Совета Республики Татарстан. Законодательного Собрания Иркутской области, Московской областной Думы, Тамбовской областной Думы), другие- менее детально (см., например, регламент Саратовской областной Думы). Одни регламенты подразделяются на разделы и главы, другие – на разделы, главы и статьи, третьи – на главы и статьи, четвертые – только на главы или на статьи. При этом в одних регламентах разделы именуются, в других – содержатся разделы именованные и без наименования (см., например, регламент Народного Хурала Республики Бурятия). Представляется, что, если при разработке регламента выбран принцип его структурных частей, следовало бы придерживаться этого принципа, что обеспечивает определенную культуру внешнего оформления регламента, облегчает поиск тех или иных нормативов.

Не всегда соблюдается необходимая последовательность в структурировании самого нормативного материала. Например, в регламенте Законодательного Собрания Иркутской области регулирование некоторых специальных вопросов, «разбросано» по разным главам (в частности, вопросы о председателе Законодательного Собрания, коллегии Законодательного Собрания, депутатских группах и др.). В регламенте Тамбовской областной Думы глава о порядке рассмотрения областной Думой вопроса об отрешении главы Администрации области от должности (глава 17) предшествует главе о порядке принесения присяги главой Администрации области при вступлении в должность (глава 20).

Представляется, что в регламенте нет необходимости в преамбуле. В подавляющем большинстве регламенты региональных органов законодательной власти начинаются с формулирования общих нормативных положений, выделенных в особую главу. Правда, не всегда выдержанной, удачной выглядит подборка самого нормативного материала, охватываемого общими положениями. Так, в общие положения (глава первая) регламента Законодательного Собрания Иркутской области включены вопросы о наименовании самого законодательного учреждения, правовых основах и принципах его деятельности, его структуре и формах работы, о председателе Собрания и его заместителе, о комитетах и комиссиях Собрания, коллегии Собрания, его депутатских группах и фракциях, об обеспечении деятельности Собрания. Представляется, что для общих положений это чрезмерно разнообразно.

Общее – это нечто совокупное, касающееся каких-то основ, содержащее только самое главное, без каких-либо подробностей. Поэтому правильным является включение в «общие положения» регламентов вопросов, связанных с наименованием органа законодательной власти, правовыми основами, принципами его деятельности, общей структурой обеспечением условий для работы депутатов.

Как всякая иная общественно-государственная деятельность, деятельность органов законодательной власти имеет определенную плановую направленность с учетом потребностей и интересов соответствующего региона. Необходимо отражать это в общих положениях регламентов. В качестве примера можно сослаться на Регламент Народного Хурала Республики Бурятия, в котором определено, что деятельность Народного Хурала осуществляется по плану, утвержденному Народным Хуралом по представлению Совета Народного Хурала. Установлено, что проект плана формируется на основе предложений комитетов и комиссий Народного Хурала, субъектов права законодательной инициативы (ст. 5). Можно рекомендовать, чтобы в регламентах уточнялось, что указанный план утверждается на пленарном заседания (пленарной сессии) органа законодательной власти. Должно быть уточнено также, что речь идет в данном случае о плане подготовки и принятия проектов законов. Необходимы определенные процедурные правила о порядке изменения и дополнения такого плана.

Учитывая важность и значимость проблемы соблюдения регламента органа законодательной власти, целесообразно, чтобы в общих положениях его содержались общие нормативы об ответственности за нарушения процедурных правил, среди которых в научной литературе различают две основные группы: 1) правила, нарушение которых влечет за собой отмену определенных парламентских действий или нормативных правовых актов (например, нарушение установленного кворума, принятие закона без предварительного рассмотрения его проекта в постоянной комиссии, принятие тех или иных решений вне сессии и др.), и 2) правила, нарушение которых влечет иные последствия. В структуре регламента должна быть предусмотрена особая система нормативов, устанавливающая конкретные взыскания за те или его иные нарушения. Некоторый опыт в этом отношении имеется (см., например, ст. 37 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области).

Есть еще один общий вопрос, связанный с регламентом. В заключительных положениях (раздел VII) Регламента Народного Хурала Республики Бурятия содержится правило, согласно которому регламент «вступает в силу по истечении 10 дней после его подписания». Положение представляется спорным. Думается, правильнее было бы сформулировать, что регламент вступает в силу с момента его принятия. Именно с этого момента регламент является обязательным для исполнения. Данное положение остается в силе, даже если органом законодательной власти приняты лишь определенные части регламента. На регламент не распространяется требование его обязательной публикации.

Регламент – это акт внутреннего распорядка, который не обязательно публиковать «для всех и каждого». Раз он принят депутатами, последние не могут ссылаться на незнание принятых ими же правил, а обязаны выполнять их.

Из вышесказанного вытекает, что в общих положениях регламента целесообразно было бы давать правовое определение этого документа как нормативного правового акта, принимаемого большинством голосов
избранных (или от установленного общего числа) депутатов и определяющего внутреннюю организационную структуру законодательного органа и порядок его деятельности.

Основной организационной формой деятельности законодательных учреждений субъектов Федерации регламенты называют сессии. «Дума работает сессионно» – гласит ч. 1 ст. 35 Регламента Тамбовской областной Думы. Некоторые регламенты дефинируют понятие сессии. Так, согласно ст. 27 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области сессия Собрания «состоит из заседаний Собрания и проводимых между ними заседаний его комитетов и комиссий, публичных депутатских слушаний». Заседание определяется как «общее собрание депутатов для обсуждения и решения вопросов, находящихся в компетенции Собрания, в соответствии с установленной повесткой дня» (ч. 1 ст. 30). Регламент Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) также определяет, что сессия палаты состоит из ее заседаний, а между ними – заседаний комиссий (ч. 1 ст. 14). В Конституции Республики Коми закреплено, что Государственное Собрание свою деятельность осуществляет «в форме сессий, а также заседаний комитетов» (ст. 72), т е. понятия «сессия» и «заседание комитетов» различаются. В Республике Татарстан конституционно различаются понятия «сессия» и «пленарная сессия». «Сессии Государственного Совета, – гласит ст. 91 Конституции Республики Татарстан, – созываются – в составе депутатов, работающих в парламенте на постоянной основе». Эта же статья устанавливает, что «для рассмотрения наиболее важных вопросов созываются пленарные сессии Государственного Совета в составе избранных депутатов». Закреплена формула: «Решения, принятые на сессии, не могут противоречить решениям, принятым на пленарной сессии Государственного Совета». Статья 89 названной Конституции определяет, какие вопросы решаются «исключительно на пленарных сессиях» Государственного Совета. В целом ряде регионов в качестве основной формы деятельности органов законодательной власти рассматриваются заседания «Основной формой работы областного Собрания, – определено, например, в Уставе Липецкой области, – является его заседание, на котором решаются основные вопросы, отнесенные к ведению Собрания» (ст. 29). Положение это закреплено в регламенте областного Собрания. Регламент Саратовской областной Думы также устанавливает, что основной организационной формой деятельности Думы являются заседания, на которых принимаются правовые акты нормативного и ненормативного характера (ч 1 ст. 5). Среди других самостоятельных форм деятельности органов законодательной власти называются депутатские слушания, различные мероприятия комитетов или комиссий, депутатских групп, иных структурных подразделении (ч. 1 ст. 28 Устава Пермской области)

Представляется правильным при определении основной организационной формы деятельности органов законодательной власти оперировать понятием сессии, которое заключает в себе более широкий смысл, нежели понятие заседания В частности, заседание как собрание членов определенной организации, определенного коллектива для обсуждения каких-либо вопросов может иметь однократный характер. Сессия же может включать множество заседаний. Различные промежуточные перерывы не нарушают функциональной цельности сессии, продолжительность которой может быть от нескольких дней до нескольких месяцев. Сессией именуют сам период работы органов законодательной власти. Однако более удачным в этом отношении представляется термин «легислатура», которым обозначают период законодательной деятельности представительного органа государственной власти Именно через сессионную форму деятельности законодательное учреждение выступает как представительный орган государственной власти, осуществляющий свои конституционные полномочия. Только на сессиях те или иные нормативно-правовые решения принимаются от имени законодательного органа.

Когда говорят о «пленарных заседаниях» представительных органов государственной власти (в регламенте Государственной Думы дореволюционной России использовался термин «общие заседания»), это означает, что на них присутствуют все их члены или определенное большинство их. В количественном отношении это большинство должно быть достаточным («кворум») для признания тех или иных решений законодательной власти действительными. Принцип меньшинства не согласуется с конституционными идеалами правового государства. Любое нормативно-правовое решение всеобщей значимости должно приниматься в законодательном учреждении определенным количественным большинством. Правильной представляется норма, закрепленная в целом ряде регламентов, согласно которой сессия органа законодательной власти является правомочной, если в ее работе участвует не менее двух третей избранных депутатов. Формула «не менее двух третей от установленного числа депутатов» (Республика Карелия, Республика Коми, Воронежская, Иркутская, Свердловская, Томская области и другие) представляется менее удачной

Говоря об открытии после выборов первого заседания законодательного органа государственной власти, регламенты в большинстве случаев предоставляют эту почетную миссию старейшему депутату. Имеются и другие нормативы на этот счет. В Кабардино-Балкарской Республике и Республике Татарстан первое заседание органа законодательной власти открывает председатель Центральной избирательной комиссии. Первое заседание вновь избранного Законодательного Собрания Иркутской области также открывает председатель областной избирательной комиссии и ведет его до избрания председателя Собрания. Первое заседание Новгородской областной Думы созывает глава администрации области, а открывает председатель областной избирательной комиссии и ведет его до избрания председателя Думы или председательствующего на заседании из числа депутатов. В Ингушетии первое заседание законодательного органа Республики открывает Президент Республики, ведет старейший по возрасту депутат, а после избрания Председателя парламента и его заместителей заседание ведет председатель или его заместитель. Парламент Республики Северная Осетия – Алания созывается на первое заседание Центральной избирательной комиссией Республики. Однако первое заседание парламента может созвать и Президент Республики. В Республике Саха (Якутия) вице-президент открывает первое заседание верхней палаты – Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики.

Представляется, что законодательные учреждения всякий раз должны собираться сами, по собственной инициативе. Исполнительная власть не должна вмешиваться в порядок работы законодательной власти. Представительство народа в парламенте – это высшее политическое представительство, в подлинно демократическом государстве обладающее статусом независимости и неприкосновенности. Такова конституционная аксиома.

Большое значение в регламентах придается различным вспомогательным (рабочим) органам законодательных учреждений, которые создаются обычно для предварительной подготовки тех или иных организационных решений, касающихся распорядка парламентской деятельности. В Республике Бурятия, например, таким органом является Совет Народного Хурала, в состав которого входят Председатель Народного Хурала, один из его заместителей, некоторое число других депутатов, набранных тайным голосованием (с ежегодной ротацией). В состав Совета не может входить Прокурор Республики (ст. 8 Регламента Народного Хурала Республики Бурятия). В Тверской области функционирует Совет Законодательного Собрания (ст. 16 Регламента Законодательного Собрания области). Регламент Законодательного Собрания Иркутской области говорит о Коллегии Законодательного Собрания (ст. 7). Организацию работы Государственного Совета Республики Татарстан обеспечивает Президиум Государственного Совета (ст. 97-100 Конституции Республики Татарстан). Регламент Законодательного Собрания Иркутской области следующим образом определяет основные функции Коллегии Собрания (ст. 23):

организация подготовки сессии Собрания, предварительное обсуждение предложений по вопросам повестки дня сессии;

составление плана подготовки и принятия проектов законов области;

выступление с инициативой созыва внеочередных сессий Собрания;

направление для рассмотрения в соответствующие комитеты, комиссии законопроектов, которые предполагается внести на рассмотрение сессии Собрания;

возвращение субъектам законодательной инициативы внесенных ими законопроектов, если не были выполнены определенные требования действующего регламента;

организация проведения консультаций при формировании и изменении состава органов Собрания, а также при возникновении разногласий между депутатами, депутатскими группами и фракциями;

организация проведения публичных депутатских слушаний;

назначение ответственных (головных) комитетов по соответствующим законопроектам и по подготовке к ратификации (утверждению) международных и межрегиональных договоров;

ведение реестра зарегистрированных депутатских фракций и групп.

Думается, что нормативы регламентов региональных законодательных учреждений, закрепляющие порядок образования, регистрации и деятельности депутатских фракций и иных депутатских объединений должны быть более конкретными и четкими. Неясно различие самих понятий «депутатская фракция» и «депутатская группа», что немаловажно при определении их парламентских функций, правового статуса. Например, регламент Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 21) определяет фракцию как обособленную группировку внутри политической партии. Но ведь, речь идет о фракциях внутри законодательного учреждения. «Группа депутатов» определяется как «совокупность людей, объединенных общим интересом». А разве фракция не имеет своего общего интереса?

Парламентская фракция- это организованная группа депутатов, представляющих в данном законодательном учреждении какую-либо политическую партию или иную общественную организацию (иное общественное объединение), созданная в целях проведения политической (общественной) позиции, выработанной партией, иной общественной организацией (иным общественным объединением) по определенному кругу вопросов общественной значимости. Деловые взаимоотношения депутатов с парламентскими фракциями, иными депутатскими объединениями определяются, как правило, уставами соответствующих фракций, иных депутатских объединений, решениями их руководящих органов. Депутатские объединения вправе договариваться о совместном выражении определенных политических (общественных) позиций и с этой целью могут создавать различные временные объединения, состоящие из нескольких фракций, которые не подлежат обязательной парламентской регистрации. Эти положения должны быть так или иначе отражены в регламенте.

В регламентах законодательных учреждений субъектов Российской Федерации много внимания уделяется работе комиссий (комитетов), играющих большую роль в подготовке и предварительном рассмотрении законопроектов, проведении депутатских слушаний, контроле за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами законодательной власти. Указывается, какие комиссии (комитеты) создаются в данном законодательном учреждении (даже «в обязательном порядке» – ст. 14 регламента Тамбовской областной Думы), каковы их полномочия, какие дни рабочей недели являются днями работы депутатов в комиссиях (комитетах) и т. д. Вместе с тем в целом ряде региональных конституций, уставов закрепляется, что структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комиссий (комитетов) определяются положениями о комиссиях (комитетах), принимаемыми органами законодательной власти. В положениях обычно более или менее подробно определяется порядок работы комиссий (комитетов). В качестве примера можно сослаться на Положение о Комитете Московской областной Думы по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организациями и средствами массовой информации, утвержденное решением Московской областной Думы 2 ноября 1994 г. Оно имеет следующую структуру: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения комитета, 3) организационные основы и принципы деятельности комитета; 4) порядок работы комитета; 5) права и обязанности членов комитета, 6) председатель комитета, заместители председателя комитета, 7) подкомитеты, рабочие группы и координаторы комитета. 8) аппарат комитета; 9) заключительные положения. При таком подходе нет необходимости дублировать в регламентах нормативы о комиссиях (комитетах), содержащиеся в Положениях, определяющих их правовой статус. Следует иметь в виду соотносимость регламентов с другими нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность законодательных учреждений.

Значительное место в регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации отведено законодательному процессу. С логической последовательностью в большинстве из них отражен весь порядок прохождения законопроекта в парламенте с момента его внесения до принятия закона.

Существенным является определение круга субъектов права законодательной инициативы. К таковым, в зависимости от системы органов власти, отнесены: депутаты законодательного органа, его постоянные комитеты (комиссии), президент (глава администрации, губернатор), правительство, представительные органы местного самоуправления, конституционный суд, верховный (областной) суд, арбитражный суд, прокурор.

[1] В качестве примера можно сослаться на ст. 31 Устава (Основного Закона) Новгородской области, который, определяя круг вопросов, относящихся к ведению областной Думы, включает в них не только «принятие Устава области», но и «принятие Регламента Думы и иных актов, регулирующих деятельность Думы...» (см.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1995. Вып. I.).

[2] Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957 С. 468; Демишель А.. Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977. С. 104.

Отдельными субъектами Российской Федерации круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, расширен. Так, в Карелии этим правом наделены общественные организации в лице их республиканских органов. В Татарстане – комитет парламентского контроля Государственного Совета, республиканский Совет профессиональных союзов по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся. В Башкортостане, Свердловской области, где парламенты имеют двухпалатную структуру, право законодательной инициативы закреплено отдельно за каждой из палат. Пермская область предоставила это право депутатам Федерального Собрания Российской Федерации. Аналогичный субъект предусмотрен регламентом законодательного органа Ставропольского края, с той лишь разницей, что в отношении его сделана оговорка: он должен быть избранным от Ставропольского края.

Примечательно, что некоторые субъекты Федерации сочли возможным наделить правом законодательной инициативы непосредственно народ. Например, в соответствии с регламентом Верховного Хурала Республики Тыва законодательная инициатива может быть заявлена группой избирателей численностью не менее одной тысячи человек. По Регламенту Законодательного Собрания Свердловской области такая группа должна насчитывать не менее десяти тысяч проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом. По Регламенту Липецкого областного Собрания – не менее двадцати пяти тысяч. Предоставление народу права законодательной инициативы – явление в определенном смысле положительное. Прежде всего это служит юридической гарантией реального народовластия, так как делает возможным участие граждан в политической жизни, в управлении делами отдельного субъекта Федерации. Кроме того, такого рода законодательная инициатива позволяет в процессе законотворчества учитывать действительную общественную потребность, нужды и интересы конкретных граждан.

Требует, однако, уточнения сама процедура осуществления народной законодательной инициативы, которая обладает некоторыми особенностями. К ним, по-видимому, надо отнести: порядок предоставления предложений об издании законодательного акта (текст. документа, обоснование предложения, необходимый минимум подписей); определенные требования к оформлению списка подписей (кем заверяется список, в какой срок); основания, по которым предложение может быть отклонено (вопрос не входит в компетенцию законодательного органа, есть сомнения в подлинности подписей, в течение последних, скажем, пяти лет осуществлялась подобная инициатива) и пр.

Расширение круга лиц, наделенных правом законодательной инициативы, не всегда оправданно. Так, неубедительна позиция республик Калмыкия, Коми, Тамбовской, Липецкой областей, посчитавших необходимым включить в него, например, председателя законодательного органа Будучи депутатом, последний уже в этом качестве приобретает право законодательной инициативы, которое он не утрачивает с вступлением на пост. председателя парламента. Выделение его как самостоятельного субъекта данного права не дает ему реально никаких дополнительных правомочий, но может породить путаницу при применении исследуемой регламентарной нормы на практике. Этим нарушается также принцип равенства членов законодательного органа. В регламентах Иркутской, Московской и Курганской областных Дум к субъектам законодательной инициативы отнесены фракции, что также трудно признать обоснованным. Фракции, являясь выразителями конкретных политических взглядов, подчас невольно стремятся к тому, чтобы отразить их в будущем законе, что не всегда совпадает с общими интересами. Наличие указанного обстоятельства, с одной стороны, и желание фракций провести свой законопроект через законодательный орган – с другой, могут создать конфликтную ситуацию, при которой выработка единого решения становится затруднительной.

Осуществление права законодательной инициативы большинством регламентов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации устанавливается в форме внесения как проекта закона, так и законодательного предложения. Поскольку инициатива, выраженная предложением, выдвигает лишь идею о принятии либо изменении закона и может быть рассмотрена по существу только при условии, что
она будет реализована в виде законопроекта, важно регламентарно определить, в чем должно состоять ее содержание.

Анализируя с этой точки зрения регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, следует констатировать, что существует различие в подходах к урегулированию ими данного вопроса. Например, регламенты Палаты Представителей Республики Саха (Якутия), Законодательного Собрания Тверской области содержат лишь упоминание о законодательном предложении как одной из форм реализации законодательной инициативы. По-иному обстоит дело в республиках Татарстан и Адыгея. Регламенты законодательных органов этих республик дают весьма подробную регламентацию процедуры рассмотрения законодательного предложения парламентом. Внесение законодательного предложения сопровождается здесь его обязательной регистрацией. Зарегистрированное предложение для предварительного рассмотрения направляется в соответствующие постоянные комиссии (комитеты). Принимается решение об отклонении либо одобрении предложения. В случае одобрения последнего ставится вопрос о продолжении работы над ним.

Предварительное обсуждение в комитетах (комиссиях) и принятие вследствие такого обсуждения решения являются действиями, завершающими процесс реализации инициативы по внесению законодательного предложения. Дальнейшая работа над предложением сопряжена уже с началом подготовки на его основе нового законопроекта, который предполагается внести в законодательный орган в порядке собственной законодательной инициативы. Спорными в этой связи представляются положения Регламента Законодательного Собрания Республики Адыгея, закрепившие порядок рассмотрения законодательных предложений, представляемых президентом, правительством, на стадии их пленарного обсуждения. Предусмотрено, в частности, что рассмотрение такого рода предложений должно начинаться с выступления представителя президента (правительства), где он обосновывает необходимость их принятия. Последнему предоставляется возможность выступить и с заключительным словом, в котором сообщается мнение президента (правительства) о высказанных в Законодательном Собрании замечаниях по поводу внесенных законодательных предложений. Слово предоставляется после заслушивания заключения, подготовленного соответствующим комитетом, и обсуждения рассматриваемых предложений

Отличительная особенность законодательного предложения в том и состоит, что его рассмотрение в законодательном органе заканчивается этапом предварительного обсуждения в комитетах (комиссиях) и не выходит за пределы стадии законодательной инициативы. Эта особенность правильно, например, отражена Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан, где включение в повестку дня очередного заседания сессии отнесено только к внесенным в законодательный орган законопроектам

При предъявлении законопроекта предписывается необходимость соблюдения определенных условий. В качестве обязательных, следуя сложившейся парламентской практике, чаще всего называются: 1) характеристика основных положений законопроекта; 2) мотивировка новелл, вносимых в правовое регулирование; 3) финансово-экономическое обоснование; 4) перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона; 5) перечень подзаконных правовых актов, которые следует принять для реализации закона на практике.

Многие регламенты в виде отдельной позиции выделили специальное требование для внесения так называемых финансовых законопроектов Оно сводится к тому, чтобы такие законопроекты принимались законодательным органом к рассмотрению только при наличии заключения правительства (областной, краевой администрации) либо по его представлению. Польза от введения данной регламентарной нормы очевидна. Выводы компетентного органа, способного точно определить предстоящие в связи с рассматриваемым законопроектом расходы и соизмерить с финансовыми возможностями конкретного субъекта Федерации, могут реально обеспечить принятие по-настоящему действующих, работающих законодательных актов.