НАВИГАЦИЯ:
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ:
- Курс государственного благоустройства[полицейское право] 1890 г. (Антонович А.Я.)
- О cущности правосознания (И.А. Ильин)
- Теория права и государства[воспроизводится по изданиям 1915 и 1956 г.г.] (И.А. Ильин)
- Типы господства (Макс Вебер)
- Происхождение семьи, частной собственности и государства 1986 г. (Фридрих Энгельс)
- Право и факт в римском праве 1898 г. (Покровский И.A.)
- Лекции по истории философии права 1914 г. (Новгородцев П.И.)
- План государственного преобразования (введение к уложению государственных законов 1809 г.) с приложением "Записки об устройстве судебных и правительственных учреждений в России" (1803 г.), статей "О государственных установлениях", "О крепостных людях" и Пермского письма к императору Александру (Сперанский М.М.)
- Анализ понятия о преступлении 1892 г. (Пусторослев П. П.)
- Общая теория права Элементарный очерк. По изданию 1911 г. (Хвостов В.М.)
- История философии права Университетская типография 1906 г. (Шершеневич Г.Ф.)
- Общая теория права Москва: издание Бр. Башмаковых, 1910 г. (Шершеневич Г.Ф.)
- Об юридических лицах по римскому праву (Суворов Н.С.)
РАЗНОЕ:
- Французское административное право (Г.Брэбан)
- Конституция РСФСР 1918 года (Чистяков О.И.)
- Конституция СССР 1924 года (Чистяков О.И.)
- Основы конституционного строя России (Румянцев О. Г.)
- Адвокатская этика (Барщевский М.Ю.)
- Советское гражданское право (Пушкин А.А., Маслов В.Ф.)
- Авторское право в издательском бизнесе и сми (М.А. Невская, Е.Е. Сухарев, Е.Н. Тарасова)
- Авторское право СССР (Антимонов Б.С., Флейшиц Е.А.)
- Интеллектуальная собственность (Мэггс П.Б., Сергеев А.П.)
- Корпоративное предпринимательство: от смысла к предмету (С.Б.Чернышев)
РЕКЛАМА:
АРХИВ НОВОСТЕЙ:
Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:30
У английских юристов есть поговорка, характеризующая содержание закона: «В законе присутствует только одна половина содержания, другая половина спрятана, а идеи находятся внутри». Несмотря на то, что одним из правил законодательной техники является требование простоты и ясности чакона для любого, кто должен сверять с ним свои поступки, каждый юрист в своей практике много раз убеждался в несовершенстве изложения нормативных актов. С течением времени чаконы, их язык становятся все сложнее. Разрешить проблему понимания смысла чакона частично возможно с помощью толкования.
Понятие толкования
Под толкованием норм права понимается деятельность органов государства, должностных лиц. общественных организаций, отдельных граждан, направленная на установление содержания норм права, на раскрытие выраженного в них социального компромисса. Разработка новых юридических предписаний невозможна без толкования, поскольку в развитой системе законодательства большинство издаваемых норм так или иначе связано с уже существующими законодательными положениями. Немаловажное значение имеет толкование и для создания сводов законов, собраний и справочников по законодательству, для учета нормативных актов. Процесс толкования неизбежен при реализации правовых норм судами, органами прокуратуры, арбитража, другими государственными органами, при заключении сделок и договоров хозяйствующими структурами, в деятельности общественных организаций и граждан.
В процессе толкования устанавливаются смысл нормы права, ее основная цель и социальная направленность, возможные последствия действия толкуемою акта, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование, и т.д. Главным объектом толкования является текст. нормативного акта, поскольку именно в нем находит свое выражение воля законодателя.
Толкование особенно важно для работников правоприменительных органов, так как применение права является для них одной из основных обязанностей, той формой, в которой воплощается их деятельность. Однако это не умаляет значения толкования и гражданами. Известно правило, что незнание закона, если он обнародован в соответствующей общедоступной форме, не освобождает от ответственности. Нельзя ссылаться не только на неведение, но и на заблуждение по поводу содержания законов.
Толкование норм права представляет собой сложное, комплексное явление. Его можно рассматривать в двух аспектах. Под толкованием, во-первых, понимают процесс мышления лица, изучающего правовую норму, уяснение смысла нормы и его объяснение. Это необходимый подготовительный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, проведения кодификационной работы, составления собраний и картотек законодательства, учета нормативных актов, издания акта – разъяснения нормы права и т. д. Во-вторых, толкование предполагает разъяснение содержания нормы. Это деятельность определенных органов и лиц, имеющая самостоятельное и специальное значение. Ее цель – обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки при ее применении. Толкование-разъяснение обязательно должно быть зафиксировано либо в форме официального акта государственного органа или иного органа, наделенного властными полномочиями, либо в форме даваемых общественными организациями или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.
Задача толкования в аспекте как уяснения, так и разъяснения – понять смысл того, что сформулировал законодатель. В данном случае будет рассмотрен разъяснительный аспект толкования.
Толкование законов в Англии
Толкование в Англии осуществляется на основе статутного права, а также на основе обычного права, выработанных за многовековую историю права этой страны.
В отличие от России, где пока нет отдельных нормативных актов, посвященных толкованию[1], в Англии существует статутное регулирование толкования. «Закон об объединении законодательных актов, касающихся толкования актов Парламента, и о дальнейшем сокращении языка, используемого в актах Парламента» от 30 августа 1889 г. (далее именуемый – Закон о толковании), как видно из его содержания, имеет своим предметом толкование актов Парламента (для удобства в настоящей статье акты Парламента именуются законами).
Принципы Закона о толковании. В Законе о толковании реализовано два общих принципа. Первый состоит в том, что нормы Закона о толковании применяются только в том случае, если в законах не предусмотрено специальное значение какого-либо термина или понятия или из их текста не следует иное их значение (unless the contrary intention appears). Практически в каждой статье Закона о толковании специально оговаривается возможность установления другим законом иного правила толкования, нежели предусмотрено соответствующей статьей Закона о толковании. Некоторые нормы Закона о толковании не предусматривают возможности их «диспозитивного» применения (под словом «диспозитивного» имеется в виду возможность регулирования толкования законами, специально не посвященными толкованию).
Второй принцип, реализованный в Законе о толковании, это принцип обратного действия (ретроактивного эффекта) толкования. В теории права обратное действие толкования объясняется тем, что при толковании не создается новая правовая норма и не изменяется (не дополняется) существующая. Толкуемая норма всегда имела тот смысл, какой соответствующий правотворческий орган вложил в нее и который был впоследствии раскрыт органом, уполномоченным толковать эту норму, и должна была применяться в соответствии с данным смыслом.
Реализация принципа обратного действия в Законе о толковании выражается в том, что практически в каждой его норме указывается, к толкованию каких законов, принятых до или/и после вступления в силу Закона о толковании, она применяется. В статье 40 Закона о толковании, однако, установлено следующее ограничение этого принципа: положения Закона о толковании, касающиеся толкования закона «а», который будет принят после вступления в силу Закона о толковании, не применяются к толкованию любого закона «б», который был принят до вступления Закона о толковании в силу, если закон «а» продляет действие или дополняет закон «б»[2].
Структура и содержание Закона о толковании. Закон о толковании разбит на три смысловые части. В первой части подтверждается действие некоторых норм, существовавших до его принятия (такие нормы до сведения их вместе в Законе о толковании были рассредоточены по различным законам): во второй части содержатся собственно нормы о толковании, вводимые в действие Законом о толковании; третья часть содержит различные вспомогательные нормы. В целом он состоит из 43 статей, большинство из них разбито на несколько пунктов, некоторые, в свою очередь, делятся на несколько частей.
По содержанию Закон о толковании отличается тщательным, доскональным описанием различных терминов, понятий и норм, используемых в законах. Кроме этого, Закон о толковании определяет правила использования этих терминов и понятий, а также устанавливает нормы права, регулирующие толкование законов. Естественно, что Закон о толковании устанавливает только самые существенные правила интерпретации в силу того факта, что урегулировать все ситуации, которые возникают при толковании норм права, просто невозможно.
Положения Закона о толковании об определении понятий и терминов. Более 10 статей, занимающих более половины текста Закона о толковании, посвящены определениям специальных терминов и понятий, используемых в законах. Например, ч. 5 ст. 13 гласит. «Выражение «ассизы» в отношении Англии, Уэльса и Ирландии означает суды ассизов, обычно собираемые каждый год, и включает в себя сессии Центрального Уголовного Суда, и не означает любой суд ассизов, который собирается специальной комиссией, или, в отношении Ирландии, любой суд, собираемый на основании полномочий, предусмотренных пунктом 63 Закона о толковании Ирландии о Верховном суде». Или ч. 11 этой же статьи: «Выражение «суд общей юрисдикции» означает любого мирового судью или суд магистрата, поименованные любым образом, действующие в Англии, Уэльсе и Ирландии на основании Актов Общей Юрисдикции или любых иных актов или на основании Обычного Права («Common Law»)». Подробное определение в Законе о толковании специальных терминов и понятий позволяет избежать их различного истолкования.
Также подробно в Законе о толковании определены общие термины, используемые в законах. Так, выражения в единственном числе должны толковаться, как включающие в себя и их множественное число и наоборот. «Лицо» означает также и юридическое лицо, если иное не предусмотрено законом (ст. 19 Закона о толковании). Часть 1 ст. 1 Закона о толковании устанавливает, что определения, используемые в законах в мужском роде, должны толковаться, как включающие в себя и соответствующие определения в женском роде, если иное не предусмотрено законом (то есть, например, «продавец» должно толковаться, как обозначающее также и «продавщицу»). В Законе о толковании содержится много других полезных для правоприменителей определений (определения финансового года, периодов времени, собирательных определений для нескольких законов по отдельным институтам права и др.). Детальное описание понятий, как и специальных терминов, помогает исключить их различную интерпретацию.
В российском законодательстве отсутствует легальное определение многих понятий, используемых в нормативных актах (например, в валютном законодательстве отсутствует определение «постоянного местожительства» физического лица; в законе о рынке ценных бумаг[3] предусматривается создание фондовой биржи в форме некоммерческого партнерства, определение которого отсутствует в гражданском законодательстве). Представляется, что проблемы, вызываемые отсутствием легальных определений терминов, целесообразнее решать не путем издания законов о толковании, как это сделал английский законодатель, а путем повышения уровня законодательной техники, используемой в правотворческом процессе.
Понятие толкования
Под толкованием норм права понимается деятельность органов государства, должностных лиц. общественных организаций, отдельных граждан, направленная на установление содержания норм права, на раскрытие выраженного в них социального компромисса. Разработка новых юридических предписаний невозможна без толкования, поскольку в развитой системе законодательства большинство издаваемых норм так или иначе связано с уже существующими законодательными положениями. Немаловажное значение имеет толкование и для создания сводов законов, собраний и справочников по законодательству, для учета нормативных актов. Процесс толкования неизбежен при реализации правовых норм судами, органами прокуратуры, арбитража, другими государственными органами, при заключении сделок и договоров хозяйствующими структурами, в деятельности общественных организаций и граждан.
В процессе толкования устанавливаются смысл нормы права, ее основная цель и социальная направленность, возможные последствия действия толкуемою акта, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование, и т.д. Главным объектом толкования является текст. нормативного акта, поскольку именно в нем находит свое выражение воля законодателя.
Толкование особенно важно для работников правоприменительных органов, так как применение права является для них одной из основных обязанностей, той формой, в которой воплощается их деятельность. Однако это не умаляет значения толкования и гражданами. Известно правило, что незнание закона, если он обнародован в соответствующей общедоступной форме, не освобождает от ответственности. Нельзя ссылаться не только на неведение, но и на заблуждение по поводу содержания законов.
Толкование норм права представляет собой сложное, комплексное явление. Его можно рассматривать в двух аспектах. Под толкованием, во-первых, понимают процесс мышления лица, изучающего правовую норму, уяснение смысла нормы и его объяснение. Это необходимый подготовительный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, проведения кодификационной работы, составления собраний и картотек законодательства, учета нормативных актов, издания акта – разъяснения нормы права и т. д. Во-вторых, толкование предполагает разъяснение содержания нормы. Это деятельность определенных органов и лиц, имеющая самостоятельное и специальное значение. Ее цель – обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки при ее применении. Толкование-разъяснение обязательно должно быть зафиксировано либо в форме официального акта государственного органа или иного органа, наделенного властными полномочиями, либо в форме даваемых общественными организациями или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.
Задача толкования в аспекте как уяснения, так и разъяснения – понять смысл того, что сформулировал законодатель. В данном случае будет рассмотрен разъяснительный аспект толкования.
Толкование законов в Англии
Толкование в Англии осуществляется на основе статутного права, а также на основе обычного права, выработанных за многовековую историю права этой страны.
В отличие от России, где пока нет отдельных нормативных актов, посвященных толкованию[1], в Англии существует статутное регулирование толкования. «Закон об объединении законодательных актов, касающихся толкования актов Парламента, и о дальнейшем сокращении языка, используемого в актах Парламента» от 30 августа 1889 г. (далее именуемый – Закон о толковании), как видно из его содержания, имеет своим предметом толкование актов Парламента (для удобства в настоящей статье акты Парламента именуются законами).
Принципы Закона о толковании. В Законе о толковании реализовано два общих принципа. Первый состоит в том, что нормы Закона о толковании применяются только в том случае, если в законах не предусмотрено специальное значение какого-либо термина или понятия или из их текста не следует иное их значение (unless the contrary intention appears). Практически в каждой статье Закона о толковании специально оговаривается возможность установления другим законом иного правила толкования, нежели предусмотрено соответствующей статьей Закона о толковании. Некоторые нормы Закона о толковании не предусматривают возможности их «диспозитивного» применения (под словом «диспозитивного» имеется в виду возможность регулирования толкования законами, специально не посвященными толкованию).
Второй принцип, реализованный в Законе о толковании, это принцип обратного действия (ретроактивного эффекта) толкования. В теории права обратное действие толкования объясняется тем, что при толковании не создается новая правовая норма и не изменяется (не дополняется) существующая. Толкуемая норма всегда имела тот смысл, какой соответствующий правотворческий орган вложил в нее и который был впоследствии раскрыт органом, уполномоченным толковать эту норму, и должна была применяться в соответствии с данным смыслом.
Реализация принципа обратного действия в Законе о толковании выражается в том, что практически в каждой его норме указывается, к толкованию каких законов, принятых до или/и после вступления в силу Закона о толковании, она применяется. В статье 40 Закона о толковании, однако, установлено следующее ограничение этого принципа: положения Закона о толковании, касающиеся толкования закона «а», который будет принят после вступления в силу Закона о толковании, не применяются к толкованию любого закона «б», который был принят до вступления Закона о толковании в силу, если закон «а» продляет действие или дополняет закон «б»[2].
Структура и содержание Закона о толковании. Закон о толковании разбит на три смысловые части. В первой части подтверждается действие некоторых норм, существовавших до его принятия (такие нормы до сведения их вместе в Законе о толковании были рассредоточены по различным законам): во второй части содержатся собственно нормы о толковании, вводимые в действие Законом о толковании; третья часть содержит различные вспомогательные нормы. В целом он состоит из 43 статей, большинство из них разбито на несколько пунктов, некоторые, в свою очередь, делятся на несколько частей.
По содержанию Закон о толковании отличается тщательным, доскональным описанием различных терминов, понятий и норм, используемых в законах. Кроме этого, Закон о толковании определяет правила использования этих терминов и понятий, а также устанавливает нормы права, регулирующие толкование законов. Естественно, что Закон о толковании устанавливает только самые существенные правила интерпретации в силу того факта, что урегулировать все ситуации, которые возникают при толковании норм права, просто невозможно.
Положения Закона о толковании об определении понятий и терминов. Более 10 статей, занимающих более половины текста Закона о толковании, посвящены определениям специальных терминов и понятий, используемых в законах. Например, ч. 5 ст. 13 гласит. «Выражение «ассизы» в отношении Англии, Уэльса и Ирландии означает суды ассизов, обычно собираемые каждый год, и включает в себя сессии Центрального Уголовного Суда, и не означает любой суд ассизов, который собирается специальной комиссией, или, в отношении Ирландии, любой суд, собираемый на основании полномочий, предусмотренных пунктом 63 Закона о толковании Ирландии о Верховном суде». Или ч. 11 этой же статьи: «Выражение «суд общей юрисдикции» означает любого мирового судью или суд магистрата, поименованные любым образом, действующие в Англии, Уэльсе и Ирландии на основании Актов Общей Юрисдикции или любых иных актов или на основании Обычного Права («Common Law»)». Подробное определение в Законе о толковании специальных терминов и понятий позволяет избежать их различного истолкования.
Также подробно в Законе о толковании определены общие термины, используемые в законах. Так, выражения в единственном числе должны толковаться, как включающие в себя и их множественное число и наоборот. «Лицо» означает также и юридическое лицо, если иное не предусмотрено законом (ст. 19 Закона о толковании). Часть 1 ст. 1 Закона о толковании устанавливает, что определения, используемые в законах в мужском роде, должны толковаться, как включающие в себя и соответствующие определения в женском роде, если иное не предусмотрено законом (то есть, например, «продавец» должно толковаться, как обозначающее также и «продавщицу»). В Законе о толковании содержится много других полезных для правоприменителей определений (определения финансового года, периодов времени, собирательных определений для нескольких законов по отдельным институтам права и др.). Детальное описание понятий, как и специальных терминов, помогает исключить их различную интерпретацию.
В российском законодательстве отсутствует легальное определение многих понятий, используемых в нормативных актах (например, в валютном законодательстве отсутствует определение «постоянного местожительства» физического лица; в законе о рынке ценных бумаг[3] предусматривается создание фондовой биржи в форме некоммерческого партнерства, определение которого отсутствует в гражданском законодательстве). Представляется, что проблемы, вызываемые отсутствием легальных определений терминов, целесообразнее решать не путем издания законов о толковании, как это сделал английский законодатель, а путем повышения уровня законодательной техники, используемой в правотворческом процессе.
Коментариев: 0 | Просмотров: 84 |
Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:28
В числе наиболее важных задач юридической науки – формирование теоретических основ реформы политической системы, создание правового государства, внедрение демократических институтов в общественную жизнь страны. Решение этих задач предполагает разработку широкого круга проблем, среди которых наиболее злободневными и сложными являются реорганизация органов государственной власти в связи с потребностями общественного развития, определение компетенции каждого из них, установление четких принципов взаимодействия.
В современных условиях особую значимость и актуальность приобретает обращение к периоду реформ органов государственной власти 1905-1906 гг. Факт учреждения и функционирования законодательных палат уже сам по себе означал весьма крупные перемены в государственном управлении России: Основные законы 1906 г. формально устанавливали обязательное участие представительных органов в законодательном процессе; без представительных учреждений затруднялась и внешнеполитическая деятельность государства.
Законодательные полномочия монарха и органов национального представительства регламентировались Основными государственными законами, а также Учреждениями Государственного Совета и Государственной Думы[1]. Императору Всероссийскому принадлежала Верховная самодержавная власть; он осуществлял законодательную власть вместе с Государственным Советом и Государственной Думой; власть управления во всем объеме принадлежала Императору. Начало верховенства закона формулировалось в ст. 42 Основных законов: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке». Однако внешняя несложность этой схемы скрывала серьезные отрицательные моменты, связанные с возможностью издания при определенных условиях законов не в законодательном, а по сути, в административном порядке.
Установленное Основными законами положение законодательных органов не втягивало верховную власть в борьбу мнений и интересов. Монарх получал детально разработанный – как представителями различных взглядов и различных классов населения, представленных в Государственном Совете и Государственной Думе, так и министрами, людьми с опытом государственной работы, – проект в том виде, в каком он одобрен большинством каждой из палат, мнение которых при этом не было обязательным для монарха. Верховная власть и две другие части законодательной власти – Совет и Дума – не создавали никаких согласительных комиссий. Монарх имел право отвергнуть законопроект либо утвердить, придав ему силу закона.
Неутверждение представленного законопроекта – вето – имело абсолютный характер. При этом оно было обязательным для палат лишь в течение той же сессии.
Утверждение законопроекта, как и рассмотрение законопроекта палатами, не связывалось каким-либо сроком, в течение которого представленный монарху законопроект должен был получить утверждение либо рассмотрен Советом или Думой. Кроме обязанности рассмотреть проект бюджета в Думе к 1 декабря[2] и закона о контингенте новобранцев к 1 мая[3], законом не устанавливалось никаких других сроков; обсуждение законодательных дел в Совете и Думе могло проходить какое угодно по продолжительности время. Ускорение рассмотрения законопроекта и предпочтительное рассмотрение одного перед другим зависело от усмотрения палат.
Издание закона по российскому законодательству не ограничивалось с формальной или материальной стороны; не существовало ограничений предметов, по которым издавались законы, по каким – указы. Было безусловное требование ст. 11 Основных законов, что указы должны издаваться в соответствии с законами[4]. В ст. 31 Учреждения Государственной Думы законодательная компетенция палат определена просто: их ведению подлежали предметы, требующие издания законов и штатов[5], а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены. Указание наряду с законами на штаты дало возможность Государственному Совету постановить, что к его компетенции относилось и установление служебных прав по морскому ведомству. Но это постановление не имело успеха и вызвало издание правительством правил 24 августа 1909 г., которые истолковывали ст. 96 Основных законов в том смысле, что морские и военные штаты должны быть изъяты из ведения законодательных учреждений. Эти правила изъясняли смысл закона, а потому, согласно ст. 8 и 89 Основных законов, должны были быть изданы в законодательном порядке. Инициатива их издания могла исходить только от монарха. Изданные исполнительной властью вопреки установленной Основными законами законодательной процедуре правила, тем не менее, не прояснили вопроса о соотношении полномочий Совета и Думы и министерской власти по военно-морскому ведомству[6].
Как бы то ни было, ограничение законодательной компетенции Государственного Совета составляли только Основные законы. Однако само обсуждение этих законов все-таки не было изъято из ведения законодательных учреждений.
Правовые веления, порождающие обязательные для органов власти и населения правила, помимо законов могли устанавливаться указами. Издание указов монархом было поставлено в определенные правовые границы. Основные законы указывали на некоторые категории указов, издаваемых монархом.
Во-первых, это указы в порядке верховного управления. «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов», – гласила ст. 11, т. е. здесь речь велась об актах исполнительной власти. Во-вторых, это указы, представляющие результат самостоятельной и исключительной указной власти монарха: указы по военным и военно-морским делам. Статья 14 Основных законов так определяла полномочия в этой области: монарх «определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства». Здесь не устанавливалось того принципиального ограничения, которое относилось к указам, издаваемым в порядке «верховного управления», – подчинения закону. В-третьих, – указы, устанавливающие чрезвычайные меры для обеспечения общественной безопасности. Согласно ст. 15 Основных законов «Государь Император объявляет местности на военном и исключительном положении». С юридической точки зрения такие указы – результат самостоятельной указной власти монарха, но объем этой самостоятельной власти устанавливался в законе[7].
Основные законы предусматривали возможность издания чрезвычайных (октроированных) указов с силой закона. Статья 87 постановляла: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном. Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно». Чрезвычайные обстоятельства понимались весьма широко, и также широко развивалось указное нормирование жизни. Достаточно сказать, что в порядке этой статьи был издан указ 9 ноября 1906 г. о разрушении общины. Насколько велика была в данном случае сила «чрезвычайных обстоятельств», видно из того, что наиболее важная первая часть ст. 1 этого указа при голосовании его в Государственном Совете прошла большинством в два голоса. Вероятно, и этого большинства не было бы, если в голосовании не принимали участия сами министры, состоявшие членами Государственного Совета[8].
Этот «чрезвычайно-указной» порядок представляет интерес уже потому, что за полтора года существования народного представительства[9] законодательные палаты функционировали чуть более полугода. Естественно, что те нормы, которые касаются законотворчества во время перерыва в сессиях законодательных палат, получили большое применение на практике.
Дореформенное русское право тоже устанавливало нормальный порядок законотворчества, а именно- предварительное рассмотрение законопроекта в Государственном Совете. Но наряду с этим в законе устанавливалась возможность (а на практике широко применялась) указная деятельность монарха. Соответствующим полномочием обладали даже министры. В ст. 158 и 314 Учреждения министерств[10] говорилось, что «в обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба», министры имели право «действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения» и что «сие уполномочие особенно принадлежит министру внутренних дел». Попыткой придать подобным указам в известной степени «подзаконный» характер явилось утвержденное 6 июня 1905 года мнение Государственного Совета «Об устранении отступлений в порядке издания законов», которое постановляло «принять действительные меры к охранению полной силы закона, важнейшей в самодержавном государстве силы престола». Изменить положение с изданием чрезвычайных указов, казалось бы, был призван Манифест. 6 августа 1905 г. об учреждении народного представительства. Но этого не произошло.
Как особая форма актов государственной власти, чрезвычайные указы принимались «во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном».
Поскольку палаты законодательного собрания могли заседать и не одновременно, то закон связывал возможность издания чрезвычайных указов только с окончанием деятельности нижней палаты – Думы. Хотя при отсутствии Думы Совет мог продолжать работу по подготовке своих решений, разработке законопроектов, даже их принятию, тем не менее, такое законотворчество результатов практически не имело: Совет законодательной власти отдельно от Думы не имел С этой точки зрения мало понятно, почему ст. 87 говорила лишь о прекращении работы Думы. Возможна была ситуация, когда Дума заседала, а в Государственном Совете происходила замена выборного состава (ст. 10 Учреждения Государственного Совета) и Совет заседать не мог. В таком случае ст. 87 не позволяла принять меры в чрезвычайном порядке, а в законодательном порядке это не представлялось возможным, ибо не было Совета[11].
Прекращение работы Государственной Думы предполагало не только окончание сессии в силу закрытия Думы или ее роспуска. В это понятие входили и перерывы «занятий в течение года», о которых говорилось в ст. 99 Основных законов. Перерывы от закрытия сессии отличались тем. что они не прекращали законодательной деятельности палаты; с окончанием перерыва деятельность продолжалась
Чрезвычайная указная власть вызывалась необходимостью принятия особых мер в «чрезвычайных обстоятельствах». Очевидно, что здесь большую роль играл элемент субъективизма. Однако Б.Э. Нольде, например, считал, что сам по себе текст. ст. 87 не является оправданием «произвольного и ничем не ограничиваемого права усмотрения правительственной власти». Применение известных мер он связывал с «добросовестностью и чувством меры исполнителей»[12].
Вводимые в порядке ст. 87 узаконения не могли касаться Основных законов, Учреждений Государственного Совета и Государственной Думы и постановлений о выборах в Совет и Думу. Ограждение Основных законов и законодательства об органах народного представительства от чрезвычайного указа создавало некоторую видимость стабильности государственного строя, гарантии того, что базовые основы национального представительства не могли быть поколеблены ни при каких условиях, в том числе и тогда, когда представительные учреждения не функционировали.
Действие изданного в чрезвычайном порядке указа прекращалось, если в течение двух месяцев после возобновления думских заседаний внесенный соответствующим министром указ не был принят в Государственном Совете или Государственной Думе. Если же внесенный в Думу законопроект одобрялся, то, будучи принят Государственным Советом и утвержден монархом, чрезвычайный указ отменялся и заменялся законом.
В современных условиях особую значимость и актуальность приобретает обращение к периоду реформ органов государственной власти 1905-1906 гг. Факт учреждения и функционирования законодательных палат уже сам по себе означал весьма крупные перемены в государственном управлении России: Основные законы 1906 г. формально устанавливали обязательное участие представительных органов в законодательном процессе; без представительных учреждений затруднялась и внешнеполитическая деятельность государства.
Законодательные полномочия монарха и органов национального представительства регламентировались Основными государственными законами, а также Учреждениями Государственного Совета и Государственной Думы[1]. Императору Всероссийскому принадлежала Верховная самодержавная власть; он осуществлял законодательную власть вместе с Государственным Советом и Государственной Думой; власть управления во всем объеме принадлежала Императору. Начало верховенства закона формулировалось в ст. 42 Основных законов: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке». Однако внешняя несложность этой схемы скрывала серьезные отрицательные моменты, связанные с возможностью издания при определенных условиях законов не в законодательном, а по сути, в административном порядке.
Установленное Основными законами положение законодательных органов не втягивало верховную власть в борьбу мнений и интересов. Монарх получал детально разработанный – как представителями различных взглядов и различных классов населения, представленных в Государственном Совете и Государственной Думе, так и министрами, людьми с опытом государственной работы, – проект в том виде, в каком он одобрен большинством каждой из палат, мнение которых при этом не было обязательным для монарха. Верховная власть и две другие части законодательной власти – Совет и Дума – не создавали никаких согласительных комиссий. Монарх имел право отвергнуть законопроект либо утвердить, придав ему силу закона.
Неутверждение представленного законопроекта – вето – имело абсолютный характер. При этом оно было обязательным для палат лишь в течение той же сессии.
Утверждение законопроекта, как и рассмотрение законопроекта палатами, не связывалось каким-либо сроком, в течение которого представленный монарху законопроект должен был получить утверждение либо рассмотрен Советом или Думой. Кроме обязанности рассмотреть проект бюджета в Думе к 1 декабря[2] и закона о контингенте новобранцев к 1 мая[3], законом не устанавливалось никаких других сроков; обсуждение законодательных дел в Совете и Думе могло проходить какое угодно по продолжительности время. Ускорение рассмотрения законопроекта и предпочтительное рассмотрение одного перед другим зависело от усмотрения палат.
Издание закона по российскому законодательству не ограничивалось с формальной или материальной стороны; не существовало ограничений предметов, по которым издавались законы, по каким – указы. Было безусловное требование ст. 11 Основных законов, что указы должны издаваться в соответствии с законами[4]. В ст. 31 Учреждения Государственной Думы законодательная компетенция палат определена просто: их ведению подлежали предметы, требующие издания законов и штатов[5], а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены. Указание наряду с законами на штаты дало возможность Государственному Совету постановить, что к его компетенции относилось и установление служебных прав по морскому ведомству. Но это постановление не имело успеха и вызвало издание правительством правил 24 августа 1909 г., которые истолковывали ст. 96 Основных законов в том смысле, что морские и военные штаты должны быть изъяты из ведения законодательных учреждений. Эти правила изъясняли смысл закона, а потому, согласно ст. 8 и 89 Основных законов, должны были быть изданы в законодательном порядке. Инициатива их издания могла исходить только от монарха. Изданные исполнительной властью вопреки установленной Основными законами законодательной процедуре правила, тем не менее, не прояснили вопроса о соотношении полномочий Совета и Думы и министерской власти по военно-морскому ведомству[6].
Как бы то ни было, ограничение законодательной компетенции Государственного Совета составляли только Основные законы. Однако само обсуждение этих законов все-таки не было изъято из ведения законодательных учреждений.
Правовые веления, порождающие обязательные для органов власти и населения правила, помимо законов могли устанавливаться указами. Издание указов монархом было поставлено в определенные правовые границы. Основные законы указывали на некоторые категории указов, издаваемых монархом.
Во-первых, это указы в порядке верховного управления. «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов», – гласила ст. 11, т. е. здесь речь велась об актах исполнительной власти. Во-вторых, это указы, представляющие результат самостоятельной и исключительной указной власти монарха: указы по военным и военно-морским делам. Статья 14 Основных законов так определяла полномочия в этой области: монарх «определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства». Здесь не устанавливалось того принципиального ограничения, которое относилось к указам, издаваемым в порядке «верховного управления», – подчинения закону. В-третьих, – указы, устанавливающие чрезвычайные меры для обеспечения общественной безопасности. Согласно ст. 15 Основных законов «Государь Император объявляет местности на военном и исключительном положении». С юридической точки зрения такие указы – результат самостоятельной указной власти монарха, но объем этой самостоятельной власти устанавливался в законе[7].
Основные законы предусматривали возможность издания чрезвычайных (октроированных) указов с силой закона. Статья 87 постановляла: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном. Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно». Чрезвычайные обстоятельства понимались весьма широко, и также широко развивалось указное нормирование жизни. Достаточно сказать, что в порядке этой статьи был издан указ 9 ноября 1906 г. о разрушении общины. Насколько велика была в данном случае сила «чрезвычайных обстоятельств», видно из того, что наиболее важная первая часть ст. 1 этого указа при голосовании его в Государственном Совете прошла большинством в два голоса. Вероятно, и этого большинства не было бы, если в голосовании не принимали участия сами министры, состоявшие членами Государственного Совета[8].
Этот «чрезвычайно-указной» порядок представляет интерес уже потому, что за полтора года существования народного представительства[9] законодательные палаты функционировали чуть более полугода. Естественно, что те нормы, которые касаются законотворчества во время перерыва в сессиях законодательных палат, получили большое применение на практике.
Дореформенное русское право тоже устанавливало нормальный порядок законотворчества, а именно- предварительное рассмотрение законопроекта в Государственном Совете. Но наряду с этим в законе устанавливалась возможность (а на практике широко применялась) указная деятельность монарха. Соответствующим полномочием обладали даже министры. В ст. 158 и 314 Учреждения министерств[10] говорилось, что «в обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба», министры имели право «действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения» и что «сие уполномочие особенно принадлежит министру внутренних дел». Попыткой придать подобным указам в известной степени «подзаконный» характер явилось утвержденное 6 июня 1905 года мнение Государственного Совета «Об устранении отступлений в порядке издания законов», которое постановляло «принять действительные меры к охранению полной силы закона, важнейшей в самодержавном государстве силы престола». Изменить положение с изданием чрезвычайных указов, казалось бы, был призван Манифест. 6 августа 1905 г. об учреждении народного представительства. Но этого не произошло.
Как особая форма актов государственной власти, чрезвычайные указы принимались «во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном».
Поскольку палаты законодательного собрания могли заседать и не одновременно, то закон связывал возможность издания чрезвычайных указов только с окончанием деятельности нижней палаты – Думы. Хотя при отсутствии Думы Совет мог продолжать работу по подготовке своих решений, разработке законопроектов, даже их принятию, тем не менее, такое законотворчество результатов практически не имело: Совет законодательной власти отдельно от Думы не имел С этой точки зрения мало понятно, почему ст. 87 говорила лишь о прекращении работы Думы. Возможна была ситуация, когда Дума заседала, а в Государственном Совете происходила замена выборного состава (ст. 10 Учреждения Государственного Совета) и Совет заседать не мог. В таком случае ст. 87 не позволяла принять меры в чрезвычайном порядке, а в законодательном порядке это не представлялось возможным, ибо не было Совета[11].
Прекращение работы Государственной Думы предполагало не только окончание сессии в силу закрытия Думы или ее роспуска. В это понятие входили и перерывы «занятий в течение года», о которых говорилось в ст. 99 Основных законов. Перерывы от закрытия сессии отличались тем. что они не прекращали законодательной деятельности палаты; с окончанием перерыва деятельность продолжалась
Чрезвычайная указная власть вызывалась необходимостью принятия особых мер в «чрезвычайных обстоятельствах». Очевидно, что здесь большую роль играл элемент субъективизма. Однако Б.Э. Нольде, например, считал, что сам по себе текст. ст. 87 не является оправданием «произвольного и ничем не ограничиваемого права усмотрения правительственной власти». Применение известных мер он связывал с «добросовестностью и чувством меры исполнителей»[12].
Вводимые в порядке ст. 87 узаконения не могли касаться Основных законов, Учреждений Государственного Совета и Государственной Думы и постановлений о выборах в Совет и Думу. Ограждение Основных законов и законодательства об органах народного представительства от чрезвычайного указа создавало некоторую видимость стабильности государственного строя, гарантии того, что базовые основы национального представительства не могли быть поколеблены ни при каких условиях, в том числе и тогда, когда представительные учреждения не функционировали.
Действие изданного в чрезвычайном порядке указа прекращалось, если в течение двух месяцев после возобновления думских заседаний внесенный соответствующим министром указ не был принят в Государственном Совете или Государственной Думе. Если же внесенный в Думу законопроект одобрялся, то, будучи принят Государственным Советом и утвержден монархом, чрезвычайный указ отменялся и заменялся законом.
Коментариев: 0 | Просмотров: 103 |
Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:25
В одном из планов подготовки законопроектов, предусмотренных для внесения Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, значится проект Федерального закона «Об административной юстиции»[1]. Основной вопрос, который возникает при разработке любого законопроекта, состоит в том, чтобы определить сферу общественных отношений, которую данный закон призван урегулировать, и найти его место в системе имеющихся и уже готовящихся законов. Именно этот аспект проблемы заставляет обратиться к выяснению самого понятия «административная юстиция».
Вопрос не из простых по многим причинам. Во-первых, даже сам термин «административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия -»администрация» и «правосудие». Во-вторых, полемика о содержании этого института длится уже долгие годы, но до сих пор ни на Западе, ни в России единого мнения по этому вопросу не выработано. В-третьих, вполне вероятно, что дать единое определение для института административной юстиции, существующего в разных странах в разных модификациях, вообще не удастся, так как имеющиеся определения опираются на конкретную национальную систему административной юстиции, в результате чего иные системы этим определением не охватываются.
Тем не менее во всех известных системах административной юстиции выявляется одна общая черта, которая состоит в том, что административная юстиция рассматривается как одна из форм контроля за законностью действий в сфере управления, как способ защиты субъективных прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Объединяют все типы административной юстиции следующие обстоятельства:
1) рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);
2) рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре обязательно выступает орган исполнительной власти;
3) гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (т. е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);
4) рассмотрение спора специальными судебными или квазисудебными органами.
В зависимости от того, какому органу по национальному законодательству вверяется решение вопроса о законности акта управления, различаются три исторически сложившихся типа административной юстиции – французская, немецкая, англосаксонская. Хотя нужно признать, что «чистых» вариантов этой классификации нет ни в одной стране.
Французская система административной юстиции основывается на организации структур, обособленных от органов исполнительной власти, но не являющихся вместе с тем самостоятельными административными судами. Во Франции, например, таковыми являются административные трибуналы. Они действуют в каждом из округов, на которые поделена территория Франции, и рассматривают все жалобы на действия (акты) органов управления за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции Государственного Совета. Вместе с тем, несмотря на столь широкий диапазон действия административных трибуналов, в осуществлении функций контроля за администрацией во Франции определенную роль играют и обычные суды.
От французской немецкая модель административной юстиции отличается тем, что основывается на системе специальных административных судов. В ФРГ, например, система административных судов включает в себя три инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции); высший административный суд земли (апелляционная инстанция); федеральный административный суд (кассационная инстанция).
В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничений. Во-первых, обращение в административный суд возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Во-вторых, для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам (в области социального страхования); финансовые суды (для рассмотрения споров в области налогового права). В-третьих, споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства. Обычным судам, кроме того, разрешается интерпретировать административные акты и решать вопрос об их юридической действительности, если такой вопрос возникает в ходе разбирательства уголовного или гражданского дела.
В Великобритания и США функции административной юстиции закреплены в первую очередь за общими судами. Англосаксонская система административной юстиции исходит из своей незыблемой доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из правила повиноваться тому же суду, что и прочие граждане В США и Великобритании наряду с общими судами существует целый ряд квазисудебных органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами.
В Великобритании эти квазисудебные органы чаще всего называются трибуналами. Перечень таких трибуналов (комитетов, комиссий) содержится в Приложении к закону «О трибуналах и иных органах административной юстиции» 1971 г. В этот перечень входят, например, трибунал по земельным спорам, трибуналы по делам о страховании, по вопросам ренты, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, миграции, комиссия по железным дорогам и каналам и др. Английская модель административной юстиции, ориентированная на общие суды, опирается на прагматическую формулу: административные трибуналы создаются потому, что «процесс в обычных судах чересчур формализован и дорогостоящ, и они не справляются с массой спорных дел»[2]. Право выбора адресата жалобы – общий суд или административный трибунал -принадлежит самому жалобщику.
В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что в разных странах, в отношении которых ни у кого не вызывает сомнения наличие у них административной юстиции, ее системы формируются по-разному, причем универсальной модели органов административной юстиции нет даже в рамках одной страны. Более того, по существу для всех рассмотренных стран характерна дуалистическая система внешнего контроля за действиями администрации. На это обстоятельство стоит обратить особое внимание. С нашей точки зрения, разветвленность структур внешнего контроля послужила существенной причиной того, что типичной картиной является отсутствие в этих странах единых законодательных актов об административной юстиции. Законодательная регламентация названного института идет по пути регулирования либо отдельных звеньев административной юстиции, либо отдельных сторон функционирования этих звеньев. В ФРГ, например, действует закон 1960 г. «Об административных судах», касающийся устройства и компетенции этой ветви судебной власти. Деятельность же судов по социальным делам, финансовых и общегражданских судов подвергается самостоятельной регламентации.
Закон Великобритании от 1971 г. «О трибуналах и иных органах административной юстиции» лишь систематизировал и придал официальный характер большому количеству инстанций, занимавшихся к моменту принятия закона разрешением конфликтов в социально-экономической сфере. Административные трибуналы каждого вида учреждались специальным законом. Процессуальные правила у каждого трибунала свои и утверждаются они тем министром, при котором трибунал состоит.
В США законом 1946 г. «Об административной процедуре» определяются лишь полномочия общих судов по рассмотрению споров о праве административном. Квазисудебные органы создаются исполнительной властью и каждый вид квазисудебного органа имеет свое регулирование.
На первый взгляд может показаться, что единым законодательным актом об административной юстиции является французский Кодекс административной юстиции. Но он, во-первых, касается только административных трибуналов и, во-вторых, только процессуальной стороны их деятельности.
Этот фактологический обзор необходимо иметь в виду при оценке в будущем целесообразности или нецелесообразности подготовки в России закона об административной юстиции.
Конечно, прежде чем законодательно оформлять административную юстицию в нашей стране как правовой институт, необходимо решить вопрос более общего порядка – какой путь избрать, чтобы полнее использовать потенциал специальных организационных структур в поддержании баланса интересов государства и гражданина создать специальные административные суды, как в ФРГ, перенять французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность общих судов, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров?
Бесспорно, перенести на российскую почву целиком, без всяких модификаций, какой-либо один из западных вариантов будет вряд ли правильным. Да и у каждой из систем есть не только положительные стороны, но и существенные недостатки Французскую систему, например, характеризуют «композиционная стройность» органов и компетентность кадрового состава в вопросах управления, но вместе с тем прослеживается тесная зависимость административных трибуналов от высшей администрации (наличие правительственного комиссара в составе каждого трибунала, назначение членов трибунала правительственным декретом) отка5 от некоторых традиционных принципов правосудия (гласность, устность), незначительное число трибуналов и связанная с этим отдаленность их от населения[3]. В этой связи еще М.Д. Загряцков в свое время отмечал, что французская административная юстиция больше администрация, нежели юстиция (правосудие)[4].
Административные суды наиболее предпочтительны при достаточно развитой правовой системе, чего, к сожалению, нельзя еще сказать о России. Но во многих странах и с такой характеристикой все-таки возобладала точка зрения, согласно которой больше будет потеряно, чем приобретено в результате сегрегации системы административных судов. Следует учитывать, что создание административных судов, существующих параллельно с общими судами, неизбежно приведет к увеличению аппарата, большим материальным затратам, трудностям в преодолении коллизий при определении подведомственности спора.
Вопрос не из простых по многим причинам. Во-первых, даже сам термин «административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия -»администрация» и «правосудие». Во-вторых, полемика о содержании этого института длится уже долгие годы, но до сих пор ни на Западе, ни в России единого мнения по этому вопросу не выработано. В-третьих, вполне вероятно, что дать единое определение для института административной юстиции, существующего в разных странах в разных модификациях, вообще не удастся, так как имеющиеся определения опираются на конкретную национальную систему административной юстиции, в результате чего иные системы этим определением не охватываются.
Тем не менее во всех известных системах административной юстиции выявляется одна общая черта, которая состоит в том, что административная юстиция рассматривается как одна из форм контроля за законностью действий в сфере управления, как способ защиты субъективных прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Объединяют все типы административной юстиции следующие обстоятельства:
1) рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);
2) рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре обязательно выступает орган исполнительной власти;
3) гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (т. е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);
4) рассмотрение спора специальными судебными или квазисудебными органами.
В зависимости от того, какому органу по национальному законодательству вверяется решение вопроса о законности акта управления, различаются три исторически сложившихся типа административной юстиции – французская, немецкая, англосаксонская. Хотя нужно признать, что «чистых» вариантов этой классификации нет ни в одной стране.
Французская система административной юстиции основывается на организации структур, обособленных от органов исполнительной власти, но не являющихся вместе с тем самостоятельными административными судами. Во Франции, например, таковыми являются административные трибуналы. Они действуют в каждом из округов, на которые поделена территория Франции, и рассматривают все жалобы на действия (акты) органов управления за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции Государственного Совета. Вместе с тем, несмотря на столь широкий диапазон действия административных трибуналов, в осуществлении функций контроля за администрацией во Франции определенную роль играют и обычные суды.
От французской немецкая модель административной юстиции отличается тем, что основывается на системе специальных административных судов. В ФРГ, например, система административных судов включает в себя три инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции); высший административный суд земли (апелляционная инстанция); федеральный административный суд (кассационная инстанция).
В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничений. Во-первых, обращение в административный суд возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Во-вторых, для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам (в области социального страхования); финансовые суды (для рассмотрения споров в области налогового права). В-третьих, споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства. Обычным судам, кроме того, разрешается интерпретировать административные акты и решать вопрос об их юридической действительности, если такой вопрос возникает в ходе разбирательства уголовного или гражданского дела.
В Великобритания и США функции административной юстиции закреплены в первую очередь за общими судами. Англосаксонская система административной юстиции исходит из своей незыблемой доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из правила повиноваться тому же суду, что и прочие граждане В США и Великобритании наряду с общими судами существует целый ряд квазисудебных органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами.
В Великобритании эти квазисудебные органы чаще всего называются трибуналами. Перечень таких трибуналов (комитетов, комиссий) содержится в Приложении к закону «О трибуналах и иных органах административной юстиции» 1971 г. В этот перечень входят, например, трибунал по земельным спорам, трибуналы по делам о страховании, по вопросам ренты, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, миграции, комиссия по железным дорогам и каналам и др. Английская модель административной юстиции, ориентированная на общие суды, опирается на прагматическую формулу: административные трибуналы создаются потому, что «процесс в обычных судах чересчур формализован и дорогостоящ, и они не справляются с массой спорных дел»[2]. Право выбора адресата жалобы – общий суд или административный трибунал -принадлежит самому жалобщику.
В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что в разных странах, в отношении которых ни у кого не вызывает сомнения наличие у них административной юстиции, ее системы формируются по-разному, причем универсальной модели органов административной юстиции нет даже в рамках одной страны. Более того, по существу для всех рассмотренных стран характерна дуалистическая система внешнего контроля за действиями администрации. На это обстоятельство стоит обратить особое внимание. С нашей точки зрения, разветвленность структур внешнего контроля послужила существенной причиной того, что типичной картиной является отсутствие в этих странах единых законодательных актов об административной юстиции. Законодательная регламентация названного института идет по пути регулирования либо отдельных звеньев административной юстиции, либо отдельных сторон функционирования этих звеньев. В ФРГ, например, действует закон 1960 г. «Об административных судах», касающийся устройства и компетенции этой ветви судебной власти. Деятельность же судов по социальным делам, финансовых и общегражданских судов подвергается самостоятельной регламентации.
Закон Великобритании от 1971 г. «О трибуналах и иных органах административной юстиции» лишь систематизировал и придал официальный характер большому количеству инстанций, занимавшихся к моменту принятия закона разрешением конфликтов в социально-экономической сфере. Административные трибуналы каждого вида учреждались специальным законом. Процессуальные правила у каждого трибунала свои и утверждаются они тем министром, при котором трибунал состоит.
В США законом 1946 г. «Об административной процедуре» определяются лишь полномочия общих судов по рассмотрению споров о праве административном. Квазисудебные органы создаются исполнительной властью и каждый вид квазисудебного органа имеет свое регулирование.
На первый взгляд может показаться, что единым законодательным актом об административной юстиции является французский Кодекс административной юстиции. Но он, во-первых, касается только административных трибуналов и, во-вторых, только процессуальной стороны их деятельности.
Этот фактологический обзор необходимо иметь в виду при оценке в будущем целесообразности или нецелесообразности подготовки в России закона об административной юстиции.
Конечно, прежде чем законодательно оформлять административную юстицию в нашей стране как правовой институт, необходимо решить вопрос более общего порядка – какой путь избрать, чтобы полнее использовать потенциал специальных организационных структур в поддержании баланса интересов государства и гражданина создать специальные административные суды, как в ФРГ, перенять французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность общих судов, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров?
Бесспорно, перенести на российскую почву целиком, без всяких модификаций, какой-либо один из западных вариантов будет вряд ли правильным. Да и у каждой из систем есть не только положительные стороны, но и существенные недостатки Французскую систему, например, характеризуют «композиционная стройность» органов и компетентность кадрового состава в вопросах управления, но вместе с тем прослеживается тесная зависимость административных трибуналов от высшей администрации (наличие правительственного комиссара в составе каждого трибунала, назначение членов трибунала правительственным декретом) отка5 от некоторых традиционных принципов правосудия (гласность, устность), незначительное число трибуналов и связанная с этим отдаленность их от населения[3]. В этой связи еще М.Д. Загряцков в свое время отмечал, что французская административная юстиция больше администрация, нежели юстиция (правосудие)[4].
Административные суды наиболее предпочтительны при достаточно развитой правовой системе, чего, к сожалению, нельзя еще сказать о России. Но во многих странах и с такой характеристикой все-таки возобладала точка зрения, согласно которой больше будет потеряно, чем приобретено в результате сегрегации системы административных судов. Следует учитывать, что создание административных судов, существующих параллельно с общими судами, неизбежно приведет к увеличению аппарата, большим материальным затратам, трудностям в преодолении коллизий при определении подведомственности спора.
Коментариев: 0 | Просмотров: 160 |
Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:23
Московская областная Дума функционирует с декабря 1993 г., когда она была избрана в соответствии с Указами Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г., «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области» от 24 октября 1993 г. и «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» от 27 октября 1993 г.
В соответствии с Уставом Московской области, принятым в 1996 г., Дума является постоянно действующим законодательным органом государственной власти Московской области (ст. 40). Компетенция, порядок организации и деятельности Думы определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом области, иными нормативными правовыми актами, принятыми Думой. Действует специальный закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой в 1996 г.
Дума не вправе принимать какие-либо решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Федерации или органов местного самоуправления. Установлено, что за принятые решения Дума несет ответственность. Думе предоставлено право обжалования актов высших органов государственной власти Российской Федерации и актов главы администрации Московской области в Конституционный Суд Российской Федераций и другие суды. Законом определены структура и организационные основы деятельности Московской областной Думы (в частности, порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях Думы, порядок проведения заседаний, порядок принятия правовых актов нормативного характера, права и обязанности председателя Думы, его заместителей, порядок формирования депутатских объединений, аппарата Думы, система социальных гарантий для депутатов Думы, ее аппарата и др.).
Приняты и действуют областные законы «О статусе депутата Московской областной Думы» (1994 г.), «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» (1995 г.), а также Положение о помощнике депутата областной Думы (1994 г.). Специальными положениями достаточно подробно нормирована деятельность постоянных комитетов и комиссий областной Думы, выполняющих большую работу по концептуальному обоснованию и разработке законопроектов, их предварительному рассмотрению, текстуальной корректировке и т. д. О конкретном содержании положений можно судить, например, по структуре Положения о Комитете по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организациями и средствами массовой информации, утвержденного решением Думы от 2 ноября 1994 г. Положение включает девять разделов: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения Комитета; 3) организационные основы и принципы деятельности Комитета; 4) порядок работы Комитета; 5) права и обязанности членов Комитета; 6) Председатель Комитета, заместители Председателя Комитета; 7) подкомитеты, рабочие группы и координаторы Комитета; 8) заключительные положения. Принят и действует Регламент Московской областной Думы (1994 г.), детально определяющий внутренний порядок ее деятельности.
Существует Положение об аппарате Московской областной Думы (1994 г.), где особое место занимает государственно-правовой отдел, который в соответствии с Положением:
- организует правовое обеспечение деятельности Думы и ее аппарата;
- осуществляет правовую экспертизу проектов документов, вносимых на рассмотрение Думы, распоряжений председателя и даст. по ним заключения;
- ведет систематизированный учет и хранение поступающих в отдел нормативных правовых документов;
- обеспечивает методическое руководство правовой работы Думы, ее комитетов и комиссий, структурных подразделений аппарата;
- оказывает консультативно-правовую помощь депутатам и сотрудникам аппарата Думы;
- представляет интересы Думы в судах,
- осуществляет иные полномочия, возлагаемые на него Думой или председателем Думы[1].
Определяя систему нормативных правовых актов, издаваемых Московской областной Думой, действующее законодательство Московской области закрепляет общее понятие: «правовые акты нормативного характера». Применительно ко всей системе нормативных правовых актов, издаваемых в Московской области, законодательное закрепление имеет понятие «нормативные правовые акты Московской области», которое включает в себя не только акты, принимаемые областной Думой, другими областными органами власти, но и «нормативные правовые акты органов местного самоуправления».
Возглавляет систему таких актов, принимаемых Московской областной Думой, «закон Московской области». Используются и более обобщенные понятия: «законодательные акты Московской области», «законодательство Московской области». К сожалению, указанные понятия не имеют четкой законодательной дефиниции. В одних случаях в понятие «законодательство Московской области» включаются законодательные акты областной Думы и издаваемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Московской области, в других – законодательные и иные нормативные правовые акты областной Думы и соответствующие акты, издаваемые областной администрацией, в третьих – федеральные законы и законы Московской области. Вряд ли можно согласиться с законодательной интерпретацией, возводящей в ранг закона не только нормативные правовые акты областной администрации, но и аналогичные акты органов местного самоуправления. Система нормативных правовых актов, действующая на территории области, и система нормативных правовых актов, создаваемая самой областью, – это не одно и то же. В понятие областного законодательства правомерно включать законодательные акты, принимаемые областным законодательным органом или на областном референдуме. Что же касается системы нормативных правовых актов, действующих на территории Московской области, то она включает в себя, кроме законодательных и иных нормативных правовых актов, принятых областной Думой, и Конституцию Российской Федерации, другое федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральной «исполнительной власти», и нормативные правовые акты, принятые областной администрацией, и соответствующие акты органов местного самоуправления.
В условиях федеративного государства законотворческая деятельность его составных регионов не может быть чрезмерно «плюралистичной», должна находиться в соответствии с основополагающими принципами конституционной законности. Главное конституционное требование заключается в том. чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в федеративном государстве, не противоречили федеральной Конституции. Конституцией Российской Федерации установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются «федеральные конституционные законы» и «федеральные законы», имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование. Существенным моментом этого «собственного правового регулирования» является то, как справедливо подчеркивается в научной литературе, что оно должно осуществляться на основе верховенства федерального закона[2].
В целом принцип непротиворечивости, соответствия областных правовых нормативов федеральной Конституции, федеральному законодательству более или менее последовательно проводится в законотворческой деятельности Московской областной Думы.
Важно отметить, что следование принципу соответствия областных правовых нормативов федеральному законодательству в законотворческой деятельности Московской областной Думы не сводится к простому копированию действующего федерального законодательства, его пересказу или интерпретации. Базируясь на общих правовых принципах, нормах, закрепленных в федеральном законодательстве, областная Дума, формулируя областные нормативы, пытается конкретизировать федеральные императивы применительно к региону Московской области, учитывая те или иные его особенности, конкретные общественные потребности, интересы. Вправе ли делать это законодательный орган области, решая проблему соответствия областных нормативов федеральному законодательству? Думается, что да. И это должно быть отражено в разрабатываемых федеральных законах об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации. Необходимо законодательно закрепить и дефиницировать «право на конкретизацию законодательного акта», само понятие конкретизации нормативных правовых актов, ее компетентные уровни и допустимые пределы, обусловленные различными социальными факторами (политическими, правовыми, экономическими, этническими и т. д.). Необходимо установить, в какой иерархической последовательности и в форме каких нормативных правовых актов должна осуществляться конкретизация законодательных нормативов, с соблюдением каких правовых процедур, а также порядок конституционного обжалования ошибочных, неверных решений при конкретизации законодательных актов. Все это способствовало бы совершенствованию действующего российского законодательства.
В соответствии с Уставом Московской области, принятым в 1996 г., Дума является постоянно действующим законодательным органом государственной власти Московской области (ст. 40). Компетенция, порядок организации и деятельности Думы определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом области, иными нормативными правовыми актами, принятыми Думой. Действует специальный закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой в 1996 г.
Дума не вправе принимать какие-либо решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Федерации или органов местного самоуправления. Установлено, что за принятые решения Дума несет ответственность. Думе предоставлено право обжалования актов высших органов государственной власти Российской Федерации и актов главы администрации Московской области в Конституционный Суд Российской Федераций и другие суды. Законом определены структура и организационные основы деятельности Московской областной Думы (в частности, порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях Думы, порядок проведения заседаний, порядок принятия правовых актов нормативного характера, права и обязанности председателя Думы, его заместителей, порядок формирования депутатских объединений, аппарата Думы, система социальных гарантий для депутатов Думы, ее аппарата и др.).
Приняты и действуют областные законы «О статусе депутата Московской областной Думы» (1994 г.), «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» (1995 г.), а также Положение о помощнике депутата областной Думы (1994 г.). Специальными положениями достаточно подробно нормирована деятельность постоянных комитетов и комиссий областной Думы, выполняющих большую работу по концептуальному обоснованию и разработке законопроектов, их предварительному рассмотрению, текстуальной корректировке и т. д. О конкретном содержании положений можно судить, например, по структуре Положения о Комитете по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организациями и средствами массовой информации, утвержденного решением Думы от 2 ноября 1994 г. Положение включает девять разделов: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения Комитета; 3) организационные основы и принципы деятельности Комитета; 4) порядок работы Комитета; 5) права и обязанности членов Комитета; 6) Председатель Комитета, заместители Председателя Комитета; 7) подкомитеты, рабочие группы и координаторы Комитета; 8) заключительные положения. Принят и действует Регламент Московской областной Думы (1994 г.), детально определяющий внутренний порядок ее деятельности.
Существует Положение об аппарате Московской областной Думы (1994 г.), где особое место занимает государственно-правовой отдел, который в соответствии с Положением:
- организует правовое обеспечение деятельности Думы и ее аппарата;
- осуществляет правовую экспертизу проектов документов, вносимых на рассмотрение Думы, распоряжений председателя и даст. по ним заключения;
- ведет систематизированный учет и хранение поступающих в отдел нормативных правовых документов;
- обеспечивает методическое руководство правовой работы Думы, ее комитетов и комиссий, структурных подразделений аппарата;
- оказывает консультативно-правовую помощь депутатам и сотрудникам аппарата Думы;
- представляет интересы Думы в судах,
- осуществляет иные полномочия, возлагаемые на него Думой или председателем Думы[1].
Определяя систему нормативных правовых актов, издаваемых Московской областной Думой, действующее законодательство Московской области закрепляет общее понятие: «правовые акты нормативного характера». Применительно ко всей системе нормативных правовых актов, издаваемых в Московской области, законодательное закрепление имеет понятие «нормативные правовые акты Московской области», которое включает в себя не только акты, принимаемые областной Думой, другими областными органами власти, но и «нормативные правовые акты органов местного самоуправления».
Возглавляет систему таких актов, принимаемых Московской областной Думой, «закон Московской области». Используются и более обобщенные понятия: «законодательные акты Московской области», «законодательство Московской области». К сожалению, указанные понятия не имеют четкой законодательной дефиниции. В одних случаях в понятие «законодательство Московской области» включаются законодательные акты областной Думы и издаваемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Московской области, в других – законодательные и иные нормативные правовые акты областной Думы и соответствующие акты, издаваемые областной администрацией, в третьих – федеральные законы и законы Московской области. Вряд ли можно согласиться с законодательной интерпретацией, возводящей в ранг закона не только нормативные правовые акты областной администрации, но и аналогичные акты органов местного самоуправления. Система нормативных правовых актов, действующая на территории области, и система нормативных правовых актов, создаваемая самой областью, – это не одно и то же. В понятие областного законодательства правомерно включать законодательные акты, принимаемые областным законодательным органом или на областном референдуме. Что же касается системы нормативных правовых актов, действующих на территории Московской области, то она включает в себя, кроме законодательных и иных нормативных правовых актов, принятых областной Думой, и Конституцию Российской Федерации, другое федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральной «исполнительной власти», и нормативные правовые акты, принятые областной администрацией, и соответствующие акты органов местного самоуправления.
В условиях федеративного государства законотворческая деятельность его составных регионов не может быть чрезмерно «плюралистичной», должна находиться в соответствии с основополагающими принципами конституционной законности. Главное конституционное требование заключается в том. чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в федеративном государстве, не противоречили федеральной Конституции. Конституцией Российской Федерации установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются «федеральные конституционные законы» и «федеральные законы», имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование. Существенным моментом этого «собственного правового регулирования» является то, как справедливо подчеркивается в научной литературе, что оно должно осуществляться на основе верховенства федерального закона[2].
В целом принцип непротиворечивости, соответствия областных правовых нормативов федеральной Конституции, федеральному законодательству более или менее последовательно проводится в законотворческой деятельности Московской областной Думы.
Важно отметить, что следование принципу соответствия областных правовых нормативов федеральному законодательству в законотворческой деятельности Московской областной Думы не сводится к простому копированию действующего федерального законодательства, его пересказу или интерпретации. Базируясь на общих правовых принципах, нормах, закрепленных в федеральном законодательстве, областная Дума, формулируя областные нормативы, пытается конкретизировать федеральные императивы применительно к региону Московской области, учитывая те или иные его особенности, конкретные общественные потребности, интересы. Вправе ли делать это законодательный орган области, решая проблему соответствия областных нормативов федеральному законодательству? Думается, что да. И это должно быть отражено в разрабатываемых федеральных законах об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации. Необходимо законодательно закрепить и дефиницировать «право на конкретизацию законодательного акта», само понятие конкретизации нормативных правовых актов, ее компетентные уровни и допустимые пределы, обусловленные различными социальными факторами (политическими, правовыми, экономическими, этническими и т. д.). Необходимо установить, в какой иерархической последовательности и в форме каких нормативных правовых актов должна осуществляться конкретизация законодательных нормативов, с соблюдением каких правовых процедур, а также порядок конституционного обжалования ошибочных, неверных решений при конкретизации законодательных актов. Все это способствовало бы совершенствованию действующего российского законодательства.
Коментариев: 0 | Просмотров: 95 |
Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:21
Реализуя предоставленное Конституцией Российской Федерации право принимать законодательные акты, субъекты Российской Федерации в своих конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах закрепляют правомочие законодательных учреждений на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, принимаемых большинством голосов избранных (или от установленного общего числа) депутатов.
Если орган законодательной власти состоит из двух палат, устанавливается правило, что каждая из палат принимает свой регламент, т. е. сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ч. 4 ст. 40 Устава Свердловской области). Палаты заседают раздельно и принимают решения по вопросам, отнесенным конституцией (уставом) данного региона к их ведению. Вместе с тем предусмотрены и совместные заседания палат для рассмотрения и решения тех или иных вопросов. «Палаты могут собираться совместно, – гласит, например, ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, – для заслушивания посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики, посланий Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики и по другим вопросам совместной компетенции». «Палаты Законодательного Собрания принимают решения, – закреплено в Конституции Республики Карелия (ст. 54), – на совместных и раздельных заседаниях палат». «Палаты собираются совместно, – определяет ч. 2 ст. 39 Устава Свердловской области, – для заслушивания посланий и докладов губернатора, правительства области, а также для рассмотрения иных вопросов...» Поэтому возникает необходимость в регламентах совместных заседаний палат.
В той же Республике Карелия конституционно различаются регламент Законодательного Собрания (общий регламент) и регламенты палат Законодательного Собрания (ст. 51). Общий регламент принимается на первом совместном заседании палат Законодательного Собрания нового созыва большинством голосов избранных депутатов обеих палат. В Регламенте определяется порядок:
проведения совместных заседаний палат, их делового взаимодействия;
принятия присяги главой исполнительной власти Республики Карелия;
принятия решений, связанных с изменением положений Федеративного договора;
дачи согласия на назначение заместителя Председателя Правительства Республики Карелия;
назначения судей Конституционного Суда Республики Карелия, Верховного Суда Республики Карелия и Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия;
заслушивания ежегодных докладов главы исполнительной власти о положении в республике, выполнении республиканских программ, осуществлении внутренней политики и внешних связей Республики Карелия и его посланий Законодательному Собранию;
принятия решения о назначении выборов органов государственной власти, а также о досрочных выборах обеих палат Законодательного Собрания;
формирования совместных рабочих органов обеих палат;
рассмотрения иных вопросов, находящихся в ведении Республики Карелия и не отнесенных Конституцией Республики Карелия к ведению органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст. 55 Конституции Республики Карелия).
В двухпалатном Государственном законодательном Собрании (парламенте) Республики Саха (Якутия) также действуют три регламента: регламент Палаты представителей, регламент Палаты Республики и регламент совместного заседания обеих палат Собрания. В регламенте Палаты Республики определено, что свой регламент палата принимает в форме закона большинством голосов от общего числа избранных депутатов «по истечении года своей работы» (ст. 46). Совместные заседания палат проводятся для заслушивания посланий Президента Республики, отчета Кабинета министров Республики, посланий Конституционного Суда Республики, а также для рассмотрения и принятия закона, принятого Палатой Республики, но отклоненного Президентом Республики по праву вето, для обсуждения и принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Могут собираться палаты и для совместного заслушивания выступлений руководителей Российской Федерации, других субъектов Федерации и иностранных государств, а также для решения других вопросов «обязательного характера, предусмотренных законом» (ст. I Регламента совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия)).
Регламентом верхней палаты Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) установлено правило (ст. 43), согласно которому при обнаружении какого-либо пробела в регламенте Председатель палаты, исходя из общего смысла норм регламента, вправе единолично формулировать необходимое процедурное правило. После трехкратной апробации его в ходе работы палаты указанное правило, по решению двух третей присутствующих депутатов, может быть включено в текст. действующего регламента. Аналогичный норматив содержится и в регламенте совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия).
В некоторых регламентах внимание акцентируется на том, кто вообще имеет право вносить предложения об изменении или дополнении регламента, в каком порядке предложение включается в повестку дня и рассматривается законодательным учреждением. Например, согласно регламенту Саратовской областной Думы (ст. 71) предложения об изменении и дополнении действующего регламента Думы вносятся комитетами, депутатскими группами или депутатами численностью не менее чем одна пятая от общего числа депутатов Думы. Предложение включается Думой в повестку дня без голосования и рассматривается «в первоочередном порядке».
В качестве вспомогательных органов законодательных учреждений регламенты предусматривают создание специальных структур, занимающихся вопросами, относящимися исключительно к регламенту. Так, в соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 32) в данном законодательном органе работает специальная «комиссия по Регламенту», которая следит за соблюдением регламента во время заседаний Народного Хурала, информирует председательствующего о каждом случае его нарушения, дает официальное толкование правил, содержащихся в регламенте. Члены комиссии пользуются правом внеочередного выступления. В ряде областных дум (Московской, Тамбовской и др.) аналогичные функции выполняют постоянно действующие регламентарные группы, образованные специальным решением думы.
Право региональных органов законодательной власти на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, за некоторым исключением (например, в Уставе Оренбургской области 1994 г. ничего не говорится о регламенте Законодательного собрания области), последовательно закрепляется в конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах субъектов Российской Федерации. При дальнейшем совершенствовании актов, определяющих полномочия региональных органов законодательной власти, целесообразно было бы принятие регламентов непосредственно включать в круг полномочий указанных органов, как это делается в некоторых уставных нормативно-правовых актах[1]. В большинстве подобных ныне действующих актов, в частности в областных уставах, в круг полномочий органов законодательной власти принятие регламентов, как правило, не включается, что не способствует повышению регулятивного престижа регламентов как особой разновидности «парламентского права» высокой конституционной значимости[2], во многом определяющих качество законотворческого процесса.
Излишним параллелизмом представляется, когда определенные процедурные вопросы деятельности законодательных учреждений регулируются одновременно на уровне конституции (или устава) и регламента. Например, в главе четвертой Конституции Республики Адыгея (1995 г.), определяющей правовой статус Государственного Совета как законодательного органа власти Республики, говорится о том, кто открывает первое заседание Государственного Совета, как избирается Председатель Государственного Совета, каковы его полномочия, об открытых и закрытых заседаниях Государственного Совета, о порядке внесения и принятия законов республики и т. д. Аналогично поступают другие конституции республик в составе Российской Федерации, областные уставы. В ч. 1 ст. 28 Устава Липецкой области, например, определено, что областное Собрание как законодательный орган власти «утверждает свой Регламент, в котором закрепляется порядок подготовки, созыва и проведения заседаний областного Собрания, образования и избрания его органов, их деятельности, рассмотрения правовых и иных нормативных актов, голосования и другие вопросы организации работы областного Собрания». Вместе с тем в самом Уставе говорится о порядке созыва заседаний областного Собрания, принятия нормативных актов; специальные статьи посвящены порядку избрания председателя областного Собрания, его заместителя, другим процедурным вопросам. Устав Свердловской области в ч. 4 ст. 40 определяет, что порядок принятия законов палатами Законодательного Собрания «устанавливается их регламентами», и вместе с тем сам Устав закрепляет порядок принятия законов одной из палат (ст. 67 Устава). Устав Псковской области, напротив, вопрос об избрании, отставке или освобождении от должности председателя областного Собрания депутатов, его полномочиях не связывает с регламентом Собрания (ст. 33 Устава).
Что касается кворума, необходимого для принятия регламента, более правильными представляются нормативы, предписывающие такое принятие большинством голосов от числа избранных депутатов, а не от установленного общего числа депутатов, которого в силу тех или иных причин не всегда можно достичь в ходе выборов. Это должно быть зафиксировано в областном (краевом) уставе.
В условиях двухпалатного органа законодательной власти представляется правомерным принятие специального регламента для совместных заседаний палат, которые, как свидетельствует парламентский опыт, могут иметь важное конституционное значение при рассмотрении и решении определенного круга политико-правовых вопросов.
В ходе дальнейшего совершенствования конституций республик в составе Российской Федерации, региональных уставов, регламентов законодательных учреждений представляется целесообразным особое внимание сконцентрировать на юридическом равноправии палат законодательного органа, основополагающих принципах их взаимоотношений, делового сотрудничества. Каждая из палат должна действовать совершенно самостоятельно, вне какого-либо контроля другой палаты, что обязательно должно быть отражено в регламентах.
Демократичным является принцип, согласно которому те или иные изменения, дополнения в регламент законодательного учреждения могут вноситься в течение всей его легислатуры. Для принятия или отклонения их вполне достаточно, думается, большинства голосов от числа избранных депутатов. Нормативы, предписывающие две трети голосов от установленного числа депутатов для принятия коррективов в действующем регламенте, представляются излишними, затрудняющими нормальное течение законотворческого процесса. Спорной выглядит также практика восполнения пробелов, закрепленная регламентами Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Понятие «общий смысл норм Регламента» является весьма неопределенным, поэтому процедурные правила, сформулированные на этой основе единолично парламентским лидером, могут быть субъективными, ошибочными, оказывающим определенное давление на депутатский корпус.
Если орган законодательной власти состоит из двух палат, устанавливается правило, что каждая из палат принимает свой регламент, т. е. сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ч. 4 ст. 40 Устава Свердловской области). Палаты заседают раздельно и принимают решения по вопросам, отнесенным конституцией (уставом) данного региона к их ведению. Вместе с тем предусмотрены и совместные заседания палат для рассмотрения и решения тех или иных вопросов. «Палаты могут собираться совместно, – гласит, например, ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, – для заслушивания посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики, посланий Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики и по другим вопросам совместной компетенции». «Палаты Законодательного Собрания принимают решения, – закреплено в Конституции Республики Карелия (ст. 54), – на совместных и раздельных заседаниях палат». «Палаты собираются совместно, – определяет ч. 2 ст. 39 Устава Свердловской области, – для заслушивания посланий и докладов губернатора, правительства области, а также для рассмотрения иных вопросов...» Поэтому возникает необходимость в регламентах совместных заседаний палат.
В той же Республике Карелия конституционно различаются регламент Законодательного Собрания (общий регламент) и регламенты палат Законодательного Собрания (ст. 51). Общий регламент принимается на первом совместном заседании палат Законодательного Собрания нового созыва большинством голосов избранных депутатов обеих палат. В Регламенте определяется порядок:
проведения совместных заседаний палат, их делового взаимодействия;
принятия присяги главой исполнительной власти Республики Карелия;
принятия решений, связанных с изменением положений Федеративного договора;
дачи согласия на назначение заместителя Председателя Правительства Республики Карелия;
назначения судей Конституционного Суда Республики Карелия, Верховного Суда Республики Карелия и Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия;
заслушивания ежегодных докладов главы исполнительной власти о положении в республике, выполнении республиканских программ, осуществлении внутренней политики и внешних связей Республики Карелия и его посланий Законодательному Собранию;
принятия решения о назначении выборов органов государственной власти, а также о досрочных выборах обеих палат Законодательного Собрания;
формирования совместных рабочих органов обеих палат;
рассмотрения иных вопросов, находящихся в ведении Республики Карелия и не отнесенных Конституцией Республики Карелия к ведению органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст. 55 Конституции Республики Карелия).
В двухпалатном Государственном законодательном Собрании (парламенте) Республики Саха (Якутия) также действуют три регламента: регламент Палаты представителей, регламент Палаты Республики и регламент совместного заседания обеих палат Собрания. В регламенте Палаты Республики определено, что свой регламент палата принимает в форме закона большинством голосов от общего числа избранных депутатов «по истечении года своей работы» (ст. 46). Совместные заседания палат проводятся для заслушивания посланий Президента Республики, отчета Кабинета министров Республики, посланий Конституционного Суда Республики, а также для рассмотрения и принятия закона, принятого Палатой Республики, но отклоненного Президентом Республики по праву вето, для обсуждения и принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Могут собираться палаты и для совместного заслушивания выступлений руководителей Российской Федерации, других субъектов Федерации и иностранных государств, а также для решения других вопросов «обязательного характера, предусмотренных законом» (ст. I Регламента совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия)).
Регламентом верхней палаты Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) установлено правило (ст. 43), согласно которому при обнаружении какого-либо пробела в регламенте Председатель палаты, исходя из общего смысла норм регламента, вправе единолично формулировать необходимое процедурное правило. После трехкратной апробации его в ходе работы палаты указанное правило, по решению двух третей присутствующих депутатов, может быть включено в текст. действующего регламента. Аналогичный норматив содержится и в регламенте совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия).
В некоторых регламентах внимание акцентируется на том, кто вообще имеет право вносить предложения об изменении или дополнении регламента, в каком порядке предложение включается в повестку дня и рассматривается законодательным учреждением. Например, согласно регламенту Саратовской областной Думы (ст. 71) предложения об изменении и дополнении действующего регламента Думы вносятся комитетами, депутатскими группами или депутатами численностью не менее чем одна пятая от общего числа депутатов Думы. Предложение включается Думой в повестку дня без голосования и рассматривается «в первоочередном порядке».
В качестве вспомогательных органов законодательных учреждений регламенты предусматривают создание специальных структур, занимающихся вопросами, относящимися исключительно к регламенту. Так, в соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 32) в данном законодательном органе работает специальная «комиссия по Регламенту», которая следит за соблюдением регламента во время заседаний Народного Хурала, информирует председательствующего о каждом случае его нарушения, дает официальное толкование правил, содержащихся в регламенте. Члены комиссии пользуются правом внеочередного выступления. В ряде областных дум (Московской, Тамбовской и др.) аналогичные функции выполняют постоянно действующие регламентарные группы, образованные специальным решением думы.
Право региональных органов законодательной власти на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, за некоторым исключением (например, в Уставе Оренбургской области 1994 г. ничего не говорится о регламенте Законодательного собрания области), последовательно закрепляется в конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах субъектов Российской Федерации. При дальнейшем совершенствовании актов, определяющих полномочия региональных органов законодательной власти, целесообразно было бы принятие регламентов непосредственно включать в круг полномочий указанных органов, как это делается в некоторых уставных нормативно-правовых актах[1]. В большинстве подобных ныне действующих актов, в частности в областных уставах, в круг полномочий органов законодательной власти принятие регламентов, как правило, не включается, что не способствует повышению регулятивного престижа регламентов как особой разновидности «парламентского права» высокой конституционной значимости[2], во многом определяющих качество законотворческого процесса.
Излишним параллелизмом представляется, когда определенные процедурные вопросы деятельности законодательных учреждений регулируются одновременно на уровне конституции (или устава) и регламента. Например, в главе четвертой Конституции Республики Адыгея (1995 г.), определяющей правовой статус Государственного Совета как законодательного органа власти Республики, говорится о том, кто открывает первое заседание Государственного Совета, как избирается Председатель Государственного Совета, каковы его полномочия, об открытых и закрытых заседаниях Государственного Совета, о порядке внесения и принятия законов республики и т. д. Аналогично поступают другие конституции республик в составе Российской Федерации, областные уставы. В ч. 1 ст. 28 Устава Липецкой области, например, определено, что областное Собрание как законодательный орган власти «утверждает свой Регламент, в котором закрепляется порядок подготовки, созыва и проведения заседаний областного Собрания, образования и избрания его органов, их деятельности, рассмотрения правовых и иных нормативных актов, голосования и другие вопросы организации работы областного Собрания». Вместе с тем в самом Уставе говорится о порядке созыва заседаний областного Собрания, принятия нормативных актов; специальные статьи посвящены порядку избрания председателя областного Собрания, его заместителя, другим процедурным вопросам. Устав Свердловской области в ч. 4 ст. 40 определяет, что порядок принятия законов палатами Законодательного Собрания «устанавливается их регламентами», и вместе с тем сам Устав закрепляет порядок принятия законов одной из палат (ст. 67 Устава). Устав Псковской области, напротив, вопрос об избрании, отставке или освобождении от должности председателя областного Собрания депутатов, его полномочиях не связывает с регламентом Собрания (ст. 33 Устава).
Что касается кворума, необходимого для принятия регламента, более правильными представляются нормативы, предписывающие такое принятие большинством голосов от числа избранных депутатов, а не от установленного общего числа депутатов, которого в силу тех или иных причин не всегда можно достичь в ходе выборов. Это должно быть зафиксировано в областном (краевом) уставе.
В условиях двухпалатного органа законодательной власти представляется правомерным принятие специального регламента для совместных заседаний палат, которые, как свидетельствует парламентский опыт, могут иметь важное конституционное значение при рассмотрении и решении определенного круга политико-правовых вопросов.
В ходе дальнейшего совершенствования конституций республик в составе Российской Федерации, региональных уставов, регламентов законодательных учреждений представляется целесообразным особое внимание сконцентрировать на юридическом равноправии палат законодательного органа, основополагающих принципах их взаимоотношений, делового сотрудничества. Каждая из палат должна действовать совершенно самостоятельно, вне какого-либо контроля другой палаты, что обязательно должно быть отражено в регламентах.
Демократичным является принцип, согласно которому те или иные изменения, дополнения в регламент законодательного учреждения могут вноситься в течение всей его легислатуры. Для принятия или отклонения их вполне достаточно, думается, большинства голосов от числа избранных депутатов. Нормативы, предписывающие две трети голосов от установленного числа депутатов для принятия коррективов в действующем регламенте, представляются излишними, затрудняющими нормальное течение законотворческого процесса. Спорной выглядит также практика восполнения пробелов, закрепленная регламентами Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Понятие «общий смысл норм Регламента» является весьма неопределенным, поэтому процедурные правила, сформулированные на этой основе единолично парламентским лидером, могут быть субъективными, ошибочными, оказывающим определенное давление на депутатский корпус.
Коментариев: 0 | Просмотров: 144 |
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА:
- Уголовно-правовая
- Гражданско-правовая
- Государственно-правовая
РАЗНОЕ:
- Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия (Василенко И. А.)
- Государственное управление и государственная служба за рубежом (В.В.Чубинский)
- Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (Алексеев А.П.)
- Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. (Васильев Р.Ф.)
- Иностранное конституционное право (В.В.Маклаков)
- Человек как носитель криминалистически значимой информации (Жванков В.А.)
- Криминалистическая характеристика преступных групп (Быков В.М.)
- Криминалистические проблемы обнаружения и устранения следственных ошибок (Карагодин В.Н., Морозова Е.В.)
- Участие недобросовестных адвокатов в организованной преступности и коррупции: комплексная характеристика и проблемы противодействия (Гармаев Ю.П.)
- В поисках истины (Ищенко Е. П., Любарский М. Г.)
- Деятельность экспертно-криминалистических подразделений органов внутренних дел по применению экспертно-криминалистических методов и средств в раскрытии и расследовании преступлений (В. А. Снетков)
- Теория и практика проверки показаний на месте (Л.Я. Драпкин, А.А. Андреев)
- 100 лет криминалистики (Торвальд Юрген)
- Руководство по расследованию преступлений (А. В. Гриненко)
- Осмотр места происшествия (А.И. Дворкин)
- Конституция России: природа, эволюция, современность (С.А.Авакьян)
- Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс (Н.В. Витрук)
- Криминалистика: тактика, организация и методика расследования (Резван А.П., Субботина М.В., Харченко Ю.В.)
- Криминалистика. Проблемы и мнения (1962-2002) (Бахин В.П.)
- Криминалистика: проблемы, тенденции, перспективы (Белкин Р. С.)
- Криминалистика: проблемы сегодняшнего дня (Белкин Р. С.)
- Российское законодательство на современном этапе (Н.А.Васецкий, Ю.К.Краснов)
- Права человека (Е. А. Лукашева)
- Справочник прокурора (Трикс А.В.)
- Правовые позиции Конституционного Суда России (Лазарев Л.В.)
- Проблемы уголовного наказания в теории, законодательстве и судебной практике (В. К. Дуюнов)
- Практика применения уголовного кодекса (А.В. Наумов)
- Уголовные преступления и наказания (А.Б. Смушкин)
- Экономические преступления (Волженкин Б. В.)
- Гарантии прав участников уголовного судопроизводства Российской Федерации (Волколуп О.В., Чупилкин Ю.Б.)
- Меры пресечения в российском уголовном процессе (Михайлов В.А.)
- Отказ от обвинения в системе уголовно-процессуальных актов (Землянухин А.В.)
- Типология уголовного судопроизводства (Смирнов А.В.)
- Учение об объекте преступления (Г.П. Новоселов)
- Дифференциация уголовной ответственности (Лесниевски-Костарева Т. А.)
- Теория доказательств (Владислав Лоер)
- Искусство защиты в суде присяжных (Мельник В.В.)
- Субъективное вменение и его значение в уголовном праве (В. А. Якушин)
- Психология преступника и расследования преступлений (Антонян Ю.М., Еникеев М.И., Эминов В.Е.)
- Курс международного уголовного права (Э.Нарбутаев, Ф.Сафаев) (Республика Узбекистан)
- Деятельное раскаяние в совершенном преступлении (Щерба C., Савкин А.В.)
- Право на юридическую помощь: конституционные аспекты (Р.Г. Мельниченко)
- Юридический статус личности в России (Воеводин Л.Д.)
- Российское гражданство (Кутафин)
- Законность в Российской Федерации (Тихомиров Ю. А., Сухарев А. Я., Демидов И. Ф.)
- Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее (М.И. Клеандров)
- Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990-1996 гг. (Бойков А.Д.)
- Закон: создание и толкование (Пиголкин А.С.)
- Актуальные вопросы уголовного процесса современной России
- Уголовно-правовое регулирование. Механизм и система. (Н.М.Кропачев)
- Уголовно-правовая политика и пути ее реализации (Беляев Н. А.)
- Практика уголовного сыска (В.Румянцев, В.Перевертов)
- Судебная экспертиза (экспертология) (В.А.Назаров)
- Адвокатура и власть (Бойков А.Д.)
- Справочник адвоката: Консультации, защита в суде, образцы документов (Данилов Е.П.)
ДРУЗЬЯ САЙТА:
Библиотека документов юриста
СЧЕТЧИКИ: