Толкование юридических норм является необходимым и важным элементом механизма правового регулирования в современном цивилизованном обществе. Основной принцип правового государства – господство закона во всех сферах государственной жизни – объективно предполагает повышенное внимание к правильному и глубокому пониманию действующих правовых норм, установлению их точного смысла, места в общей системе правового регулирования и социальной направленности.

В современных условиях жизни Российского государства, характеризующихся бурными темпами законодательной деятельности и указного правотворчества как в Российской Федерации, так и в ее субъектах, в принципе вечная для юриспруденции проблема толкования закона приобретает еще более актуальный характер.

Ряд положений Конституции Российской Федерации непосредственно регулирует вопросы толкования. Так, ч. 5 ст. 125 Конституции предоставляет Конституционному Суду Российской Федерации по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, органов законодательной власти субъектов Федерации давать толкование Конституции Российской Федерации.

На основании ст. 126 Конституции Верховный Суд Российской Федерации уполномочен давать судам разъяснения по вопросам применения законодательства при рассмотрении ими гражданских, уголовных, административных и иных подсудных этим судам дел. Разъяснения даются в виде постановлений Пленума Верховного Суда и основываются на обобщении судебной практики, анализе судебной статистики и решений, принятых по рассмотренным делам.

В соответствии со ст. 127 Конституции Высший Арбитражный Суд Российской Федерации правомочен давать разъяснения по вопросам судебной практики. Они принимаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда и обязательны для всей системы арбитражных судов. Задача таких разъяснений – обеспечить единство практики решения дел всей системой арбитражных судов в России.

Толкование норм права в условиях становления правового государства должно служить цели правильного, точного и единообразного понимания и применения закона, цели выявления его сути, которую законодатель вложил в словесную формулировку, призвано противодействовать любым попыткам отойти от точного смысла правовых норм, противопоставлять под разными предлогами «буквальный» и «действительный» смысл, букву и дух закона, его содержание и внешнюю форму, что является на самом деле скрытой формой изменения закона. Очень трудно, даже невозможно понять, что представляет собой действительный внутренний смысл нормы в отличие от ее буквального текста, где содержатся объективные критерии нахождения и исследования этого действительного смысла. Основной идеей, которой должно быть проникнуто все учение о толковании, является идея охраны и всемирного укрепления законности.

Многозначность понятия толкования норм права

В самом общем виде толкование правовых норм можно определить как установление содержания нормативных актов, направленное на раскрытие выраженной в них воли законодателя. В процессе толкования устанавливаются смысл и сфера действия нормативного предписания, его основная цель и социальная направленность, место в системе правового регулирования, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование.

Правотворчество невозможно без толкования, поскольку в развитой системе права большинство вновь издаваемых норм так или иначе связаны со многими уже существующими правовыми предписаниями. Установление всех таких связей невозможно без толкования, и сама необходимость издания новой нормы, ее содержание, а также та форма, в которой эта норма должна быть воплощена, окончательно становятся ясными лишь после тщательного изучения уже имеющегося законодательства по соответствующему вопросу. Немаловажное значение имеет толкование и для подготовки разного рода собраний и справочников по законодательству, учета нормативных актов. Процесс толкования является также необходимой предпосылкой, предварительной стадией реализации правовых норм.

Толкование направлено на то, чтобы установить действительный смысл юридических предписаний, выраженной в них государственной воли. При этом такая воля находит свое воплощение (и, естественно, является объектом толкования) в формально установленных письменных документах, имеющих официальный характер и оформленных как публичное выражение воли законодателя. Поэтому толкованию подлежит не то, что думал законодатель при принятии нормы, не его мысли и намерения, а то, что внешне воплощено в нормативном акте. Объект толкования – это воплощенная в официальной письменной форме нормативных предписаний воля законодателя, т. е. воля закона, которая существует отдельно и независимо от воли создателя закона[1].

Едва ли можно согласиться с идеей болгарского исследователя Б. Спасова о том, что под толкованием закона следует понимать лишь общеобязательное (т. е. обязательное для всех) разъяснение смысла правовой нормы[2]. Очевидно, что толкование – более обширное и многоаспектное явление юридической практики. Оно представляет собой сложное комплексное понятие, имеющее две хотя и тесно связанные, но все же самостоятельные стороны. Под толкованием, во-первых, необходимо понимать внутренний мыслительный процесс, происходящий в сознании лица, применяющего или иным способом использующего правовую норму, уяснение и объяснение ее смысла. Это необходимый подготовительный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, для проведения кодификационных работ, для издания актов – разъяснений норм права и т. д. Во-вторых, толкование – это выраженное вовне разъяснение содержания нормы. Оно выступает как деятельность определенных органов и лиц, имеющая самостоятельное, специальное значение. Ее цель – обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки, которые могут быть допущены в будущем при ее применении. Толкование – разъяснение обязательно должно быть объективировано или в форме официального акта компетентного органа, или в форме даваемых общественными организациями, коллективами ученых или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.

Исследуя проблему толкования в первом аспекте, следует говорить о различных приемах уяснения норм права, о соотношении грамматики и логики при толковании. Кроме того, эту же проблему можно исследовать с точки зрения тех результатов, к которым приходит интерпретатор, использовав все приемы уяснения. Отсюда возникает вопрос о возможных неясностях смысла норм права и способах их преодоления, об объяснении соотношения между буквальным текстом и реальным смыслом нормы (буквальное, распространительное и ограничительное толкование).

Толкование во втором аспекте предполагает такие его виды, как официальное, которое может быть нормативным и казуальным, и неофициальное

Отчетливо видно различие указанных аспектов при применении правовых норм: лицо или орган, применяющие норму права, должны уяснить ее смысл и в то же время ознакомиться с ее разъяснениями. Уяснение нормы – это установление ее смысла всегда в полном объеме, в то время как разъяснение может ставить перед собой и более конкретную цель – раскрыть смысл того или иного термина, объяснить, на кого норма распространяет свое действие, каково соотношение с другой близкой нормой и т. д. Уясняться должны, в принципе, все нормативные акты, разъясняются лишь те, по поводу которых тот или иной орган или лицо считают необходимым издать специальное разъяснение в силу их неясности, обнаружившейся неправильной практики применения, и т. д.

При строгом режиме законности лицу, издающему или предлагающему разъяснение, необходимо предварительно осмыслить, понять содержание разъясняемой нормы. В этом смысле можно говорить, что разъяснение является как бы этапом, следующим за уяснением нормы права. Однако уяснение и разъяснение норм нельзя рассматривать как часть единого процесса толкования, тем более, что за уяснением вовсе не обязательно должно следовать разъяснение и иногда, чтобы вынести решение по делу, достаточно лишь уяснить смысл применяемой нормы.

Нормативное толкование и правотворчество

Официальное разъяснение норм права дается уполномоченными на то органами, формулируется в специальном акте и формально связывает исполнителей толкуемой нормы. Это официальная общеобязательная директива, как правильно понимать определенную норму. Одним из видов официального разъяснения является нормативное толкование, под которым в юридической литературе обычно понимается официальное разъяснение, обязательное для всех лиц и органов, которые прямо подпадают под юрисдикцию органа, производящего толкование, и распространяющееся на «весь круг случаев, предусмотренных толкуемой нормой, обеспечивая тем самым единообразное и правильное проведение в жизнь ее предписаний. Оно издается обычно в той же форме, что и толкуемые нормативные акты. Сила нормативного толкования зависит от правомочий органа, издавшего такое разъяснение, и от юридической силы актов, в которых оно воплощается.

Такому толкованию подвергаются те акты, которые с точки зрения определенного органа нуждаются в дополнительном разъяснении в силу обнаружившихся затруднений, неправильной или противоречивой практики их применения, неясности их текста или в силу каких-либо иных причин. Целью толкования является устранение неправильной и противоречивой практики применения нормы, обеспечение ее единообразия. Любой орган, имеющий право на нормативное толкование, не ограничен в пределах своей компетенции ни в поводах, ни в основаниях разъяснения норм права. Подобные разъяснения обычно связаны с анализом значительного числа дел определенной категории.

Нормативные разъяснения не содержат и не должны содержать самостоятельных правовых норм. Они лишь уточняют, объясняют и конкретизируют положения толкуемого акта: кого касается действие нормативных предписаний, каковы права и обязанности субъектов права, что конкретно предписывает правовая норма, при каких условиях она должна осуществляться. В нормативных разъяснениях также указывается, как изменение условий, новая практика влияют на примерные нормы (разумеется, в рамках закона), подпадают ли определенные новые факты под действие этой нормы и т.д.

Важно четко проводить грань между разъяснением уже существующих норм и созданием новых правовых установлений. Цель разъяснения нормы – установление действительного смысла, установленного законом правила, его объяснение и уточнение, поскольку в силу каких-то причин оно выражено не с должной полнотой, четкостью и ясностью.

Толкование не вносит и не может вносить поправок и изменений в действующие нормы. Оно призвано лишь объяснять и уточнять то, что сформулировано в норме, раскрывать юридическую волю законодателя. Естественно, нормативное толкование не может осуществляться в отрыве от окружающей обстановки, но это вовсе не должно означать, что в процессе толкования под предлогом учета изменившихся условий, потребностей политического и экономического развития можно отходить от точного смысла правовых норм, вкладывать в норму то содержание, которое расходится со смыслом, вложенным в нее законодателем. В условиях становления правового государства, укрепления законности нормативные акты изменяются и приспосабливаются к новым условиям не в процессе их толкования и применения, а в установленном порядке самим правотворческим органом.

Систематизация законодательства – это постоянная форма его развития и упорядочения. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, но все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование объективно обусловливают упорядочение действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства.

Вместе с тем в разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различной. Когда в течение многих лет накапливается большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разные периоды жизни государства и к тому же «перекрывающих» друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенного, качественного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда, по сути дела, создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. Именно такой период проходит современная Россия.

Казалось бы, не стоит говорить о систематизации законодательства как задаче сегодняшнего дня. Ведь ныне темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности как нельзя высоки, создаются десятки и сотни новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не исследовать проблемы путей и форм упорядочения действующей нормативной базы, в будущем возникнут большие трудности в поиске и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном «хозяйстве». Правильно пишет Т.Н. Рахманина, что «если проблемы систематизации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в самом ближайшем будущем они встанут со всей остротой»[1]. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу тех формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту устарели.

Подготовка и издание Свода законов Российской Федерации – необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Как известно, подготовительные работы по подготовке Свода уже начались. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»[2]. В соответствии с ним Свод законов должен стать официальным систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, поддерживаемым в действующем состоянии.

В Своде законов должны быть помещены все действующие нормативные акты одинаковой юридической силы (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником о законодательстве. Вполне уместно установить правило, согласно которому не помещенные в Свод нормативные акты соответствующего уровня не являются действующими и не подлежат применению.

Одной из наиболее важных проблем создания Свода является проблема уровня нормативного материала, помещаемого в его тома. Следует ли включать в него лишь федеральные законы и иные действующие законодательные акты либо наряду с ними помещать также и нормативные указы Президента и постановления российского Правительства? От ответа на этот вопрос во многом зависит общественный авторитет будущего Свода, его роль в правовом регулировании как достоверного источника информации о действующих нормативных актах.

Свод законов РСФСР, изданный в 80-х годах, включал, как известно, наряду с законодательными актами также и нормативные постановления Правительства. Для того периода такая практика была оправдана, поскольку собственно законов было мало, многие из них носили декларативный характер и не могли служить непосредственной основой для решения конкретных дел, а большинство постановлений Правительства издавались без соответствующей законодательной основы и содержали так называемые первичные нормы, первоначально регулирующие общественные отношения. Один из основных принципов правотворческой деятельности – подзаконные акты должны издаваться на основании и во исполнение закона – явно нарушался.

Ныне, в условиях интенсивной законодательной деятельности, необходимость повышения социальной значимости и авторитета закона как акта, обладающего высшей юридической силой и призванного непосредственно регулировать общественные отношения, содержать первичные нормы, обусловливает необходимость помещения в Свод лишь законов и иных нормативных актов, принятых российским парламентом, а также официальных разъяснений Конституции, даваемых Конституционным Судом Российской Федерации. Роль закона как акта, принимаемого высшим представительным органом страны и призванного находиться на вершине правовой системы, постоянно возрастает, и эта тенденция в обществе, строящем правовое государство, вполне закономерна. С усилением роли закона возрастает стабильность действующего права, поскольку законы, как правило, регулируют наиболее устойчивые, типичные отношения, не подвергающиеся быстрым изменениям, и потому должны быть в принципе более стабильными, чем акты исполнительных структур – Президента, Правительства и тем более министерств и ведомств.

Идея помещения в Свод законов лишь федеральных законодательных актов тем более оправданна (учитывая потребность предстоящих кодификационных работ, постепенного превращения в будущем разделов и глав Свода в единые укрупненные блоки), что предполагает помещение в его тома актов одинаковой юридической силы.

В процессе обсуждения проблем создания будущего Свода законов высказывается и иное мнение, состоящее в том, что целесообразно помещать в его тома три рода актов – законы, нормативные указы Президента и нормативные постановления Правительства Такое мнение обосновывается в первую очередь чисто практическими соображениями – помещение всех такого рода актов в одном месте будет более удобно для пользования, для решения конкретных дел Если исходить из этих положений, то наилучшим вариантом было бы помещение в Свод также и ведомственных актов, что еще более облегчит пользование нормативными материалами Однако в этом случае Свод законов превратится в обычное справочное издание всех нормативных актов Российской Федерации. С нашей точки зрения, необходимо поместить нормативные указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации в ином систематизированном и тоже официальном собрании, издаваемом параллельно со Сводом законов Именно такая практика характерна, например, для систематизации федеральных актов в США.

Представляется целесообразным принять закон о подготовке и издании Свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд других принципиальных вопросов (проект такого закона подготовлен коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения). Следует также разработать и утвердить Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно-технических и материально-финансовых проблем.

Официальный характер Свода предполагает, что на него можно будет ссылаться в новых правотворческих решениях, в актах применения права, в научных и публицистических произведениях, как и на иные официальные источники опубликования нормативных актов Поэтому очевидно, что акты, помещенные в Свод, должны снабжаться определенными реквизитами и символами, определяющими их место в Своде (определение заголовков и нумерация разделов, глав и других подразделов Свода, снабжение помещенных в него актов специальными номерами и т. д.).

Следует решить также вопросы распространения Свода, в частности его официальной рассылки. Субъектами такой рассылки могли бы быть федеральные министерства и ведомства, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, суд, прокурорские органы, а также все государственные библиотеки – начиная с центральных и кончая районными и городскими.

Для того чтобы Свод законов был полным и достоверным источником информации о действующем законодательстве, крайне важно провести полную инвентаризацию всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации начиная с момента ее образования, тес октября 1917 г. Освобождение от ненужного и даже вредного балласта в российском законодательстве – это важная общегосударственная задача, решение которой упростит российскую правовую систему, повысит уровень ее эффективности.

Все действующее законодательство Российской Федерации можно условно разделить на три крупных блока. Один из них – это акты, принятые с момента образования Советского государства и до окончания так называемого «периода застоя», т. е. до начала деятельности Верховного Совета Российской Федерации последнего созыва (1990 г.). За этот период издано сравнительно небольшое число законов в собственном смысле слова, поскольку правотворческой деятельностью занимались сначала российский СНК, а затем Совет Министров РСФСР, в то время как ЦИК РСФСР, а затем российский Верховный Совет фактически представляли собой декоративные органы, не оказывающие существенного влияния на формирование правовой системы России.

Ретроспективный аспект проблемы

Исторический тип государства, уровень его правовой культуры, иные объективные и субъективные факторы определяют способ установления правовой нормативности, ее компетентную легитимность, иерархическую соподчиненность.

На заре государственной цивилизации основополагающие правовые нормативы вытекали, как правило, из личной воли государственного лидера (фараона, царя, императора), воплощаясь вовне в самых различных формах. Лидер, стоявший во главе государства, считал себя слугой Бога и единолично осуществлял верховную власть управления, сосредоточивал в своих руках важнейшие государственные функции. Все нормативные решения государственного лидера имели высшую «юридическую» силу, все было в его единоличной компетенции. Издание законов как дело «мудрых правителей» концептуализировали философы, правоведы, историки. Кратковременный опыт древних Афин (VI в. до н. э.), когда принятие некоторых нормативно-правовых решений общегосударственного значения являлось исключительно компетенцией народных собраний, не получил развития.

Все государственные функции в средние века были сосредоточены в руках монархов, и все нормативные акты, исходившие от них, имели силу закона, оставшись в памяти потомков, как законодательные персоналии («законы Карла Великого» – VIII в., «законы Кнута» – XI в., «законы Эдуарда Исповедника» – XII в. и т. д.). С королевского трона открыто постулировалось: «Я – король, следовательно, моя воля – закон». Как замечал Т.Н. Грановский, можно было законодательствовать, не выходя из королевский апартаментов[1]. В качестве законодателя выступал также и всякий феодальный владелец.

Лишь в XIII в. созревает представление о пределах властвования и делаются серьезные попытки определенным образом сузить законодательные полномочия королевского трона. Пример в этом отношении показали, как известно, английские бароны, посредством вооруженного восстания принудившие короля подписать знаменитую Великую хартию вольностей, в которой была заложена идея верховенства парламентского закона. Комитет из 25 баронов, созданный для контроля за выполнением Хартии, явился предтечей английского парламента, который собрался на свое первое заседание в 1258 г. Постепенно закреплялись законодательные прерогативы парламента. Уже к началу XV в. английский король без согласия парламента не вправе был вносить какие-либо новшества в действующее законодательство. Билль о правах 1689 г. (в самом тексте документ именуется декларацией) лишал короля права приостанавливать действие законов или освобождать от их исполнения, без согласия парламента (как представителя «всей нации») отменять законы, взимать налоги, содержать в мирное время постоянную армию. Исключительной компетенцией парламента объявлялось решение вопросов о свободе слова. Подзаконный характер принимают административные акции короля. И хотя процесс развития английского парламентаризма протекал неровно, сложно, это не помешало английскому парламенту прочно утвердиться на властном Олимпе. «Нет никакой власти, – констатировали со временем правоведы, – которая, по английской конституции, могла бы соперничать с верховной, законодательной властью парламента»[2].

Получив широкое распространение, идея верховенства парламента как законодательного органа находила реальное воплощение, конституционное закрепление. Закон как выражение общей суверенной воли (воли всех или воли большинства), т. е. как явление определенного конвенционального порядка, все более выступает в качестве главного правообразующего фактора в системе государственного правообразования. Общепризнанной становится генерирующая, стержневая роль в этом процессе конституции (писаной или неписаной) как основополагающего юридического документа, закладывающего принципиальные начала правовой организации государства, компетенции государственных органов, правового статуса граждан. Закрепляются понятия «конституционная власть» (ст. 60 Конституции Бельгии), «конституционная законность»[3]. Всяческие эксперименты с авторитарным октроированием конституций («цезаристский конституционализм») осуждаются правоведческой мыслью. Нормативно-правовому урегулированию подвергается порядок изменения действующих конституций (в научный оборот вошли понятия: «власть изменять конституцию», «закон, изменяющий конституцию», «пересмотренная конституция» и др.).

Выделяются суверенные и институциональные уровни правотворческой компетенции, понятие ее тесно увязывается с конкретными нормативно-правовыми формообразованиями (закон, декрет, постановление и т. д.). Конституция США, например, говорит о трех уровнях полномочий: народа, субъектов федерации (штатов) и самой федерации как таковой. Определение предметов ведения законодательных органов («предметов законодательства») базировалось на постулате, что законодательному регулированию должны подвергаться правоотношения, наиболее важные и сложные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав. В частности, мнение правоведов было единодушным в том, что правоотношения, связанные с организацией государственного властвования, бюджетами, налогами, уголовными наказаниями должны регулироваться исключительно в форме законов.

Труднейшим для конституционного регулирования явился вопрос о правотворческой компетенции «исполнительной власти» и соответственно о видах нормативных правовых актов, порождаемых этой компетенцией. Один из аспектов проблемы – вправе ли «исполнительная власть» законодательствовать? Как известно, создатель теории разделения властей отвечал на этот вопрос утвердительно, указывая, что указанная власть «должна быть в руках монарха, так как эта сторона правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими...»[4]. Было признано, что абсолютная независимость «трех властей» в действительности не может существовать, во всех государствах (как монархического, так и республиканского типа) исполнительная власть принимает участие в законотворчестве, имея собственную волю. Различные формы этого участия закреплялись конституционно. На передний план выступали полномочия главы государства (короля, императора, президента). В научный и конституционный оборот вошли понятия «королевская компетенция», «компетенция императорского законодательства», «президентские полномочия».

Различали конституционные полномочия главы государства, предоставляющие возможность самостоятельного нормативно-правового выбора и решения, и полномочия, предоставленные исключительно «для исполнения законов». Первый уровень полномочий охватывал право законодательной инициативы, право санкции закона и его промульгирования. право на издание правовых актов общенормативного значения, или «актов управления» в отличие от «актов исполнения» (распоряжений, приказов, посланий, резолюций и др.).

Правовые акты общенормативного значения (указы, декреты и т. п.). исходящие от главы государства, характеризовались в правоведении, как «акты, подобные закон)», как «вспомогательное и производное законодательство», как «соперничество в компетенции». Отличительной чертой таких актов в условиях республиканского режима было то, что они издавались, как правило, по согласованию с коллегиальными структурами государственной власти. Во Франции указы президента рассматривались как «законодательная форма» права, образующая «второй порядок» в системе действующего законодательства, аргументировалось различие между юридической природой закона и указа как нормативно-правовых формообразований. Подчеркивалось, что указ «не может ни отменять закона, ни входить с ним в противоречие». Иначе говоря, «указная власть» рассматривалась как власть подзаконная, что определяло характер издаваемых ею нормативных правовых актов, их функциональную значимость. Одним из институциональных способов поддержания этой подзаконности выступал принцип контрассигнации, согласно которому нормативный правовой акт, исходящий от главы государства, не имеет юридической силы и не может применяться, если он не контрассигнован (не завизирован) соответствующим министром или другим должностным лицом, принимающим на себя определенную долю юридической ответственности за данный акт. Стало общепризнанным, что в парламентской республике, в отличие от президентской, глава государства «управляет вместе с министрами, то есть государственное управление основано на министерской ответственности, гарантирующей от произвола». Конституционные положения расходились с действительностью, идеал главы государства, толкуемый неоднозначно, оставался недостижимым, тем не менее вышеозначенная конституционная практика в целом сыграла положительную роль в дальнейшей конституционной концептуализации правотворческих проблем.

В России длительное время понятие закона ассоциировалось исключительно с единоличной волей «государя». Сам характер правотворческой деятельности не способствовал выработке конституционного понятия закона, его надлежащей семиотической репрезентации. Как из рога изобилия сыпались грамоты, указы, уставы, положения, регламенты, артикулы, рескрипты, циркуляры, инструкции – все это не отличалось какой-либо родовидовой сбалансированностью, переплеталось самым неожиданным образом, функционировало без какой-либо последовательности. Дошло было до того, что законом считалось устное распоряжение («указ») Императора.

Понятие закона в его правовом смысле стало приобретать права гражданства лишь в начале XIX века. В частности, в 1809 г. советник императора Александра I M.M. Сперанский осмелился составить План государственного преобразования (Введение к Уложению государственных законов), предусматривавший ряд конституционных реформ. Проводя идею верховенства закона, Сперанский в составленный им на основе Полного собрания законов Российской империи (1830 г.) «Свод законов Российской империи» (1832-1839 гг.) включил выработанное положение (ст. 47 Основных Законов 1832 г.): «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих». И хотя государь оставался «источником» закона, а верховенство последнего выглядело бутафорией (ст. 70 Основных Законов гласила: «Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих»), понятие закона утверждалось в общественном сознании, способствовало его развитию, углублению. Постулировалась мысль, что закон – это не просто «установление высшей власти», «общее правило, изданное верховной властью»; его «родовой» смысл увязывался с общим понятием государственной власти, идеей народного представительства, «правильно организованной» законодательной властью. Доказывалось, что только такое понимание закона позволяет квалифицировать его как основной, верховный «источник» права[5].

Основные принципы системы источников права в Российской Федерации. В современной России весьма длительное время не удавалось преодолеть привычные для советских политиков и управленцев представления об иерархии законов и подзаконных актов, о всесилии законодательной власти съезда Советов как высшего представительного органа власти и сопротивление подлинно свободной (в рамках предметов ведения) законодательной деятельности органов субъектов Федерации С другой стороны, ложно понятый лозунг суверенитета не только республик, но и краев, областей и иных субъектов Федерации приводил к явному несоответствию некоторых норм Конституций и законодательства субъектов Федерации федеративной Конституции и законам.

После принятия новой Конституции 1993 г. многие из этих трудностей преодолены или во всяком случае не стоят так остро, как это было прежде. Поэтому, не возвращаясь к первым годам самостоятельного развития России, остановимся на системе источников права в Российской Федерации после принятия ныне действующей Конституции.

Во-первых, следует признать, что правовая система современной России была и остается системой государства европейской континентальной семьи Поэтому ей присущи особенности источников права государства континентальной Европы. Вряд ли в современных условиях можно согласиться на столь радикальные перемены правовой системы, чтобы в России было «все как в США» или Великобритании, в том числе прецедентная по своим главным источникам правовая система «общего права» или какая-либо иная, например, система права, присущая странам Латинской Америки.

Во-вторых, малоперспективны призывы «идти своим путем», возвращаясь, в частности, к правовой системе государств восточнославянской культуры. Признавая справедливыми положения В.Н. Синюкова о реально существовавшей самобытной для России правовой системы восточнославянского типа, об особенностях состояния правосознания населения России[1], трудно увидеть те особенные формы законодательства или иных источников права[2], которые обеспечивали бы успешное развитие российской государственности в современных условиях. Россия вряд ли может избрать «самобытное», без ориентации на международный опыт развитие права, не рискуя снова (как это было совсем недавно) оказаться в международной изоляции. Сейчас у нее нет даже тех союзников, которые были объединены экономическими, идейными и производственно-торговыми интересами в бывшую социалистическую мировую систему во главе с СССР Нам предстоит жить теперь не в «особой мировой системе», а в единстве, содружестве со всеми странами мира.

Естественно, что для этого российская правовая система должна находить пути развития, рассчитанные, кстати, отнюдь не только «на Запад», а на сближение со странами мирового содружества – ООН. При этом вряд ли можно и нужно избегать ориентира на правовые стандарты, принятые в передовых государствах мира, в частности – в странах Европы. Поэтому европейская континентальная система права даст. России не только давно возникший и упрочившийся выбор основных источников права, но и иные преимущества, вытекающие из признания международных договоров и принципов права частью правовой системы России.

Все это свидетельствует о том, что европейская континентальная система источников права в основном остается для России правильным выбором. Поэтому закрепление в Конституции Российской Федерации системы источников права, включающей саму Конституцию России и все другие конституции, уставы республик и иных субъектов Федерации, федеральные законы всех видов и законы субъектов Федерации, а также основанные на них указы, постановления правительств (администрации), другие подзаконные нормативные правовые акты, составляет как бы главный «становой хребет» всей системы источников российского права

Вместе с тем Конституция Российской Федерации закрепляет определенные принципы системы источников права, позволяющие проводить в жизнь основополагающие положения демократического и правового государства и избегать, а зачастую прямо отвергать те искажения или «умолчания», которые в прошлом приводили к лицемерно замаскированным нарушениям прав человека и демократического устройства государства на «правовых началах».

1. Первым и главным из этих принципов является признание и закрепление в Конституции прав и свобод человека высшей ценностью, а защиту прав человека и гражданина – обязанностью государства (ст. 2).

Почему речь ведется о правах человека в связи с характеристикой источников (форм) права? Разумеется, что во всем своем объеме эта важнейшая проблема имеет более обширное и важное значение, нежели вопрос об источниках права.

Здесь важно подчеркнуть, что действующая Конституция признает права и свободы человека и гражданина «непосредственно действующими». Эта формула ст. 18 Конституции не развернута до конца, как это сделано в Конституции Германии, где прямо сказано о правах человека как «действующем праве» (ч. 3 ст. 1). Но смысл этих статей разных конституций один: добиться, чтобы никакой закон не мог попирать права человека, записанные в Конституции и в международных обязательствах государства. Именно права человека «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18).

Такая характеристика дана в Конституции для того, чтобы любой чакон и иной акт государственной власти мог считаться правомерным только при условии обеспечения и соблюдения ими прав человека и гражданина. А указание на обеспечение прав человека правосудием возводит эти права в ранг, равнозначный закону, который, как известно, тем и отличается от моральных норм и обыкновений, обычаев, суждений, что соблюдение закона обеспечивается судебной защитой. Поэтому права человека и гражданина по действующей Конституции – это основа законов, их смысла и содержания, а значит, источник конституционности тех или иных положений законов и законности иных источников права.

Как известно, Конституционный Суд Российской Федерации исходит именно из этих позиций. Допущение законом подобных нарушений имеет своим естественным законным последствием утрату силы соответствующих положений законодательства.

Значение данного принципа законодательства, обязанного соблюдать права человека, раскрывается в сравнении с положением, когда закон защищал прежде всего и преимущественно интересы государства. Ведь современное демократическое государство фундаментальную основу своей деятельности видит именно в защите интересов своих граждан и других лиц, законно пребывающих на его территории. В советском уголовном, гражданском и административном праве эта главная задача стояла лишь на третьем плане, после интересов государственных и общественных, что привело к отрицательному эффекту действия советского права: пренебрежение правом граждан, а тем более иностранцев приобрело в карательной и даже правозащитной практике государственных органов гипертрофированные масштабы.

Указы Президента Российской Федерации издаются по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (глава 4 раздела I Конституции).

Указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 90 Конституции). На этом основана обязательность указов Президента РФ, изданных в пределах его компетенции и предметов ведения и полномочий Российской Федерации, по отношению к действиям и актам органов субъектов Российской Федерации. В случае возникновения разногласий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий, а в случае недостижения согласованного решения – передать разрешение спора на решение соответствующего суда (ч 1 ст. 80 Конституции).

Что же касается федеральных органов исполнительной власти и администрации президента, то в силу полномочий главы государства, формирующего состав правительства и назначающего в установленном порядке высших должностных лиц исполнительной власти, высшее командование Вооруженных Сил, указы Президента обязательны для всех названных органов и должностных лиц «по прямой вертикали».

[1] Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов. 1994.

[2] В данном случае речь идет только об источниках (формах) права.

[3] Термином «акты» в данном случае для краткости обозначаются нормативные правовые акты, т. е. все формы актов, устанавливающих, изменяющих или отменяющих нормы права, если в тексте не оговорено иное.

[4] Часть 5 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[5] Имеется в виду законодательство в зарубежных государствах.

[6] Ведомости ВС РСФСР. 1990. № 21. ст. 230.
Кроме указов, Президент Российской Федерации издает распоряжения, которые, по общему правил), не имеют нормативного значения.

Указы Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным[1] законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).

Это положение иногда дает основание для вывода о безоговорочном отнесении указов Президента к числу подзаконных актов[2]. Однако при этом забывают о принципе разделения властей и о полномочиях президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимающего меры по обеспечению независимости и целостности государства, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции). Такие меры Президент полномочен принимать не только «на основе законов» (главная формула подзаконного характера акта), но и в отсутствие закона. Такие ситуации, к сожалению, в настоящее время переходного, нестабильного развития страны возникают неоднократно. Так. например, обстоит дело с осуществлением права частной собственности граждан на землю, предусмотренного ст. 9 и ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, осуществлением второго этапа платной приватизации и даже с принятием законов о военном положении. Можно ли, например, ожидать, что Президент обратится в Федеральное собрание с предложением принять закон о военном положении, не приняв самостоятельных мер по отражению агрессии против России? Вряд ли это вытекает из Конституции Российской Федерации. Наоборот, ст. 80 Конституции прямо уполномочивает президента на самостоятельные действия в таком случае.

Аналогично обстоит дело и с обеспечением прав граждан, единого экономического пространства и свободного перемещения товаров и услуг и многими другими нормами Конституции.

Президент обязан в подобных случаях принимать нормативно-правовые меры для обеспечения норм Конституции впредь до принятия федеральных законов. Сам Президент не раз обращал на это внимание в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию[3]. В условиях еще сохраняющейся нестабильности развития страны такая практика представляется просто необходимой. На принятие подобных правовых решений не уполномочен ни один другой из федеральных органов власти и/ органов власти субъектов Федерации (кроме введения чрезвычайного
положения). В условиях отсутствия закона указы Президента, восполняющие законодательные пробелы, являются настоятельной необходимостью. Такая возможность и вытекает из формулы «указы... не должны противоречить Конституции и законам».

Постановления Правительства Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федерации (см. 115 Конституции).

Из этой конституционной формулы прямо вытекает подзаконность и даже «подуказность» постановлений Правительства.

Исполнение постановлений Правительства обеспечивается в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В этих пределах «органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77 Конституции). Поэтому каких-либо юридических коллизий, не предусмотренных Конституцией РФ, включая ст. 85 Конституции о согласительных процедурах и возможности судебных споров, не возникает. Практические несоответствия и споры, конечно, имеют место, но они вполне разрешимы в рамках взаимодействия органов власти Федерации и ее субъектов на основе действующих законов.

Акты федеральных органов исполнительной власти издаются всеми полномочными органами, входящими в утверждаемую Президентом структуру этих органов в порядке ст. 112 Конституции. К таким органам относятся министерства, государственные комитеты и федеральные службы (ФСБ, СВР, ФПС), входящие в состав Правительства, а также ведомства различных наименований (федеральные службы, инспекции и т. д.).

Все федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников учреждений и госпредприятий данного ведомства.

В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. Примером могут служить акты министерства финансов, министерства транспорта, санитарно-эпидемиологического надзора, налоговой службы и ряда других органов. Издание подобных «ведомственных», как их часто называют, актов предусматривается федеральным законом о Правительстве Российской Федерации, положениями о министерствах и других федеральных органах исполнительной власти. Такие акты именуются приказами, инструкциями, положениями, даже письмами, направляемыми подчиненным органам для срочного исполнения (письма Центрального банка, налоговой службы, министерства финансов).

Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и должны быть в установленном порядке опубликованы для всеобщего сведения. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Подсистема законодательства субъектов Российской Федерации характеризуется прежде всего наличием Конституций республик и Уставов других субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), принимаемых ими самостоятельно. Федеральные органы государственной власти не уполномочены издавать какие-либо предписания на сей счет.

Конституции и Уставы субъектов Федерации имеют, таким образом, значение первоначальных, исходных конституционно-правовых законов, реально закрепляющих формирование государственного устройства, системы органов власти, порядка выборов и т. п. Единственным условием является соответствие Конституций и Уставов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ). Это означает, что в достижении такого соответствия должны принимать участие обе стороны -и Федерация, и ее субъекты – предпочтительно путем согласительных процедур (ст. 85 Конституции РФ) и заключения договоров о дополнительном разграничении полномочий органов власти Федерации и субъекта Федерации. Однако при этом могут затрагиваться только предметы совместного ведения, а не те предметы, которые отнесены к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), с одной стороны, и не предметы, находящиеся полностью в ведении республик или других субъектов Федерации (ст. 73 Конституции), с другой.