Сегодня
НАВИГАЦИЯ:
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ:
РАЗНОЕ:
РЕКЛАМА:
банк быстрый кредит банк быстрый кредит
АРХИВ НОВОСТЕЙ:
Современный опыт административно-государственного управления в странах Запада и перспективы формирования российской школы государственного администрирования
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:50
В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплекс¬ным социальным институтом. Процесс государственного администриро¬вания фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает госу-дарственную службу от гражданской, которая является средством осу¬ществления целей, интересов и прав отдельных граждан или обществен¬ных ассоциаций.
Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно по-этому такое важное значение имеет развитие теории административно-го¬сударственного управления как самостоятельной научной дисциплины.
На страницах учебного пособия нашли отражение основные достижения этой науки в странах Запада, имеющие во многом универсальное значение. Разве не сталкивается любое государство с необходимостью рационализации управленческого труда или внутренних структур госу-дарственных органов? Разве не возникают в любой стране конфликты между центральной и местной администрацией по поводу распределе¬ния бюджетных средств, по поводу сбора налогов? Этот список универсаль¬ных вопросов можно продолжить. Наша задача состояла в том, чтобы показать, каким образом различные школы государственного админис¬трирования, сложившиеся на Западе, пытаются решать эти вопросы в те¬ории и на практике. Компаративный анализ — один из важней¬ших методов современной науки — является необходимым средством развития научного знания в конце XX века.
И один из главных выводов состоит в том, что универсальной стратегической задачей теории административно-государственного управления является поиск новых путей исследования государственного аппарата, выявление еще не использованных возможностей его развития и совер¬шенствования, предложение более эффективных, зачастую альтернатив¬ных способов решения сложных проблем государственного управления.
На наш взгляд, сегодня можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм государственного администрирования во всех развитых странах мира: научно-техническое раз¬витие и политический процесс. Оба этих фактора сегодня имеют тенденцию к усилению влияния на административно-государственные институты. Если профессиональная деятельность бюрократии в начале XX века была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность, подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетия админис¬тративно-государственное управление нацелено на программные и проблем¬ные методы с применением новейшей вычислительной техники и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления).
Кардинально меняется также стиль административно-государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных дей¬ствий, не любили инноваций, боялись допустить ошибки (поскольку они были административно наказуемы), занимались рутинной деятельнос¬тью, выдвигали на первый план безопасность, не стремились переобу¬чаться, то в конце века стиль административно-государственного управ¬ления стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходи¬мости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.
Следовательно, и в науке административно-государственного управления не может быть никаких застывших схем и моделей. Феномен админи¬стративно-государственной деятельности требует постоянного серьезного теоретического и практического изучения, поскольку, как и все социаль¬но-политические явления, он находится в процессе непрерывного измене¬ния и развития.
В России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксист¬ско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось о точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компе¬тенции государственных органов были исключены такие важнейшие эле¬менты, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка про¬грамм и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реа¬лизацию партийных решений, принятых помимо государственных струк¬тур. Административно-государственное управление охватывало только ис-полнительную и распорядительную деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, альтернатив¬ные поиски и другие творческие моменты в деятельности государствен¬ной администрации не допускались.
Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная. Принципы и мето¬ды государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. По существу, достижения мировой общественной мысли в области административно-государ¬ственного управления в России до сих пор малоизвестны, поскольку работы ведущих западных ученых все еще не переведены на русский язык.
Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного администрирования. Суще¬ствует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации административно-государственной деятельности, кото¬рыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит боль¬шая самостоятельная работа, поскольку науку административно-государственного управления необходимо представить в национальном лексиконе» сделать понятными и доступными ее прикладные технологии.
Несмотря на то что российская школа административно-государственного управления сегодня находится только в процессе своего становле¬ния, основные научные подходы к решению проблем государственного администрирования уже обозначились. Прежде всего сформировалась об¬щая концепция государственной службы как социально ориентированно¬го государственно-правового института. При этом подходе статус, функ¬ции государственной службы формируются исходя из их производности от интересов, целей и задач объединенного в государство сообщества лю¬дей, а не из первородности целей и функций государства.
По вопросу о научных основаниях системы административно-государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государствен-ности и полагают, что опыт западных стран не может служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они пред¬лагают опираться на исторический опыт России в области административ¬но-государственного управления, использовать преимущественно нацио¬нальные формы и традиции. Такая точка зрения очень привлекательна, ибо для каждого патриота прошлое его отечества всегда дорого и свято. Но у нас нарушена непрерывность национальных общественных форм, на их месте возникли и развивались другие общественные формы, и поэтому нельзя, как бы ни хотелось, взять ушедшие в историю формы админист-ративно-государственного управления и применить их сегодня. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его, выявить в нем самое существенное, но это совсем иное, чем прямой перенос имевшихся когда-то национальных форм и моделей.
Другая точка зрения абсолютизирует значение зарубежного опыта в области административно-государственного управления. Некоторые уче¬ные полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффек-тивные современные общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди этих ученых су¬ществуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать: аме¬риканскую, немецкую, французскую и т.д.
Однако, изучая западный опыт, очень легко перенять внешние фор¬мы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать ак¬цент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адап¬тацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования.
Можно согласиться с мнением Г. Атаманчука, который подчеркивает, что нам необходим синтез из собственного национального опыта, в том числе послеоктябрьского периода, и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта1. Создавая научную концепцию российской го¬сударственной службы, мы должны внимательно анализировать, изучать и отбирать все самое лучшее и передовое, накопленное мировой наукой в области административно-государственного управления, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности.
Важное место в поисках оптимальной научной концепции государственной службы занимает вопрос о целях и задачах этого института. Боль¬шинство экспертов в качестве приоритетной называют задачу обществен¬но-политического и государственно-правового обеспечения реальной связи государственной службы с жизнью народа. Однако такую цель мало дек¬ларировать, гораздо важнее найти механизмы ее достижения. Опираясь на анализ опыта западных демократий, можно предложить следующую кон¬цепцию ее осуществления.
Многочисленные группы и общественные организации гражданского общества могут влиять на процесс государственного управления в трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой административно-государственного управления; выявляя и изучая потребности граж¬данского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участвуя в публичных обсуждениях проектов ре¬форм, в переговорах и заключении предварительных соглашений. Все это позволит обеспечить необходимый баланс общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных решений. Именно поэто¬му становление гражданского общества в России будет способствовать фор¬мированию подлинно демократической системы административно-госу¬дарственного управления.
Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохране¬ние в стране федерального типа административно-государственного управ¬ления с сильными централистскими тенденциями, которые следует разви¬вать и поддерживать. Особенностью нашего времени является своеобразная конвергенция двух систем административно-государственного управле¬ния — федеральной и унитарной. На конкретном историческом материале мы показали, что в современном обществе идет движение федеральных государств в унитарном направлении, а унитарные системы эволюционируют в федеральном направлении.d468c52d697ecacaacce32f18a9288f0.js" type="text/javascript">ddfa0c7da4a97aaf9de99c9f16b144b9.js" type="text/javascript">955fc203bac379fab713a424e6bb3eb8.js" type="text/javascript">268fcf7af043b8ac41d56e8c03b887e2.js" type="text/javascript">ec21709b3078519b161b436ba2d59d3b.js" type="text/javascript">206bdb58b981c7f5eb9966d11bc80d58.js" type="text/javascript">647fca221e6e56bf5baac416e9ff2b70.js" type="text/javascript">b8770b2deb854781144fb8f6dedd6563.js" type="text/javascript">7dc18f7f97285878ee143668913fbb84.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1931 |
Государственная служба в странах с унитарным типом административно-государственного управления (Франция, Великобритания) -1
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:49
Унитарные правительства и их центральная администрация значительно больше влияют на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Многие унитарные государства имеют националь¬ные полицейские силы и строгий контроль над местной полици¬ей. Обычно в этих странах существует единая судебная система, работники которой назначаются центральной администрацией. Боль-шинство унитарных европейских государств имеют сегодня бю¬рократию, структурированную по французскому образцу.
Франция. Во Франции раньше, чем в других западноевропей¬ских странах, завершился процесс централизации, произошло обо¬собление госаппарата от гражданского общества, возникла про¬фессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей. В середи¬не XVIII века, с окончанием объединения страны и консолида-цией абсолютизма, происходит постепенная централизация ад¬министративно-государственного управления. С помощью профессиональной бюрократии королевская власть все более обособляется от общества. Муниципальные вольности уничтожа¬ются, на место старой администрации приходят новые учрежде¬ния, подчиняющиеся приказам, идущим из центра40.
В период Великой французской революции продолжалось «строительство» государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные привилегии на государственной службе, в 1790 г. провинции были заменены департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых доброволь¬ных объединений, «промежуточных ассоциаций» между государ¬ством и гражданами.
При Наполеоне I централизация государственного аппарата и его институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ва¬тиканом, давший государству эффективный контроль над церко¬вью, выработал гражданский кодекс, создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все города, ор¬ганизовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные эле¬менты французской бюрократической системы из двух институ¬тов французского общества — армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона идеальный имперский чиновник должен был быть «наполовину военным, наполовину священником». Поэтому наполеоновская бюрократия «по¬лувоенного типа» была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине и унификации. Мечтой императора было создание корпуса чиновников, служивших только общественному интересу. Он подчеркивал, что чиновники должны иметь приви¬легии, но не должны чересчур зависеть ни от министров, ни от императора. При этом Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей. Именно в период Империи были созданы основные институты французского государства и сфор¬мировались традиции французской бюрократии. По приказу им¬ператора была основана высшая элитарная школа — Эколь Политекник, ставшая на долгие годы основным центром подготовки профессиональных государственных служащих41.
В начале XIX века на государственной службе была внедре¬на конкурсная система найма чиновников. В «больших шко¬лах» (Политехнической, Горной, Школе дорог и мостов), являв¬шихся в то время «питомником» административной элиты, исповедовались идеи служения общему благу и государствен¬ным интересам. Конкурсная система отбора способствовала рос¬ту профессионализма французской бюрократии, внедрению в ее среду новых норм, ценностей и представлений. Французские по¬литологи считают, что в результате всего этого произошел опре-деленный отрыв профессиональных чиновников от породившей их социальной среды. Высшие чиновники проповедовали идею слу¬жения государству, рассматривали себя в качестве хранителей об¬щественных интересов. Отсюда их неприязнь к частнопредпри¬нимательской деятельности как «второсортной», ограниченность перехода в частный сектор. Например, с 1860 по 1880 гг. лишь один (!) финансовый инспектор покинул государственную служ¬бу и ушел в бизнес42.
Высшие чиновники были верными слугами государства, и ре¬жим черпал из государственного аппарата политический персо¬нал, подбирая из них депутатов и министров. Политическая ло¬яльность высшей бюрократии была необычайно высокой. Так, выпускники Политехнической школы участвовали в подавле¬нии восстания парижских рабочих в июле 1848 г. и в разгроме Коммуны.
Несмотря на внедрение конкурсной системы, высшая адми¬нистрация формировалась практически полностью из привилеги¬рованных слоев общества. С 1830 по 1848 гг. только 1% студен¬тов Политехнического института был представлен выходцами из семей рабочих и крестьян. Доля представителей крупной буржуазии среди ее выпускников постоянно росла: с 56% в 1848 г. до 61% в 1880 г. В годы Второй империи (1851—1876) 95% ди¬ректоров отделов министерств, 82% префектов, 87% государст¬венных советников вышли из буржуазии или аристократии. Да¬же в годы Третьей республики (1871—1940) демократизация не затронула высшую бюрократию: из 546 членов «больших корпу¬сов» лишь 10% вышли из «народных классов» и мелкой буржу¬азии43.
С помощью целенаправленной социальной селекции и поли¬тического контроля правящий класс Франции не допускал в бю¬рократическую элиту выходцев из народа. В XIX веке на вступи¬тельном конкурсном экзамене приемная комиссия обращала особое внимание на общую культуру кандидата, его знание клас¬сических предметов (и в первую очередь, латыни). Профессия чиновников стала наследственной: сыновья приходили на смену отцам. Например, в 1840 г. 68% членов Государственного совета были сыновьями крупных чиновников; в 1852 г. приблизительно 16% префектов были сыновьями префектов и супрефектов44.
Во время вступительного конкурса кандидат должен был пред¬ставить соответствующие рекомендации, а при назначении на должность широко использовались родственные связи, обмен ус¬лугами, взятками. В личном деле чиновников не только значились их профессия, профессиональные заслуги, но и давалась характе¬ристика их социального поведения. Все это закономерно привело к первому кризису французской бюрократии в период июльской Монархии (1830—1848). Французские политологи считают, что кризис был вызван произволом администрации при наборе чинов¬ников на государственную службу, непотизмом, политическим фаворитизмом, отсутствием правовых гарантий чиновников, низ¬кими окладами рядовых служащих, резкой диспропорцией меж¬ду жалованьем высших и низших чиновников, доходящей до со¬отношения 20:145.
Даже среди высших французских чиновников во времена правления Луи Филиппа появились требования внести в госап¬парат принципы «меритократической системы». Речь шла о со¬здании политически нейтральной бюрократии, о повсеместном вве¬дении системы конкурсов, чтобы назначать на государственные посты наиболее способных чиновников. Государственным служа¬щим вменялось в обязанность проявлять сдержанность в частной жизни и хранить административные тайны. Считалось, что не нуж¬но лишать чиновников права выражать свои взгляды, но им не стоит вступать в полемику по вопросам, затрагивающим работу. В некоторых учреждениях того времени чиновникам запрещалось покидать свое рабочее место, читать газеты или иностранные книги на работе46.
Во второй половине XIX века занятие должности в госаппарате стало мощным фактором социального продвижения. Государственная служба предполагала минимальный уровень образования, чиновники должны были носить мундир или приличный костюм, они не занимались грязной работой. Помимо этого государственная служба давала достаточно большие гарантии за¬нятости. По мере роста численности чиновников (в конце XIX ве¬ка их насчитывалось уже около 500 тыс.) их положение становилось более стабильным; лишь положение высших долж¬ностных лиц госаппарата зависело от политической конъюнкту¬ры. В 1853 г. был создан общий режим пенсионного обеспечения государственных служащих47.
Американский политолог В. Шан, анализируя систему административно-государственного управления во Франции конца XIX века, писал: « Традиционное желание стабильной занято¬сти и надежды на пенсию в старости были достаточно силь¬ным стимулом для тех, кто не обладал амбициями и не чув¬ствовал призвания к какой-либо определенной профессии»48.
В этот период в госаппарате широко обсуждалась проблема унификации найма на государственную службу с помощью эк¬заменов или конкурсов и введения испытательного срока до вклю¬чения стажера в штат. Однако в 1874 г. Государственный со¬вет отверг идею единого статуса чиновников и подтвердил право административных учреждений создавать собственные рег¬ламенты, вводить свои правила рекрутирования. Высшая адми¬нистрация не могла изменить принципу иерархической и неограниченной власти.
Понижение уровня подготовки чиновников, увеличение чис¬ленности госаппарата, феминизация некоторых видов деятель¬ности административно-государственного управления привели к падению престижа государственной службы. В. Шап справедли¬во отмечает: «До первой мировой войны отец мог сказать сво¬ему сыну: если ты не будешь хорошо учиться, то тебе останется только бизнес. После первой мировой войны он уже предостерегал: если не будешь учиться, то тебе придется стать чиновником»49. Действительно, начиная с 20-х годов на¬шего века жалованье рядовых чиновников стало значительно от-ставать от зарплаты квалифицированных рабочих частного сек¬тора (и тем более от доходов служащих в частном секторе). Эта тенденция продолжала усиливаться и существует по сегодняш¬ний день.0f1e8ca336ea02a16114ce633e3f2c31.js" type="text/javascript">19269a23bcbeb8a25889fd3539651610.js" type="text/javascript">8e6799a98cc9e007933167af2dd9d887.js" type="text/javascript">47c7642ab5e61ec3d5bbf350ab72295c.js" type="text/javascript">9bde9c3d570ac42a7481a8c3a26f2b7f.js" type="text/javascript">6ccfeb3ea3225987bd35691370c1d448.js" type="text/javascript">50440a2628b21a8c8518c88f1ab78a51.js" type="text/javascript">11abd639df1d2c2dd3e59e46582fef1e.js" type="text/javascript">28c133b9a21814d535554a5f0d78f614.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1778 |
Государственная служба в странах с унитарным типом административно-государственного управления (Франция, Великобритания) -2
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:49
Членство в замкнутой высшей группе трансформируется в должностное положение и должностной оклад. Как заметил Ж.К. Тоенин, «все, что происходит в группе, и сама группа нуждает¬ся только сама в себе»60. Мишель Крозье в своей книге «Феномен бюрократии» пишет о том, что основная масса чиновников не раз¬деляет взглядов элиты и не понимает ее, что ведет к большей ра¬зобщенности французского чиновничества в целом61.
В 70—80-е годы правительство левых сил пыталось бороться с элитарностью высшего административного аппарата. Министр публичной службы и административных реформ Ле Пор в сво¬их выступлениях указывал на необходимость устрашения суще¬ственного неравенства в составе учащихся ЭНА. В 1981 г. в этой школе дети рабочих составляли лишь 3% общего числа уча¬щихся. Ле Пор был убежден, что верхние слои государственных служащих «должны отражать социальную реальность на¬ции»62. Но на практике в последнее десятилетие мало что изме¬нилось в структуре административно-государственного управле¬ния Франции: высшая управляющая администрация по-прежнему отличается элитарной замкнутостью.
Определенный интерес представляет французская правовая доктрина в отношении политической деятельности государственных служащих. Благодаря Общему статусу французские чинов¬ники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие других западноевропейских стран и США. Например, западногерманское, американское и англий¬ское право предполагает обязанность верности чиновников госу-дарственной власти. Иначе говоря, административное право этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновников не может фигурировать ни¬какое упоминание о его политических, философских или религи¬озных взглядах.
Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству. Но эта ло¬яльность носит пассивный характер, она не требует активного вы¬ражения — вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса. Во Франции лояльность понимается скорее как верность нации и конституции, а не правительству. Лишь от высокопоставленных должностных лиц требуется по-литический конформизм.
Декларируя свободу политических взглядов чиновников вне службы, французская правовая доктрина ограничивает ее так называемой обязанностью сдержанности во время службы. На службе чиновникам рекомендуется отказаться от от¬крытого выражения своих политических, философских или ре¬лигиозных убеждений63.
Следует особо подчеркнуть, что Франция является практиче¬ски первой страной, утвердившей систему административной юстиции. Такая система сложилась здесь на основе реформ 1953—1963 гг. Основным звеном французской административной юстиции является Государственный совет, председате¬лем которого по праву является премьер-министр, а заместите¬лем — министр юстиции. Действительное председательствование в Государственном совете осуществляет его вице-председатель. Государственный совет — орган, полномочия которого носят как административный, так и судебный характер.
Административные полномочия Государственного совета со¬стоят в праве давать заключения, предназначенные для админи¬страции. В частности, Государственный совет может вынести ре¬шение о необходимости проведения административных реформ. Судебные полномочия Государственного совета состоят в праве рассматривать дела чиновников, в качестве суда первой инстан¬ции, причем его решения являются окончательными. Государ¬ственный совет представляет собой также апелляционный суд в отношении нижестоящих органов административной юстиции. В среднем ежегодно Государственный совет рассматривает 3 тыс. жалоб чиновников64.
Во Франции существует также институт посредник а, как бы дополняющий систему контроля за административ¬но-государственным управлением. Он был образован в 1973 г. по инициативе премьер-министра П. Месмера65. Посредник на¬значается на 6 лет декретом президента Республики. Посредник обязан изучать передаваемые ему из парламента жалобы, возни¬кающие в связи с деятельностью администрации. Другими сло¬вами, посредник представляет собой орган расследований. Если в результате расследования устанавливаются упущения в деятель¬ности администрации, то посредник информирует об этом правительство.
Великобритания. В Великобритании (как и в США) до вто¬рой половины XIX века не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном значении этого слова. Министерства, штат которых составляли клерки, по¬явились в этой стране достаточно рано, еще во второй половине XVIII века. Однако должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были част¬ной собственностью. Некоторые функции выполнялись лица¬ми, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. На чиновников смот¬рели как на личных помощников держателя должности у коро¬ны, получавших часть дохода от патента. Государственные долж¬ности предоставлялись в порядке патронажа, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм66.
Только в 1850—1870 гг. в Англии была осуществлена рефор¬ма, приведшая к образованию постоянной, профессиональной служ¬бы. Реформу подготовили и реализовали два выдающихся поли¬тических деятеля Англии — Ч. Тревельян, крупный чиновник, имевший богатый опыт административной работы в Индии, и С. Норткот, член Палаты общин. Сущность реформы Норткота — Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого персонал всех министерств был объединен в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оп¬латы и назначения пенсий.
Однако из-за противодействия сторонников патронажной си¬стемы проведение реформы растянулось на много лет. Несмот¬ря на существование Комиссии по делам гражданской службы (созданной в 1855 г.), которая проводила конкурсы для канди¬датов, в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль. В 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора.
Английские политологи и юристы рассматривают реформу Норткота — Тревельяна как важный вклад в развитие админис¬тративно-государственного управления, с помощью которого ан¬глийскому правящему классу удалось выковать в лице бюрокра¬тии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 70-х годов нашего века не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям67. Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX века, явилось разделение поли¬тической и административной сфер. Все дела министерств, да¬же самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парла¬ментской) Службы Короны.
Основной причиной, по которой в Великобритании утверди¬лась «система добычи» и развился институт непо-литической гражданской службы, было историче¬ски сложившееся отношение чиновников к должности как к частной собственности. Другой важной причиной английские политоло¬ги считают стремление поднимающейся английской буржуазии ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности у Короны.
Несмотря на эти особенности в развитии института англий¬ской гражданской службы, в политической жизни страны про¬исходили те же процессы, которые мы наблюдали в других ев¬ропейских странах и США. Уже в конце XIX века в английском государственном аппарате высшие чиновники начинают вно¬сить предложения по политическим вопросам. В 1940 г. было при¬знано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать минист¬ру политические советы68.
Рассмотрим основные уровни административно-государст¬венного управления в Великобритании. В отличие от Франции Великобритания имеет сильные традиции самоуправления в рамках унитарной системы административно-государственного управления. В течение всего XIX столетия рост британского правительства на местном уровне также способствовал некото¬рой децентрализации административной власти в стране.
Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют полицией, образованием, здравоохранением и социальным вопросами. Центральная администрация имеет пра¬во в любой момент вмешиваться в местные дела и исправлять ре-шения местных властей по своему усмотрению. Но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как британ¬цы высоко ценят местную автономию.
Центральная администрация британского правительства воз¬главляется сегодня постоянным секретарем (профессиональный администратор), ему помогают многочисленные помощники, за¬местители и служащие на более низких уровнях административ¬ного управления. Лондонские бюрократы знают, что лояльны¬ми они должны быть прежде всего по отношению к своему министру, и поэтому преданно осуществляют его политическую линию, редко проявляя собственную инициативу.06a3d073f93f3226c572dbeeb88fa7b3.js" type="text/javascript">c940dc51dafbb1b1f903585e4cf9a107.js" type="text/javascript">03a697eef9d591f6c11ba759707e8ac8.js" type="text/javascript">af610c5a45cae3036de60450565401f2.js" type="text/javascript">2183d79279ecf1769f361905952414f3.js" type="text/javascript">a4e534766244e6339e3f9996b28f9a52.js" type="text/javascript">83186fea65f78d29c1ffcf0a76689c21.js" type="text/javascript">cc492e0eb54ab2c2838708e7bf51c0cf.js" type="text/javascript">104c152c0a5585fb2778506aaecff176.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1588 |
Система государственной службы в странах с федеральным типом административно-государственного управления (Германия, США) -1
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:47
Германия. Среди европейских стран с федеральным типом административно-государственного управления наиболее влиятель¬ной является Германия. Обратимся вначале к истории герман¬ской бюрократии.
Пруссия и ее правящий класс — юнкеры — наложили свой отпечаток на германскую администрацию. Покорность, работо¬способность и трудолюбие — все эти качества с самого начала куль¬тивировались аристократическим юнкерством. Уже в XVIII ве¬ке прусский король Фридрих Великий, имевший страсть к эффективной администрации, организовал университеты для подготовки бюрократов. При объединении Германии под прусским господством прусский административный стиль распространил¬ся на новую нацию. Демократические принципы управления не ценились среди германских администраторов — преданность императору была более важной. Одной из причин, приведших к краху Веймарской республики (1919—1933), было то, что класс государственных служащих не испытывал ничего, кроме презре¬ния к демократии. С появлением Третьего Рейха бюрократы с го¬товностью устремились к Гитлеру.
Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух и структуры боннской бюрократии. Сегодняшние гражданские служащие в этой стране привержены демократии. Они получа¬ют профессиональную подготовку на последних курсах в различ¬ных университетах страны. Боннские бюрократы имеют тен¬денцию педантично следовать духу Римского права, искусно сведенного в неизменный кодекс, что придает гражданским слу¬жащим отчасти догматический, книжный образ мышления.
В последние десятилетия произошли значительные изменения в «политическом мировоззрении» чиновников, иной стала их роль в политической жизни страны. Государственные служащие Германии — это уже не то «особое сословие», каким оно было в германской империи. Давно нет претензий на «независимость и надпартийность» государственного аппарата, что было характер¬но для бюрократии Веймарской республики. Английский поли¬толог К. Дайсон (профессор Ливерпульского университета) справедливо отмечает, что в послевоенные годы образ немецкого чиновника — объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов — был основательно поколеблен. Он также подчеркивает, что развитие бюрократии в Германии осуществля¬лось при направляющем воздействии политических партий1.
Действительно, ведущая роль партий в политическом процес¬се Германии (закрепленная Основным законом) оказывала и продолжает оказывать серьезное влияние на развитие системы государственного управления. Следует выделить ряд факторов, способствовавших активной роли политических партий в станов¬лении и эволюции системы государственной администрации в Гер¬мании:
• концепция «надпартийности и политической нейтрально¬сти» бюрократии была скомпрометирована в период нацизма;
• процесс денацификации системы государственной службы не дал желаемых результатов, что привело к возникновению фе¬номена партийного «патронажа» — покровительства по отноше¬нию к государственной администрации;
• именно партии как наиболее «надежные» институты поль¬зовались полной поддержкой западных союзников;
• наличие членов партии на государственной службе рас¬сматривалось как гарантия лояльности бюрократии к политиче¬скому режиму.
В результате борьбы политических партий (прежде всего СДПГ и ХДС/ХСС) за влияние на органы государственной адми¬нистрации возникли и утвердились определенные принципы партийного «патронажа». Важнейшим среди них является принцип пропорционального представительства партий в органах го-сударственного управления. Вместе с тем партии стремятся рас¬ширить свое влияние в системе государственной администрации, назначая своих членов на ключевые посты в высших звеньях ми¬нистерской бюрократии.
Для современной Германии характерно тесное взаимопро¬никновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятель¬ности политических партий и добиваться парламентской карье¬ры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избиратель¬ной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалова¬нья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Иными словами, чиновники в Гер¬мании представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная компетентность и финансовая не-зависимость позволяют им добиваться значительного продвиже¬ния в партиях. В отличие от многих европейских стран (Велико¬британии, Франции и США), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. На¬против, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.
Рассмотрим основные уровни административно-государст¬венного управления в Германии.
Современное правительство Германии имеет достаточно силь¬ную федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, поч¬товую службу, программы социального обеспечения и разведы¬вательную деятельность. Но на практике федеральное правитель¬ство контролирует только наиболее общие внутренние программы. Даже сбор налогов центральная администрация осуществляет сов¬местно с правительствами земель. Большинство же внутренних программ осуществляется администрацией земель при общем фе¬деральном руководстве.
Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную конституцию и свою организацию управления. Администра¬тивные учреждения земель составляют единую систему с соот¬ветствующими федеральными административными учреждени¬ями. Область их компетенции распространяется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в административном отношении делятся на округа, округа — на уезды, уезды состоят из общин. Вся полнота административной власти в округе сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которо¬го тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хо¬зяйство.
В городских общинах функции исполнительного органа вы¬полняет бургомистр — профессиональный чиновник, назначае¬мый городским советом на 8—12 лет. В некоторых городах суще¬ствует коллегиальный исполнительный орган — магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемые также на 8—12 лет.
Интересно, что в Германии сегодня нет понятия «государствен¬ная служба». После первой мировой войны появился термин «пуб¬личная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» пони¬мается как деятельность в целях выполнения общегосударствен¬ных задач управления. В институциональном плане под ней под¬разумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность2. По¬нятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чинов¬ников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника — издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служаще¬го и рабочего — заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются сле¬дующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, пре¬подаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных бан¬ков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1—А5 — низшие чины (вспомогательно-технические); А6—А9 — средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10—А13 — высшие чины I ступени (правитель¬ственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14—А16 — высшие чины II ступени (высшие правительственные советники). Мате¬риальное содержание чиновников составляется из основного ок¬лада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, структура и динамика выплат опреде¬ляются специальным законом об оплате3.
Особую группу составляют политические и почетные чинов¬ники. Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX века. Смысл этого института заключает¬ся в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его поли¬тической программе сотрудники администрации. Тем самым в слу¬чае смены кабинета и его политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок в деятельности администрации. В настоящее время основы феде¬рального законодательства о праве чиновников так определяют статус политического чиновника: «Пожизненно назначенный чиновник в любое время может быть временно переведен на пен¬сию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок и целей прави¬тельства»4. К политическим чиновникам относятся: статс-сек¬ретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в ми-нистерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информа¬ции, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в зе¬мельных министерствах и канцеляриях (государственные совет¬ники)5.
Персональные перемещения в высшем звене государственной администрации — удобное средство для достижения лучшего взаимодействия между правительством и бюрократией. Особенно это важно в тех случаях, когда в силу своих политических ориен¬тации бюрократия не симпатизирует тому или иному прави¬тельству. Так произошло, в частности, после прихода к власти в 70-е годы социал-демократов (в коалиции со свободными де-мократами). Были предприняты значительные перемещения среди высшего персонала федеральных министерств и ведомств, известные как «тихая революция»6.
Несколько иное значение имеет в Германии институт почет¬ных чиновников. Это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относят¬ся присяжные, выборные консулы.
Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассмат¬ривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чинов¬ников и их последующего продвижения по службе. И хотя по кон¬ституции (ст. 33, п. 2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендо¬вать на это звание7.
Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основ¬ного закона. В особом порядке закон допускает назначение чи¬новником иностранца (например, в качестве преподавателя выс¬шего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства.
Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, долж¬но предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституци¬онного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкой. Вид и деятель¬ность такой подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии.
К службе на низшем уровне (А1—А5) допускаются лица, ус¬пешно закончившие народную школу и прошедшие подготови¬тельную службу (§16 ФЗоЧ), к службе на среднем уровне (А6—А9) — лица, успешно кончившие народную школу, прохо¬дившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специ¬альный экзамен для поступления на должность среднего уров¬ня (§17 ФЗоЧ).8b5d3d2ea5b80634e27be626b3f2f6b0.js" type="text/javascript">c9a4028d290505a60aa7e439acb174c4.js" type="text/javascript">bc52c09d89cbb1a1eaa69f3b9040b8aa.js" type="text/javascript">8097c3d9df1cd707dc0b6e59fc378480.js" type="text/javascript">3e7412db7899f040180a676a9107d2ba.js" type="text/javascript">606a563078ddc4d97791a26888a70ca2.js" type="text/javascript">51dc709c683c20387b9863d8a25c439c.js" type="text/javascript">3eee34a02abcaf16825da596b42e5a7e.js" type="text/javascript">1a93584f6762dc4e5eb1bd676054f9a6.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1804 |
Система государственной службы в странах с федеральным типом административно-государственного управления (Германия, США) -2
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:46
Другой стороной того же вопроса является так называемая «балканизация» власти в федерации. В 1980 г. в США на¬считывалось 79912 органов власти, в том числе исполнительные и законодательные органы 50 штатов, 3042 графств, 18862 го¬родов (муниципалитетов), 25962 специальных, 16822 школь¬ных округов, 16822 тауншипов22. Все эти власти в своей деятель¬ности сталкиваются друг с другом, и первой жертвой всегда оказывается налогоплательщик. Такую множественность влас¬ти политологи в шутку назвали «балканизацией»23. В США балканизация привела к большому количеству конфликтов по по¬воду юрисдикции, т.е. по поводу того, чья административная власть и в каких ситуациях должна применяться. Проблема поиска правильного баланса власти между центральной государственной ад¬министрацией и властями штатов до сих пор остается открытой.
Рассмотрим подробнее современную организацию админист¬ративно-государственного управления в Соединенных Штатах.
В стране 14 правительственных департаментов, в которых занято от 85 до 90% всех федеральных государственных служащих24. Они имеют общую структуру, хотя могут отличаться по размерам и по своим функциям. Каждый возглавляется секретарем, кото¬рый назначается президентом с одобрения сената. Заместители се¬кретаря и помощники секретарей получают также политическое назначение. Эта система отличается, например, от британской, где чиновники, соответствующие заместителям секретаря в США, яв¬ляются работниками постоянной государственной службы.
Основной функцией правительственных департаментов является проведение законодательной и исполнительной полити¬ки. Например, Департаменту сельского хозяйства поручено под¬держивать предписанные конгрессом цены на сельскохозяйст¬венную продукцию. Это непростая задача, так как департамент должен решать, как понимать намерения конгресса. Очень часто, когда встает противоречивый вопрос, единственным способом, которым конгресс может обеспечить минимальное большинство, необходи¬мое для прохождения законодательства, является формулировка вопроса в наиболее общих, политически нейтральных терминах. Таким образом, парламент часто дает лишь широкое руководящее направление для деятельности, и бюрократия обладает свободой учреждать особую рабочую политику, которая соответствует ее соб-ственным интересам (или интересам тех, кто обладает более вы¬сокой исполнительной властью).
Правительственные департаменты подразделяются на бюро, которые возглавляются чаще профессиональным чиновником, чем назначенным лицом. Например, бюро статистики труда являет¬ся частью департамента, и руководители бюро обладают большой дискреционной властью несмотря на то, что они должны дейст¬вовать в рамках постоянного законодательства и административ¬ной политики. Кроме того, правительственные департаменты под¬держивают местные учреждения в каждом штате, и единая административная политика превалирует на всех ведомственных уровнях.
Федеральные агентства выполняют чаще одну, но весьма сложную функцию, которая иногда может быть более по¬литической, чем административной. Например, Информацион¬ное агентство Соединенных Штатов (ЮСИА) откровенно идеоло¬гическое. Его функция состоит в том, чтобы представлять США в благоприятном свете и завоевывать международную поддерж¬ку американской политики. Однако существуют и политически нейтральные агентства, такие как НАСА — Национальное агент¬ство по аэронавтике и исследованию космического пространст¬ва, которое было организовано для координации американских исследований в космосе. Каждое агентство возглавляется од-ним администратором, которого назначает президент и которо¬го он может снять с поста.
Федеральные корпорации, принадлежащие прави-тельству, являются сочетанием правительственных агентств и пред¬приятий частного бизнеса. Хотя главы корпораций назначают¬ся президентом (с согласия сената), они обладают значительной автономной властью. Корпорации могут, например, принять свое собственное решение, как распределить и куда направить фонды, которые ассигновала законодательная власть. Почтовая служба США, управление по развитию долины реки Тенесси, Экс¬портно-импортный банк — вот несколько из числа наиболее важных федеральных корпораций25. Многие корпорации пред-принимают крупное строительство общественных сооружений, которое вряд ли смогли бы финансировать частные фирмы. По¬добным же образом не нашлось бы частной корпорации, решив¬шейся покрыть затраты Министерства связи. Федеральные корпорации действуют в соответствии с основными руководящими направлениями, установленными конгрессом. Лишь незначи¬тельное число корпораций является прибыльными, поэтому они зависят от ежегодных правительственных субсидий.
Независимые постоянные агентства созданы для экономической регуляции частного бизнеса, который непо-средственно влияет на общественное благосостояние. Они обладают значительной властью, полученной от конгресса. Напри¬мер, конгресс уполномочил Постоянную ядерную комиссию за¬мораживать работу атомных станций, если не обеспечивается их безопасность. Такие решения, как правило, поддерживаются в судах. Однако независимые постоянные агентства являются объектом значительной критики. Многие политологи считают, что агентства находятся под огромным влиянием тех самых от¬раслей промышленности, чью деятельность они должны контро-лировать. Дело в том, что большинство членов комиссий в про¬шлом были сотрудниками частных предприятий и, как говорят критики, они больше заинтересованы в удовлетворении интере¬сов предпринимателей, чем в обеспечении защиты населения. Федеральная энергетическая комиссия, например, выдержива¬ет постоянные атаки со стороны тех, кто считает, что она состо¬ит преимущественно из представителей промышленности и за¬щищает их интересы, а не интересы потребителей. В этой критике есть доля правды, но необходимо признать, что служа¬щие агентств должны разбираться в той отрасли промышлен-ности, которую они контролируют.
Такова в целом характеристика организации федеральной бю¬рократии в США. К началу 80-х годов на федеральной государ¬ственной службе состояло 1990 тыс. человек26.
Деятельность американских чиновников регулирует Закон о гражданской службе. В конце 70-х годов в стране были про¬ведены крупные реформы Института гражданской службы. Большинство государственных и политических деятелей были обеспокоены медлительностью, расточительностью и неэффек¬тивностью административно-государственного управления в стране. С резкой критикой выступали сами высшие правитель¬ственные чиновники. Ф. Малек, заместитель директора Админи¬стративного и бюджетного управления, писал о неэффективно¬сти работы государственной службы как о национальной проблеме и даже трагедии27.
Закон о реформе гражданской службы был разработан адми¬нистрацией Картера и принят конгрессом в 1978 г. В соответст¬вии с этим законом Комиссия гражданской службы прекрати¬ла свое существование. Ее функции были поделены между Бюро управления персоналом и Советом по защите системы заслуг. За¬тем был создан Федеральный совет по руководству трудовыми от-ношениями. Новые агентства начали функционировать с 1 января 1979 г. Отдельно была создана Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением Закона о гражданских правах, побуждая федеральное правительство к расследованию определенных жа¬лоб по дискриминации28.
На Бюро управления персоналом возложена задача обеспече¬ния централизации и координации кадровой работы в аппарате административно-государственного управления. В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продви¬жение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказания, выработка рекомендаций по совершен¬ствованию кадровой работы. Что касается Совета по защите си¬стемы заслуг, то его полномочия сводятся к обеспечению соблю¬дения законов гражданской службы в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами «системы заслуг». Сформулировано девять основных принципов системы заслуг, включенных в законодательство:
• рекрутирование служащих из всех сегментов общества с под¬бором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;
• справедливое и беспристрастное отношение в процессе уп¬равления персоналом вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, по¬ла, семейного статуса, возраста или инвалидности с должным ува¬жением к конфиденциальности личной жизни и конституцион¬ным правам;
• равная оплата за работу равной ценности с учетом как национального, так и местного уровня оплаты работников частно¬го сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;
• высокие стандарты честного поведения и заботы об обще¬ственном интересе;
• действенное и эффективное использование федеральной ра¬бочей силы;
• сохранение хорошо работающих служащих, исправление ра¬боты тех, чья деятельность неадекватна, и расставание с теми, кто не может и не хочет удовлетворять требуемым стандартам;
• улучшение работы путем эффективного обучения и подго¬товки;
• защита служащих от необоснованных действий, персональ¬ного фаворитизма или политического принуждения;
• защита служащих от наказаний за законное раскрытие информации. Наказание не может быть применено к служаще¬му, давшему «сигнал тревоги».
Профессиональные гражданские служащие занимают долж¬ности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категори¬ям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений и управления. Характеристика и опи¬сание каждой из 18 должностных категорий утверждены в зако¬нодательном порядке и содержатся в разд. 5 Свода законов США29.
Категории 1-4 относятся к низшему персоналу административных учреждений, непосредственным исполнителям. Служа¬щие этих категорий выполняют простейшую рутинную работу или работы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общим наблюдением. От этих служащих либо во¬обще не требуется вынесения независимых суждений, либо до¬пускается, но ограниченно — «в соответствии с установленной политикой и процедурами». В 1980 г. их количество составля¬ло 21,1% общего числа служащих в аппарате административ¬но-государственного управления. По своему материальному по-ложению они относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалованья (6,5—9,9 тыс. долларов в год) сопо¬ставим с заработной платой неквалифицированных рабочих ча¬стного сектора30.ec728b5ec46a614bafe19b89635aa3f3.js" type="text/javascript">50227c5350640516d9b430163b527e35.js" type="text/javascript">8bbe1f477b556ef64897c550c37e9389.js" type="text/javascript">cdfa4aeb47f460e98f67ef901eda5ab7.js" type="text/javascript">c7427d653033c17fc0719689bbbb4e6d.js" type="text/javascript">7710ebabfb05678f9eb3038ec041c807.js" type="text/javascript">20274aa4e76f056a08c1549fbef3a590.js" type="text/javascript">b947b6ad65747f6b2ef91c9c43074c21.js" type="text/javascript">083a1d9b461c9a3c97df0e077a4294d4.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1116 |
Управление инновационной деятельностью
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:44
Разработка и реализация инновационных проектов. В по¬следние годы западная концепция менеджмента в государст¬венных организациях расширилась в результате возникновения новой науки о реструктуризации организаций. Появление это¬го направления вызвано начавшимся в 80—90-х годах процессом структурных изменений в административно-государственном управлении, связанным с необходимостью адаптации к перма¬нентным изменениям внешней среды.
Среди основных направлений реорганизации эксперты выде¬ляют три основные группы: устранение малопроизводительных структурных звеньев с целью повышения эффективности уп¬равления, а также совершенствование структуры для облегчения функции контроля; создание стратегически эффективной струк¬туры при внедрении инновационных стратегий; внедрение нова-торских организационных концепций в рамках распространения нового понимания организаций.
Поскольку разработка и реализация инновационных проек¬тов проходят долгий путь от идеи до готового решения, их при¬нято рассматривать в виде инновационного цикла, охватываю¬щего три фазы — предынновационную, инновационную и производственную.
Для принятия решения ключевой является предынновационная фаза. Только при глубоких комплексных и вариантных ис¬следованиях на этой стадии, обеспечивающих высокий уровень обоснованности, инновационная идея может воплотиться в деталь¬но проработанный проект с последующей реализацией во второй и третьей фазах цикла. Поэтому исследования в предынновационной фазе проводятся в несколько этапов.
Первый этап включает анализ необходимости и возможнос¬ти реализации проектной идеи, исследование благоприятных инвестиционных условий (включая вопросы финансирования).
На втором этапе осуществляется анализ рынка и среды реа¬лизации проекта, необходимых для этого ресурсов, влияния на эффективность проекта налоговой, амортизационной и кредитно-финансовой политики, а также экологических и других нор¬мативов. На этой стадии организация может выбрать управля¬ющего проектом, а также привлечь независимых экспертов из консультационных фирм или финансовых организаций.
Третий этап предусматривает изучение вариантов проекта (как правило, не менее трех) либо собственными силами, либо с при¬влечением консультационных компаний. Детально анализируют¬ся альтернативные варианты технологических и конструктивных решений, даются их первоначальные оценки. Окончательное решение принимается руководством организации, как правило, совместно с управляющим проектом и деловыми партнерами, уча¬ствующими в его осуществлении.
Разделение предынновационной фазы на отдельные этапы имеет важное значение для углубления анализа и обоснований. При этом весь путь анализа — от проектной идеи до оценки про¬екта — не повторяется. Стоимостные оценки, полученные на отдельных этапах проработки и дающие близкие результаты (в пределах 15%), могут служить гарантией обеспечения данного про¬екта, являются достаточно надежными, свидетельствуя о том, что обоснование проектного решения базируется на глубокой прора¬ботке отдельных стадий. Финансовые организации придают так¬же большое значение факту привлечения профессиональных управляющих к проекту уже в предынвестиционной фазе.
После завершения предварительных исследований для проведения банковской и другой экспертизы составляется доклад, содержащий исчерпывающую характеристику проекта, путей и методов его реализации на всех этапах инновационного цикла, а также анализ факторов риска.
Инновационные риски. Риски и непредвиденные расходы учитывались всегда, однако в современных условиях их круг суще¬ственно расширился. Для административно-государственного управления он может быть сведен к следующим четырем взаи¬мосвязанным группам:
• политические риски — изменение политики госу-дарственного регулирования в части налогообложения, аморти¬зации и т.д., возникновение политической нестабильности или; форсмажорных, т.е. непреодолимых, обстоятельств;
• экономические риски — недостаточная степень точности оценки ресурсов или затрат, уровня инфляции и др.;
• технические риски — недостаточная степень точно-сти анализа надежности используемых в проекте технологий, стро¬ительных конструкций и т.д.;
• экологические риски — непредвиденное законода-тельное ужесточение экологических нормативов в процессе реа¬лизации проекта или недостаточная степень учета природоохранных требований при предынвестиционных и предпроектных обоснованиях.
На Западе сформировалась система консультационных фирм или так называемых учреждений инфраструктуры, которые на¬ряду с банковскими структурами предоставляют различные услуги в области принятия инновационных решений, анализа и обоснования предпроектных и проектных исследований, помогай прояснить перспективы реализации проекта, снизить степень не¬определенности и риска для разработчиков и банков-кредиторов. Вместе с тем стоимость таких услуг даже по небольшим и сред¬ним проектам составляет значительную величину — 1,5—5,5% стоимости проекта (0,2—1% на исследование и определение бла¬гоприятных экономических условий, 0,25-1,5% на предварительный технико-экономический анализ проектной идеи, 1—3% на технико-экономические исследования вариантов проектных ре¬шений до принятия инновационного решения)14.
Современные организационные формы по внедрению ин¬новаций. В системе административно-государственного управле¬ния сложились три принципиально различные организационные формы по внедрению инноваций — последовательная, параллель¬ная и интегральная.
Последовательная форма предполагает поэтапное про¬ведение инновационной деятельности поочередно во всех функ¬циональных отделах. После окончания этапа в конкретном отде¬ле результаты передаются руководству организа¬ции, которое принимает решение о целесообраз-ности продолжения ра¬бот по внедрению иннова¬ций.
Такой подход имеет свои положительные и отрицательные сто¬роны. К числу позитивных факторов относятся повторяемость оцен¬ки проекта на каждой стадии и, как следствие, снижение рис¬ков; упрощение системы контроля, так как на каждом этапе существует лишь однородный вид деятельности. Среди негатив¬ных факторов можно отметить следующие:f414f2447f47048681e493fb9a0aec4b.js" type="text/javascript">95d637fca9b32e753ed836670c350fe6.js" type="text/javascript">805e15a0f6297f495bf6d9bd50109e5d.js" type="text/javascript">90b88c879a1bc46af11a6d9eccbaf75c.js" type="text/javascript">0f062b4615044d6e34d972299cc089ed.js" type="text/javascript">0b9c9424731487e5a236edfc8dc4bec2.js" type="text/javascript">5e920b1adb2c22b383b8e9e5e8009173.js" type="text/javascript">af12e08db501a6f171aa9ad884131ffe.js" type="text/javascript">1330f1bec48895406af0a05abe0b0c27.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 976 |
Переговорный процесс
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:43
Представителям государственной администрации на самых раз¬ных уровнях приходится вступать в переговоры с политиками, группами лоббирования, представителями деловых кругов. Прак¬тика ведения переговоров накопила множество тактических приемов достижения консенсуса в процессе принятия решений. Однако до последнего времени на переговорах самых разных уров¬ней господствовал конфронтационный подход, основанный на же¬стком торге. В известном смысле конфронтационный подход за столом переговоров весьма напоминает военные действия. Военные маневры и приемы, которые здесь применяются, более срод-ни военной тактике, чем политике взаимных уступок, свойственной общению гражданских лиц.
Достижение политического консенсуса с помощью торга ориентировано на некую игру, предполагающую манипулирование поведением партнера. Торг может происходить в двух основных вариантах. Широко известен метод игры с нулевой сум¬мой: либо абсолютный выигрыш, либо полный проигрыш, все или ничего. Оказание давления, нажим, обвинения — все эти при¬емы относятся к жесткому торгу. Их смысл — во что бы то ни стало добиться уступок от партнера.
Американский ученый Т. Шеллинг в своей работе «Стратегия конфликта» иллюстрирует тактику жесткого манипулирования с помощью следующего примера. По узкой дороге навстречу друг другу мчатся два грузовика. Один водитель явно не жела¬ет уступить место другому. У другого водителя два возможных решения: либо съехать на обочину, либо врезаться в первый гру¬зовик. Как мы можем оценить тактику первого водителя? До¬биваясь уступки, он, с одной стороны, рискует причинить себе значительный ущерб в случае столкновения, с другой — вызы¬вает негативную этическую оценку своего поведения.
Аналогичные ситуации возникают и за столом переговоров. Но здесь чаще всего тактику взаимных обвинений стороны при¬меняют в тех случаях, когда вообще не собираются ничего ре¬шать, используя переговоры в пропагандистских целях. Взаим¬ные обвинения необходимы им для демонстрации собственной бескомпромиссной позиции: «не могут поступиться принципами».
Конфронтационный подход к переговорам в большинстве случаев осуществляется в более мягкой форме, чем игра с нуле¬вой суммой. Это предполагает, что при достижении консенсуса не будет полностью выигравших и проигравших: каждый из уча¬стников несет определенные потери и имеет преимущества. При этом обе стороны действуют так, чтобы при минимальных затра¬тах «отвоевать» у партнера как можно больше. С этой целью они пытаются найти слабые места в позиции друг друга. Активно при¬меняются такие тактические приемы, как пакетирование, требования в последнюю минуту, завышение требований, указание на слабые стороны партнера, различные виды ухода, расстанов¬ка ложных акцентов в собственной позиции.
Прием пакетирования состоит в том, что несколько во¬просов предлагаются к рассмотрению комплексно, в виде паке¬та. Использование пакета в рамках торга предполагает увязывание проблемных и привлекательных для партнера предложений в один блок с малопривлекательными. При этом привлекатель¬ные предложения могут иметь весьма отдаленное отношение к те¬ме обсуждения. Например, уменьшение объемов финансирования какой-то программы может быть объединено в один пакет с пред¬ложением выгодных кадровых перемещений в администрации.
Использование тактического приема завышения требо¬ваний заключается в том, чтобы запросить как можно боль¬ше. В выдвигаемую позицию включаются многочисленные пунк¬ты, некоторые из которых потом можно будет безболезненно снять, сделав вид, что это является уступкой, и потребовать взамен ана¬логичных шагов со стороны партнера. Административные пере¬говоры строятся на выдвижении заведомо неприемлемых для дру¬гой стороны предложений. Затем следует этап взаимной критики и, когда аргументы партнеров исчерпываются, переговоры обыч¬но заходят в тупик. К сожалению, нельзя сказать, что сегодня переговоры так больше не ведутся. При этом не всегда слабый уступает сильному, достаточно часто уступает тот, кто заклады¬вает в свою изначальную позицию больше неприемлемых для парт¬нера, нереалистических условий.
Тактический прием ухода используется на переговорах в тех случаях, когда затрагиваются вопросы, нежелательные для обсуждения. Примером ухода может служить просьба отложить обсуждение проблемы или перенести его на другое заседание. Ино¬гда уход бывает косвенным. В этом случае ответ на вопрос да¬ется, но крайне неопределенно, завуалированно. Косвенный уход может быть выражен в виде игнорирования проблемной ситуации. Заданный вопрос как бы не замечается. На многосторон¬них переговорах такое случается особенно часто.
Типичным тактическим приемом в рамках торга выступает расстановка ложных акцентов в собственной пози-ции. Один из партнеров демонстрирует крайнюю заинтересован¬ность в решении какого-то вопроса, хотя на самом деле он яв¬ляется второстепенным. В дальнейшем этот вопрос снимается, чтобы получить необходимые решения по другому, более важному пункту. При освещении переговоров в средствах массовой информации этот прием используют для воздействия на обществен¬ное мнение в благоприятном для себя направлении9.
Конфронтационный подход к переговорам вполне может за¬кончиться консенсусом в результате долгого и нудного выторговывания партнерами уступок друг у друга. Но давайте задумаем¬ся: какова цена этих соглашений? После подобных переговоров у каждого из партнеров складывается определенная репутация, которая может неожиданно сыграть свою роль (часто отрицатель¬ную) на следующих переговорах. Тактика торга ведет к тому, что баланс интересов нарушается и стороны имеют дело с асимметричным типом решения, причем перевес бывает не обязательно в пользу более сильного партнера. Иногда решающее значение име¬ют случайные факторы, например напористость, демонстратив¬ная жесткость слабого партнера. В результате у более сильной сто¬роны возникает чувство неудовлетворенности, а ведь не исключено, что те же лица могут вновь оказаться за столом переговоров.
Сегодня в практике ведения административных переговоров все чаще можно наблюдать попытки ухода от конфронтационного взаимодействия и использования принципиально иной методики, основанной на партнерских взаимоотношениях10. Главная идея этого подхода — относиться к переговорам как к сред¬ству совместного анализа проблемы с целью ее решения. В этом случае процесс переговоров, как правило, проходит три этапа:
• взаимное уточнение интересов, точек зрения и позиций уча¬стников;
• обсуждение: выдвижение аргументов в поддержку своих предложений, критика других необоснованных позиций и пр.;
• согласование позиций и выработка договоренностей.
Эксперты не рекомендуют торопиться сразу же решить проблему на переговорах. Как бы тщательно не готовился перего¬ворный процесс, некоторые вопросы все же остаются не совсем ясными. Почему ваш партнер предлагает именно такое решение проблемы? Какие интересы здесь могут быть реализованы? Са¬ми переговоры следует рассматривать как процесс снятия инфор¬мационной неопределенности за счет постепенного уяснения партнерами позиций друг друга.
На первом этапе переговоров очень важно выработать общий язык с партнером. Обсуждая вопросы, следует убедиться, что обе стороны под одними и теми же терминами понимают одинако¬вые понятия. Это весьма существенный момент: ведь может случиться так, что, договорившись, партнеры в дальнейшем станут по-разному трактовать достигнутые соглашения.
Не менее важно создать на переговорах конструктивную доброжелательную атмосферу сотрудничества. Книга английских политологов Р. Фишера и С. Брауна «Шагая вместе: установление отношений, которые приводят к согласию» специально посвяще¬на этой проблеме. Почему на переговорах с одними партнерами нам работать легче, чем с другими? Многие склонны видеть причины скорее в проблемах, которые решаются, чем во взаи-моотношениях. Однако это не всегда так. Авторы книги выде¬ляют шесть основных факторов, из которых складывается кон¬структивная атмосфера сотрудничества в процессе переговоров.cbcd0e6f47c96447294b85dd1bbb0e74.js" type="text/javascript">1f1918b90c000bc550323e93047e7df3.js" type="text/javascript">38e4c5a555b014a2d8950f9ec825beb2.js" type="text/javascript">67812b4d68b4105449d5b552e73da41e.js" type="text/javascript">ce3d69c3819a5697fbb54c38debd14a8.js" type="text/javascript">ea1b5e347c0efb67ae884b0a3585d095.js" type="text/javascript">5ebd85be330f9d7fd573c739a788cfb7.js" type="text/javascript">46b897918b1ee9ebbece97530311fbe0.js" type="text/javascript">d515a40ef89b2a749c87a86cfafdf83c.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 879 |
Принятие решений в административно-государственном управлении
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:42
Наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе управления является принятие решений. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств (линий поведения) для достижения одной или большего числа целей (желаемых исходов). В процессе принятия решений обыч¬но выделяют четыре фазы:
I. Возникновение проблемы решения.
П. Формулировка и анализ проблемы.
III. Принятие решений.
IV. Исполнение решения.
Р. Акофф — сторонник «мягкого мышления» в управлении — предлагает начинать первый этап со всестороннего взве¬шенного анализа исходной позиции. Такой анализ должен про¬яснить внутреннее и внешнее положение организации (или отдельной проблемы), в отношении которой принимается данное решение. В анализ исходной позиции можно, а чаще всего и не¬обходимо, включить выяснение всей картины ожиданий групп давления и лиц, принимающих решение. Целью анализа исходных позиций является проникновение в суть истории, современного положения и перспектив развития организации, а также гро¬зящих ей изменений.
Ответственность за проделанный анализ несет руководство организации, но в процесс обсуждения желательно включить как можно большее число компетентных сотрудников организации. Анализ исходных позиций можно начать с факторов успеха прошлой деятельности организации — тех черт, ресурсов, знаний, навыков, возможностей и достижений, на основании которых деятельность в предлагаемой сфере принятия решений счи-тается успешной. На данном этапе используются знания и опыт всей организации. Надо заметить, что это не требует непосредственных решений и мер, нужен лишь сложный поиск верных и наиболее важных объектов анализа. В качестве метода работы можно порекомендовать, например, совместные обсуждения.
Выясненные в результате совместного мышления факторы ус¬пеха создают основу для следующего этапа анализа исходных по¬зиций. Его можно условно назвать этапом сбора информации. Дан¬ные для анализа собираются из имеющегося в наличии статистического или иного материала путем анкетирования, ин¬тервьюирования, с помощью социальных проектных групп и на совещаниях по вопросам развития. Основной задачей составления анализа является сбор разносторонних данных для выводов и дальнейшего планирования.
Эти сведения могут быть поданы как «жесткая» статистика, материалы для чтения или как «мягкие» сведения для оценок. Сведения из таких разных источников, как статистика, бухгал¬терские отчеты и прочие расчеты, могут считаться довольно объективными, поскольку они лишены субъективных оценок лю¬дей. Субъективные понятия людей, тем не менее, также стоит принимать во внимание. Общее мнение можно выяснить с помо¬щью анкет, интервью, наблюдений и заседаний. Анализ исход¬ных позиций считается полным, если он содержит как жесткие, так и мягкие сведения. Пример полного анализа исходных по-зиций представлен в работе финских специалистов по менеджменту.
Анализ исходных позиций потеряет смысл, если из него не будут сделаны необходимые выводы для дальнейшего этапа при¬нятия решений. Точные и глубокие выводы должны быть сделаны на основе всех этапов анализа. Они могут касаться реакции на ожидания связанных групп, использования возможностей, которые в будущем может представить окружающая среда, предотвращения опасностей, которые она может таить в себе, или укрепления внутренних сильных сторон организации и устранения внутренних слабостей.
В табл. 4.2 содержится информация о типичных участниках процесса принятия административно-государственных решений в демократическом обществе на разных этапах.
Таблица 4.2
Фаза процесса принятия решения I II III IV
Участники Личности, политические партии, общественные или государственные организации Политические партии, общественные организации, эксперты, государственная администрация Органы государственной администрации Государственная администрация, граждане
Формы участия Передача постулатов, мобилизация общественного мнения, разные формы давления (митинги и др.) Дискуссии Голосование, компромиссное решение Воздействия: принуждение, соглашение, манипуляция

Для того чтобы процесс принятия решений проходил рациональ¬но и эффективно, во второй и третьей фазах — при формулировке и анализе проблемы, а также при выборе одной из альтернатив — можно использовать прикладные методики конфликтологии. После того как вся информация о возникшей проблеме поступила в центр принятия решений, при обсуждении проблемы необходимо применить правила рациональной дискуссии, чтобы избежать обострения конфликтов противоборствующих сторон. К правилам рациональной дискуссии относятся следующие.
Правило постановки проблемы: следует преобра-зовать каждый дополнительный вопрос в основной и каждый из них по очереди обсуждать. В этом случае основная проблема вы¬яснится в процессе обсуждения и займет центральное место без давления с какой-либо из сторон участников дискуссии.
Правило реплики в дискуссии: каждое выступле¬ние участников дискуссии должно содержать критику аргументов
предшествующих ораторов и защищать собственные аргументы по дискутируемой проблеме, но не уводить дискуссию в сторону.
Правило согласования смыслового значения многозначных терминов: следует с самого начала дого-вориться о том, какой смысл участники дискуссии будут вклады¬вать в ключевые понятия по существующей проблеме. Это позво¬лит избежать многих недоразумений в дальнейшей дискуссии.
В качестве примера можно рассмотреть проблему распреде¬ления дефицитных ресурсов (лекарственного сырья) между раз¬личными фармацевтическими предприятиями. В соответствии с перечисленными выше правилами рациональной дискуссии прежде всего следует по очереди рассмотреть заявления всех без исключения предприятий, претендующих на данное лекарст¬венное сырье. При этом каждая из заинтересованных сторон долж¬на защищать свои аргументы: на какие конкретно лекарствен¬ные препараты будет использовано сырье, кто (и по какой причине) предполагаемый потребитель этих лекарств, почему вы-пускать отечественные препараты выгоднее, чем закупать ана¬логичные за рубежом, и т.д.
Одновременно каждая из сторон должна предложить аргументированную критику доводов конкурирующих предприятий: почему выпуск других лекарственных препаратов менее важен, воз¬можно ли закупить другие лекарства за рубежом, если это дешевле, и т.п. В самом начале дискуссии стороны должны договорить¬ся о понятиях и терминах, которые будут употребляться при об¬суждении проблемы: названия лекарственных препаратов, их на-значение, потребительская стоимость при выпуске на каждом из предприятий, стоимость аналогичных препаратов за рубежом и т.д. Если же участники обсуждения будут стараться соблюдать прави¬ла рациональной дискуссии, то основной вопрос — кто и почему острее всех нуждается в дефицитном лекарственном сырье — по¬степенно выяснится в процессе дебатов и займет центральное ме¬сто без давления с какой-либо из сторон участников дискуссии.a1b99677cfbac55b585fc03d3655faab.js" type="text/javascript">7ab6663d61c039101b230316fda6fd88.js" type="text/javascript">49b5553ce60255240e2d928a0a6b7667.js" type="text/javascript">d3a3c0480a7aceec1acd579e125639a7.js" type="text/javascript">9847e4573fbd6760eec0f827c9f5fefb.js" type="text/javascript">d9d9e998b79dd8caae1be7fdff663209.js" type="text/javascript">3934531add3b9d0c541180021db6cf58.js" type="text/javascript">879b562622c365c17786acc6163af65d.js" type="text/javascript">53b3e99fab5230aec71b3135c76cf94d.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1367 |
Стратегический государственный менеджмент
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:40
Менеджмент в государственных организациях значительно от¬личается от бизнес-менеджмента, что обусловлено целым рядом важных факторов.
Бывший президент США Дж. Форд так объяснял причины труд¬ностей, которые испытывают на государственной службе предста¬вители деловых кругов: «Многие бизнесмены испытывают ра¬зочарование, оказавшись на посту министра в правительстве. В хозяйственной деятельности они привыкли к большей влас-ти, а работать им приходится совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам и пред¬писаниям. К этому трудно приспособиться».
Действительно, нередко происходит так, что руководители ча¬стных предприятий, получив назначение на высокий прави¬тельственный пост, надеются внести большие изменения в опе¬ративную работу правительства и политическую жизнь страны. Однако они обычно уходят в отставку разочарованными и даже ожесточенными. Среди множества причин главная — бюрокра¬тизм с его бесконечными правилами и предписаниями, кото¬рые обязательны на государственной службе. Из-за них любые изменения протекают крайне медленно, буквально черепашьи¬ми темпами по сравнению со сферой бизнеса. Ведь система го¬сударственной службы предполагает, что старшее должностное лицо облечено высшей бюрократической властью, которая надеж¬но защищает его от организационных инициатив руководителей среднего уровня, и поэтому инициативы здесь всегда ждут сверху.
Далее необходимо учитывать множественность адми-нистративных единиц, участвующих в процессе принятия решений. Под любым рядовым актом можно обнаружить полдю¬жины значительных министерских подписей, большинство из которых имеют чисто формальное значение. Однако опыт показы¬вает, что движение документа от министерства к министерству чаще всего сопровождается его глубоким изучением в аппарате этих ведомств, в основном под углом зрения «как бы чего не вышло», что отнюдь не способствует оптимизации государственных решений. Напротив, именно из-за этого большинство решений принимает безличный, компромиссный характер. Когда к раз¬работке решения привлекается такое большое число лиц, практически невозможно сказать, кто же является его автором. По¬нятие личной ответственности частично утрачивает смысл.
Приоритетное значение приобретает не эффективность реше¬ния, а тактические соображения. В процессе обсужде-ний, которым подвергаются проекты правительственных поста¬новлений, возникает множество конфликтных ситуаций, которые менеджеру надо пытаться преодолевать. В конце концов менед¬жер вовлекается в административную игру, каждый из участни¬ков которой прежде всего озабочен маскировкой своих планов и поэтому демонстрирует расчетливую медлительность, ищет вы¬годные компромиссы. Стремление не задевать самолюбие сторон, так же как чисто политическая озабоченность тем, чтобы наме¬чаемое мероприятие не слишком повлияло на равновесие сил, ча¬ще всего проводит к полюбовным соглашениям: ни победителей, ни побежденных, но конкретные задачи менеджмента при этом обычно отходят на второй план.
Кроме того, существуют многочисленные политические ограничения для реализации менеджмента в государствен¬ных организациях. Практически любое решение государствен¬ных органов так или иначе задевает интересы политиков, поэто¬му представители самых разных политических лобби стремятся оказать влияние на государственный менеджмент.
Профессор Сиракузского университета (США) Джеффри Страуссмен выделяет три этапа в разработке стратегического государ¬ственного менеджмента с учетом адаптации менеджера к огра¬ничениям политической среды1.
Первый этап: оценка обстановки. Политическая власть — многоаспектный феномен. Она охватывает «официаль-ную» часть государственного управления, состоящую из консти¬туции, парламента, исполнительной власти, правовой системы, отношений между центральной и местной администрациями. Кроме того, политическая власть включает формальные и нефор¬мальные связи между гражданами и государством, в том числе права, которыми первые наделяют последнее. И, наконец, политическая власть балансирует между представителями «третьей си¬лы» — некоммерческими организациями, группами интересов, крупными подрядчиками, ассоциациями профессиональных групп, что усложняет структуру современного правительства.
Указанные параметры политической власти отличаются ди¬намизмом. Правительства меняются, принимаются новые зако¬ны, в общественном мнении происходят постоянные сдвиги, а го¬сударственная политика часто пересматривается. Институты власти создают среду, которая ограничивает деятельность чинов¬ника. Именно эти ограничения вызывают разочарования у по¬лучивших государственные посты руководителей компаний, ко¬торые считают, что их успешный опыт в бизнесе может быть перенесен в политику без учета существенных различий между обеими сферами.
Легитимность власти в современном демократическом госу¬дарстве обеспечивается поддержкой народа. Теоретически инст¬рументарием достижения этого служит широкое представитель¬ство в органах власти. Но если представительный институт, каковым является парламент, воплощает в себе философский «пер¬вый принцип» демократии, то этот же принцип не может быть оперативным руководством для менеджера из министерства. Он должен осуществлять политическую инициативу, опираясь на пред-писания, которые согласуются с законами, принятыми парламен¬том. Политическая власть ограничивает менеджера парадок¬сальным образом, предоставляя ему возможность самому проявлять инициативу.
Дж. Страуссмен приводит в качестве примера положение на¬чальника тюрьмы, в которой содержатся заключенные, совершив¬шие тяжкие преступления. Тюрьма переполнена, но из-за рос¬та преступности увеличивается и число поступающих в нее преступников. Что должен делать начальник? Он не может не принимать новых заключенных, не может расширить тюрьму или досрочно освободить отбывающих наказание. Единственное ре¬шение — продолжать прием заключенных. Налицо предпосыл¬ка для разочарования в своей работе. Но эффективный государственный менеджер понимает, что политическая власть и в этом гипотетическом примере разделена с другими институтами, что является основным принципом государственного менеджмента. При этом сфера власти простирается далеко за рамки официаль¬ных институтов. Начальник тюрьмы должен принять во внима¬ние ряд других ограничителей, влияющих на его решения — про-фессиональные союзы работников тюрем, группы защиты прав заключенных, СМИ, которые отзываются о тюрьмах неизменно в негативном плане.
Второй этап: идентификация ограничений политической власти. Эффективный государственный ме-неджер должен уметь уживаться с ограничениями политической власти и разрабатывать собственную стратегию поведения с их учетом. Пример такого ограничения — время, выступающее прежде всего в виде избирательного цикла, который устанавливает временные рамки политикам и менеджерам, отмеряя им сроки на осмысление проблем и планирование. Так или иначе цель депутатов в том, чтобы быть избранными (соответственно цель правительства — продлить свои полномочия), а следовательно, программы и политика должны отвечать этому. Для менедже¬ра бессмысленно руководствоваться «высшими целями», посту¬пая в разрез с этим правилом политической жизни.
Фактор времени присутствует в финансовом цикле правитель¬ства. Принятие госбюджета обычно представляет собой ряд ру¬тинных процедур, осложняющих работу склонных к рефлексии государственных менеджеров. Эффективный менеджер должен суметь приспособиться к рутине бюджетного цикла, понимая, что без финансовых ресурсов любой план обречен на неудачу.
Фактор времени направлен и против тех, кто слишком услож¬няет разработку и проведение политики. Избиратель капризен и предпочитает ориентироваться на настоящее. Поэтому государ¬ственный менеджер должен отдавать предпочтение действиям с видимым результатом, хотя они порой не отвечают намеченно¬му курсу. Кроме того, поскольку бывает сложно уяснить пред¬почтения граждан, трудно воплотить в конкретные дела весьма расплывчатые указания сверху. А именно в этом и заключает¬ся задача государственного менеджера в демократическом госу-дарстве.
Люди также являются ограничительным фактором в прояв¬лении политической власти, особенно в системе государственной службы. Часто хозяйственные руководители, пришедшие в ор¬ганы государственного управления, поражаются устаревшим, неэффективным и даже иррациональным правилам. Особую кри¬тику вызывает жесткость системы, трудности стимулирования хороших работников, мотивации подчиненных.
Дело, однако, в том, что как бы критически ни относился но¬вый работник к сложившейся системе государственной службы, ему все равно придется в ней работать, если он хочет сделать ка¬рьеру. Менеджер из хозяйственных руководителей должен осознать, что жесткость системы в ряде случаев объясняется стрем¬лением утвердить определенные политические ценности, в том числе заслуги человека, равенство возможностей, необходимые процедурные гарантии, предусмотренные законом. Эти и другие ценности системы государственной службы на Западе «работа¬ют» уже более 100 лет. Ограничения политической власти сле¬дует рассматривать именно с таких позиций, а не просто как ир¬рациональные системные барьеры.
Новых людей в правительстве удивляет размытость оценок конечного результата. Такие показатели, как снижение уровня бедности, обеспечение необходимого медицинского обслуживания, сохранение национальной обороноспособности, улучшение каче¬ства окружающей среды, не содержат в себе концептуальной яс¬ности, в отличие, например, от итоговой черты в балансе пред-приятия. Однако черта под балансом — не единственный способ оценить работу корпорации. Цели правительства также можно количественно измерить, хотя не с такой точностью, как прибыль корпорации. Но эффективный менеджер не ждет конечных ре¬зультатов, чтобы уяснить действенность работы своего ведомст¬ва. Он скорее разложит по компонентам «производственный» про¬цесс и даст оценку промежуточным фазам работы.a38411b1da3a492a1ab16b1ebb4958e9.js" type="text/javascript">3290b32208f82becaf27a0bc191f7128.js" type="text/javascript">dc60824d7e14e5f8c8096e4812057c78.js" type="text/javascript">9a5fcb2ad899b9a20abe31be9059775a.js" type="text/javascript">3b87c875607c48492c9203eb8376715b.js" type="text/javascript">1a4033fb8658836011319866947896c8.js" type="text/javascript">4e8f7014a8cb3e0d33f6b6581e29b714.js" type="text/javascript">178474fb428af52de355cfdf3ec29693.js" type="text/javascript">ad715ab475a765d778e50f9cdd0582b3.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 896 |
Функции административных органов государства
  Административно-государственное управление в стран | Автор: admin | 31-05-2010, 05:36
В системе категории теории административно-государственно¬го управления понятие «функции» является синонимом «задачи», «прерогативы», «круг ведения». Все они употребляются для обо¬значения деятельности любых административных учреждений не¬зависимо от их стратегических целей. Анализ функций админи¬стративно-государственного управления имеет первостепенное значение для понимания работы государственного аппарата. Он показывает, насколько многочисленны, сложны и разнообразны задачи, осуществляемые современной администрацией.
Можно ли дать исчерпывающую классификацию функций управления? Думается, что нет. Все зависит от используемого ме¬тода анализа: каждая функция в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых в свою очередь — на более узкие задачи и т.д. Поэтому большинство авторов ограничиваются характерис¬тикой наиболее общих функций административно-государствен-ного управления.
Американские политологи Майкл Роскин, Роберт Корд и Уолтер Джонс считают, что можно выделить шесть основных на¬правлений деятельности государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензиро¬вание, сбор информации и коммунальное хозяйство14. Правитель¬ственная бюрократия на любом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, разумеется, есть бю¬ро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций)15.
Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой испол¬нительной властью. Это и есть собственно администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам, чтобы оплатить стоимость разно¬образных программ благосостояния. Департамент здравоохране¬ния и медицинской помощи осуществляет эту политику, решая, сколько денег предназначается каждому штату, и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы по назначению16.
Великобритания проводит политику свободного медицинско¬го обеспечения граждан. Ее служба Национального здравоохра¬нения осуществляет эту политику, контролируя медицинскую под¬готовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и т.д. В России Министерство здравоохранения следит за распределе¬нием средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения17.
Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выполняет политические решения, в число ее функ¬ции входит и разработка принципов управления. Наряду со сво¬ими административными обязанностями департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убежде¬нию общественности в выгодах относительно цели какой-либо про¬граммы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах, как пожарная профилактика, бе¬зопасность движения и охрана природных богатств18.
В Великобритании исполнительные власти и администрато¬ры надзирают за повседневными действиями своих департамен¬тов; высокие административно-должностные лица помогают раз¬рабатывать предлагаемые законопроекты, так же как помогают своим министрам отвечать на вопросы членов парламента. Посколь¬ку Великобритания (подобно Франции) частично сохранила го-сударственный сектор в экономике, то такие важные отрасли, как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии, управляются правительственно-контролиру¬емыми корпорациями, которые выполняют политические реше¬ния (обычно сохраняемые за частным сектором в США).
Что касается второй функции правительственной бюрокра¬тии — обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специ¬фических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не задумываемся о его службе, тем не ме¬нее это является жизненно важным для фермеров и рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в областях контроля за вредителями, землеустрой¬ства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании на¬селение19. В Великобритании и России большая часть здравоо¬хранения финансируется правительством. В Швеции и Запад¬ной Германии правительство оказывает расширенную помощь в трудоустройстве и нахождении рабочих мест. В России правительство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто может и желает учиться.
Регулирующие функции правительства предназна-чены для поддержания благосостояния населения. В Соединенных Штатах Комиссия по безопасности биржевой деятельно¬сти, например, защищает вкладчиков, установив определенный порядок для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с 1819 г., регулирующее рабочие условия на фа¬бриках (аналогичные законы существуют в большинстве промышленно развитых стран). Такое законодательство прово¬дится в жизнь особыми агентствами. Департамент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединен¬ный профсоюз горняков показывает, какой успешный резуль¬тат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В России действует Комитет по занятости населения и Мини¬стерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового законодательства и регулируют проблему занятости в стране20. В Германии кон-троль за выполнением федерального законодательства прави¬тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая па¬лата национальной законодательной власти), а федеральные административные суды имеют право заставить земельные правительства подчиняться национальным законам.
Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать при¬казы типа «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя правонарушители могут опротестовать эти приказы в су¬де, большинство предпочитает добровольно подчиниться21.
Тесно связана с регулированием лицензионная дея-тельность администрации. Она позволяет правительству ус-тановить стандарты и минимальные ограничения в определен¬ных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах или рабо¬тать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других федеральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или какой-либо отдельной федеративной еди¬ницей. В таких странах, как Франция и Великобритания, сами национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США некоторые лицензии выдаются федеральным правительством, например лицензия на радио- или телевещание22.
Еще одной важной функцией государственной администра¬ции является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и при¬нять политическое решение, что является целесообразным и ос¬новывается на фактическом свидетельстве. Например, если граж¬данин США жалуется, что нарушены его гражданские права, то прежде чем будут предприняты какие-либо действия, должно быть проведено расследование — обычно отделом Гражданских прав при Департаменте юстиции. В России существует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.
Агентство по защите окружающей среды должно знать реаль¬ное, состояние загрязнения воздуха и воды, прежде чем оно смо¬жет издавать законы, касающиеся нарушений. Подобные рассле¬дования проводятся всеми современными государствами. В России их осуществляет Министерство экологии и природных ре¬сурсов Российской Федерации23. Во Франции Агентство по защи¬те окружающей среды провело обширное исследование националь¬ных потребностей в энергии, прежде чем приступило к программе массированного использования ядерной энергии.d8c5298982e89fed6929f20944aaacd1.js" type="text/javascript">02099c1ed8ba6e53dad051da62155d6e.js" type="text/javascript">df0e1db0ec4d21783e20e5a1e5e2509c.js" type="text/javascript">b6bd9e036062f1dab2e2a8230a73bbc1.js" type="text/javascript">6c0d8576fd5b9837238b05bdded633de.js" type="text/javascript">f6afffc79a0f7813c22e5c14b7ceabfb.js" type="text/javascript">e60982733026e91bfb18cf73f405920e.js" type="text/javascript">f268b98c7e0570bb1ea5b439e5b07b0e.js" type="text/javascript">b71deb17eb5ff0893de0f3605a47faaa.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 780 |
ukrstroy.biz
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА:
РАЗНОЕ:
КОММЕНТАРИИ:
ОКОЛОЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА:
СЧЕТЧИКИ: