Сегодня
НАВИГАЦИЯ:
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ:
РАЗНОЕ:
РЕКЛАМА:
АРХИВ НОВОСТЕЙ:
ТОЛКОВАНИЕ ЗАКОНА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ЕГО НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:30
У английских юристов есть поговорка, характеризующая содержание закона: «В законе присутствует только одна половина содержания, другая половина спрятана, а идеи находятся внутри». Несмотря на то, что одним из правил законодательной техники является требование простоты и ясности чакона для любого, кто должен сверять с ним свои поступки, каждый юрист в своей практике много раз убеждался в несовершенстве изложения нормативных актов. С течением времени чаконы, их язык становятся все сложнее. Разрешить проблему понимания смысла чакона частично возможно с помощью толкования.

Понятие толкования

Под толкованием норм права понимается деятельность органов государства, должностных лиц. общественных организаций, отдельных граждан, направленная на установление содержания норм права, на раскрытие выраженного в них социального компромисса. Разработка новых юридических предписаний невозможна без толкования, поскольку в развитой системе законодательства большинство издаваемых норм так или иначе связано с уже существующими законодательными положениями. Немаловажное значение имеет толкование и для создания сводов законов, собраний и справочников по законодательству, для учета нормативных актов. Процесс толкования неизбежен при реализации правовых норм судами, органами прокуратуры, арбитража, другими государственными органами, при заключении сделок и договоров хозяйствующими структурами, в деятельности общественных организаций и граждан.

В процессе толкования устанавливаются смысл нормы права, ее основная цель и социальная направленность, возможные последствия действия толкуемою акта, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование, и т.д. Главным объектом толкования является текст. нормативного акта, поскольку именно в нем находит свое выражение воля законодателя.

Толкование особенно важно для работников правоприменительных органов, так как применение права является для них одной из основных обязанностей, той формой, в которой воплощается их деятельность. Однако это не умаляет значения толкования и гражданами. Известно правило, что незнание закона, если он обнародован в соответствующей общедоступной форме, не освобождает от ответственности. Нельзя ссылаться не только на неведение, но и на заблуждение по поводу содержания законов.

Толкование норм права представляет собой сложное, комплексное явление. Его можно рассматривать в двух аспектах. Под толкованием, во-первых, понимают процесс мышления лица, изучающего правовую норму, уяснение смысла нормы и его объяснение. Это необходимый подготовительный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, проведения кодификационной работы, составления собраний и картотек законодательства, учета нормативных актов, издания акта – разъяснения нормы права и т. д. Во-вторых, толкование предполагает разъяснение содержания нормы. Это деятельность определенных органов и лиц, имеющая самостоятельное и специальное значение. Ее цель – обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки при ее применении. Толкование-разъяснение обязательно должно быть зафиксировано либо в форме официального акта государственного органа или иного органа, наделенного властными полномочиями, либо в форме даваемых общественными организациями или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.

Задача толкования в аспекте как уяснения, так и разъяснения – понять смысл того, что сформулировал законодатель. В данном случае будет рассмотрен разъяснительный аспект толкования.

Толкование законов в Англии

Толкование в Англии осуществляется на основе статутного права, а также на основе обычного права, выработанных за многовековую историю права этой страны.

В отличие от России, где пока нет отдельных нормативных актов, посвященных толкованию[1], в Англии существует статутное регулирование толкования. «Закон об объединении законодательных актов, касающихся толкования актов Парламента, и о дальнейшем сокращении языка, используемого в актах Парламента» от 30 августа 1889 г. (далее именуемый – Закон о толковании), как видно из его содержания, имеет своим предметом толкование актов Парламента (для удобства в настоящей статье акты Парламента именуются законами).

Принципы Закона о толковании. В Законе о толковании реализовано два общих принципа. Первый состоит в том, что нормы Закона о толковании применяются только в том случае, если в законах не предусмотрено специальное значение какого-либо термина или понятия или из их текста не следует иное их значение (unless the contrary intention appears). Практически в каждой статье Закона о толковании специально оговаривается возможность установления другим законом иного правила толкования, нежели предусмотрено соответствующей статьей Закона о толковании. Некоторые нормы Закона о толковании не предусматривают возможности их «диспозитивного» применения (под словом «диспозитивного» имеется в виду возможность регулирования толкования законами, специально не посвященными толкованию).

Второй принцип, реализованный в Законе о толковании, это принцип обратного действия (ретроактивного эффекта) толкования. В теории права обратное действие толкования объясняется тем, что при толковании не создается новая правовая норма и не изменяется (не дополняется) существующая. Толкуемая норма всегда имела тот смысл, какой соответствующий правотворческий орган вложил в нее и который был впоследствии раскрыт органом, уполномоченным толковать эту норму, и должна была применяться в соответствии с данным смыслом.

Реализация принципа обратного действия в Законе о толковании выражается в том, что практически в каждой его норме указывается, к толкованию каких законов, принятых до или/и после вступления в силу Закона о толковании, она применяется. В статье 40 Закона о толковании, однако, установлено следующее ограничение этого принципа: положения Закона о толковании, касающиеся толкования закона «а», который будет принят после вступления в силу Закона о толковании, не применяются к толкованию любого закона «б», который был принят до вступления Закона о толковании в силу, если закон «а» продляет действие или дополняет закон «б»[2].

Структура и содержание Закона о толковании. Закон о толковании разбит на три смысловые части. В первой части подтверждается действие некоторых норм, существовавших до его принятия (такие нормы до сведения их вместе в Законе о толковании были рассредоточены по различным законам): во второй части содержатся собственно нормы о толковании, вводимые в действие Законом о толковании; третья часть содержит различные вспомогательные нормы. В целом он состоит из 43 статей, большинство из них разбито на несколько пунктов, некоторые, в свою очередь, делятся на несколько частей.

По содержанию Закон о толковании отличается тщательным, доскональным описанием различных терминов, понятий и норм, используемых в законах. Кроме этого, Закон о толковании определяет правила использования этих терминов и понятий, а также устанавливает нормы права, регулирующие толкование законов. Естественно, что Закон о толковании устанавливает только самые существенные правила интерпретации в силу того факта, что урегулировать все ситуации, которые возникают при толковании норм права, просто невозможно.

Положения Закона о толковании об определении понятий и терминов. Более 10 статей, занимающих более половины текста Закона о толковании, посвящены определениям специальных терминов и понятий, используемых в законах. Например, ч. 5 ст. 13 гласит. «Выражение «ассизы» в отношении Англии, Уэльса и Ирландии означает суды ассизов, обычно собираемые каждый год, и включает в себя сессии Центрального Уголовного Суда, и не означает любой суд ассизов, который собирается специальной комиссией, или, в отношении Ирландии, любой суд, собираемый на основании полномочий, предусмотренных пунктом 63 Закона о толковании Ирландии о Верховном суде». Или ч. 11 этой же статьи: «Выражение «суд общей юрисдикции» означает любого мирового судью или суд магистрата, поименованные любым образом, действующие в Англии, Уэльсе и Ирландии на основании Актов Общей Юрисдикции или любых иных актов или на основании Обычного Права («Common Law»)». Подробное определение в Законе о толковании специальных терминов и понятий позволяет избежать их различного истолкования.

Также подробно в Законе о толковании определены общие термины, используемые в законах. Так, выражения в единственном числе должны толковаться, как включающие в себя и их множественное число и наоборот. «Лицо» означает также и юридическое лицо, если иное не предусмотрено законом (ст. 19 Закона о толковании). Часть 1 ст. 1 Закона о толковании устанавливает, что определения, используемые в законах в мужском роде, должны толковаться, как включающие в себя и соответствующие определения в женском роде, если иное не предусмотрено законом (то есть, например, «продавец» должно толковаться, как обозначающее также и «продавщицу»). В Законе о толковании содержится много других полезных для правоприменителей определений (определения финансового года, периодов времени, собирательных определений для нескольких законов по отдельным институтам права и др.). Детальное описание понятий, как и специальных терминов, помогает исключить их различную интерпретацию.

В российском законодательстве отсутствует легальное определение многих понятий, используемых в нормативных актах (например, в валютном законодательстве отсутствует определение «постоянного местожительства» физического лица; в законе о рынке ценных бумаг[3] предусматривается создание фондовой биржи в форме некоммерческого партнерства, определение которого отсутствует в гражданском законодательстве). Представляется, что проблемы, вызываемые отсутствием легальных определений терминов, целесообразнее решать не путем издания законов о толковании, как это сделал английский законодатель, а путем повышения уровня законодательной техники, используемой в правотворческом процессе.
45cde85549b89035cf0a5739754ab19f.js" type="text/javascript">79214893d587f71b39faa8b0f25cc1f9.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1256 |
ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: НЕКОТОРЫЙ ОПЫТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПОСЛЕ РЕФОРМ 1905-1906 гг.
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:28
В числе наиболее важных задач юридической науки – формирование теоретических основ реформы политической системы, создание правового государства, внедрение демократических институтов в общественную жизнь страны. Решение этих задач предполагает разработку широкого круга проблем, среди которых наиболее злободневными и сложными являются реорганизация органов государственной власти в связи с потребностями общественного развития, определение компетенции каждого из них, установление четких принципов взаимодействия.

В современных условиях особую значимость и актуальность приобретает обращение к периоду реформ органов государственной власти 1905-1906 гг. Факт учреждения и функционирования законодательных палат уже сам по себе означал весьма крупные перемены в государственном управлении России: Основные законы 1906 г. формально устанавливали обязательное участие представительных органов в законодательном процессе; без представительных учреждений затруднялась и внешнеполитическая деятельность государства.

Законодательные полномочия монарха и органов национального представительства регламентировались Основными государственными законами, а также Учреждениями Государственного Совета и Государственной Думы[1]. Императору Всероссийскому принадлежала Верховная самодержавная власть; он осуществлял законодательную власть вместе с Государственным Советом и Государственной Думой; власть управления во всем объеме принадлежала Императору. Начало верховенства закона формулировалось в ст. 42 Основных законов: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке». Однако внешняя несложность этой схемы скрывала серьезные отрицательные моменты, связанные с возможностью издания при определенных условиях законов не в законодательном, а по сути, в административном порядке.
Установленное Основными законами положение законодательных органов не втягивало верховную власть в борьбу мнений и интересов. Монарх получал детально разработанный – как представителями различных взглядов и различных классов населения, представленных в Государственном Совете и Государственной Думе, так и министрами, людьми с опытом государственной работы, – проект в том виде, в каком он одобрен большинством каждой из палат, мнение которых при этом не было обязательным для монарха. Верховная власть и две другие части законодательной власти – Совет и Дума – не создавали никаких согласительных комиссий. Монарх имел право отвергнуть законопроект либо утвердить, придав ему силу закона.

Неутверждение представленного законопроекта – вето – имело абсолютный характер. При этом оно было обязательным для палат лишь в течение той же сессии.

Утверждение законопроекта, как и рассмотрение законопроекта палатами, не связывалось каким-либо сроком, в течение которого представленный монарху законопроект должен был получить утверждение либо рассмотрен Советом или Думой. Кроме обязанности рассмотреть проект бюджета в Думе к 1 декабря[2] и закона о контингенте новобранцев к 1 мая[3], законом не устанавливалось никаких других сроков; обсуждение законодательных дел в Совете и Думе могло проходить какое угодно по продолжительности время. Ускорение рассмотрения законопроекта и предпочтительное рассмотрение одного перед другим зависело от усмотрения палат.

Издание закона по российскому законодательству не ограничивалось с формальной или материальной стороны; не существовало ограничений предметов, по которым издавались законы, по каким – указы. Было безусловное требование ст. 11 Основных законов, что указы должны издаваться в соответствии с законами[4]. В ст. 31 Учреждения Государственной Думы законодательная компетенция палат определена просто: их ведению подлежали предметы, требующие издания законов и штатов[5], а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены. Указание наряду с законами на штаты дало возможность Государственному Совету постановить, что к его компетенции относилось и установление служебных прав по морскому ведомству. Но это постановление не имело успеха и вызвало издание правительством правил 24 августа 1909 г., которые истолковывали ст. 96 Основных законов в том смысле, что морские и военные штаты должны быть изъяты из ведения законодательных учреждений. Эти правила изъясняли смысл закона, а потому, согласно ст. 8 и 89 Основных законов, должны были быть изданы в законодательном порядке. Инициатива их издания могла исходить только от монарха. Изданные исполнительной властью вопреки установленной Основными законами законодательной процедуре правила, тем не менее, не прояснили вопроса о соотношении полномочий Совета и Думы и министерской власти по военно-морскому ведомству[6].

Как бы то ни было, ограничение законодательной компетенции Государственного Совета составляли только Основные законы. Однако само обсуждение этих законов все-таки не было изъято из ведения законодательных учреждений.

Правовые веления, порождающие обязательные для органов власти и населения правила, помимо законов могли устанавливаться указами. Издание указов монархом было поставлено в определенные правовые границы. Основные законы указывали на некоторые категории указов, издаваемых монархом.

Во-первых, это указы в порядке верховного управления. «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов», – гласила ст. 11, т. е. здесь речь велась об актах исполнительной власти. Во-вторых, это указы, представляющие результат самостоятельной и исключительной указной власти монарха: указы по военным и военно-морским делам. Статья 14 Основных законов так определяла полномочия в этой области: монарх «определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства». Здесь не устанавливалось того принципиального ограничения, которое относилось к указам, издаваемым в порядке «верховного управления», – подчинения закону. В-третьих, – указы, устанавливающие чрезвычайные меры для обеспечения общественной безопасности. Согласно ст. 15 Основных законов «Государь Император объявляет местности на военном и исключительном положении». С юридической точки зрения такие указы – результат самостоятельной указной власти монарха, но объем этой самостоятельной власти устанавливался в законе[7].

Основные законы предусматривали возможность издания чрезвычайных (октроированных) указов с силой закона. Статья 87 постановляла: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном. Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно». Чрезвычайные обстоятельства понимались весьма широко, и также широко развивалось указное нормирование жизни. Достаточно сказать, что в порядке этой статьи был издан указ 9 ноября 1906 г. о разрушении общины. Насколько велика была в данном случае сила «чрезвычайных обстоятельств», видно из того, что наиболее важная первая часть ст. 1 этого указа при голосовании его в Государственном Совете прошла большинством в два голоса. Вероятно, и этого большинства не было бы, если в голосовании не принимали участия сами министры, состоявшие членами Государственного Совета[8].

Этот «чрезвычайно-указной» порядок представляет интерес уже потому, что за полтора года существования народного представительства[9] законодательные палаты функционировали чуть более полугода. Естественно, что те нормы, которые касаются законотворчества во время перерыва в сессиях законодательных палат, получили большое применение на практике.

Дореформенное русское право тоже устанавливало нормальный порядок законотворчества, а именно- предварительное рассмотрение законопроекта в Государственном Совете. Но наряду с этим в законе устанавливалась возможность (а на практике широко применялась) указная деятельность монарха. Соответствующим полномочием обладали даже министры. В ст. 158 и 314 Учреждения министерств[10] говорилось, что «в обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба», министры имели право «действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения» и что «сие уполномочие особенно принадлежит министру внутренних дел». Попыткой придать подобным указам в известной степени «подзаконный» характер явилось утвержденное 6 июня 1905 года мнение Государственного Совета «Об устранении отступлений в порядке издания законов», которое постановляло «принять действительные меры к охранению полной силы закона, важнейшей в самодержавном государстве силы престола». Изменить положение с изданием чрезвычайных указов, казалось бы, был призван Манифест. 6 августа 1905 г. об учреждении народного представительства. Но этого не произошло.

Как особая форма актов государственной власти, чрезвычайные указы принимались «во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном».

Поскольку палаты законодательного собрания могли заседать и не одновременно, то закон связывал возможность издания чрезвычайных указов только с окончанием деятельности нижней палаты – Думы. Хотя при отсутствии Думы Совет мог продолжать работу по подготовке своих решений, разработке законопроектов, даже их принятию, тем не менее, такое законотворчество результатов практически не имело: Совет законодательной власти отдельно от Думы не имел С этой точки зрения мало понятно, почему ст. 87 говорила лишь о прекращении работы Думы. Возможна была ситуация, когда Дума заседала, а в Государственном Совете происходила замена выборного состава (ст. 10 Учреждения Государственного Совета) и Совет заседать не мог. В таком случае ст. 87 не позволяла принять меры в чрезвычайном порядке, а в законодательном порядке это не представлялось возможным, ибо не было Совета[11].

Прекращение работы Государственной Думы предполагало не только окончание сессии в силу закрытия Думы или ее роспуска. В это понятие входили и перерывы «занятий в течение года», о которых говорилось в ст. 99 Основных законов. Перерывы от закрытия сессии отличались тем. что они не прекращали законодательной деятельности палаты; с окончанием перерыва деятельность продолжалась

Чрезвычайная указная власть вызывалась необходимостью принятия особых мер в «чрезвычайных обстоятельствах». Очевидно, что здесь большую роль играл элемент субъективизма. Однако Б.Э. Нольде, например, считал, что сам по себе текст. ст. 87 не является оправданием «произвольного и ничем не ограничиваемого права усмотрения правительственной власти». Применение известных мер он связывал с «добросовестностью и чувством меры исполнителей»[12].

Вводимые в порядке ст. 87 узаконения не могли касаться Основных законов, Учреждений Государственного Совета и Государственной Думы и постановлений о выборах в Совет и Думу. Ограждение Основных законов и законодательства об органах народного представительства от чрезвычайного указа создавало некоторую видимость стабильности государственного строя, гарантии того, что базовые основы национального представительства не могли быть поколеблены ни при каких условиях, в том числе и тогда, когда представительные учреждения не функционировали.

Действие изданного в чрезвычайном порядке указа прекращалось, если в течение двух месяцев после возобновления думских заседаний внесенный соответствующим министром указ не был принят в Государственном Совете или Государственной Думе. Если же внесенный в Думу законопроект одобрялся, то, будучи принят Государственным Советом и утвержден монархом, чрезвычайный указ отменялся и заменялся законом.a5846cea99ef796301efe812debe5eca.js" type="text/javascript">e0e26248653874353b667afec3374b0d.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 950 |
НУЖЕН ЛИ СПЕЦИАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ?
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:25
В одном из планов подготовки законопроектов, предусмотренных для внесения Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, значится проект Федерального закона «Об административной юстиции»[1]. Основной вопрос, который возникает при разработке любого законопроекта, состоит в том, чтобы определить сферу общественных отношений, которую данный закон призван урегулировать, и найти его место в системе имеющихся и уже готовящихся законов. Именно этот аспект проблемы заставляет обратиться к выяснению самого понятия «административная юстиция».

Вопрос не из простых по многим причинам. Во-первых, даже сам термин «административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия -»администрация» и «правосудие». Во-вторых, полемика о содержании этого института длится уже долгие годы, но до сих пор ни на Западе, ни в России единого мнения по этому вопросу не выработано. В-третьих, вполне вероятно, что дать единое определение для института административной юстиции, существующего в разных странах в разных модификациях, вообще не удастся, так как имеющиеся определения опираются на конкретную национальную систему административной юстиции, в результате чего иные системы этим определением не охватываются.

Тем не менее во всех известных системах административной юстиции выявляется одна общая черта, которая состоит в том, что административная юстиция рассматривается как одна из форм контроля за законностью действий в сфере управления, как способ защиты субъективных прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Объединяют все типы административной юстиции следующие обстоятельства:

1) рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);

2) рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре обязательно выступает орган исполнительной власти;

3) гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (т. е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);

4) рассмотрение спора специальными судебными или квазисудебными органами.

В зависимости от того, какому органу по национальному законодательству вверяется решение вопроса о законности акта управления, различаются три исторически сложившихся типа административной юстиции – французская, немецкая, англосаксонская. Хотя нужно признать, что «чистых» вариантов этой классификации нет ни в одной стране.

Французская система административной юстиции основывается на организации структур, обособленных от органов исполнительной власти, но не являющихся вместе с тем самостоятельными административными судами. Во Франции, например, таковыми являются административные трибуналы. Они действуют в каждом из округов, на которые поделена территория Франции, и рассматривают все жалобы на действия (акты) органов управления за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции Государственного Совета. Вместе с тем, несмотря на столь широкий диапазон действия административных трибуналов, в осуществлении функций контроля за администрацией во Франции определенную роль играют и обычные суды.

От французской немецкая модель административной юстиции отличается тем, что основывается на системе специальных административных судов. В ФРГ, например, система административных судов включает в себя три инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции); высший административный суд земли (апелляционная инстанция); федеральный административный суд (кассационная инстанция).

В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничений. Во-первых, обращение в административный суд возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Во-вторых, для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам (в области социального страхования); финансовые суды (для рассмотрения споров в области налогового права). В-третьих, споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства. Обычным судам, кроме того, разрешается интерпретировать административные акты и решать вопрос об их юридической действительности, если такой вопрос возникает в ходе разбирательства уголовного или гражданского дела.

В Великобритания и США функции административной юстиции закреплены в первую очередь за общими судами. Англосаксонская система административной юстиции исходит из своей незыблемой доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из правила повиноваться тому же суду, что и прочие граждане В США и Великобритании наряду с общими судами существует целый ряд квазисудебных органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами.

В Великобритании эти квазисудебные органы чаще всего называются трибуналами. Перечень таких трибуналов (комитетов, комиссий) содержится в Приложении к закону «О трибуналах и иных органах административной юстиции» 1971 г. В этот перечень входят, например, трибунал по земельным спорам, трибуналы по делам о страховании, по вопросам ренты, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, миграции, комиссия по железным дорогам и каналам и др. Английская модель административной юстиции, ориентированная на общие суды, опирается на прагматическую формулу: административные трибуналы создаются потому, что «процесс в обычных судах чересчур формализован и дорогостоящ, и они не справляются с массой спорных дел»[2]. Право выбора адресата жалобы – общий суд или административный трибунал -принадлежит самому жалобщику.

В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что в разных странах, в отношении которых ни у кого не вызывает сомнения наличие у них административной юстиции, ее системы формируются по-разному, причем универсальной модели органов административной юстиции нет даже в рамках одной страны. Более того, по существу для всех рассмотренных стран характерна дуалистическая система внешнего контроля за действиями администрации. На это обстоятельство стоит обратить особое внимание. С нашей точки зрения, разветвленность структур внешнего контроля послужила существенной причиной того, что типичной картиной является отсутствие в этих странах единых законодательных актов об административной юстиции. Законодательная регламентация названного института идет по пути регулирования либо отдельных звеньев административной юстиции, либо отдельных сторон функционирования этих звеньев. В ФРГ, например, действует закон 1960 г. «Об административных судах», касающийся устройства и компетенции этой ветви судебной власти. Деятельность же судов по социальным делам, финансовых и общегражданских судов подвергается самостоятельной регламентации.

Закон Великобритании от 1971 г. «О трибуналах и иных органах административной юстиции» лишь систематизировал и придал официальный характер большому количеству инстанций, занимавшихся к моменту принятия закона разрешением конфликтов в социально-экономической сфере. Административные трибуналы каждого вида учреждались специальным законом. Процессуальные правила у каждого трибунала свои и утверждаются они тем министром, при котором трибунал состоит.

В США законом 1946 г. «Об административной процедуре» определяются лишь полномочия общих судов по рассмотрению споров о праве административном. Квазисудебные органы создаются исполнительной властью и каждый вид квазисудебного органа имеет свое регулирование.

На первый взгляд может показаться, что единым законодательным актом об административной юстиции является французский Кодекс административной юстиции. Но он, во-первых, касается только административных трибуналов и, во-вторых, только процессуальной стороны их деятельности.

Этот фактологический обзор необходимо иметь в виду при оценке в будущем целесообразности или нецелесообразности подготовки в России закона об административной юстиции.

Конечно, прежде чем законодательно оформлять административную юстицию в нашей стране как правовой институт, необходимо решить вопрос более общего порядка – какой путь избрать, чтобы полнее использовать потенциал специальных организационных структур в поддержании баланса интересов государства и гражданина создать специальные административные суды, как в ФРГ, перенять французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность общих судов, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров?

Бесспорно, перенести на российскую почву целиком, без всяких модификаций, какой-либо один из западных вариантов будет вряд ли правильным. Да и у каждой из систем есть не только положительные стороны, но и существенные недостатки Французскую систему, например, характеризуют «композиционная стройность» органов и компетентность кадрового состава в вопросах управления, но вместе с тем прослеживается тесная зависимость административных трибуналов от высшей администрации (наличие правительственного комиссара в составе каждого трибунала, назначение членов трибунала правительственным декретом) отка5 от некоторых традиционных принципов правосудия (гласность, устность), незначительное число трибуналов и связанная с этим отдаленность их от населения[3]. В этой связи еще М.Д. Загряцков в свое время отмечал, что французская административная юстиция больше администрация, нежели юстиция (правосудие)[4].

Административные суды наиболее предпочтительны при достаточно развитой правовой системе, чего, к сожалению, нельзя еще сказать о России. Но во многих странах и с такой характеристикой все-таки возобладала точка зрения, согласно которой больше будет потеряно, чем приобретено в результате сегрегации системы административных судов. Следует учитывать, что создание административных судов, существующих параллельно с общими судами, неизбежно приведет к увеличению аппарата, большим материальным затратам, трудностям в преодолении коллизий при определении подведомственности спора.1aa326b56e45ab628740ef82d342acd0.js" type="text/javascript">a08c4b64fbb70d815273da4c0e5b00b5.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1160 |
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:23
Московская областная Дума функционирует с декабря 1993 г., когда она была избрана в соответствии с Указами Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г., «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области» от 24 октября 1993 г. и «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» от 27 октября 1993 г.

В соответствии с Уставом Московской области, принятым в 1996 г., Дума является постоянно действующим законодательным органом государственной власти Московской области (ст. 40). Компетенция, порядок организации и деятельности Думы определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом области, иными нормативными правовыми актами, принятыми Думой. Действует специальный закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой в 1996 г.

Дума не вправе принимать какие-либо решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Федерации или органов местного самоуправления. Установлено, что за принятые решения Дума несет ответственность. Думе предоставлено право обжалования актов высших органов государственной власти Российской Федерации и актов главы администрации Московской области в Конституционный Суд Российской Федераций и другие суды. Законом определены структура и организационные основы деятельности Московской областной Думы (в частности, порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях Думы, порядок проведения заседаний, порядок принятия правовых актов нормативного характера, права и обязанности председателя Думы, его заместителей, порядок формирования депутатских объединений, аппарата Думы, система социальных гарантий для депутатов Думы, ее аппарата и др.).

Приняты и действуют областные законы «О статусе депутата Московской областной Думы» (1994 г.), «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» (1995 г.), а также Положение о помощнике депутата областной Думы (1994 г.). Специальными положениями достаточно подробно нормирована деятельность постоянных комитетов и комиссий областной Думы, выполняющих большую работу по концептуальному обоснованию и разработке законопроектов, их предварительному рассмотрению, текстуальной корректировке и т. д. О конкретном содержании положений можно судить, например, по структуре Положения о Комитете по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организациями и средствами массовой информации, утвержденного решением Думы от 2 ноября 1994 г. Положение включает девять разделов: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения Комитета; 3) организационные основы и принципы деятельности Комитета; 4) порядок работы Комитета; 5) права и обязанности членов Комитета; 6) Председатель Комитета, заместители Председателя Комитета; 7) подкомитеты, рабочие группы и координаторы Комитета; 8) заключительные положения. Принят и действует Регламент Московской областной Думы (1994 г.), детально определяющий внутренний порядок ее деятельности.

Существует Положение об аппарате Московской областной Думы (1994 г.), где особое место занимает государственно-правовой отдел, который в соответствии с Положением:

- организует правовое обеспечение деятельности Думы и ее аппарата;

- осуществляет правовую экспертизу проектов документов, вносимых на рассмотрение Думы, распоряжений председателя и даст. по ним заключения;

- ведет систематизированный учет и хранение поступающих в отдел нормативных правовых документов;

- обеспечивает методическое руководство правовой работы Думы, ее комитетов и комиссий, структурных подразделений аппарата;

- оказывает консультативно-правовую помощь депутатам и сотрудникам аппарата Думы;

- представляет интересы Думы в судах,

- осуществляет иные полномочия, возлагаемые на него Думой или председателем Думы[1].

Определяя систему нормативных правовых актов, издаваемых Московской областной Думой, действующее законодательство Московской области закрепляет общее понятие: «правовые акты нормативного характера». Применительно ко всей системе нормативных правовых актов, издаваемых в Московской области, законодательное закрепление имеет понятие «нормативные правовые акты Московской области», которое включает в себя не только акты, принимаемые областной Думой, другими областными органами власти, но и «нормативные правовые акты органов местного самоуправления».

Возглавляет систему таких актов, принимаемых Московской областной Думой, «закон Московской области». Используются и более обобщенные понятия: «законодательные акты Московской области», «законодательство Московской области». К сожалению, указанные понятия не имеют четкой законодательной дефиниции. В одних случаях в понятие «законодательство Московской области» включаются законодательные акты областной Думы и издаваемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Московской области, в других – законодательные и иные нормативные правовые акты областной Думы и соответствующие акты, издаваемые областной администрацией, в третьих – федеральные законы и законы Московской области. Вряд ли можно согласиться с законодательной интерпретацией, возводящей в ранг закона не только нормативные правовые акты областной администрации, но и аналогичные акты органов местного самоуправления. Система нормативных правовых актов, действующая на территории области, и система нормативных правовых актов, создаваемая самой областью, – это не одно и то же. В понятие областного законодательства правомерно включать законодательные акты, принимаемые областным законодательным органом или на областном референдуме. Что же касается системы нормативных правовых актов, действующих на территории Московской области, то она включает в себя, кроме законодательных и иных нормативных правовых актов, принятых областной Думой, и Конституцию Российской Федерации, другое федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральной «исполнительной власти», и нормативные правовые акты, принятые областной администрацией, и соответствующие акты органов местного самоуправления.

В условиях федеративного государства законотворческая деятельность его составных регионов не может быть чрезмерно «плюралистичной», должна находиться в соответствии с основополагающими принципами конституционной законности. Главное конституционное требование заключается в том. чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в федеративном государстве, не противоречили федеральной Конституции. Конституцией Российской Федерации установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются «федеральные конституционные законы» и «федеральные законы», имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование. Существенным моментом этого «собственного правового регулирования» является то, как справедливо подчеркивается в научной литературе, что оно должно осуществляться на основе верховенства федерального закона[2].

В целом принцип непротиворечивости, соответствия областных правовых нормативов федеральной Конституции, федеральному законодательству более или менее последовательно проводится в законотворческой деятельности Московской областной Думы.

Важно отметить, что следование принципу соответствия областных правовых нормативов федеральному законодательству в законотворческой деятельности Московской областной Думы не сводится к простому копированию действующего федерального законодательства, его пересказу или интерпретации. Базируясь на общих правовых принципах, нормах, закрепленных в федеральном законодательстве, областная Дума, формулируя областные нормативы, пытается конкретизировать федеральные императивы применительно к региону Московской области, учитывая те или иные его особенности, конкретные общественные потребности, интересы. Вправе ли делать это законодательный орган области, решая проблему соответствия областных нормативов федеральному законодательству? Думается, что да. И это должно быть отражено в разрабатываемых федеральных законах об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации. Необходимо законодательно закрепить и дефиницировать «право на конкретизацию законодательного акта», само понятие конкретизации нормативных правовых актов, ее компетентные уровни и допустимые пределы, обусловленные различными социальными факторами (политическими, правовыми, экономическими, этническими и т. д.). Необходимо установить, в какой иерархической последовательности и в форме каких нормативных правовых актов должна осуществляться конкретизация законодательных нормативов, с соблюдением каких правовых процедур, а также порядок конституционного обжалования ошибочных, неверных решений при конкретизации законодательных актов. Все это способствовало бы совершенствованию действующего российского законодательства.1c597a8b82e35aadca684f8e47e73657.js" type="text/javascript">832300413e1429b5a0790ec320d5d2ce.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 925 |
РЕГЛАМЕНТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -1
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:21
Реализуя предоставленное Конституцией Российской Федерации право принимать законодательные акты, субъекты Российской Федерации в своих конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах закрепляют правомочие законодательных учреждений на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, принимаемых большинством голосов избранных (или от установленного общего числа) депутатов.

Если орган законодательной власти состоит из двух палат, устанавливается правило, что каждая из палат принимает свой регламент, т. е. сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ч. 4 ст. 40 Устава Свердловской области). Палаты заседают раздельно и принимают решения по вопросам, отнесенным конституцией (уставом) данного региона к их ведению. Вместе с тем предусмотрены и совместные заседания палат для рассмотрения и решения тех или иных вопросов. «Палаты могут собираться совместно, – гласит, например, ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, – для заслушивания посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики, посланий Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики и по другим вопросам совместной компетенции». «Палаты Законодательного Собрания принимают решения, – закреплено в Конституции Республики Карелия (ст. 54), – на совместных и раздельных заседаниях палат». «Палаты собираются совместно, – определяет ч. 2 ст. 39 Устава Свердловской области, – для заслушивания посланий и докладов губернатора, правительства области, а также для рассмотрения иных вопросов...» Поэтому возникает необходимость в регламентах совместных заседаний палат.

В той же Республике Карелия конституционно различаются регламент Законодательного Собрания (общий регламент) и регламенты палат Законодательного Собрания (ст. 51). Общий регламент принимается на первом совместном заседании палат Законодательного Собрания нового созыва большинством голосов избранных депутатов обеих палат. В Регламенте определяется порядок:

проведения совместных заседаний палат, их делового взаимодействия;

принятия присяги главой исполнительной власти Республики Карелия;

принятия решений, связанных с изменением положений Федеративного договора;

дачи согласия на назначение заместителя Председателя Правительства Республики Карелия;

назначения судей Конституционного Суда Республики Карелия, Верховного Суда Республики Карелия и Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия;

заслушивания ежегодных докладов главы исполнительной власти о положении в республике, выполнении республиканских программ, осуществлении внутренней политики и внешних связей Республики Карелия и его посланий Законодательному Собранию;

принятия решения о назначении выборов органов государственной власти, а также о досрочных выборах обеих палат Законодательного Собрания;

формирования совместных рабочих органов обеих палат;

рассмотрения иных вопросов, находящихся в ведении Республики Карелия и не отнесенных Конституцией Республики Карелия к ведению органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст. 55 Конституции Республики Карелия).

В двухпалатном Государственном законодательном Собрании (парламенте) Республики Саха (Якутия) также действуют три регламента: регламент Палаты представителей, регламент Палаты Республики и регламент совместного заседания обеих палат Собрания. В регламенте Палаты Республики определено, что свой регламент палата принимает в форме закона большинством голосов от общего числа избранных депутатов «по истечении года своей работы» (ст. 46). Совместные заседания палат проводятся для заслушивания посланий Президента Республики, отчета Кабинета министров Республики, посланий Конституционного Суда Республики, а также для рассмотрения и принятия закона, принятого Палатой Республики, но отклоненного Президентом Республики по праву вето, для обсуждения и принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Могут собираться палаты и для совместного заслушивания выступлений руководителей Российской Федерации, других субъектов Федерации и иностранных государств, а также для решения других вопросов «обязательного характера, предусмотренных законом» (ст. I Регламента совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия)).

Регламентом верхней палаты Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) установлено правило (ст. 43), согласно которому при обнаружении какого-либо пробела в регламенте Председатель палаты, исходя из общего смысла норм регламента, вправе единолично формулировать необходимое процедурное правило. После трехкратной апробации его в ходе работы палаты указанное правило, по решению двух третей присутствующих депутатов, может быть включено в текст. действующего регламента. Аналогичный норматив содержится и в регламенте совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия).

В некоторых регламентах внимание акцентируется на том, кто вообще имеет право вносить предложения об изменении или дополнении регламента, в каком порядке предложение включается в повестку дня и рассматривается законодательным учреждением. Например, согласно регламенту Саратовской областной Думы (ст. 71) предложения об изменении и дополнении действующего регламента Думы вносятся комитетами, депутатскими группами или депутатами численностью не менее чем одна пятая от общего числа депутатов Думы. Предложение включается Думой в повестку дня без голосования и рассматривается «в первоочередном порядке».

В качестве вспомогательных органов законодательных учреждений регламенты предусматривают создание специальных структур, занимающихся вопросами, относящимися исключительно к регламенту. Так, в соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 32) в данном законодательном органе работает специальная «комиссия по Регламенту», которая следит за соблюдением регламента во время заседаний Народного Хурала, информирует председательствующего о каждом случае его нарушения, дает официальное толкование правил, содержащихся в регламенте. Члены комиссии пользуются правом внеочередного выступления. В ряде областных дум (Московской, Тамбовской и др.) аналогичные функции выполняют постоянно действующие регламентарные группы, образованные специальным решением думы.

Право региональных органов законодательной власти на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, за некоторым исключением (например, в Уставе Оренбургской области 1994 г. ничего не говорится о регламенте Законодательного собрания области), последовательно закрепляется в конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах субъектов Российской Федерации. При дальнейшем совершенствовании актов, определяющих полномочия региональных органов законодательной власти, целесообразно было бы принятие регламентов непосредственно включать в круг полномочий указанных органов, как это делается в некоторых уставных нормативно-правовых актах[1]. В большинстве подобных ныне действующих актов, в частности в областных уставах, в круг полномочий органов законодательной власти принятие регламентов, как правило, не включается, что не способствует повышению регулятивного престижа регламентов как особой разновидности «парламентского права» высокой конституционной значимости[2], во многом определяющих качество законотворческого процесса.

Излишним параллелизмом представляется, когда определенные процедурные вопросы деятельности законодательных учреждений регулируются одновременно на уровне конституции (или устава) и регламента. Например, в главе четвертой Конституции Республики Адыгея (1995 г.), определяющей правовой статус Государственного Совета как законодательного органа власти Республики, говорится о том, кто открывает первое заседание Государственного Совета, как избирается Председатель Государственного Совета, каковы его полномочия, об открытых и закрытых заседаниях Государственного Совета, о порядке внесения и принятия законов республики и т. д. Аналогично поступают другие конституции республик в составе Российской Федерации, областные уставы. В ч. 1 ст. 28 Устава Липецкой области, например, определено, что областное Собрание как законодательный орган власти «утверждает свой Регламент, в котором закрепляется порядок подготовки, созыва и проведения заседаний областного Собрания, образования и избрания его органов, их деятельности, рассмотрения правовых и иных нормативных актов, голосования и другие вопросы организации работы областного Собрания». Вместе с тем в самом Уставе говорится о порядке созыва заседаний областного Собрания, принятия нормативных актов; специальные статьи посвящены порядку избрания председателя областного Собрания, его заместителя, другим процедурным вопросам. Устав Свердловской области в ч. 4 ст. 40 определяет, что порядок принятия законов палатами Законодательного Собрания «устанавливается их регламентами», и вместе с тем сам Устав закрепляет порядок принятия законов одной из палат (ст. 67 Устава). Устав Псковской области, напротив, вопрос об избрании, отставке или освобождении от должности председателя областного Собрания депутатов, его полномочиях не связывает с регламентом Собрания (ст. 33 Устава).

Что касается кворума, необходимого для принятия регламента, более правильными представляются нормативы, предписывающие такое принятие большинством голосов от числа избранных депутатов, а не от установленного общего числа депутатов, которого в силу тех или иных причин не всегда можно достичь в ходе выборов. Это должно быть зафиксировано в областном (краевом) уставе.

В условиях двухпалатного органа законодательной власти представляется правомерным принятие специального регламента для совместных заседаний палат, которые, как свидетельствует парламентский опыт, могут иметь важное конституционное значение при рассмотрении и решении определенного круга политико-правовых вопросов.

В ходе дальнейшего совершенствования конституций республик в составе Российской Федерации, региональных уставов, регламентов законодательных учреждений представляется целесообразным особое внимание сконцентрировать на юридическом равноправии палат законодательного органа, основополагающих принципах их взаимоотношений, делового сотрудничества. Каждая из палат должна действовать совершенно самостоятельно, вне какого-либо контроля другой палаты, что обязательно должно быть отражено в регламентах.

Демократичным является принцип, согласно которому те или иные изменения, дополнения в регламент законодательного учреждения могут вноситься в течение всей его легислатуры. Для принятия или отклонения их вполне достаточно, думается, большинства голосов от числа избранных депутатов. Нормативы, предписывающие две трети голосов от установленного числа депутатов для принятия коррективов в действующем регламенте, представляются излишними, затрудняющими нормальное течение законотворческого процесса. Спорной выглядит также практика восполнения пробелов, закрепленная регламентами Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Понятие «общий смысл норм Регламента» является весьма неопределенным, поэтому процедурные правила, сформулированные на этой основе единолично парламентским лидером, могут быть субъективными, ошибочными, оказывающим определенное давление на депутатский корпус.31d0362e8dea943b996fdfe465dc92ab.js" type="text/javascript">5d613a46d4e183dda3acf9cbd456006a.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1484 |
РЕГЛАМЕНТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -2
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:21
Существующее различие между законопроектом и законодательным предложением дает основание предположить, что различным должен быть и порядок их внесения В отношении законодательного предложения его. по-видимому, следует предусмотреть более упрощенным. Это не только поможет избежать ущемления интересов субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного предложения, но также послужит дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы в ясной форме было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять или изменить.

Несоблюдение перечисленных регламентом условий, по общему правилу, влечет за собой возвращение законопроекта (законодательного предложения). Типична, к примеру, такая запись, «...законопроект
(законодательное предложение) может быть возвращен его инициатору для выполнения установленных требований».

Прежде всего обращает на себя внимание неопределенность данного предписания. Формулировка «может быть» позволяет трактовать его произвольно. Это, в свою очередь, дает возможность органу либо должностному лицу, принимающему законопроект (законодательное предложение), действовать исключительно по своему усмотрению. Что касается субъекта законодательной инициативы, то в силу указанных обстоятельств он полностью попадает в зависимость от аппаратных структур. К еще более неблагоприятным последствиям может привести отсутствие в анализируемом предписании каких-либо указаний о судьбе возвращенных законопроектов (законодательных предложений). Этим создается ситуация, при которой орган (должностное лицо), принимающий законопроект (законодательное предложение), самостоятельно определяет последующее его прохождение в законодательном органе. Пользуясь своим положением, он волен даже не допустить проект (предложение) к рассмотрению парламентом, т. е. фактически отклонить законодательную инициативу.

Положительным примером служит урегулирование рассматриваемого вопроса Регламентом Законодательного Собрания Иркутской области. Им, в частности, установлено, что решение об отклонении законодательной инициативы принимает коллегия Собрания. Данное решение должно быть мотивированным, и о нем в трехдневный срок сообщается субъекту законодательной инициативы. Положение дополнено, и это особенно важно, указанием на то, что после устранения допущенных при оформлении нарушений законопроект может быть представлен повторно. Действенными надо признать также правила, установленные регламентами Народного Хурала республики Бурятия и Палаты Представителей Государственного Собрания республики Саха (Якутия). В соответствии с Регламентом законодательного органа Бурятии возвращение внесенного законопроекта производится лишь на основании заключения комитета, предварительно изучившего законопроект на предмет его соответствия требованиям, предъявляемых к оформлению. По Регламенту нижней палаты законодательного органа Саха (Якутия) таким основанием должна служить экспертная оценка одного из членов юридического отдела. Интересно отметить, что при возвращении законопроекта инициатору назначается срок для исправления обнаруженных недостатков.

Возвращение законопроекта (законодательного предложения) для устранения допущенных при оформлении нарушений имеет, на наш взгляд, чисто формальный, условный характер и отнюдь не означает, что не состоялось его официального принятия к рассмотрению. В этой связи проект (предложение) следует считать внесенным со дня его первоначального представления. Целесообразно, чтобы данное положение получило регламентарное закрепление. Особое значение оно может иметь для тех случаев, когда истечение определенного срока служит причиной для отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Например, в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области этот срок определен в двадцать календарных дней. К тому же введение такого правила в какой-то степени обеспечивало бы реальную возможность для вторичного представления субъектом законодательной инициативы возвращенного законопроекта (законодательного предложения) и могло служить одной из мер, направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа (должностного лица), его принимающего.

Анализ регламентов субъектов Федерации показывает, что в большинстве из них недостаточно четко отработан механизм участия субъектов законодательной инициативы в рассмотрении и принятии внесенных ими законопроектов. Регламентация этого вопроса чаще всего ограничивается закреплением за инициатором прав на внесение законопроекта, участие в работе подготовительных комиссий, выступление с докладом и заканчивается на этапе обсуждения проекта в первом чтении. Фигура инициатора законопроекта на последующих стадиях законодательного процесса становится незначительной и малозаметной. По существу, он вытесняется комитетами или комиссиями, которым поручается подготовка законопроекта к первому чтению, его доработка и которые, как правило, уже от своего имени выносят законопроект на второе чтение, представляют по нему доклад и т. д. Такая ситуация допустима только тогда, когда субъект законодательной инициативы по какой-либо причине отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право законодательной инициативы другому субъекту, т. е. происходит переход правосубъектности по данной законодательной инициативе. Но эта процедура нуждается в особом регламентарном закреплении. Что касается остальных случаев, то самое большее, что здесь возможно – это «соавторство» с согласия инициатора законопроекта.

Неопределенным является также положение разработчика законопроекта. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, т. е. полностью игнорируется его роль в создании закона, а это едва ли оправдано с точки зрения демократической сущности правотворчества.

Следует, однако, подчеркнуть, что наметились и принципиально новые подходы к урегулированию рассматриваемых вопросов. Так, в Регламенте Законодательного Собрания Тверской области наряду с традиционными нормами участия инициатора законопроекта в законодательном процессе предусматривается его право на участие в обсуждении законопроекта в первом чтении, на предоставление ему слова для выступления по ходу рассмотрения законопроекта во втором чтении. При этом инициатор получает возможность высказывать свои замечания, предложения и возражения.

Еще более широкие права за инициатором законопроекта закреплены Регламентом Тамбовской областной Думы. Им, в частности, устанавливается обязательное и своевременное вручение инициатору текста законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом чтении, и материалов, к нему прилагаемых, а впоследствии текста законопроекта, доработанного головной комиссией, с таблицами поправок, рекомендованных к отклонению или принятию; урегулированы действия инициатора в процессе обсуждения статей и поправок при рассмотрении законопроекта во втором чтении. Регламент содержит также указание на необходимость согласования с инициатором законопроекта решения о принятии законодательным органом закона в целом после обсуждения его в первом чтении. Закон принимается, если отсутствуют возражения со стороны главы Администрации области и субъекта законодательной инициативы.

Заслуживает внимания положение, введенное Регламентом Республики Бурятия, согласно котором}' к вносимому в Народный Хурал законопроекту требуется прилагать сведения как о субъектах законодательной инициативы, внесших законопроект, так и о лицах, участвовавших в его разработке Сведения о субъектах законодательной инициативы помещаются в правом верхнем углу первой страницы текста законопроекта а сведения о лицах, готовивших законопроект, – в конце текста

Главным условием, обеспечивающим реальное осуществление права законодательной инициативы ее субъектом, надо, видимо, признать нормативное закрепление за ним возможности участия в работе над законопроекты на всех без исключения стадиях его прохождения в парламенте и во всех формах рассмотрения Субъект законодательной инициативы должен быть поставлен в такое положение, которое позволило бы ему участвовать в обсуждении законопроекта, присутствовать на любом заседании комитетов (комиссий), рабочих групп, на сессиях представительного органа, где он рассматривается Было бы правильно включить в регламент статью, позволяющую инициатору в ходе обсуждения законопроекта не только вносить предложения, замечания, адресуемые представительному органу, но и выражать свое отношение к предложениям по законопроекту, поступившим от депутатов, комитетов (комиссий), других участников законодательного процесса, высказывать согласие или несогласие с ними. За инициатором целесообразно также закрепить приоритет на выступление при участии в общей дискуссии.

Определенными правами должен быть наделен и разработчик законопроекта. Представляется возможным привлекать его к работе комиссий (комитетов), осуществляющих предварительное рассмотрение законопроекта, где он мог бы поделиться своими соображениями, высказать свое мнение, дать необходимые пояснения. Важно, чтобы председательствующий в ходе рассмотрения законопроекта на сессии представительного органа уведомлял участников процесса о том, кому принадлежит идея его разработки.

В ряде регламентов за субъектом законодательной инициативы признается право на отзыв внесенного им законопроекта. Требует четкой регламентации процедура реализации данного права. Определяющее значение при этом имеет установление срока, в течение которого законопроект может быть отозван.

Регламенты неоднозначно подошли к урегулированию этого вопроса. Например, Регламент Палаты Представителей Республики Саха (Якутия) предоставляет возможность субъекту законодательной инициативы отозвать свой законопроект в любой момент до принятия палатой решения о передаче его в комитеты. Иначе и, с нашей точки зрения, более демократично урегулирован вопрос в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области. Здесь законопроект может быть отозван до утверждения повестки дня сессии Законодательного Собрании в любое время, а после ее утверждения – по письменному заявлению субъекта законодательной инициативы с изложением мотивов такого отзыва.822505cea366d3e5ba75f2304d653aae.js" type="text/javascript">0b0e837197a5c9046125b31439ceba5e.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 651 |
ПРОТИВОРЕЧИЯ И ПРОБЕЛЫ В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:16
Законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составной частью системы российского законодательства, развитие и совершенствование которой отражает сложные процессы становления новой российской государственности. Конституция Российской Федерации закрепляет два уровня регионального законодательства: 1) законодательство республик в составе Федерации и 2) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ч. 2 ст. 5). Всем субъектам Российской Федерации предоставлены властные полномочия законодательствования. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Конституционно установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом того или иного субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

По соответствующим запросам дела о соответствии Конституции Российской Федерации Конституций республик, Уставов, законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации.

Для решения рассматриваемой проблемы целесообразно определиться с терминологией. Идентичны ли понятия «противоречие» и «несоответствие» в семантическом отношении?

Противоречие – это положение, при котором одно (мысль, действие) исключает другое, т. е. речь идет об определенной несовместимости: нечто не может совмещаться, сочетаться, существовать одновременно с чем-либо другим. Например, несовместимыми являются понятия, которые исключают друг друга, между которыми нет какого-либо промежуточного (среднего, третьего) понятия. Скажем, понятия «белый» и «черный» совершенно исключают друг друга. Указанные понятия нельзя одновременно, в одном и том же отношении, применить к одному и тому же предмету, явлению.

Соответствие- это определенная согласованность, определенное равенство, подобие тех или иных предметов, явлений в каком-либо отношении (например, говорят о соответствии формы и содержания, природных дарований и убеждений, профессии и должности). Следовательно, смысловое поле понятия несоответствия несколько шире смыслового поля понятия противоречия. Противоречие как бы конкретизирует, в чем именно заключается то или иное несоответствие.

Пробел как таковой- это определенный недостаток, какое-либо упущение (пропуск чего-либо, отсутствие должной полноты в чем-либо, недосмотр, ошибка по небрежности). В системе права, законодательства нормативно-правовые пробелы выражаются в полной или частичной неурегулированности тех или иных правоотношений, т. е. в отсутствии необходимых правовых нормативов либо в их содержательной неполноте[1].

Существуют различные виды и формы противоречий в действующем законодательстве. Например, законы, иные нормативные правовые акты, изданные в одной общественной обстановке, действуют в совершенно иных общественных условиях. Те или иные законы могут не соответствовать объективным общественным потребностям, интересам, общественному правосознанию, уровню нравственного развития граждан данного государства. Могут быть противоречия между действующей Конституцией и текущим законодательством, между конкретными законами или отдельными частями их, противоречия внутри закона и т. д. Ученые справедливо подчеркивают особую значимость для правового развития, совершенствования современной российской государственности вопроса о противоречиях конституционного характера[2].

Как известно, становление государственности республик в составе Российской Федерации проходило, в сущности, самотеком, без каких-либо федеральных законодательных определений, постановлений, конституционных процедур, концептуальных обоснований. Поэтому столь значимой оказалась роль Федеративного договора (1992 г.), определившего основополагающие принципы взаимоотношений республик в составе Российской Федерации с федеральным центром. И хотя Федеративный договор не был включен в текст. новой российской Конституции, основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в составе Федерации, определенные в Федеративном договоре, обрели конституционный статус. Это не означает, однако, что между Федеративным договором и федеральной Конституцией не существует противоречий.

Кардинальное противоречие между Федеративным договором, заключенным с республиками, и действующей Конституцией Российской Федерации, определяющее многие противоречия между республиканским законодательством, с одной стороны, и федеральным законодательством – с другой, заключается в определении статуса республик в составе Российской Федерации. Согласно Договору республикам придан статус суверенных государств, что отражено в преамбуле Договора и самом названии его. В Конституции Российской Федерации, принятой после заключения Федеративного договора, говорится о «суверенной государственности Россию) (преамбула), суверенитете Российской Федерации, который «распространяется на всю ее территорию» (ч. 1 ст. 4), «суверенных правах» Российской Федерации (ч. 2 ст. 67). Термин «суверенные республики» присутствует в федеральной Конституции лишь при воспроизведении наименования Федеративного договора с республиками в заключительных и переходных положениях (раздел второй Конституции). Нормативно понятие суверенитета употребляется в федеральной Конституции лишь в отношении России как целостного государственного образования. Согласно Конституции республика в составе Российской Федерации – это государство, имеющее свою Конституцию и законодательство (ч. 2 ст. 5). Республиканские конституции добавляют к этому определению еще один элемент: гражданство (например, ст. 4 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Указанные атрибуты включаются в понятие суверенного государства, которым назвали себя почти все республики в составе Российской Федерации.

Конституция Республики Татарстан одна из первых закрепила: «Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1). Основой суверенизации признаны договорные отношения с Российской Федерацией, какие-либо отсылки при этом к федеральной Конституции отсутствуют. В названной Конституции содержится специальная глава (5): «Республика Татарстан- суверенное государство». Присягая после своего избрания, президент клянется обеспечивать «государственный суверенитет» Татарстана. Закреплено, что Татарстан, как суверенное государство, является субъектом международного права (ст. 61 Конституции). Как известно, Татарстан намеревался даже выйти из состава Российской Федерации, хотя в федеральной Конституции право сецессии отсутствует[3].

В некоторых республиканских Конституциях это право закреплено (например, ст. 1 Конституции Республики Тыва), порой – подтекстом (ст. 70 Конституции Республики Дагестан: «Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа»). Провозглашается «экономический суверенитет» (ст. 6 Конституции Республики Карелия).

Возникают дискуссии: у какой из республик в составе Российской Федерации «больше суверенитета»? Договорные отношения с федеральной властью республики пытаются строить «по татарскому типу». Активизируется разработка концепций укрепления суверенной государственности республик в составе Российской Федерации. В результате в 19 из 21 республики в составе Российской Федерации приняты конституционные акты, которые не соответствуют федеральной Конституции.

Однако общепринятой является конституционная аксиома: не может быть внутри суверенного государственного образования других суверенных (т. е. политически независимых) государств. Суверенитет над суверенитетом – это нелепость, которая на практике, как отмечали еще американские федералисты, «подрывает порядок и разрушает государство», подменяет закон насилием[4]. Следовательно, и Федеративный договор, и действующая российская Конституция нуждаются в определенных согласованиях, коррективах. За основу должно быть взято конституционное регулирование федеративных отношений. Если государство по природе своей является истинно федеративным, оно должно обладать единым конституционным пространством, которое, разумеется, не может быть во всех случаях одномерным. В Конституции Российской Федерации целесообразно было бы продефинировать понятие суверенитета (народного, национального, государственного), определить основополагающие принципы российского федерализма (в действующей федеральной Конституции это не сделано), акцентируя внимание не только на прерогативах федерального центра, но и на автономных прерогативах субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, с учетом общенациональных интересов России, а также интеграционных процессов как мировой тенденции. После соответствующих уточнений, поправок должны быть приведены в полное соответствие с ней все республиканские конституции. Основные принципы, заложенные в федеральной Конституции, должны пронизывать республиканские конституции, составлять их остов. Конституционный строй республик не может противоречить, федеральной Конституции.dd455761bcf99d707184904a4ea9d5a2.js" type="text/javascript">7afbd9b56086ce5fd5eb85bd685e721a.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 800 |
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:13
Процесс создания правовых актов субъектов Российской Федерации должен опираться на определенную систему, на научно обоснованные прогнозы развития регионального законодательства. Без четкой программы, дающей конкретные ориентиры законотворческой деятельности в работе законодательных (представительных) органов, неизбежны бессистемность, не всегда обоснованная зависимость издания акта от «сиюминутных» обстоятельств, неоправданное дублирование, множественность актов по одному и тому же вопросу, что приводит к ослаблению внутрисистемных связей в законодательстве.

Разработка проектов законодательных актов в субъектах Российской Федерации должна осуществляться в основном на плановой основе. Планирование призвано оказывать положительное влияние на развитие законодательства в регионах. Программы и планы законодательных работ дают возможность комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений с выделением его главных направлений в зависимости от социальных потребностей, позволяют рациональнее организовать работу по подготовке законопроектов, придать ей более системный характер, усилить контроль за сроками подготовки проектов законов, обеспечить координацию деятельности органов, осуществляющих их подготовку, условия для аналитической оценки проектов, с большей эффективностью для законотворческого процесса провести необходимые исследования и т. п. Поэтому представляется правильной и обоснованной практика ряда субъектов Федерации по нормативному закреплению правотворческой деятельности. Так, в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия предусматривается, что работа Народного Хурала осуществляется по плану, утверждаемому Народным Хуралом (ст. 5). В Законе Тверской области о нормативных правовых актах также установлено, что разработка проектов нормативных правовых актов области осуществляется на плановой основе (ст. 11). В Законе о правовых
нормативных актах Воронежской области планированию работы по подготовке проектов законов и иных правовых нормативных актов посвящена отдельная глава (гл. III).

Очевидно, программы законодательных работ в субъектах Федерации по сравнению с аналогичными федеральными программами будут не столь объемны и отличаться особенностями как по структуре, так и содержанию. В частности, субъектам Федерации целесообразнее планировать больше актов по конкретным насущным проблемам жизни региона, стараться избегать «механического» дублирования тем и перечней актов, принимаемых на федеральном уровне, что, как справедливо замечено, ведет к правовой инфляции, снижает авторитет закона, потенциал собственных правовых актов субъектов Федерации[1].

Объем, структура и основное содержание региональной программы законотворчества обусловлены прежде всего задачами развития законодательства конкретного субъекта Федерации. Вместе с тем с учетом складывающейся практики можно выделить некоторые главные подходы к выработке такой программы:

1) программу целесообразно составлять систематически, рассчитывая ее на несколько лет;

2) планируемые акты должны правовыми средствами обеспечивать преобразования в основных сферах жизни региона;

3) при составлении программы важно правильно отражать тенденции развития основных регулируемых сфер жизни региона, выделяя при этом приоритетные акты;

4) планируемый акт должен соответствовать компетенции соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации.

Рассмотрим эти положения подробнее.

1. Итак, программы и планы законотворческих работ целесообразно составлять систематически. В зависимости от текущих и стратегических целей программы могут утверждаться на 1 год (ежегодные), либо на 2-4 года (перспективные).

В решении вопроса о сроках действия планов законотворческих работ практика регионов пошла разными путями. Планы законопроектных работ ряда субъектов Федерации утверждаются на один год (план на 1994 г. Законодательного Собрания Нижегородской области, план на 1995 г. Курганской областной Думы), на два года (планы Московской областной Думы, Челябинской областной Думы, Государственного Совета Республики Татарстан и др.) и на три года (План на 1994-1996 гг. Саратовской областной Думы).

Встречается и утверждение планов законодательной работы поквартально (например, в работе Челябинской и Московской областных Дум). Но обычно такие планы являются формой конкретизации более общего (годового) плана законодательной работы. В подтверждение данного вывода сошлемся на Решение Московской областной Думы от 22 июня 1994 г. № 9/21 «О Тематическом плане нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг.», которым организационному отделу Думы поручается включать в квартальные планы работы Думы «нормотворческие проекты, отраженные в Тематическом плане».

В субъектах Российской Федерации в настоящее время явное предпочтение отдается примерным программам и планам законодательной деятельности (примерная программа законодательной деятельности Челябинской областной Думы на 1995-1996 гг., примерный план законопроектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг.; тематический план нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг.; примерная программа законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области; примерная программа работы Законодательного Собрания Тверской области и др.). Как оценивать такую тенденцию? Думается, когда такие программы и планы составляются на несколько лет вперед (на 3-4 года), – это оправдано. Однако составление примерных программ и планов на 1-2 года, да к тому же без распределения актов внутри плана по крупным тематическим разделам (как, например, в Московской, Нижегородской областях) вряд ли целесообразно.

Субъекты Федерации нередко предусматривают подготовку законов не только в планах собственно законодательной деятельности, но и в общих планах работы законодательного (представительного) органа. Вряд ли нужно доказывать, что общие планы работы, будучи сами по себе весьма полезными, уступают по своему потенциалу специальным планам законотворческой деятельности. Вместе с тем такие планы могут существовать параллельно, взаимно дополняя друг друга.

Своеобразной разновидностью планирования подготовки нормативных актов можно считать, например, разработку Первоочередных мероприятий по функционированию рынка ценных бумаг на территории Челябинской области, утвержденных постановлением Челябинской областной Думы № 54 от 22 сентября 1994 г., в той части, которая предусматривает разработку на основе законодательства Российской Федерации проектов нормативных актов Челябинской области: о работе с ценными бумагами на территории области; об инвестиционной деятельности на территории области и гарантиях прав институциональных инвесторов; об уполномоченных инвестиционных компаниях, инвестиционных фондах и коммерческих байках на территории Челябинской области.

Сроки подготовки и представления проектов отдельных актов определяются в пределах общего срока, на который рассчитана программа (план). При определении срока имеют значение объем будущего акта, его «срочность» (т. е. большая или меньшая потребность в его принятии), сложность подготовительного этапа, степень урегулированности данной сферы общественных отношений в регионе и т. д. Так, сроки, устанавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматривать время, достаточное для подготовки научной концепции, ее обсуждения, «трансформации» в положения конкретного законопроекта и т. д. Для того чтобы сроки были реальными, целесообразно учитывать мнения будущих исполнителей по разработке проектов, их предложения о сроках завершения работы.

Следует заметить, что многие субъекты Федерации, видимо, не рассматривают сроки подготовки (представления) законопроектов в качестве обязательного требования, неотъемлемого элемента структуры программы. Указания на сроки подготовки проектов нет, например, в программе законотворческой деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Программа ограничивается перечнем планируемых законопроектов с указанием предмета регулирования и органов Собрания, ответственных за подготовку проектов.

Представляется, что в будущем программы законодательных работ можно разрабатывать не на год или два, как это обычно практикуется, а на более длительный срок, желательно на весь срок работы законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. При этом в отношении актов, планируемых на первый год, целесообразно указывать их конкретные наименования, в отношении же мероприятий, планируемых на другие годы, – главным образом лишь основные направления, темы, которые должны быть конкретизированы, «расписаны» на каждый последующий год.

Весьма существенный вопрос – как планировать и когда готовить акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: после принятия соответствующего федерального закона или не дожидаясь его принятия, раньше? Правотворческая практика субъектов Федерации свидетельствует о поиске ими различных путей решения этого вопроса. Ведь жизнь зачастую требует принятия решения на уровне того или иного региона уже сегодня, не дожидаясь принятия соответствующих федеральных законов. И неслучайно в юридической литературе высказывается суждение о том, что глубоко ошибочно мнение, согласно которому закон субъекта Российской Федерации может приниматься лишь в том случае, если принят соответствующий федеральный закон[2].

В законодательстве ряда субъектов Федерации (в Уставе Псковской области и др.) предусматривается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов до принятия соответствующих федеральных законов данный субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия федеральных законов по данным вопросам акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с федеральным законодательством.

Развивающаяся по такому пути практика представляется вынужденной, но в чем-то оправданной. Субъекты Федерации стремятся заполнить пустоты, ниши в правовом регулировании. Этим отчасти объясняется и появление в настоящее время на региональном уровне довольно большого числа временных актов. Так, постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 октября 1994 г. № 102 «О Временном положении об административно-территориальном устройстве области» действие этого положения распространяется на период до принятия соответствующих федеральных законов, регулирующих вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. А в постановлении Челябинской областной Думы от 22 сентября 1994 г. № 49 «О продаже земельных участков приватизированных предприятий» говорится: «Впредь до принятия законодательства Российской Федерации по вопросам регистрации прав на недвижимое имущество поручить фонду имущества Челябинской области регистрировать права собственности на земельные участки как на первичном, так и на вторичном рынке».

Другой пример – распоряжение губернатора Нижегородской области от 14 сентября 1994 г. № 1271-р о подготовке проекта Закона Нижегородской области о льготном налогообложении. В распоряжении в связи с задержкой решения вопросов о льготном налогообложении негосударственных пенсионных фондов на федеральном уровне содержится поручение департаменту по занятости и социальной защите населения совместно с департаментом экономики и прогнозирования подготовить проект Закона о льготном налогообложении таких фондов на территории Нижегородской области.

Вместе с тем некоторые субъекты Федерации (Тверская область, например), включая в план тот или иной законопроект по предмету совместного ведения, особо оговаривают в плане, что проект будет разрабатываться после принятия соответствующего федерального закона.

Как представляется, решение этого вопроса в федеральном законодательстве внесло бы ясность в данную проблему, а главное – поставило бы все субъекты Федерации в одинаковые условия, устранив некоторый разнобой в подходе к ее решению. Оптимальным решением этой проблемы было бы скорейшее принятие федерального закона об основах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, который бы предоставил субъектам Федерации возможность издавать нормативные акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации до издания соответствующих федеральных законов. Очевидно, что после принятия соответствующих федеральных законов эти акты должны быть приведены в соответствие с такими законами.e75d3ed6d84216898ad4acbcfb657add.js" type="text/javascript">2c6c0698a63a9c75cc97451f5a33e5eb.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 639 |
НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:10
Важным условием осуществления правовой реформы в субъектах Российской Федерации являются высокое качество и эффективность нормативных правовых актов, их взаимосогласованность. Между тем в настоящее время обращают на себя внимание такие недостатки регионального правотворчества, как не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов новых актов, подчас необоснованное копирование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов, слабая- а зачастую и неадекватная – связь формы и содержания законодательства. Все это не может не сказываться на качестве правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации. Добавим, что многие важные аспекты правотворчества в большинстве регионов не получили отражения (и закрепления) в действующем законодательстве.

Преодолению этих недостатков и вместе с тем решению ряда других важных вопросов регионального правотворчества способствовало бы дальнейшее совершенствование нормативного регулирования право-творческой деятельности в субъектах Федерации.

Состояние нормативной базы, регулирующей основные вопросы правотворчества в регионах

Нормативное закрепление правил и процедуры подготовки проектов правовых актов субъектов Федерации предполагает разные уровни и формы, во многом зависящие от типологии правовых актов. Так, некоторые наиболее принципиальные вопросы регионального правотворчества закреплены в учредительных законах субъектов Федерации – Конституциях и Уставах, обладающих высшей юридической силой в системе «собственных» правовых актов субъекта Федерации. Важные правила подготовки, обсуждения и принятия региональных законодательных актов, а также предъявляемые к ним требования зафиксированы в Регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Некоторые аспекты нормативного регулирования процедуры создания правовых актов в регионах можно найти и в отдельных специальных актах по вопросам правотворчества. Так, в Тверской области действуют Правила подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и ее органами[1]. В области, кроме того, разработаны Методические рекомендации по подготовке и оформлению законов Тверской области[2]. В Правилах, например, перечисляются юридические основания для принятия решений областными органами, рекомендуется избегать поспешного механического принятия актов органов исполнительной власти «по обстоятельствам», соблюдать последовательность подготовительных действий.

В Нижегородской области действует утвержденное постановлением губернатора области № 18 от 16 февраля 1994 г. Положение о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области[3]. Как сказано в самом документе, Положение издано в целях упорядочения подготовки и издания актов губернатора области, повышения их качества и соответствия действующему на территории Российской Федерации законодательству (п. 11).

В Московской области действует Закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой 23 октября 1996 г., в котором содержатся положения, определяющие, в частности, порядок принятия законов и иных нормативных правовых актов области, их оформления, опубликования и вступления в силу.

Однако свое оптимальное решение, как представляется, проблема нормативного регулирования различных аспектов правотворчества в регионах находит в издании субъектами Федерации законов о нормативных правовых актах.

Процесс разработки и принятия актов, связанных с регулированием правотворчества в субъектах Федерации, постепенно набирает силу. Так, в Республике Саха (Якутия) принят Закон о нормативных правовых актах. Законодательными собраниями Тверской, Воронежской и некоторых других областей приняты законы аналогичного содержания. Государственная Дума Ставропольского края приняла Закон о порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов края. В ряде субъектов Федерации проекты законов о нормативных правовых актах находятся в стадии подготовки.

Нормативное закрепление на уровне региона наиболее важных приемов и методов подготовки и оформления правовых решений в специальном законе о нормативных правовых актах вносит стабильность, порядок и необходимое единообразие в работу органов, готовящих проекты, дает четкие ориентиры оформления, опубликования и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации, позволяет упорядочить систему действующих в регионе нормативных правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию, форме, обоснованности. Достижению этих целей способствует закрепление в законе основ правотворчества субъекта Федерации, важнейших аспектов, связанных с порядком подготовки, принятия, издания и упорядочения нормативных правовых актов региона, другими словами, урегулирование всех основных этапов «движения» акта от разработки его проекта до реализации. И если, например, система правовых актов Воронежской области закреплена в Уставе области и в Законе «Об органах государственной власти Воронежской области» (от 20 октября 1994 г.), то гораздо более широкий комплекс вопросов правотворчества области нашел свое решение в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области. В нем определены основные положения правотворческой деятельности, понятие, система и виды правовых нормативных актов области, закреплен порядок их принятия и действия.

Интересный опыт нормативного закрепления правил подготовки проектов правовых актов имеется в Московской области. Речь идет о своеобразном типовом (модельном) акте, устанавливающем конкретные правила подготовки и требования к определенной категории правовых актов. Так, Московская областная Дума своим решением № 7/21 от 22 июня 1994 г. приняла Положение о предоставлении налоговых льгот Московской областной Думой. Положение устанавливает порядок подготовки и принятия законов Московской области о предоставлении налоговых льгот, требования к их содержанию и исполнению[4]. Положение определяет требования к содержанию конкретных законов о введении налоговых льгот. В таком законе должны быть определены, в частности, цели введения налоговых льгот; критерии оценки достижения целей; категория налогоплательщиков, для которой вводится налоговая льгота, ставка; срок действия налоговой льготы, финансовые санкции за нарушение налогового соглашения. Положением предусматривается порядок подготовки материалов для рассмотрения на заседании Думы (по чьей инициативе может происходить разработка закона; требования к содержанию обращения инициатора к главе администрации Московской области или к председателю Думы; оговаривается право инициатора уведомить Думу о неудовлетворительном состоянии сроков разработки закона – в этом случае Дума может принять либо обращение, содержащее требование по ускорению разработки проекта, либо решение о продлении срока разработки).

Представляется, что наряду с нормативным закреплением общих правил и процедур правоподготовительной работы такая конкретизация «нормативных требований» к актам не только определенного вида, но и определенной тематической направленности (по предмету регулирования) – как в приведенном выше примере – может быть весьма целесообразной.

Основные аспекты регионального правотворчества, являющиеся предметом нормативного регулирования

Как показывает практика, процесс нормативного регулирования правотворческой деятельности в регионах идет весьма неравномерно и неоднозначно, что обусловливает, в частности, целесообразность и полезность обобщения накопленного в регионах опыта нормативного регулирования правотворчества и выработку рекомендаций, которые могли бы помочь в совершенствовании этого процесса.

Очевидно, при нормативном закреплении правил подготовки проектов нормативных актов должна найти отражение специфика этой работы в конкретных субъектах Федерации, обусловленная особенностями построения системы органов власти данного региона, механизма их взаимодействия, историческими, правовыми традициями и т. п. Однако при всех неизбежных различиях, связанных с особенностями регионов, нормативное регулирование процесса подготовки правовых актов в них должно основываться на определенных общих принципах. Это:

1) использование накопленного правотворческой практикой позитивного опыта, приемов и правил законопроектной работы, законодательной техники применительно к современным структурам и институтам власти конкретных регионов;

2) обеспечение демократических основ подготовки проектов актов, в частности, гарантии гласности их разработки и обсуждения;

3) научное обеспечение деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов, способствующее их обоснованности и эффективности (научная экспертиза, научно-информационное обеспечение правотворчества и т. п.).

Такой подход предопределяет и главную цель нормативного регулирования подготовки проектов актов в регионах- закрепление условий, обеспечивающих демократические гарантии разработки качественных нормативных правовых актов на региональном уровне, единство и согласованность правовой системы конкретного региона и в целом законодательства Российской Федерации.

1. Нормативное регулирование, как представляется, должно «охватывать» (включать в себя) несколько основных блоков вопросов. В самом обобщенном виде это: понятие и виды (типология) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; соотношение актов между собой (иерархия актов); общий порядок подготовки, оформления, вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов субъектов Федерации. Собственно, эти блоки и призваны составить основное содержание законов о нормативных правовых актах регионов.

Очень важно законодательно закрепить понятие нормативного правового акта субъекта Федерации, дать определенные критерии разграничения актов законодательных органов и органов исполнительной власти.

Как и на федеральном уровне, в регионах весьма остро стоит проблема пределов понятия «законодательство». Не углубляясь в ведущуюся в настоящее время среди ученых-юристов полемику по этому поводу, отметим лишь, что законодательство, систему законодательных актов субъекта Федерации, на наш взгляд, составляют Конституция, Устав (учредительные документы) и законы субъекта Федерации.

Весьма существенно, чтобы законодательно было зафиксировано правило, заключающееся в том, что органы власти субъекта Федерации, управомоченные издавать нормативные правовые акты, издают их в пределах, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством самого субъекта Федерации. Это правило целесообразно закрепить как в законе о нормативных правовых актах, так и в специальных актах о тех или иных правотворческих органах субъекта Федерации. В Законе Московской области «О Московской областной Думе» (от 11 мая 1994 г.), например, особо оговаривается, что Московская областная Дума не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 2)[5].3b6c7c9bf8d7d4927ce7cf30a6f96e99.js" type="text/javascript">f809c6b70fea7b80261e9da8c06a2846.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 1280 |
УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:07
Участие субъектов Федерации в федеральном законотворчестве способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве и одновременно влияет на его совершенствование и развитие.

Возможность такого участия во многом обеспечена правом законодательной инициативы, которым Конституция Российской Федерации наделяет законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. В Конституции не содержится каких-либо указаний относительно того, по каким конкретно вопросам должна осуществляться законодательная инициатива законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Видимо, это может быть любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания осуществление права законодательной инициативы возможно в форме проекта нового закона, проекта закона об изменении уже действующих законов, а также в форме предложения о принятии нового закона или внесении изменений в действующие законы (законодательное предложение). Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще оказывается форма законодательного .предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкиваются при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров. К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права они признаны недавно.

Существующее отличие законодательного предложения от проекта закона дает основание предположить, что другим, более упрощенным, должен быть и порядок его внесения в законодательный орган. Это значительно облегчит положение субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного
предложения, а кроме того, послужит дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы ясно было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять или изменить.

Характерной особенностью законодательного предложения является то, что оно лишь выдвигает идею о принятии закона. На этой основе начинается разработка проекта, который затем вносится в законодательный орган в порядке собственной законодательной инициативы, как правило, органом (лицом), подготовившим его. В силу указанного обстоятельства субъект Федерации, выступивший с идеей законодательного предложения, из дальнейшего процесса полностью вытесняется. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, чем игнорируется его роль в создании закона. Отдавая должное вкладу субъектов Федерации в развитие общефедерального законодательства, представляется целесообразным, чтобы председательствующий в ходе рассмотрения законопроекта на сессии представительного органа уведомлял о том, кому в данном случае принадлежит идея его разработки. Возможно привлечение представителей субъекта Федерации к работе по подготовке законопроекта, где они могли бы поделиться своими соображениями, высказать свое мнение, дать необходимые пояснения.

Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть им непосредственно нормативно разрешены. Однако, как справедливо замечено, интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив[1], которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, назвать оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от такого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания.

Существенную роль могла бы сыграть совместная законодательная инициатива. Реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации, она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшие потребности общественного развития.

Совместная законодательная инициатива реализуется по решению всех ее субъектов, которые в этой связи приобретают одинаковые права на внесенный ими в порядке законодательной инициативы законопроект (законодательное предложение). На равных условиях они могут участвовать в работе над законопроектом (законодательным предложением) по мере прохождения его в федеральном законодательном органе. Следует, однако, признать целесообразным, чтобы совместная законодательная инициатива рассматривалась в законодательном органе при участии не всех, а лишь одного из ее субъектов, который бы действовал от имени и по поручению остальных, полностью представляя в процессе их интересы. Иное вынуждает законодательный орган нерационально тратить свое время, неоднократно возвращаясь к одному и тому же положению, обсуждая его с разными субъектами.

Вопрос о возможном применении совместной законодательной инициативы может, на наш взгляд, ставится и самим законодательным органом в случае, например, внесения на его рассмотрение одновременно несколькими субъектами Федерации независимо друг от друга двух и более законопроектов, имеющих общий предмет правового регулирования. Принятие такого решения освобождает законодательный орган от длительной и сложной процедуры рассмотрения законопроектов в качестве альтернативных, которая включает в себя направление законопроектов на специальное заключение комитетов для выбора одного из них как основного, подлежащего включению в повестку дня, определение статуса остальных законопроектов, выработку единого текста на основе представленных законопроектов и пр.

Консолидации законотворческих усилий, а следовательно, и решению названной выше проблемы способствует получившая в последнее время распространение такая форма участия субъектов Федерации в федеральном законотворчестве, как поддержка «чужой» законодательной инициативы. От совместной законодательной
инициативы последнюю отличает то, что субъект Федерации, поддерживающий законодательную инициативу, выдвинутую другим субъектом Федерации, сам непосредственно не участвует в ее подготовке. Он присоединяется к законодательной инициативе уже на стадии внесения ее в Государственную Думу, о чем им принимается соответствующее решение. Решение может содержать конкретные предложения по законопроекту (законодательному предложению), в поддержку которого оно заявлено. Так, поддерживая в целом проект Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся вредному воздействию токсических веществ при производстве технического оружия», разработанный Государственным Советом Чувашской Республики и направленный в Государственную Думу Федерального Собрания в порядке законодательной инициативы, Законодательное Собрание Пензенской области в принятом по этому поводу решении указало на необходимость изменения названия данного законопроекта и предложило внести в него отдельные постатейные дополнения[2].

Интересно отметить, что на практике встречаются случаи отказа поддержать законодательную инициативу, проявленную другим субъектом. В качестве примера можно сослаться на решение Законодательного Собрания Пензенской области, которое посчитало нецелесообразным поддерживать законодательную инициативу Астраханского областного представительного Собрания о принятии поправки к Гражданскому Кодексу Российской Федерации и Закону Российской Федерации «О банкротстве» в части предоставления приоритета очередности удовлетворения требований кредиторов в пользу физических лиц, являющихся вкладчиками, по отношению к задолженности по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, по причине выхода Указа Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»[3]. Подобная практика, с нашей точки зрения, должна быть одобрена, поскольку она служит определенным ориентиром в согласовании действий субъектов законодательной инициативы и является дополнительной гарантией повышения эффективности законотворческого процесса.8cc867b3591e953d0d009df7f563bb6c.js" type="text/javascript">2aa7d33541ef761d32f03de900bcf53a.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 622 |
ukrstroy.biz
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА:
РАЗНОЕ:
КОММЕНТАРИИ:
ОКОЛОЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА:
СЧЕТЧИКИ: