Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.
В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.
С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.
Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу .
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон . Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия) . У других юристов встречается шесть стадий : прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.
Юристы-практики насчитывают значительно большее число ста¬дий, причем это зависит от парламентских традиций и от особеннос¬тей политической системы. Так, исследовательская служба Конгрес¬са США выделяет следующие стадии законодательного процесса: работа в подкомитете, обсуждение на заседании комитета , рассмот¬рение проекта руководством партии, прохождение комитета по про¬цедурным вопросам Палаты представителей, заседание палаты на правах комитета3, заседания Палаты представителей, Сената, переда¬ча проекта в согласительный комитет, направление президенту .
Однако, как правило, в работах концептуального характера, по-священных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятие закона;
4) опубликование закона.
Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конститу¬ций, других законов и регламентами. Однако практика законодательного процесса знает иные примеры. Так, в Конституции США доста¬точно лаконично говорится о законодательном процессе. Несколько норм ст. I закрепляют общую последовательность действий, не раскры¬вая всех процедур законотворчества: реализация права законодатель¬ной инициативы, порядок прохождения билля в палатах парламента, участие главы государства и т.д. Особенность американской Конститу¬ции — небольшой объем норм, наличие только общих правил отражает позицию ее авторов, считавших, что практика всегда найдет лучшее ре¬шение, чем доктринальное. Именно «рамочный характер» Конститу¬ции США, ее гибкость наряду с доставшимися от саксонской системы права уважением и любви к прецедентам определили жизнеспособ¬ность основного нормативного акта страны. Институты права (в том числе процедуры и правила законодательного процесса) восприняли базисные принципы британского права, но их развитие шло вместе с потребностями американского общества. Так, формальное отсутствие (но не запрет) в Конституции США права законодательной инициати¬вы президента в настоящее время не препятствует ему активно участво¬вать в законодательном процессе. Это стало возможно в силу фактиче¬ски выполняемых президентом функций при незыблемом сохранении основополагающих принципов американской конституции: федера¬лизм, двухпартийная система, разделение властей. Тесные связи главы государства с партийными фракциями в парламенте позволяют ему эф-фективно «законодательствовать». При этом наличие двух палат (фор-мируемых на основе разных принципов) и относительная независи¬мость их глав от президента приводят в действие механизм сдержек и противовесов, что обеспечивает стабильность законотворчества как по форме (в том числе и процессуальной) так и по содержанию.
Универсальность и уникальность правил и процедур законодатель-ного процесса США доказывает тот факт, что они стали неписаным, обычным правом для всех американских совещательных ассамблей, т.е. для любых организованных групп, собирающихся для ведения сво¬их дел (а не только для формальных законодательных органов). Прак¬тика американского Конгресса пользуется безоговорочным авторите¬том во всех основных парламентских процедурных вопросах (например, какие предложения могут быть внесены на обсуждение, каков порядок предпочтительности их обсуждения и каковы их по¬следствия) .
Подобное творческое понимание Конституции отражает отноше¬ние американских парламентариев к законодательному процессу: проведение документа через многочисленные стадии законодатель¬ной процедуры — это не наука, а искусство. Непредсказуемость со¬бытий на политической сцене и часто возникающая невозможность предвидеть последствия какого-либо действия могут разрушить бле¬стяще спланированную законодательную стратегию. Кроме того, на судьбу законопроекта могут воздействовать не только политические, но и личностные факторы .
Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особеннос¬тей, которые будут рассмотрены специально. Однако, несмотря на су-ществующие отличия, можно выделить следующие общие признаки за-конодательного процесса:
1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и ины¬ми принятыми в соответствии с ними нормативными актами;
2) осуществляется специальными субъектами;
3) результатом является создание акта высшей юридической си¬лы — закона.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, раз- личные общественные политические силы: политические партии, об-щественные организации и т.д.
Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный про¬цесс .
Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.
Соответствующим правом, закрепленным в законодательных ак¬тах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об изда¬нии нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воз¬держаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочета¬нии с субъективным интересом инициатора к этому предмету, форми¬руют решение субъекта права законодательной инициативы использо¬вать это право .
Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, уча¬стие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры) .
Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредством которого при-нимается государственное решение, основываются на праве, закреплен¬ном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме име¬ют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.
Если соблюдены все нормативно установленные условия, то ре-шение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободного волеизъявления. Его юриди¬ческая сила нередко считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем. На такой позиции, например, стоит Конституционный Совет Франции, который объявил себя некомпе¬тентным высказываться о конституционности законов, одобренных путем референдума, подчеркнув, что такие законы представляют со¬бой «прямое волеизъявление национального суверенитета» .
Интересен в этом смысле пример Швейцарии. В соответствии с принципами, заложенными в Конституции, граждане этой страны могут считаться субъектами законодательного процесса при принятии любого федерального закона, даже если институт народной демокра¬тии (референдум) не использовался. Согласно ч. 3 ст. 113 Конститу¬ции Швейцарии Федеральный суд обязан применять федеральные законы и постановления безоговорочно, поскольку они приняты Фе¬деральным Собранием и имеют общеобязательную силу. Такие пра¬вовые акты по требованию части избирательного корпуса выносятся на всенародное голосование (референдум). Это норма служит осно¬вой для следующего правового мнения: каждый из федеральных за¬конов принимается при непосредственном участии граждан или при их «молчаливом одобрении» , следовательно, такие акты не могут быть оспорены.
Данный принцип имеет историческое объяснение: ограничение конституционного контроля рамками лишь кантональных законов в свое время явилось тем средством, которое препятствовало консерва¬тивным кантонам, потерпевшим военное поражение сначала в меж¬кантональном конфликте 1847 г., а затем на выборах в 1874 г., затор¬мозить процесс централизации.