История учит, что наступление реакционных сил обычно начинается с попрания Конституции и иных законов и, прежде всего, со стороны властных структур. Кроме того, систематические нарушения ныне действующей Конституции РФ настолько серьезны, что налицо расшатывание устоев общества, его стабильности. В связи с этим назрела необходимость вырабатывать концептуальные подходы к конституционной законности на основе анализа ныне действующего российского законодательства и практики его реализации.
Причины нарушения и содержание конституционной законности
Анализ причин при рассмотрении конкретных конституционных нарушений, проведенный ниже, следует дополнить выявлением общих факторов, способствующих ослаблению конституционной законности в России.
Одна из основных причин нарушения конституционной законности -это исторические традиции России, которой были неизвестны какие-либо ограничения власти. Россия оказалась в условиях развала тоталитарного режима, когда сохраняются стереотипы рассмотрения законности как средства защиты государственной власти.
Преодоление негативного прошлого – достаточно длительный процесс, об этом надо сказать открыто. Необходимо шаг за шагом постепенно превращать конституционную законность в средство ограничения власти.
Налицо низкая правовая культура как должностных лиц, так и граждан, их негативное отношение к Конституции как некоему фасаду, необходимому в обществе, провозгласившем себя демократическим и правовым. Это второй существенный негативный фактор в деле обеспечения конституционной законности. Для его преодоления необходима широкая пропаганда с использованием средств массовой информации, направленная на внедрение правосознания народа, ориентированного на конституционные ценности. Речь идет о формировании конституционного правосознания повсеместно.
В настоящее время фактически высшие органы государственной власти и их должностные лица, нарушающие Конституцию РФ, не несут ответственности. Отсутствует какой-либо реальный механизм защиты Конституции, включая процедуру выхода из конституционного кризиса, что реально развязывает руки субъектам права для нарушения Конституции РФ.
Другим общим фактором, способствующим нарушениям Конституции, является ослабление за последнее время российской государственности.
Просчеты и недостатки в реформировании России пытаются объяснить тем, что Конституция 1978 г. долгое время тормозила общественное развитие. После принятия Конституции 1993 г. стало очевидно, что причины многих неудач объясняются тем, что властные структуры не могут функционировать в конституционных рамках.
Поэтому важно реформировать и укрепить само государство как фактор, способный обеспечить конституционную законность. Необходима единая концепция укрепления государственной власти, включая основы взаимодействия всех ветвей власти. Только в условиях конституционализма . Основной закон сможет стать высшей правовой ценностью общества.
В условиях демократического режима конституционная законность должна стать не способом реализации власти, а средством ее ограничения, что закреплено в Конституции РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 15). Соответственно, настоящий анализ вопроса будет очерчен лишь нарушением Основного закона со стороны властных структур. Это – во-первых.
Во-вторых, целесообразно определять конституционную законность в качестве превентивного фактора. Это означает критику «узкого» подхода к законности, когда последняя анализируется лишь со стадии восстановления нарушенных конституционных норм. Следует согласиться со сторонниками превентивного подхода к законности прежде всего в том, что, по их мнению она «начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление их действия, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей» . Более того, по нашему мнению, конституционная законность должна начинаться еще раньше. Речь идет о том, что конституционную законность следует обеспечивать уже на стадии принятия Основного закона, т.к. именно здесь закладываются предпосылки для ее соблюдения. Общество нуждается в том, чтобы в Конституции, с учетом ее относительной стабильности и стимулирующего воздействия на прогрессивные общественные стандарты, были закреплены основные закономерности развития общества и его структур. Современная Конституция должна быть продуманной моделью организации всех сфер жизни общества с разной степенью конкретизации в каждой из этих областей.
Другими словами, если Конституция, будучи результатом субъективной деятельности людей, не будет объективной по содержанию, то нарушения Основного закона неизбежны.
С учетом этих двух факторов будем считать, что конституционная законность – это совокупность требований к властным структурам в процессе создания конституционных предписаний, их выполнения, а равно система мер, направленная на защиту конституционной законности, в том числе и на ее восстановление.
Формы реализации конституционных норм
Осуществление конкретных конституционных предписаний происходит в трех формах: выполнение (соблюдение и исполнение), использование и применение.
Использование конституционных норм означает процесс осуществления прав и свобод. Субъектами использования прав и свобод являются прежде всего физические лица, хотя республики, края, области, автономные образования, Россия в целом наделены определенными правами как участники межгосударственных образований. Злоупотребления конституционными правами и свободами есть нарушения конституционной законности.
Так, ч. 2 ст. 68 Конституции РФ гласит, что «республики вправе устанавливать свои государственные языки». Поэтому злоупотребление таким правом не способствует укреплению конституционной законности. Превышение высшими должностными лицами своих конституционных полномочий также является грубым нарушением Конституции. Например, Указ Президента от 1 декабря 1995 г. «О правовых гарантиях участникам незаконных вооруженных формирований в Чеченской республике, добровольно прекратившим противоправные действия» предоставил право амнистии главе Чеченского правительства, что противоречит пункту «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, где право амнистии признается прерогативой Государственной Думы.
Применение конституционных норм. Анализ нарушения законности в форме препятствования применению конституционных норм будет дан далее в связи с проблемой пассивного нарушения Конституции со стороны властных структур. В дополнение к этому отметим, что применение конституционных норм означает индивидуализацию конституционных предписаний в связи с конкретной жизненной ситуацией. Субъектами конституционных норм являются государство в целом, республики и иные субъекты РФ, органы государственной власти и местного самоуправления, органы судебной власти, прокуратуры, их должностные лица, общественные объединения и т.д. Особенность заключается в том, что многие субъекты применяют конституционные нормы по делегированию государства, т.к. применение конституционных норм означает властное вмешательство в реализацию предписаний Конституции. Восстановление нарушенных конституционных норм осуществляется в судебном порядке.
Соблюдать конституционные нормы означает сообразовывать свое поведение с запретами Основного закона. Следует отметить, что роль запретов в процессе реализации Основного закона для государства, его органов и должностных лиц широко используется, т.к. суть современного понимания законности сводится прежде всего к ограничению власти, которая не вправе выйти за конституционные рамки. Запреты обращены не только к законодателю, но и к другим органам, обязанным применять закон.
Термин «запрет» употребляется в следующих случаях: ч. 2 ст. 29 запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, ч. 2 ст. 29 запрещает цензуру, ч. 2 ст. 37 запрещает принудительный труд.
Кроме прямой формы в конституции используется косвенная форма запрета, а именно:
- «никто не может быть лишен права» – ст. 47;
- «при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона» – ст. 50;
- «закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет» – ст. 54;
- «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» – ст. 55.
Как правило, государству запрещается постоянное ограничение прав и свобод человека и гражданина, т.к. в противном случае нарушается конституционная законность. В качестве исключения ч. 3 ст. 55 Конституции предусматривает возможность таких ограничений «федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Такая формулировка содержит в себе некую опасность, т.к. со ссылкой на нее можно убрать тот каркас, который поддерживает правовое государство. Поэтому следует добавить после слов «необходимо» – «в демократическом государстве», что, кстати, использовалось в одном из вариантов этой статьи. Важно подчеркнуть, что доктрина внутренних ограничений прав и свобод человека Европейского Суда по правам человека включает в качестве одного из условий соответствие действий государства с понятием «необходимо в демократическом обществе».
Комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека при рассмотрении конкретных дел проводят двойной анализ ситуации. Во-первых, они определяют, законна ли сама цель установленного ограничения. Во-вторых, они изучают, являются ли средства, примененные в целях ограничения права или свободы «соразмерными преследуемой законной цели» .
Кроме того, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ содержит в себе еще одну опасность для конституционной законности, т.к. несколько расплывчаты формулировки тех целей, ради которых можно ограничить права и свободы человека. Не случайно, что при рассмотрении таких дел решения Конституционного суда РФ и особое мнение судьи порой бывают прямо противоположными .
Выход из такой ситуации видится не в изменении норм Основного закона, а в закреплении более четких понятий в действующем законодательстве, причем начало этому уже положено. Так, понятия «оборона» и «безопасность» уже закреплены в действующем законодательстве . Кроме того, следует подумать о написании более содержательного комментария к ст. 55 Конституции РФ , т.к. на практике судебные органы на него ориентируются.
Конституционность нормативных правовых актов субъектов Федерации
Конституционная законность не только многоаспектное, но и многоуровневое понятие, причем уровни целесообразно выделять как по горизонтали, так и по вертикали. В последнем случае речь должна идти об обеспечении конституционной законности на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и на местном уровне. Очевидна их взаимосвязь, но эта проблема – предмет специального изучения. В рамках темы настоящей работы остановимся лишь на некоторых существенных аспектах проблемы соблюдения федеральной Конституции со стороны субъектов РФ.
В основе несоответствия между нормами федеральной Конституции и Конституциями и уставами ряда субъектов РФ зачастую лежит понятие суверенитета и соответственно суверенных прав. Так, Конституция Республики Саха 1992 г., Конституция Республики Татарстан 1992г., Конституция Республики Тыва 1992 г., Конституция Республики Башкортостан 1993 г., Конституция Республики Коми 1994 г. и др. закрепляют свой государственный суверенитет, что отсутствует в Конституции РФ. Полагаю, что сам факт такого закрепления не является нарушением конституционной законности, т.к. признание за республиками статуса государств означает наличие у него суверенитета как неотъемлемого свойства любого государства. Суверенитет субъектов Федерации не может быть абсолютным, но и его ограничение должно быть разумным – в пределах защиты Конституции РФ, основных принципов федерализма (единство территории, целостность и т.д.). Поэтому любое посягательство на эти принципы является грубым нарушением конституционной законности. Например, ст. 1 Конституции Республики Тыва провозглашает право республики на самоопределение и выхода из состава РФ путем всенародного референдума Республики Тыва, что противоречит основным принципам федерации, закрепленным в Конституции РФ, где сказано, что «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4).
Субъекты РФ нарушают не только основные конституционные принципы, но иные предписания федеральной Конституции, что также совершенно недопустимо. Это и необходимость ратификации федеральных законов на территории субъекта Федерации (ч. 2 ст. 41 Конституции Саха, п. 15 ст. 60 Конституции Республики Ингушетия); это и возможность приостановления действия Конституции РФ на территории Республики Тыва в период чрезвычайных ситуаций, политического и государственного кризиса; это и возможность приостанавливать действие федеральных законов и актов государственных органов РФ, если они ущемляют интересы республики (п. 15 ст. 73 Конституции Республики Коми); это и создание собственной таможни (п. 15 ст. 73 Конституции Республики Тыва); это и право республик объявлять военное положение и многое другое.
Анализ иных нормативных актов субъектов Федерации также свидетельствует о массовых нарушениях с их стороны федеральной Конституции, причем причины такой негативной тенденции носят как экономический, политический, так и юридический характер. В основе таких фактов лежит столкновение федеральных и региональных интересов. Для упрочения конституционной законности важен комплекс взаимосвязанных мер с целью согласования противоречивых интересов Федерации и ее субъектов. Необходим поиск эффективных и цивилизованных форм их разрешения с целью создания единого конституционного пространства, причем диапазон методов достаточно широк – от мягких способов убеждения (согласительные процедуры и т.д.) до жесткого пресечения нарушения федеральной Конституции. Институционный аспект такого защитного механизма должен включать как совершенствование ныне действующих институтов обеспечения конституционной законности (Конституционный Суд РФ, Арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ и т.д.), так и вновь созданные процедуры и органы. Так, целесообразно ускорить принятие Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», принятого в декабре 1995 г. Государственной Думой и отклоненного Советом Федерации в январе 1996 года . Законопроект предусматривает учреждение Примирительной Палаты РФ с целью рассмотрения разногласий и споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Кроме того, предлагается ряд эффективных мер для обеспечения конституционной законности, а именно: возможность временного приостановления действия отдельных положений федеральных законов на территории субъектов РФ (ч. 1 ст. 26), прямое действие федеральных законов на территории субъектов Федерации в случае ненадлежащего выполнения ст. 72 Конституции РФ органами государственной власти субъектов РФ.
Деятельность Конституционного Суда РФ способствует укреплению конституционной законности, т.к. постепенно конституционные основы российского федерализма наполняются реальным юридическим содержанием. Это и совершенствование конституционных механизмов обеспечения государственной целостности РФ, и соотношение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов, и единство государственной власти в РФ, и взаимодействие в процессе правового регулирования нормативных актов Федерации и ее субъектов. Это и защита общефедерального стандарта прав человека во многих субъектах РФ и др. Это важно, но недостаточно, т.к. отсутствует действенный механизм контроля за выполнением решений Конституционного Суда РФ. В ряде случаев возникает проблема их реализации. Достаточно отметить дело о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы .
Поводом к рассмотрению послужили запрос Главы Республики Коми Юрия Спиридонова и индивидуальные жалобы граждан В.И. Куцыло и Р.С. Клебанова. Юрий Спиридонов представлял интересы многих граждан, которые после долгих лет работы на Севере лишились возможности вернуться во многие регионы Центральной России на постоянное место жительства, даже имея там собственную недвижимость. Веронике Куцыло и Роману Клебанову было отказано в регистрации в Москве на основании статьи 2 Закона города Москвы «О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Москву на жительство». Закон обязывает их уплатить регистрационный сбор в размере 500 минимальных зарплат (35 миллионов рублей), хотя эти граждане были собственниками жилья. Постановление Конституционного Суда было оглашено 4 апреля 1996 г., и с этой даты оспариваемые нормативные акты субъектов Федерации должны были перестать действовать, т.к. Конституционный Суд РФ признал их неконституционными. По его мнению, разрешительный характер прописки противоречит прежде всего конституционному праву граждан свободно выбирать себе место жительства.

Признание верховенства права органически связано с обеспечением приоритета законов в правовой системе. Это – конституционный императив, который пронизывает весь процесс правотворчества и правоприменения. Закон выступает не только базовым первичным регулятором, но и важнейшим фактором нормообразования и применения правовых норм. Поэтому столь оправдано устойчивое понимание закона, как своего рода ядра законности, поскольку его принятие и действие служит «юридическим магнитом» для всех иных правовых актов.
Жизнь закона сложна и противоречива, она характеризуется большей стабильностью и временной продолжительностью. В ней есть свои циклы, когда законотворчество распадается на ряд взаимосвязанных стадий, последовательно сменяющих друг друга. Эти стадии закреплены в конституциях, уставах, законах и регламентах законодательных органов. И прохождение проекта закона – от его идеи и концепции до принятия, опубликования и вступления в силу до длительного цикла действия со своими стадиями – сопряжено с трудностями и противоречиями. Нарушения законности возникают, по сути дела, на всех этапах зарождения и жизни закона. Разумеется, их гораздо больше в процессе реализации. Поэтому столь важен вопрос о типичных критериях анализа законности правовых актов, поскольку при их популярности и распространенности неизбежен субъективизм в их оценке .
В исходной трактовке законности как меры действия закона сделан акцент на формально-юридических аспектах. Их признание не должно, однако, давать повод для преувеличенной оценки права и законности с точки зрения естественного права и неопозитивизма. Признавая важным содержание права, как своего рода этической категории, выражающей истоки и смысл заложенной в нем справедливости, сторонники такого подхода чрезмерно увеличивают дистанцию между формальным и т.н. неформальным правом . А это дает повод субъективистски оценивать общеобразовательные требования формализованного права – законов, указов, постановлений. Подобные оценки близко соседствуют с таким явлением, как правовой нигилизм, которое столь широко распространилось в нашей действительности.
Закон проходит длинную дистанцию своего существования. Но не нужно думать, что его нарушения обнаруживаются лишь в конце пути, в случаях контрольных и надзорных проверок, депутатских запросов, жалоб граждан. Нет, уже на стадии подготовки и рассмотрения законопроектов возникает немало юридических коллизий. Отсутствие надлежащей реакции на них может привести к дефектности еще непринятого закона.
О каких предзаконодательных нарушениях законности можно вести речь? Во-первых, о неверном выборе объекта законодательного регулирования, когда с помощью закона пытаются решить вопрос, требующий принятия подзаконного акта (Указа или постановления Правительства, приказа министерства). Во-вторых, немало случаев, когда в проекте Закона не учитывается содержание статьи 72 Конституции и федеральный проект вторгается в сферу ведения субъектов РФ, а проекты республик, областей и других объектов – в федеральную компетенцию.
В-третьих, анализ содержания вето Президента РФ на федеральные законы и его обращений к председателям Палат Федерального Собрания позволяет отметить следующее. Возражения Президента вызывают концепции законов, противоречащие смыслу конституционных принципов, нормы законов, не соответствующие нормам Конституции, Закона, положения которых противоречат кодексам и другим базовым законам, законы, не соответствующие международно-правовым документам и нормам, нормы законов, ограничивающие права граждан, положения законов, неверно отражающие либо определяющие статус государственных органов, ошибочное применение конституционных понятий, технико-юридические погрешности. Парламент должен реагировать на такие нарушения.
В-четвертых, на заседаниях Государственной Думы нередко вскрываются нарушения законности, допускаемые в обсуждаемом законопроекте. Так, 9 октября 1997 г. депутат Корнилова З.А., выступая в ходе обсуждения проекта государственного бюджета на 1998 год, отметила нарушения в проекте ряда действующих законов. Речь шла о подготовке проекта бюджета на основе непринятого налогового кодекса, о нарушении закона о порядке внесения изменений в бюджет без протоколов согласований с субъектами РФ; об игнорировании статьи 7 Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерацию) – об отдельном финансировании этого региона, об игнорировании статьи 125 Водного Кодекса.
В-пятых, при обсуждении проектов законов в Федеральном Собрании и законодательных органах субъектов РФ иногда допускаются отступления от регламентов. А это чревато неверным отражением в проекте всех сторон объекта регулирования.
Качество закона снижается, когда он заменяет правовой акт другого уровня, когда загромождается нормативными определениями, когда технико-юридические приемы используются плохо . Отсутствие или слабая экспертиза законопроектов также могут «заложить» корни нарушений законности.
Как видно, предотвращение нарушений законности на стадии законотворчества служит важнейшим условием будущей эффективности закона и способствует успешной реализации его норм. Причем речь должна идти не об эпизодических и подчас запоздалых мерах, к тому же односторонних и применяемых, главным образом, в случаях выявления нарушений законности. Нет, имеется в виду процесс длительного действия Закона, со своими стадиями и присущими им средствами обеспечения .
Естественно, что для реализации неодинаковых по содержанию законов могут использоваться и общие, и специфические способы и средства, т.е. механизмы применения. Так, для гражданского законодательства характерны равенство сторон, осуществление прав по усмотрению граждан и юридических лиц; соблюдение прав и охраняемых законодательством интересов других лиц; уважение правил деловой этики; недопущение ограничения конкуренции; защита прав судом; возмещение убытков.
Для норм конституционного, административного, финансового законодательства в большей мере характерны первичные действия государственных органов, «цепь» актов во исполнение закона, многообразные средства реализации.
Подчеркнем главное: дело не сводится к разовому, поспешному ознакомлению с отдельным законом. Нужна система действия закона, причем любого, иначе госорганы, хозяйствующие субъекты, общественные организации не будут знать основных норм жизнедеятельности. Необходимо наладить систематическое изучение и наблюдение за ходом осуществления законов и их норм. Этому помогает знание основных принципов реализации законов.
Во-первых, этот процесс должен быть непрерывным и включать в себя все стадии: информирование, знание закона, принятие решения «во исполнение», применение норм, контроль, оценку эффективности.
Во-вторых, для выполнения законов необходимо использовать комплекс средств- юридических, экономических, социально-психологических, организационных. Нельзя ограничиться каким-либо одним средством, ибо это не позволит выявить весь потенциал закона.
В-третьих, в реализации закона должны участвовать все субъекты, предусмотренные его нормами, – представительные и исполнительные органы, суды, предприятия и их трудовые коллективы, граждане и их общественные объединения, средства массовой информации и др. Нельзя ограничивать круг участников только отдельными органами либо органами одного уровня (например, областными, оставляя в стороне федеральные).
В-четвертых, реализация законов должна быть системной, т.е. охватывать ряд однородных законов и их норм, согласовывать меры по их выполнению. Изолированное применение норм одного закона гораздо менее эффективно и может привести к неверному пониманию его смысла.
Для обеспечения системной реализации законов рекомендуется:
а) изучать законы и нормы, связанные между собой объектом регулирования;
б) подготовить и принять целевую программу по реализации однородных законов или норм разных законов, в которой предусмотреть общие меры по их выполнению, материально-финансовые расходы, способы согласования действий, разъяснения спорных положений, контрольные мероприятия, обзор и оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере;
в) рассматривать правовую норму как условие оптимального решения задачи. Например, для налаживания правильных отношений органов местного самоуправления с предприятием, не находящимся в составе муниципальной собственности, нужно реализовать статьи законов «О местном самоуправлении», нормы ГК и др.
Законодательная норма в качестве средства оптимального решения задачи:
содержит социально полезную цель и обусловленные ею задачи общественного, государственного, регионального, коллективного, индивидуального характера;
определяет субъект и уровень принятия решения;
устанавливает противоправные действия в определенных ситуациях;
ориентирует на выбор оптимальных альтернативных вариантов поведения;
защищает от возможного производственного, хозяйственного риска.
Какова же практика правоприменения?
Очень редко рассматриваются комплексно вопросы, связанные с состоянием законности в масштабе страны, региона, отрасли. Из последних мер такого рода назовем Послание Конституционного Суда Верховному Совету Российской Федерации «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» (5 марта 1993 г.) и заключение Совета Федерации по результатам парламентских слушаний «О состоянии борьбы с преступностью и об укреплении правопорядка в Российской Федерации в современных условиях» (1997 г.). Заслуживает поддержки и распространения опыт МВД РФ, которое подготовило и предало гласности «Отчет перед гражданами Российской Федерации» .
Поддерживая высокий уровень конституционной зависимости, Конституционный суд в своих решениях определяет соответствие Конституции федеральных законов и иных актов, проектов международных договоров, разрешает споры о компетенции между конституционными органами. Достаточно вспомнить его постановления о применении налоговых законов, конституционных норм об организации государственных органов и местного самоуправления, о письме ведомств и постановлении Государственной Думы по поводу очередности расчетов (п. 2 ст. 855 ГК).
Обеспечение законности достигается и благодаря контролю и надзору. В процессе контроля, который должен быть систематическим, универсальным и предметным, следует анализировать и выяснить не только фактическое положение дел. Не менее важно: а) выявлять и оценивать степень соблюдения законов и иных правовых актов, специальных правил и нормативных документов, б) правомерность или неправомерность действий должностных лиц, в) виды нарушений законности, их причины, г) вносить предложения по укреплению законности. Административный надзор позволяет расширять сферы функционального мониторинга и проверок
Каждый государственный орган призван осуществлять контрольные функции в своей области, не допуская их забвения и эпизодичности. Нужна последовательность действий. Так, 11 июня 1997г. Государственная Дума приняла постановление «О ходе приватизации в Российской Федерации и допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации при ее осуществлению). Было признано необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о предъявлении в судебном порядке исков о признании недействительными или о расторжении сделок приватизации, заключенных с нарушениями законодательства Российской Федерации, об устранении данных нарушений и о привлечении к ответственности виновных лиц.
Отмечено, что приватизация проведена без должного законодательного обеспечения, нормативные акты противоречили друг другу, принимаемые исполнительной властью решения и постановления игнорировались или подменялись распоряжениями, письмами и телеграммами. Государственная программа приватизации не была утверждена Федеральным Собранием.

В последние годы, как и прежде, встречается нарушение законов и иных правовых актов. Раньше понятие законности позволяло правильно понять их причины и виды, теперь же оно встречается реже. Поэтому полагаем необходимым сделать пояснения.
Законность – это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность – это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность – стержень нормального функционирования всей общественной системы.
Российская Конституция упоминает о законности в ряде статей. Как известно, Российская Федерация рассматривается Конституцией как демократическое федеративное правовое государства (ст. 1). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4). Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15). Во многих других статьях Конституции проблема законности находит свое конкретное воплощение.
Принцип законности имеет несколько аспектов. Прежде всего – это обеспечение и защита прав и свобод граждан со стороны государственных органов и должностных лиц. Слишком долго в стране грубо нарушались права и законные интересы людей, с прямым пренебрежением ими. Выправить эту ситуацию за несколько лет невозможно.
Задача обеспечения и защиты прав граждан является тем более насущной и актуальной, если при этом учесть вхождение России в европейское правовое пространство и необходимость последовательного выполнения наших новых международных обязательств в этой области.
Другой аспект – это строгое соблюдение законов и подзаконных актов самими гражданами. Переход от тоталитарной системы к демократаческому обществу естественным образом расшатал общественную дисциплину; .свобода личности многими стала трактоваться как вседозволенность, анархия, а экономический, политический, духовный кризис породил явление, именуемое аномией. Это – пренебрежение к правовым и другим социальным нормам поведения, безнормативность. Устранение анархии, последовательное укрепление общественной и государственной дисциплины – неотъемлемое условие обеспечения законности и правопорядка в стране.
В организационном плане режим законности означает строгую регламентацию деятельности учреждений и организаций, поддержание правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях. В социально-психологическом плане идея законности воспринимается как убежденность в необходимости строго соблюдать Конституцию, законы и иные правовые акты, уверенность в устойчивости, обязательности и определенности правовых предписаний, в надежности защиты от правонарушений. Идея законности есть немаловажная социальная ценность. Разумеется, она осознается и влияет на поведение граждан и должностных лиц лишь при наличии ряда условий, к числу которых относятся: полнота законодательного урегулирования общественных отношений; стабильность основных правовых институтов; действенность правовых гарантий; равное отношение к любому человеку при применении законов; неотвратимость ответственности за их нарушение.
Эталоны (модели) правового поведения должны быть нормативно закреплены правовой системой. Такое закрепление обеспечивает гражданам и организациям определенность в поведении, веру в достижение необходимых результатов. Этому же способствует и относительное постоянство (длительность действия) законов, устойчивость практики их применения, преемственность методов работы правоприменительных органов независимо от сменяемости конкретных должностных лиц. Стабильность правового регулирования порождает уверенность в том, что соответствующие правила поведения не случайны, а полезны и необходимы, что они отражают объективные потребности жизни и требуют безусловного соблюдения.
Законность предполагает предоставление одинаковых прав и предъявление единых требований ко всем гражданам, то есть осуществление принципа равенства перед законом. Естественно, что его проведение в жизнь способствует укреплению в сознании людей таких важных социальных ценностей, как авторитет права и государства, социальная справедливость, надежность правопорядка.
Режим законности предполагает наличие твердых гарантий выполнения содержащихся в нормах права предписаний. Мало принять тот или иной закон, нужно создать «механизм», обеспечивающий его проведение в жизнь, реализацию правовых норм, например, предусмотреть санкции за невыполнение закона, порядок обжалования неправильных действий должностных лиц, защиты своих прав и т.д. Тогда модель поведения, описанная в норме, будет восприниматься как закрепление реальных возможностей, обеспеченных государством.
Социологические исследования показывают, что необходимость в праве, законности, особенно в переживаемый нами кризисный период времени, широко осознается населением. Граждане заинтересованы в режиме законности, стабильности правопорядка, защищенности своей жизни, имущества, своих законных интересов. Неотвратимое наказание вора или взяточника, строгое соблюдение трудового или административного законодательства, охрана жилищных прав, справедливое разрешение жалобы – именно на этих или подобных им фактах, касающихся конкретного лица, его родных и близких, граждане и получают представление о режиме законности, приобретают уверенность в его устойчивости либо, напротив, разочаровываются в практике его соблюдения.
Реальное состояние законности в нашей стране далеко от идеала. Для того чтобы объективно оценить это состояние, а также наметить меры, необходимые для улучшения ситуации, мы опросили экспертов в области права- докторов наук, профессоров, ученых разных специальностей. Двадцати отобранным экспертам были заданы восемь вопросов. Рассмотрим результаты этой работы.
Первый вопрос, который был задан экспертам: «Как Вы оцениваете состояние законности в сегодняшней России?» Семнадцать экспертов ответили в общем одинаково: «Отрицательно», «Очень низко», «Хуже некуда», «Крайне неудовлетворительно», «На самом низком уровне». Один выразился более сдержанно: состояние законности – «минимально необходимое для поддержания правопорядка, но совершенно недостаточное для построения правового государства» и двое признали это состояние удовлетворительным.
Второй вопрос был продолжением первого: «Считаете ли Вы, что оно улучшилось или ухудшилось по сравнению с концом 80-х годов?» 14 ответов: состояние ухудшилось; резко ухудшилось. Два ответа: «Ситуация неоднозначная, так как стало меньше зависимости гражданина от власти». Еще два ответа: «Трудно сравнивать, так как изменилась природа государства». Два ответа: «Состояние улучшилось».
Следующий вопрос: «В какой области жизни положение наиболее неблагоприятное (госаппарат, федеральные отношения, хозяйство и т.п.)?» Ответы здесь оказались более разнообразными. Большинство
(11 ответов) указали на государственный аппарат, трое – на федеральные отношения, восемь человек – на отношения в сфере хозяйства, трое – на защиту прав человека. Четверо заявили, что неблагоприятная обстановка – всюду (ответов больше 20, так как некоторые эксперты назвали по нескольку сфер).
Четвертый вопрос был связан с предыдущим: «В какой отрасли права положение с законностью наименее удовлетворительное?» Таковыми названы конституционное право (4 ответа), гражданское и хозяйственное (4), права человека (2), уголовное (7), судебное (2).
Пятый вопрос: «А в какой отрасли ситуация лучше?» Ответы: в гражданском праве (6), в государственном праве (1), в арбитражном процессе (1), в трудовом и семейном праве (3), в уголовном процессе (2), «нет такой отрасли» (2). Думается, что большой разнобой в оценке состояния законности по отраслям права объясняется разной специализацией экспертов: каждый оценивал «свою» отрасль не в качестве наилучшей.
Шестой вопрос, пожалуй, был центральным: «Чем объясняется низкий уровень соблюдения законности?» Преобладали две группы ответов: а) традиционным пренебрежением к праву в России и б) слабостью государственной власти. Кроме того, указывалось на общий кризис в стране (4 ответа), несправедливость законов (2), плохую профессиональную подготовку кадров в государственных органах (2), отсутствие политической воли к исправлению положения вещей (1).
Седьмой вопрос: «Что надо предпринять для укрепления законности в стране?» Ответы, естественно, были продолжением предыдущих: «Добиться реальной ответственности должностных лиц» (5), «Заменить руководящий состав госаппарата» (2), «Обеспечить законность в деятельности госаппарата» (3), «Поставить государственную политику на почву закона» (1). «Преодолеть злоупотребления государственной властью и ликвидировать монополизм в сфере экономики» (2), «Добиться выполнения Конституцию) (1), «Повысить квалификацию работников правоохранительных органов» (3).
Наконец, последний вопрос: «Что следует сделать: а) в сфере законотворчества; б) правоприменения; в) правового воспитания граждан?» Эксперты рекомендовали четко выполнять план законодательных инициатив граждан; усилить контроль за правоприменительной деятельностью со стороны государства и общества; улучшить подготовку профессионалов-юристов; восстановить систему правового воспитания граждан, существовавшую в предыдущие годы.
Видно, что в ответах экспертов начерчена достаточно объективная картина состояния законности в стране и внесены разумные предложения по ее укреплению.
Надо сказать, что дальнейшее развитие этого направления государственной деятельности тесно связано с общей задачей укрепления российской государственности. Немаловажное значение имеет и серия мероприятий, направленных на борьбу с преступностью, что в наших современных условиях, вероятно, следует рассматривать как центральный аспект обеспечения законности. Остановимся на этом немного подробнее.
Обеспечение законности в российском обществе и преодоление высокого уровня преступности, в том числе организованной, немыслимо без решения крупных социальных и экономических задач. Необходимо сократить огромный разрыв между богатыми и бедными слоями населения, минимизировать безработицу, обеспечить выполнение социальных программ – иначе говоря, устранить социальную почву роста преступности и нарушений законности. Но одновременно нельзя упускать из виду и обширный комплекс мер государственно-правового порядка, без которых достижение этих целей также не может быть обеспечено. Речь идет прежде всего об укреплении российской государственности в самом широком смысле, включая решение запутанных проблем федерализма и национальных отношений, прекращение «войны законов», повышение профессионализма, демократизацию отношений с гражданами. Укреплению законности и правопорядка призвано способствовать проведение правовой реформы, которая приблизила бы нас к реализации конституционного положения в России, как демократическом правовом государстве.