Сегодня
НАВИГАЦИЯ:
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ:
РАЗНОЕ:
РЕКЛАМА:
АРХИВ НОВОСТЕЙ:
ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 (голосов: 1)
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:03

Систематизация законодательства – это постоянная форма его развития и упорядочения. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, но все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование объективно обусловливают упорядочение действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства.

Вместе с тем в разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различной. Когда в течение многих лет накапливается большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разные периоды жизни государства и к тому же «перекрывающих» друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенного, качественного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда, по сути дела, создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. Именно такой период проходит современная Россия.

Казалось бы, не стоит говорить о систематизации законодательства как задаче сегодняшнего дня. Ведь ныне темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности как нельзя высоки, создаются десятки и сотни новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не исследовать проблемы путей и форм упорядочения действующей нормативной базы, в будущем возникнут большие трудности в поиске и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном «хозяйстве». Правильно пишет Т.Н. Рахманина, что «если проблемы систематизации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в самом ближайшем будущем они встанут со всей остротой»[1]. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу тех формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту устарели.

Подготовка и издание Свода законов Российской Федерации – необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Как известно, подготовительные работы по подготовке Свода уже начались. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»[2]. В соответствии с ним Свод законов должен стать официальным систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, поддерживаемым в действующем состоянии.

В Своде законов должны быть помещены все действующие нормативные акты одинаковой юридической силы (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником о законодательстве. Вполне уместно установить правило, согласно которому не помещенные в Свод нормативные акты соответствующего уровня не являются действующими и не подлежат применению.

Одной из наиболее важных проблем создания Свода является проблема уровня нормативного материала, помещаемого в его тома. Следует ли включать в него лишь федеральные законы и иные действующие законодательные акты либо наряду с ними помещать также и нормативные указы Президента и постановления российского Правительства? От ответа на этот вопрос во многом зависит общественный авторитет будущего Свода, его роль в правовом регулировании как достоверного источника информации о действующих нормативных актах.

Свод законов РСФСР, изданный в 80-х годах, включал, как известно, наряду с законодательными актами также и нормативные постановления Правительства. Для того периода такая практика была оправдана, поскольку собственно законов было мало, многие из них носили декларативный характер и не могли служить непосредственной основой для решения конкретных дел, а большинство постановлений Правительства издавались без соответствующей законодательной основы и содержали так называемые первичные нормы, первоначально регулирующие общественные отношения. Один из основных принципов правотворческой деятельности – подзаконные акты должны издаваться на основании и во исполнение закона – явно нарушался.

Ныне, в условиях интенсивной законодательной деятельности, необходимость повышения социальной значимости и авторитета закона как акта, обладающего высшей юридической силой и призванного непосредственно регулировать общественные отношения, содержать первичные нормы, обусловливает необходимость помещения в Свод лишь законов и иных нормативных актов, принятых российским парламентом, а также официальных разъяснений Конституции, даваемых Конституционным Судом Российской Федерации. Роль закона как акта, принимаемого высшим представительным органом страны и призванного находиться на вершине правовой системы, постоянно возрастает, и эта тенденция в обществе, строящем правовое государство, вполне закономерна. С усилением роли закона возрастает стабильность действующего права, поскольку законы, как правило, регулируют наиболее устойчивые, типичные отношения, не подвергающиеся быстрым изменениям, и потому должны быть в принципе более стабильными, чем акты исполнительных структур – Президента, Правительства и тем более министерств и ведомств.

Идея помещения в Свод законов лишь федеральных законодательных актов тем более оправданна (учитывая потребность предстоящих кодификационных работ, постепенного превращения в будущем разделов и глав Свода в единые укрупненные блоки), что предполагает помещение в его тома актов одинаковой юридической силы.

В процессе обсуждения проблем создания будущего Свода законов высказывается и иное мнение, состоящее в том, что целесообразно помещать в его тома три рода актов – законы, нормативные указы Президента и нормативные постановления Правительства Такое мнение обосновывается в первую очередь чисто практическими соображениями – помещение всех такого рода актов в одном месте будет более удобно для пользования, для решения конкретных дел Если исходить из этих положений, то наилучшим вариантом было бы помещение в Свод также и ведомственных актов, что еще более облегчит пользование нормативными материалами Однако в этом случае Свод законов превратится в обычное справочное издание всех нормативных актов Российской Федерации. С нашей точки зрения, необходимо поместить нормативные указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации в ином систематизированном и тоже официальном собрании, издаваемом параллельно со Сводом законов Именно такая практика характерна, например, для систематизации федеральных актов в США.

Представляется целесообразным принять закон о подготовке и издании Свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд других принципиальных вопросов (проект такого закона подготовлен коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения). Следует также разработать и утвердить Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно-технических и материально-финансовых проблем.

Официальный характер Свода предполагает, что на него можно будет ссылаться в новых правотворческих решениях, в актах применения права, в научных и публицистических произведениях, как и на иные официальные источники опубликования нормативных актов Поэтому очевидно, что акты, помещенные в Свод, должны снабжаться определенными реквизитами и символами, определяющими их место в Своде (определение заголовков и нумерация разделов, глав и других подразделов Свода, снабжение помещенных в него актов специальными номерами и т. д.).

Следует решить также вопросы распространения Свода, в частности его официальной рассылки. Субъектами такой рассылки могли бы быть федеральные министерства и ведомства, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, суд, прокурорские органы, а также все государственные библиотеки – начиная с центральных и кончая районными и городскими.

Для того чтобы Свод законов был полным и достоверным источником информации о действующем законодательстве, крайне важно провести полную инвентаризацию всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации начиная с момента ее образования, тес октября 1917 г. Освобождение от ненужного и даже вредного балласта в российском законодательстве – это важная общегосударственная задача, решение которой упростит российскую правовую систему, повысит уровень ее эффективности.

Все действующее законодательство Российской Федерации можно условно разделить на три крупных блока. Один из них – это акты, принятые с момента образования Советского государства и до окончания так называемого «периода застоя», т. е. до начала деятельности Верховного Совета Российской Федерации последнего созыва (1990 г.). За этот период издано сравнительно небольшое число законов в собственном смысле слова, поскольку правотворческой деятельностью занимались сначала российский СНК, а затем Совет Министров РСФСР, в то время как ЦИК РСФСР, а затем российский Верховный Совет фактически представляли собой декоративные органы, не оказывающие существенного влияния на формирование правовой системы России.

Правотворческая практика тех лет характеризовалась тем, что в процессе принятия новых актов практически редко принимались решения об отмене действующих актов и их частей, которые противоречили новому регулированию, а также о внесении в них соответствующих изменений. В результате уже в тот период многие формально не отмененные акты фактически не действовали или действовали в измененном объеме. В период подготовки Собрания действующего законодательства, а затем Свода законов РСФСР многие фактически утратившие значение акты были отменены либо изменены. Однако эта работа не была доведена до конца, и многие безнадежно устаревшие акты или их отдельные части формально еще остаются действующими.

Очевидно, что в настоящий момент, когда в нашей стране произошли качественные преобразования в экономической, политической и духовной жизни, такие архаичные акты стали для российской правовой системы еще более тяжелым грузом, от которого необходимо быстро и решительно освобождаться. Поэтому представляется, что необходимым подготовительным этапом создания Свода законов должны стать полная ревизия всего действующего нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые устарели и фактически не действуют, а также внесение изменений в те действующие нормативные положения, которые частично утратили силу.

Каков оптимальный порядок отмены всех устаревших актов, принятых в тот период? Дело в том, что среди них могут остаться действующими целые акты, их отдельные предписания и иные отделимые части. Интересу точности и четкости правового регулирования, повышение юридической культуры правотворчества требуют, чтобы каждый официально не отмененный акт, все его части были тщательно проанализированы, а затем решена судьба каждого из них решением соответствующего компетентного правотворческого органа. Государственной Думой – относительно законодательных актов и Правительством – относительно правительственных решений. Очевидно, что эта работа очень трудоемка, кропотлива, длительна, однако она, как представляется, обязательно должна быть проделана до начала издания Свода законов.

Возможен и иной путь освобождения от фактически утративших силу, но формально не отмененных актов, – это признание всех актов, принятых в определенный период времени, утратившими силу суммарно, без поименного перечисления. Такой путь, как представляется, возможен относительно актов, изданных сравнительно давно (например, с 1917 г. по 1953 г.). Одновременно с такой общей отменой законодатель мог бы конкретно определить, какие принятые в тот период акты или их части остаются действующими и, естественно, подлежат включению в Свод законов. Такая практика освободит от весьма трудоемкой работы по обоснованию причин признания утратившими силу каждого нормативного акта, подготовке и оформлению соответствующих перечней. Однако очевидно, что и в этом случае необходим тщательный анализ каждого формально не отмененного акта.

Вторая часть законодательства – это нормативные акты, принятые с начала проведения реформ в российском обществе, начиная с 1990 г., когда начал функционировать новый состав Верховного Совета, был учрежден пост. Президента Российской Федерации. За этот период было принято около 500 законов, большое число нормативных указов Президента и постановлений Правительства. Эти акты в подавляющей части продолжают действовать. Однако и они должны быть подвергнуты внимательному анализу на предмет их законности, обнаружения противоречий и расхождений между ними. Приведение такого рода актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, позже изданными законами и иными актами- необходимое предварительное условие для подготовки разделов Свода законов.

Наконец, существует третья составная часть российского законодательства – те действующие на территории России акты бывшего Союза ССР, которые не противоречат Конституции и законам Российской Федерации и изданы по вопросам, по которым российский законодатель еще не принял соответствующих актов. Если их не поместить в Свод законов, он будет явно неполным. Поэтому должна быть проведена тщательная экспертиза всех такого рода актов на предмет продолжения их действия на территории России, а затем официально определена судьба их действия и соответственно необходимость помещения в Свод законов.

Как уже говорилось, в России создается качественно новая правовая система, и с самого начала создавать ее наиболее целесообразно не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованную и взаимоувязанную систему кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы российского законодательства. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет совершенствовать и содержание, и форму законодательства.

В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика – это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет и возникает еще больше возможностей для создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.

В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует «растаскивать» наше законодательное «хозяйство» по отдельным кускам. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов к противоречивости регулирования – это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Уместно сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой. Целесообразно кодифицировать такие недавно отпочковавшиеся отрасли законодательства, как банковское, налоговое, активно использовать практику подготовки и принятия одновременно целой серии, комплекса кодификационных актов по близкой и взаимопересекающейся тематике.

Принятие кодификационных федеральных законов под наименованием «Основы законодательства» вполне оправданно по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В них целесообразно помещать наиболее общие, принципиальные нормы, которые должны развиваться и конкретизироваться в законах, принимаемых субъектами Федерации. Уместно использование в Основах рекомендательных норм, формулирование разных вариантов регулирования.

Работу по созданию качественно новой правовой системы следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности нормативных актов по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, решение которой обеспечивает компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была актуальна ранее и осталась таковой ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части.

Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.

Как известно, работа по консолидации законодательства проводилась в бывшем Союзе ССР в период подготовки Собрания действующего законодательства СССР. Было издано несколько консолидированных актов, объединяющих значительное число разрозненных правительственных актов по вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпродукции. Осуществлялись свойственные консолидации устранение противоречий и повторений, редакционная обработка включаемых в новый акт нормативных положений, создание объединенных статей, включающих близкие между собой по содержанию или повторяющие друг друга нормы, расположение всех предписаний в их логической последовательности.

Однако в процессе работы оказалось, что обрабатываемые акты очень разнолики, фрагментарны, изданы в разное время и поэтому создать единый логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. Связано это было в первую очередь с тем, что процесс укрупнения нормативных актов не совмещался с отражающим интересы времени обновлением действующего регулирования, его модернизацией. В литературе правильно указывается, что ныне речь идет о создании укрупненных актов, которые не только объединят нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования[3].

Представляется, что такого рода работа по объединению нормативных актов не может быть названа кодификацией, хотя внешне налицо два признака этой формы упорядочения законодательства – объединение в одном акте действующего регулирования и одновременная его модернизация. Дело в том, что для кодификации характерны и другие признаки – создание крупного и сложного по своей структуре акта, являющегося головным в той или иной отрасли права или законодательства, отличающегося стабильным содержанием. Эти признаки отсутствуют при консолидации законодательства.

Генеральной линией совершенствования российского законодательства на длительную перспективу следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодификации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя законодательство, создавая крупные кодификационные «блоки», которые бы не только отвечали задачам текущего упорядочения законодательства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод. Текущие акты следует составлять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было включать в более крупные кодификационные подразделения – в кодексы, единые тома Свода.

Кажется своевременным начать подготовку научной концепции создания так называемого «Кодекса кодексов» Российской Федерации – создаваемого на базе Свода законов единого систематизированного законодательного акта, имеющего многоуровневую структуру и объединяющего все действующее законодательное регулирование Российской Федерации.

[1] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 89.

[2] СЗРФ. 1995. № 7. Ст. 509.

[3] Российское законодательство: проблемы и перспективы М., 1995. С 94.
Коментариев: 0 | Просмотров: 152 |
Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.

    Другие новости по теме:
  • Систематизация нормативно-правовых актов
  • Акты Правительства Российской Федерации. Нормативные правовые акты федераль ...
  • Система законодательства
  • Полномочия Конституционного Суда
  • Участие прокуроров в правотворческой деятельности

  • Напечатать Комментарии (0)
Добавление комментария
[not-wysywyg] [/not-wysywyg]
{bbcode}
[not-wysywyg] [/not-wysywyg]{wysiwyg}



ukrstroy.biz
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА:
РАЗНОЕ:
ДРУЗЬЯ САЙТА:

Библиотека документов юриста

СЧЕТЧИКИ: