Анализ практики функционирования того или иного института права
является одним из условий глубокого понимания его внутренней сущ-
ности и определения совершенствования механизмов его действия.
Государственная система лицензирования пользования недрами, как
отмечалось, является принципиально новым институтом, находящим-
ся в стадии формирования. Поэтому изучение практики лицензирова-
ния, выявление положительных и отрицательных факторов ее дей-
ствия становится весьма актуальной проблемой.
О масштабах распространения и эффективности действия государ-
ственной системы лицензирования свидетельствуют материалы ин-
вентаризации объектов недропользования на территории РФ, прове-
денной в 1998—1999 гг. МПР [156].
Целью инвентаризации являлось обеспечение эффективного исполь-
зования ресурсов Государственного фонда недр. Задачи инвентариза-
ции: проверка соответствия ранее выданных лицензий действующему
законодательству РФ и анализ выполнения предусмотренных в лицен-
зиях условий пользования недрами по важнейшим объектам недро-
пользования [77].
Инвентаризация была проведена по 2887 объектам недропользова-
ния, из них по 487 — комиссией федерального уровня (МПР, Мин-
энерго, Госгортехнадзор и др.) и по 2400 — территориальными ко-
миссиями. По видам полезных ископаемых проверено 677 объектов
углеводородного сырья, 1453 месторождений благородных металлов
и драгоценных камней, 757 металлических полезных ископаемых, не-
рудного сырья и подземных вод. Всего инвентаризацией в той или
иной степени были охвачены 81 субъект РФ, 993 недропользователя.
В процессе проведения инвентаризации были выявлены факты
несоответствия ранее выданных лицензий действующему законода-
тельству РФ. Наиболее значимые из них:
— выдача добычных и совмещенных лицензий в 1993—1994 гг. на
бесконкурсной основе по п. 19.1 Положения «О порядке лицензиро-
вания пользования недрами» недропользователям, не имеющим осно-
вания для получения лицензий по данному пункту;
— переоформление лицензий без оснований, предусмотренных
статьей 17-1 Закон РФ «О недрах»;
— несоответствие содержания лицензионного соглашения требо-
ваниям Закон РФ «О недрах» (ст. 12) (по большинству субъектов РФ):
отсутствие конкретных сроков начала работ, сроков представления
информации на государственную экспертизу, выхода на проектную
мощность и т.д.;
— уровень добычи углеводородного сырья корректируется прото-
колами ЦКР Минэнерго, при этом в лицензионные соглашения изме-
нения (дополнения) не вносятся;
— пользование недрами без надлежащего оформления прав недро-
пользования: лицензии выдаются без оформления документации на
горный и земельный отводы;
— несвоевременное переоформление лицензии предприятий-нед-
ропользователей при изменении организационно-правовой формы;
— перенос сроков освоения месторождений через дополнения к
лицензионным соглашениям, подписанным недропользователем и
органами, выдавшими лицензию, и др.
Несоответствие выданных лицензий действующему законодатель-
ству обусловлено главным образом несоответствием законодательства
субъектов РФ федеральному горному законодательству, а также недо-
статочной обеспеченностью нормативными документами по лицензи-
рованию; отсутствием опыта в вопросах лицензирования; недостаточ-
ной юридической подготовкой исполнителей.
Наиболее распространенными нарушениями выполнения лицензи-
онных соглашений являются:
— срыв установленных в лицензии сроков введения в промышлен-
ную эксплуатацию месторождений полезных ископаемых, невыхода
на проектный уровень добычи в сроки, установленные лицензионны-
ми соглашениями, что приводит к недополучению бюджетами различ-
ных уровней значительных сумм;
— бездействующий и законсервированный фонд скважин на ряде
предприятий составляет 60 процентов и более с тенденцией дальней-
шего роста, что приводит к разбалансированию системы разработки,
выборочной отработке запасов, снижению конечной нефтеотдачи, т.е.
к безвозвратной потере нефти;
— многие объекты добычи углеводородного сырья имеют устарев-
шую технологическую документацию, обновление ее ведется медлен-
ными темпами;
— практически все недропользователи в нарушение лицензионных
соглашений имеют существенные задолженности по ресурсным пла-
тежам в бюджеты различных уровней.
Нарушения существенных условий лицензионных соглашений не-
дропользователями вызваны следующими основными причинами:
недостаточной оценкой со стороны органов, выдающих лицензии,
финансового состояния, технической оснащенности потенциального
недропользователя; общей экономической обстановкой в стране (от-
сутствие инвестиций, неплатежи и т.д.); падением производства, не-
дисциплинированностью недропользователей, недостаточностью конт-
роля, отсутствием экономических и административных рычагов воз-
действия на недропользователя и т.д.
По всем выявленным нарушениям недропользователям выдавались
соответствующие предписания со сроками исполнения, направлялись
представления в органы, выдавшие лицензии, в прокуратуру, приоста-
навливалось или досрочно прекращалось право на пользование не-
драми.
Законодательство трактует государственную систему лицензирова-
ния только как механизм предоставления права пользования недрами.
Однако на практике она вышла за эти рамки и в той или иной мере
стала регулировать весь процесс недропользования, т.е. реализацию
установленных условий пользования.
б.З. Виды пользования недрами
Все недра на определенный момент подразделяются на изученные
и неизученные. Такое деление, естественно, весьма относительно, но
вполне правомерно. В свою очередь изученные части недр делятся на
используемые участки и неиспользуемые части недр.
Изученные участки недр являются объектом пользования либо
потенциального пользования. Неизученные части недр подлежат ис-
следованию и оценке с целью определения их полезных свойств и
возможных перспектив использования.
Полезные свойства недр определяются наличием в них полезных
ископаемых и других ресурсов; строением, позволяющим использо-
вать их для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, в
частности, для создания подземных хранилищ, санитарно-оздорови-
тельных объектов; возможностью изучения их поведения, оказываю-
щего в той или иной мере влияние на жизнь людей. Все это, в конеч-
ном счете, определяет многообразие возможных видов пользования
недрами.
Впервые подразделение пользования недр по видам было введено
Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о не-
драх в 1976 г. [19]. Выделялось 4 вида пользования: геологическое
изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуата-
ция подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых, в
том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других
веществ и материалов, захоронения вредных веществ, демпинга, сброса
сточных вод; удовлетворение иных государственных и общественных
потребностей.
Действующим законодательством о недрах выделено шесть видов
пользования недрами, в соответствии с которыми они и могут предо-
ставляться в пользование:
— региональное геологическое изучение;
— геологическое изучение;
— разведка и добыча полезных ископаемых;
— строительство и эксплуатация подземных сооружений, не свя-
занных с добычей;
— образование особо охраняемых геологических объектов;
— сбор минералогических, палеонтологических и других геологи-
ческих коллекционных материалов.
Как самостоятельный вид пользования недрами, подлежащий ли-
цензированию, региональное геологическое изучение было введено
Законом РФ «О недрах» в 1995 г. Этот вид работ осуществлялся и
ранее. Работы велись за счет средств государственного бюджета, и
достаточно было решения МПР для их осуществления. Закон РФ «О
недрах» 1995 г. ввел эти работы в систему государственного лицензи-
рования пользования недрами.
Как регламентируемый вид пользования недрами региональное
геологическое изучение предусматривает проведение региональных
геолого-геофизических работ, геологическую съемку, инженерно-гео-
логические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологичес-
кие и другие работы, направленные на общее геологическое изучение
недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и
исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мо-
ниторинга природной среды, контроль за режимом подземных вод, а
также иные работы, проводимые без существенного нарушения цело-
стности недр.
Под существенным нарушением целостности недр следует пони-
мать комплекс работ, определенный законодательством о недрах, ко-
торый может проводиться в процессе следующих видов пользования
недрами: геологическое изучение, разведка и добыча полезных иско-
паемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых.
К существенным нарушениям целостности недр относятся: про-
ходка тяжелых горных выработок, бурение скважин для добычи по-
лезных ископаемых, строительство подземных сооружений, не свя-
занных с добычей полезных ископаемых.
Региональное геологическое изучение следует отличать от другого
вида пользования недрами — геологического изучения.
Геологическое изучение как подлежащий лицензированию вид
пользования недрами включает поиски и оценку месторождений по-
лезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку при-
годности участков недр для строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Таким
образом, этот вид пользования недрами включает в себя два этапа:
поиск объекта геологического изучения и его оценку.

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.