ВНЕСЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН (ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, ФОРМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ)

В рамках стадии законодательной инициативы происходит реали-зация уполномоченным субъектом своего права законодательной ини-циативы, т.е. права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.
В юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авто¬ров предлагает выделить этап создания (разработки) проекта норма¬тивного акта , выявление потребностей в принятии закона , или дея¬тельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса . Среди тех, кто признает стадию законодательной инициа¬тивы начальной стадией законодательного процесса, имеются разно¬гласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она вклю¬чает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению . Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня . Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.
Иногда можно встретить «смешение» понятий «законотворчество» и «законодательный процесс». Однако субъекты законотворчества не всегда могут быть участниками правоотношений, составляющих зако¬нодательный процесс, который протекает в формах, как правило, жест¬ко установленных конституциями, законами, парламентскими регла¬ментами .
А.М. Мицкевич предлагает разграничение понятий: «создание нор-мативного акта» и «законодательная деятельность». Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного акта. За-конодательная деятельность является более узким понятием (что сле¬дует из соотношения «нормативный акт» — «закон», где последний яв¬ляется одним из видов нормативных актов). Она состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утвержде¬ния или принятия закона, опубликования закона .
Таким образом, исследователи выделяют деятельность специаль¬но уполномоченных органов по созданию закона.
Принимая во внимание самоценность и значимость процессуаль¬ной стороны законотворчества, а также место закона в системе нор¬мативных актов, следует определять содержание данной стадии толь¬ко деятельностью органов и должностных лиц по реализации права законодательной инициативы. С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта (за¬конодательного предложения) в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению.
Круг субъектов права законодательной инициативы не является одинаковым для разных государств. Как правило, в него входят гла¬ва государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный прокурор, Верховный суд и некоторые другие органы по вопросам своей компе¬тенции, сенаторы, депутаты. Последние вправе предложить законо¬проект от собственного имени (Бразилия, Египет, Польша) или же законодательная инициатива может принадлежать только определен¬ной группе депутатов.
Для некоторых стран характерен достаточно широкий круг субъ-ектов права законодательной инициативы. Так, на Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету, Совету минист¬ров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Нацио¬нальному комитету, Профцентру трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народ¬ному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей.
В США, напротив, таким правом обладают только парламентарии (исключение составляет проект бюджета, который представляется Президентом); в Финляндии — только президент и парламентарии. '•' Правительства весьма активно участвуют в законодательном процес¬се. Наиболее заметна их роль в странах, где существует институт ответ-ственного правительства, которое осуществляет право законодатель¬ной инициативы либо непосредственно, либо через депутатов правящей партии.
Ярким примером последнего является первая стадия законода-тельного процесса Великобритании. Вследствие особенностей кон-ституционно-политического механизма правительство формируется лидерами партии, получившей большинство мест в парламенте. Та¬ким образом, правительство получает широкие возможности по кон¬тролю за законодательным процессом. Питер Бромхед отмечает, что число законопроектов, предложенных членами парламента, может превышать число правительственных законопроектов, однако зако¬нами правительственные билли становятся в 4-5 раз чаще, чем зако¬нопроекты, внесенные парламентариями . Существует официальное разделение на «правительственные» законопроекты (основная рабо¬та по их подготовке ведется в министерствах и ведомствах) и законо¬проекты «рядовых членов». Для последних существует ряд ограниче¬ний, которые относятся к порядку внесения проектов и последующему их обсуждению.
Согласно правилам парламентской процедуры в Великобритании запрещена публикация законопроекта (билля) до его внесения в пар¬ламент, т.е. содержание будущего закона становится известно парла¬ментариям только непосредственно в парламенте. В Конгрессе США в отличии от Великобритании нет прямого запрета на распростране¬ние билля до его официального внесения.
Очевидны положительные аспекты широкого ознакомления депу-татов с проектом закона:
— предварительно высказанные замечания позволят депутату — ав-тору законопроекта составить представление о тех возражениях, кото¬рые ждут его на стадиях официального обсуждения, а также учесть по¬лезные идеи и предложения, устранить спорные положения проекта;
- группы, не принимавшие непосредственного участия в разработ¬ке проекта, могут предложить такие формулировки, которые позволят им поддержать данный документ, что увеличит число сторонников ав¬торов законопроекта, а значит будет способствовать успешному его прохождению.
Однако американские юристы отмечают и отрицательные послед-ствия досрочного широкого обнародования билля среди депутатов:
- использование компромиссных формулировок на стадии подго-товки документа с целью увеличения числа его сторонников может усложнить их изменение по принципиальным вопросам в соответствии с первоначальным замыслом авторов на последующих более сложных стадиях официального прохождения;
- в ходе широких консультаций могут появиться противоречащие друг другу предложения, невозможность достижения компромисса может оттолкнуть потенциальных сторонников;
- распространение документа может привести к тому, что данная тема будет перехвачена одной из заинтересованных группировок;
- проведение масштабных консультаций может способствовать по-тере времени, которое потребуется для ожидания комментариев и пред-ложений;
- знакомство с текстом законопроекта до его официального вне¬сения в палату приведет в состояние «боевой готовности» потенци¬альных оппонентов, исключит элемент неожиданности и активизи¬рует оппозицию .
В ряде стран существует институт народной инициативы. На прак-тике это означает, что проект, подписанный определенным числом граждан, должен быть принят к рассмотрению парламентом. Народ¬ная инициатива довольно часто применяется в Швейцарии, в других странах практически не используется . Нередко конституции ограни¬чивают перечень общественных отношений, которые могут быть уре¬гулированы законом, принятым на основе народной инициативы. Так, в Испании она запрещена по вопросам, подлежащим регулиро¬ванию органическими законами, относящимися к налоговым или международным отношениям, а также к проблеме помилования.
В России есть примеры установления права законодательной ини-циативы граждан в субъектах Федерации. Согласно Закону г. Моск¬вы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Моск¬вы» правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Ду¬му петиций с предложениями принятия законодательных актов, от¬мены или изменения ранее принятых.
Реализация права законодательной инициативы может зависеть от вида законодательного акта.
В России предложения о поправках и пересмотре положений' Кон-ституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государст¬венная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 чле¬нов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конститу¬ции РФ).
Интересно установление круга субъектов законодательной ини-циативы в Великобритании, особенности которого следуют из разде¬ления всех английских статутов на публичные и частные. Первые распространяются на неограниченный круг лиц и действует на всей территории Великобритании, определяя общие правила поведения, вторые — содержат установление «изъятий» из действующего права для отдельных лиц или местностей . Характер законопроекта опреде¬ляет процедуру его прохождения в законодательном органе: публич¬ные вносятся только членами парламента, частные - заинтересован¬ными лицами.
Как правило, круг субъектов права законодательной инициативы установлен в конституциях. Однако есть примеры закрепления соот-ветствующих положений в иных нормативных актах. В Италии зако-нодательная инициатива принадлежит Правительству, любому члену палат, а также тем органам и институтам, которые ею наделены кон¬ституционным законом (ст. 71 Конституции Италии).
Характерен «разброс» норм, закрепляющих круг субъектов зако-нодательной инициативы для англосаксонской системы права. Так, в США отсутствует единый нормативный акт, который бы регламенти¬ровал данные правоотношения. Процедуры законотворчества, в том числе вопросы законодательной инициативы, частично закрепляют¬ся в Конституции США, конституциях штатов, регламентах деятель¬ности законодательных органов (федерального уровня и штатов), их палат, отдельных законах, а также некоторых судебных решениях . На практике формальное отсутствие права законодательной инициа¬тивы Президента США не мешает последнему активно участвовать в законодательной деятельности. Он может лично или через должност¬ных лиц исполнительных органов рекомендовать Конгрессу принять законопроект, который должен быть официально внесен парламен¬тарием. По мнению М. Амеллера, это равносильно праву законода¬тельной инициативы, поскольку Президент не только намечает в об¬щих чертах основные положения законопроекта, в принятии которого он заинтересован, но и представляет Конгрессу его полный текст. Этот текст позднее в соответствии с обычаем председатель профильного комитета Конгресса представляет от собственного име¬ни. Подобная процедура существует на Филиппинах и в Либерии .
Законодательной деятельностью, в том числе на стадии реализа¬ции права законодательной инициативы, должны заниматься лица, обладающие качествами, позволяющими им, оценивая перспективы развития государства, выявить необходимость в урегулировании об¬щественных отношений с помощью законодательных механизмов, адекватно и своевременно отреагировать на потребности общества. Нормативное закрепление закрытого перечня субъектов права зако¬нодательной инициативы дает возможность тщательно отобрать и подготовить наиболее важные и актуальные предложения для внесе¬ния их в качестве законопроектов . Неопределенный или чересчур широкий круг лиц, обладающих таким правом, отрицательным образом сказался бы на законодательной работе парламента, затруднил бы работу депутатов. Это очевидно. Тем более, что сами парламентарии, которые являются профессиональными политиками (или, по крайней мере, должны таковыми являться) не всегда могут внести законопро¬ект, отвечающий всем формальным требованиям (начиная от наличия реквизитов и заканчивая приложением обоснования его введения и расчетом последствий такого введения). Не во всех странах на прак¬тике существует предварительный контроль за законностью и консти¬туционностью нормативных актов как во Франции. Формальное за¬крепление весьма многочисленного перечня лиц, обладающих правом законодательной инициативы в ряде стран (как, например, упоминав¬шаяся уже Республика Куба), на практике означает только номиналь¬ность такого права, сосредоточение реальных полномочий у прави¬тельства или главы государства.
Субъективное право является гарантируемой государством мерой возможного (дозволенного) поведения лица, обладающего данным пра¬вом. Содержание права законодательной инициативы включает три эле¬мента :
1) возможность управомоченного лица — субъекта права законо-дательной инициативы - внести в законодательный орган законо¬проект или законодательное предложение;
2) возможность субъекта права законодательной инициативы тре-бовать от парламента включения законопроекта или законодательно¬го предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах;
3) возможность субъекта права законодательной инициативы обра-титься к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.
Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесенным предложением по существу, т.е. не обязан принять предлагаемый закон.
В юридической литературе были высказаны и прямо противопо-ложные мнения: «с юридической точки зрения было бы абсурдным существование правовых норм, в силу которых в правоотношении, возникающем при реализации права законодательной инициативы, высший представительный орган государственной власти...являлся бы обязанным субъектом» . В других работах обязанность всего зако-нодательного органа уменьшалась до должностных обязанностей его руководства. Так, А.Х. Махненко считал, что обязанным субъектом в правоотношении при реализации права законодательной инициати¬вы является руководящий орган парламента .
Очевидно, что обязанность законодательного органа:
1) является гарантией реализации права законодательной инициа-тивы;
2) определяет статус субъекта законодательной инициативы, вы-деляя его таким образом из круга иных участников законодательной деятельности;
3) с формально-юридической точки зрения служит основой для реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения парла¬ментом права субъекта законодательной инициативы.
Содержание конкретных процедур, определяющих последова-тельность действий субъекта права законодательной инициативы, за¬висит от расстановки политических сил, а также от содержания само¬го нормативного акта.
Так, во Франции законопроект вносится в парламент только после обсуждения в Совете министров на основании заключения Государст-венного Совета и рассматривается на основе текста, внесенного Правительством. В ФРГ законопроект, разработанный одной из палат (Бунде¬сратом), вносится в Бундестаг через федеральное правительство.
В России законопроекты о введении или отмене налогов, осво-бождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изме¬нении финансовых обязательств государства, а также другие законо¬проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства (ч. 3 ст. 104 Консти¬туции РФ). Согласно Регламенту Государственной Думы для подго¬товки такого заключения установлен 14-дневный срок. Однако нор¬мы Регламента не являются обязательными для Правительства. Кроме того, отсутствует точное указание на то, что считать датой на¬чала исчисления такого срока .
Порядок внесения законопроекта непосредственно в законода-тельный орган имеет ряд особенностей.
В некоторых странах они могут быть представлены в любую из па-лат (Италия), в других - делается исключение для финансовых бил¬лей: ими занимается нижняя палата (США); в ФРГ законопроекты вносятся только в Бундестаг. В ряде случаев процедура внесения обусловлена характером правоотношений, регулируемых актом: в Колумбии законопроект, касающийся международных отношений, вносится в верхнюю палату - Сенат.
В Великобритании внесение публичных и финансовых биллей осуществляется тремя способами:
а) внесение билля с предварительного разрешения палаты;
б) внесения билля после предварительного уведомления;
в) внесения билля посредством передачи его из палаты лордов в палату общин .
Для английского парламента характерно несколько оригинальных способов внесения биллей «рядовых членов». В их числе и такой, ко¬торый регулируется «10-минутным правилом». Согласно последнему билль может вноситься депутатом парламента два раза в неделю - по вторникам и средам — после «часа вопросов» и только в течение 10 минут. Затем 10 минут предоставляются для высказывания возмож¬ных возражений против билля.
Еще одним достаточно необычным для российского правосозна¬ния способом внесения законопроекта является участие в жеребьев¬ке. До 20 депутатов (в зависимости от числа пятниц, представленных в распоряжение депутатов — «рядовых членов») получают возмож¬ность внести свои билли. Дальнейшее прохождение зависит во мно¬гом от того, какое место депутат занимает в списке. Чем ближе он к его началу, тем на более раннюю пятницу будет назначено обсужде¬ние его предложения .
В Конгрессе США процедура внесения законопроектов крайне проста: в палате представителей билль опускается в специальный ящик, а в Сенате эта процедура сопровождается речью автора проек¬та. В индийском парламенте только в редких случаях сопровождает¬ся краткими прениями .
Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоре-тически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего за¬кона, второе - предполагает наличие текста со всеми атрибутами зако¬на (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировка¬ми; и т.д.) , т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в уст¬ной форме).
На практике выбор формы может зависеть от вида субъекта зако-нодательной инициативы. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии — законодательные предложения. В Финляндии право законодательной инициативы реализуется Пре¬зидентом республики в форме «правительственного предложения», а парламентом - в форме «парламентской инициативы» .
В Москве жители города вносят в Московскую городскую Думу законодательные предложения в форме петиций, а все прочие субъ¬екты права законодательной инициативы — только законопроекты . В принципе такое разграничение обосновано: граждане (в большин¬стве) не располагают необходимой подготовкой и квалифицирован¬ным персоналом для подготовки полноценного законопроекта, отве¬чающего всем требованиям к такого рода документам.
В юридической литературе встречаются примеры различных форм законодательных предложений. Так, в практике Государственного Со¬вета - Хасе Республики Адыгея к законодательным предложениям от¬носятся Указы Президента Республики Адыгея. Это обосновывается тем, что парламент может издать закон, регулирующий общественные отношения, затронутые нормами Указа, не пользуясь правом отмены актов Президента .
Законодательная база СССР содержала понятия «право вхожде¬ния в Президиум Верховного Совета СССР с предложением законо¬дательного характера» и «право обращаться в законодательный ор¬ган». Их (спорная во многих отношениях) тождественность позволяла обосновывать, в частности, право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР: в соответствии со ст. 9 Поло¬жения о прокурорском надзоре в СССР у него было право входить в Президиум Верховного Совета СССР по вопросам, подлежащим раз¬решению в законодательном порядке, и по вопросам толкования за¬конов СССР.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) предусматривает внесение в Госу-дарственную Думу только законопроектов. Однако Регламент Госу-дарственной Думы содержит указания на осуществление законода¬тельной инициативы и в иных формах.
Согласно ст. 104 Регламента «законодательная инициатива осуще-ствляется в форме внесения в Государственную Думу:
а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Кон-ституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроекты);
б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, феде-ральные конституционные законы и федеральные законы, либо о при-знание этих законов утратившими силу, либо о неприменении на тер-ритории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
в) поправок к законопроектам.
Непосредственно в Конституции РФ термины «законодательное предложение» и «поправки к законопроектам» используются только в контексте ст. 134: «предложения о поправках и пересмотре положе-)ний Конституции Российской Федерации». Таким образом, форма 'законодательного предложения может быть использована субъектом • законодательной инициативы только для внесения изменений в Кон-ституцию РФ.
Внося законодательное предложение, депутат не «связан» фор-мальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возни-кающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственнос¬ти депутата, а также законодательного органа. Такой запрет умень¬шит число необоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализа¬ции законодательной инициативы, и поможет «не потерять» ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.
Американские юристы отмечают следующую зависимость между выбранным временем внесения билля и последующим его прохожде¬нием:
1) внесение билля в начале работы Парламента создает большой запас во времени, в течение которого можно добиться общественной поддержки, найти большее число сторонников законопроекта;
2) раннее внесение документа может привести к тому, что он «за-теряется» среди других, внесенных в это же время, и не получит до-статочного внимания прессы и общественности;
3) внесение документа ближе к концу сессии чревато тем, что его трудно будет «втиснуть» в уплотнившуюся повестку дня;
4) если документ все-таки «найдет свое место» в повестке дня, то в дальнейшем недостаток времени облегчит прохождение докумен¬та, так как его обсуждение и внесение поправок будет сведено к ми¬нимуму .
Внесение законопроекта означает начало борьбы за завоевание го-лосов в его поддержку. В некоторых случаях, создание коалиции в под-держку законопроекта начинается еще до его официального внесения. В других — уже после реализации права законодательной инициативы путем заключения соглашений на разных стадиях законодательного процесса для достижения консенсуса, отражающего соотношение сил в палате.