Опубликование закона означает помещение его текста в установлен-ном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный ау¬тентичный текст закона. Целью данной стадии законодательного про¬цесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом обще-ственности, граждан и государственных органов, издание разного ро¬да официальных дубликатов.
Различается неофициальное и официальное опубликование за¬кона.
При неофициальном опубликовании сообщение об издании закона или изложение его содержания осуществляется издательствами, ве-домственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет только информационное зна¬чение и не порождает правовых последствий. В его процессе могут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы, утратившие силу, а также проекты законов.
Официальное опубликование закона необходимо для создания дублика¬тов официального текста принятого закона и определения вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотрен¬ном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д.
Опубликование является составляющей более широкого поня¬тия — обнародование (оглашение) закона. На практике иногда происхо¬дит смешение данных терминов. Так, согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, ак¬тов палат Федерального Собрания» под обнародованием понимает¬ся только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием — воспроизведение его текста в печати. Конституция России содержит три термина «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование». В ча¬стности, на Президента РФ возложена обязанность обнародования закона. Если понятие «официальное опубликование» не рассматри¬вать как одну из составляющих понятия «обнародование», то дейст¬вия Президента РФ должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, является неадекватным толкованием конституционного термина: «обнародование» .
Дата опубликования имеет важное значение, поскольку от нее ве- дется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу.
Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это является одним из основополагающих конституционных принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст. 15 Конституции РФ). Невозможны в этом случае и другие формы его реализации — соблюдение, исполнение, использо¬вание. Если предполагается, что гражданин обязан знать законы, то их опубликование есть необходимое условие получения гражданами такого знания .
Государство обязано уважать право человека на информацию и со¬действовать его реализации. В итоговом документе Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 года указывается на необхо-димость «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обя-занности в этой области и поступать в соответствии с ними, с этой це¬лью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным сво¬бодам» .
На практике может иметь место такая ситуация, когда закон опуб-ликован, но не вступил в силу, поскольку существуют разные прави¬ла вступления в силу:
l) с момента опубликования;
2) в срок, указанный непосредственно в самом законе или в норма-тивном акте, устанавливающем особенности его вступления в силу;
3) в срок, предусмотренный законодательством страны для вступ-ления законов в силу (во Франции - 1 день, в Италии - 15 дней, в Японии - 20 дней).
Кроме того, для отдельных норм, статей, частей статей, глав, разде-лов закона могут быть установлены разные сроки вступления в силу.

Право вето является важной формой участия президента в законо-дательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.
В большинстве демократических государств, имеющих президен¬та с полномочиями главы государства, существует право вето как эф¬фективное средство воздействия на деятельность парламента. Та¬ким правом президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.
Право вето — это право главы государства не согласиться с зако¬ном, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации.
Конституционное право .выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Аб¬солютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государ¬ства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлага-тельное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой госу-дарства на закон, принятый парламентом, который может быть парла-ментом преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосред-ственным образом связано с понятием санкционирования закона, кото¬рое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и пар-ламентами. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ны¬не термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о про-мульгации .
В некоторой степени близким по своим результатам к абсолютно¬му вето является право президента Индии отклонять такие законо¬проекты легислатур штатов, которые в соответствии с Конституцией могут быть зарезервированы для рассмотрения губернатором соот¬ветствующего штата. Как отмечается в литературе, в этом случае практически не существует какого-либо средства, позволяющего преодолеть вето президента. Подобным правом обладает и генерал-губернатор Канады применительно к законопроектам провинций .
Конституция Испании гласит, что король санкционирует в пят-надцатидневный срок законы, одобренные Генеральными кортеса¬ми, промульгирует их и распоряжается об их немедленном опублико¬вании. Санкционирование практически осуществляется путем подписания. И король не обладает никаким правом вето . В Швеции, где главой государства является король, наделенный лишь чисто представительскими функциями, текст принятого парламентом зако¬на должен быть без промедления подписан премьер-министром и со¬ответствующим министром, после чего он сразу же вступает в силу. В Японии после принятия законопроекта обеими палатами парла¬мента председатель палаты, в которой было принято окончательное решение, или председатель палаты представителей, если решение этой палаты стало решением парламента, представляет принятый за¬конопроект через кабинет министров на утверждение императору, которое носит чисто формальный характер.
Как правило, вето распространяется на законопроект (закон, при-нятый парламентом) в целом, и не может распространяться на от¬дельные его положения. Это создает часто неудобства, так как прези¬денту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми президент не со¬гласен. В ряде стран (Франция, Португалия, Филиппины, Мексика, Эквадор) применяется выборочное вето, накладываемое главой госу¬дарства на отдельные статьи и положения законопроектов. В США правом выборочного вето пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. В США неоднократно вносились предложения о предостав¬лении президенту права выборочного вето. Подобная новелла спо¬собна усилить роль президента в законодательном процессе, особен¬но по отношению к финансовому законодательству.
В странах СНГ также используется процедура выборочного вето Президента. Как следует из текста Конституции Республики Бела¬русь, палаты парламента могут рассмотреть возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повтор¬ного голосования. В этом случае закон подписывается Президентом за исключением тех положений, относительно которых имеются воз¬ражения Президента.
В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конститу¬ция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномо¬чия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.
Причины использования президентом своего права вето могут быть разными. Конституции, как известно, не устанавливают переч¬ня либо конкретных оснований для применения права вето. Нередко причиной достаточно частого обращения президента к праву вето яв¬ляются расхождения в политической ориентации президента и пар¬ламентского большинства. Частота использования вето может быть обусловлена и низким уровнем законодательной работы парламента. Правда, трудно оценить как однозначно положительную и такую си¬туацию, когда это право практически не используется президентом. Например, в Италии в 1948—1955 гг. Президент применил свое пра¬во вето лишь четыре раза, а принято было почти три тысячи законов. Использование права вето свидетельствует о качестве взаимодейст¬вия разных ветвей власти, прежде всего законодательной и исполни¬тельной, и его следует рассматривать как необходимый элемент сис¬темы сдержек и противовесов, при помощи которого реализуется принцип разделения властей.
Конституции, не указывая подробных оснований для отклонения президентом закона парламента, при этом могут содержать требова¬ния об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием за¬конов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдель¬ных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъек¬тами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.
ПРЕОДОЛЕНИЕ ВЕТО
Процедура преодоления вето в основных чертах закреплена в конституциях. Конституционные положения, регулирующие эту процедуру в разных странах, являются сходными по своей сути и, как правило, закрепляют следующее: конституционное право вето прези¬дента на стадии промульгации, заключающееся в отказе подписать закон, принятый парламентом, и возвращении его в парламент с мо¬тивированными возражениями (относительное вето); срок, в течение которого президент может использовать право вето (применяются разные сроки, как правило, в пределах от 30 до 10 дней); право по¬вторного рассмотрения парламентом возвращенного президентом за¬кона; основной способ преодоления президентского вето в парла¬менте квалифицированным (в две трети, реже — в три четверти) большинством голосов либо простым большинством голосов (как правило, на пленарном заседании); наконец, конституционную обя¬занность президента подписать закон в установленный срок, если ве¬то преодолено парламентом. Подробно процедура преодоления вето в парламенте регулируется нормами регламентов.
Принятый парламентом закон направляется для подписи главе го-сударства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (под¬писи), т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мо-тивированные возражения против закона. «Опротестованный» закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, ко¬торый может поступить двояко:
а) принять возражения главы государства и внести соответствую¬щие изменения в закон, вновь отправив его для получения санкции;
б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение закона, как правило, квалифицированным боль-шинством голосов .
В США Президент может отклонить представленные ему на под-пись законопроекты, отсылая их со своими возражениями в ту из па¬лат, которая выдвинула законопроект. По Конституции США Прези¬дент может наложить вето на любой билль Конгресса в течение 10 дней (исключаются воскресенья) с момента его получения. Причем Президент имеет право наложить вето на весь закон, а не на какую-то его часть. Воздержание от наложения вето равносильно одобре¬нию законопроекта. Президенту предоставляется 10-дневный срок для одобрения законопроекта (билля Конгресса). Возражая против закона, принятого Конгрессом, Президент может действовать или активно, или пассивно. В первом случае он возвращает закон в Конгресс для повторного рассмотрения, а во втором - может просто в те¬чение отведенных ему 10 дней не подписывать этот закон. Если в те¬чение этого срока он не подпишет билль, последний автоматически вступает в силу. Подобный пассивный отказ Президента от подписи по истечении 10-дневного срока приводит к автоматическому вступ¬лению закона в силу, и Президент при этом как бы возлагает всю от-ветственность за данный закон на Конгресс.
Однако, если в течение 10-дневного срока окончится сессия Кон-гресса, то все, не подписанные Президентом билли, считаются откло-ненными. Такая форма отклонения носит название «карманного ве¬то». Подобные случаи возникают, если Конгресс направляет Президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то тогда глава исполни¬тельной власти намеренно задерживает его у себя и не возвращает со своими возражениями в Конгресс. У Конгресса не остается времени для проведения повторного голосования по данному биллю, в резуль¬тате чего он отклоняется, по крайней мере, до следующей сессии Конгресса. В этом случае карманное вето приобретает определенный эф¬фект абсолютного вето.
Конгрессмены США неоднократно предпринимали попытки вос-препятствовать Президенту использовать право карманного вето или ограничить это право и обращались с этой целью в судебные органы. Надо отметить, что в этом процессе на конкретном этапе, благодаря судебным решениям в отношении попытки Президента Никсона ис¬пользовать карманное вето, удалось достигнуть определенное поли¬тическое соглашение между законодателями и Президентом. Так, Президент Форд, а также Президент Картер ограниченно пользова¬лись этим правом. Между тем Президент Рейган вновь более актив¬но использовал право карманного вето (в 1981 г. и в 1983 г.) .
В случае использования права вето Президент США обязан пред-ставить в Конгресс письменное мотивированное заключение с обос-нованием своего отказа от утверждения закона. Получив билль с воз-ражениями Президента, Конгресс может преодолеть вето Президента, одобрив опротестованный билль двумя третями голосов в обеих палатах, в то время как для принятия билля требуется лишь простое большинство. Процедура преодоления вето очень сложна, и Конгрессу далеко не всегда удается преодолеть возражения Прези¬дента. Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в которую возвращен законопроект) должна принять его повторно большинст¬вом в две трети голосов. Голосование в этом случае проводится по¬именно с занесением в журнал палаты данных о том, как голосовали законодатели. В случае успешного результата голосования законо¬проект вступает в силу без подписи Президента (если только в самом тексте закона не установлен иной срок вступления в силу). Конгресс может учесть возражения, выдвинутые Президентом, и таким обра¬зом изменить этот закон, чтобы Президент согласился подписать его.

Содержание данной стадии различается в разных парламентах в зависимости от их структуры.
В однопалатных парламентах принятие закона составляет послед¬нее голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.
В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становит¬ся законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсут¬ствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнюю па¬лату.
Так, согласно ст. 105 Конституции России с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным за¬коном. До прохождения Совета Федерации это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты . Федеральный за¬кон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Проце¬дуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмо¬трение верхней палатой федеральных законов (ст. 106-107).
В случае возникновения у палат разногласий применяется меха¬низм выработки согласованного решения. Его процедуры определя¬ются положением палат.
В США различия между версиями законопроекта могут быть лик-видированы разными способами:
1) одна палата может просто принять вариант другой;
2) принятие палатами обоюдных поправок;
3) переговоры на основе согласительных/примирительных про-цедур.
При равноправных палатах применяются различные примири-тельные процедуры, целью которых является достижение компро¬мисса, поскольку если одна из палат окончательно отвергнет законо¬проект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той же сессии парламента. Выработка и принятие согласованного текста за¬конопроекта осуществляется двумя основными методами.
1. Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересы-лается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согла¬сится с предложениями другой либо пока законопроект не будет от¬вергнут окончательно (применяется в парламентах Аргентины, Боливии, Венесуэлы). К отрицательным сторонам метода челнока от¬носится сложность в применении, а также тот факт, что примирение достигается непосредственно палатами, в результате чего законода¬тельный процесс затягивается.
2. Метод согласительных комитетов подразумевает совершение примиренческих механизмов не палатами, а по их поручению специ-альными органами.
Так, в США в случае принятия билля Палатой представителей и Сенатом в разных версиях председателями обеих палат назначает¬ся на паритетных началах согласительный комитет. Он не связан ни¬какими рекомендациями, его задача — добиться компромиссного ре¬шения.
Депутат, не являющийся членом комитета, в котором рассматри-вается законопроект, но проявляющий к нему интерес (например, предложивший важную поправку, которая была принята), может об-ратиться к руководству палаты с просьбой рассмотреть его кандида¬туру для назначения членом согласительного комитета, с правом об¬суждения только того раздела документа, к которому относилась его поправка.
Положения билля, принятого Палатой представителей, могут быть значительно изменены согласительным комитетом. В этом слу¬чае депутаты - авторы документа могут в соответствии с регламентом палаты обратиться к членам согласительного комитета с рекомендацией сохранить прежнюю редакцию отдельных положений. Подоб¬ная просьба, если решение по ней было принято палатой представи¬телей, не является обязательным для согласительного комитета, но все-таки обладает некоторой силой. Члены согласительного комите¬та считают, что такие рекомендации усложняют процедуру принятия решений, которая должна носить гибкий характер, а значит, не мо¬жет быть связана рекомендациями одной из сторон.
Альтернативным вариантом является обращение (с письмом или лично) авторов документа, принятого палатой, или его отдельных по-ложений, к членам согласительного комитета — депутатам о под¬держке позиции палаты .
О принятом решении комитет докладывает палатам, которые мо¬гут либо принять его предложения, либо отклонить его целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль согласительному комите¬ту для повторного рассмотрения . Как правило, доклад согласитель¬ного комитета принимается. В противном случае либо возобновля¬ются переговоры между палатами, либо законопроект считается «похороненным», а на него уже затрачены огромные силы (в том чис¬ле и материального характера). Тем не менее, окончательный вари¬ант текста, представляемый в палату для принятия, редко является идентичным тому, который был принят палатой представителей или сенатом .
Процедура преодоления возражений применяется в тех бикамераль-ных парламентах, где верхняя палата выполняет сдерживающую функ¬цию.
Существует два основных способа преодоления возражения верх¬них палат.
1. Возражение преодолевается самой нижней палатой путем по-вторного голосования.
В Великобритании до 1911 г., если палаты не приходили к ком-промиссу, билль считался отклоненным. В 1911 г. полномочия пала¬ты лордов были урезаны: она сохранила лишь право отлагательного вето на 2 года. Законом 1949 г. срок вето был снижен до 1 года. На практике в качестве согласительного органа парламента Великобри¬тании выступает собрание лидеров палат.
Во Франции при недостижении согласия глава правительства имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии. В результате действий этого органа последнее решение остается за Национальным собранием, но фактически это делает правительство.

Это наиболее важная и объемная стадия законодательного про¬цесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, об¬суждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект мо¬жет быть принят и после первого чтения.
Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседа¬ниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения (хотя за¬конодательная практика знает примеры одного, двух и четырех чте¬ний).
Значимость этапов различна для законодательных процессов раз¬ных стран. Так, для ФРГ наиболее важно первое чтение, когда проис¬ходит обсуждение отдельных положений закона. В США первое чтение фактически не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет.
По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, что¬бы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам - законопроекта.
Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — пере-едается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем •проекта.
Наиболее типична организация работы над законопроектом на гданной стадии законодательного процесса в США, где основная дея-тельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. В зависимости от своего содержания билль передается на рассмотрение профильного комитета. Передача документа в тот комитет, где заседает выдвинувший его депутат, позволяет отстаивать, проект на всем его пути от внесения до обсуждения в согласительном комитете. Члены последнего, как правило, избираются из состава то¬го комитета, куда первоначально был направлен законопроект.
Для того чтобы содержащиеся в билле формулировки позволили передать его на рассмотрение в надлежащий комитет, документ про¬ходит Ведомство законодательных консультаций, а также обсуждает¬ся с юристом соответствующего комитета.
Документ может быть направлен не в один, а в несколько комите-тов. В этом случае возможны три варианта движения билля:
1) одновременное направление в несколько комитетов;
2) последовательное направление законопроекта или его части вначале в один, а затем в другой или другие комитеты;
3) направление отдельных частей законопроекта в разные комите¬ты одновременно или последовательно.
Передача документов в несколько комитетов имеет как положи-тельные, так и отрицательные стороны:
- направление законопроекта более чем в один комитет может за-держать его рассмотрение вследствие политических разногласий, не-совпадений расписаний работы комитетов, необходимости получе¬ния экспертной оценки документа из разных комитетов ;
- увеличивается объем работы для депутатов, выдвинувших зако-нопроект, поскольку для достижения желаемого результата необхо¬димо обеспечить поддержку документа у большего числа депутатов;
— у законопроекта появляется большее число сторонников, об-суждение проводится более тщательно, как правило, это уменьшает число поправок, повышается вероятность его успешного дальнейше¬го прохождения .
При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан на рассмотрение, могут возникать конфликты. Как правило, в таких ситуациях решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если вопрос о компетенции не затрагивается, но рассматриваемый законопроект входит в круг инте¬ресов нескольких комиссий, то каждая из них может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать мнение по ин¬тересующему вопросу. Такое решение спорных вопросов принято, например, во Франции. В России Регламентом Государственной Ду¬мы не предусмотрены процедуры урегулирования подобных кон¬фликтов. Фактически последней инстанций является Совет Государ¬ственной Думы.
Работа комитетов над законопроектами, принятыми к производ¬ству, состоит из двух стадий.
На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Отосланные в комитет проекты заносятся в календарь комитета наряду с иными вопросами, находящимися там на рассмотрении. Палата может изъять законопроект из данного комитета и переслать в другой, но редко использует это право . Как правило, профильный комитет палаты сразу же направляет поступивший законопроект в правительственные учреждения, и дальнейшая работа зачастую ведется совместно. Кроме того, заслушиваются мнения представителей различных организаций, экспертов.
В процессе такого обсуждения авторы законопроекта имеют возможность получить информацию о широком спектре мнений по данному вопросу, примирить конфликтующие стороны до вынесения доку-мента на рассмотрение палаты, подготовить контраргументы или разработать тактику на случай возникновения чрезвычайных обстоятельств.
Передача документа из комитета в подкомитет регулируется правилами самого комитета.
3а этой стадией следует «исполнительная сессия» — главная часть работы, которая носит конфиденциальный характер. Комитет обладает широкими полномочиями в отношении переданного ему билля: он может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить редакцию и название бил¬ля, разработать альтернативный проект. Фактически он может соста¬вить новый билль, поскольку действует независимо .
В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответ-ствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в пар¬ламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносит¬ся с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.
Значительными полномочиями обладают комиссии итальянского парламента, поскольку палаты могут передать им право окончательно¬го утверждения законопроекта (ст. 72 Конституции). Несмотря на то, что в комиссиях сохраняется то же соотношение партийных сил, что и в палатах, доклад постоянной комиссии сначала рассматривается на заседании руководителей партийных фракций, а затем - на пленарном заседании.
Процедуры парламента Финляндии на этапе обсуждения законо-проекта имеют специфические черты.
Рассмотрение законопроекта в Парламенте начинается с переда¬чи его в Совет при Председателе Парламента. Первое обсуждение происходит на пленарном заседании Совета, где все депутаты могут высказать свое мнение (так называемые «ремиссионные дебаты»).
Только после этих процедур законопроект попадает в специаль¬ные комиссии, для которых характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют право привлекать экспертов, чиновников, исследо¬вателей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два заседания комиссии, по результатам последнего состав¬ляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем пе¬редается на пленарное заседание Парламента.
После пленарного заседания законопроект попадает в Большую комиссию, задача которой - детальное рассмотрение самого законо¬проекта и всех замечаний к нему. Памятная записка Большой комис¬сии - основа для второго чтения парламента.
Во Франции Высшая комиссия по кодификации совместно с Ге-неральным Советом осуществляют контроль над всеми законопроек¬тами, вносимыми в парламент, дают на них свое согласие .
Работа парламентских комиссий во Франции имеет огромное зна-чение, учитывая соотношение роли Правительства и Парламента в законодательном процессе. Правительство во многих областях обла¬дает подлинной монополией на законодательную инициативу. В об¬щем числе принятых законов в V Республике законопроекты прави¬тельства составляют 90%. При этом законы, принятые на основе предложений парламентариев, как правило, являются актами, регу¬лирующими не самые важные отношения .
Таким образом, тщательная полноценная работа парламентских комиссий, внесение поправок — стали (прежде всего, для парламент¬ской оппозиции) основными инструментами участия в законодатель¬ном процессе.
В США существует процедурный комитет, одной из задач которо¬го является урегулирование конфликтов между другими комитетами. В частности, если двумя или более комитетами подготовлены различ¬ные версии билля, то процедурный комитет готовит специальные правила. В них указывается, какая версия будет рассматриваться в палате, распределено время обсуждения между всеми заинтересован¬ными сторонами. Процедурный комитет может отказаться от принятия окончательного решения до тех пор, пока сами комитеты не вы¬работают компромиссный вариант документа.
В Великобритании действует целая система законодательных ко-митетов: палата общин имеет несколько постоянных комитетов, из которых два являются специализированными - по делам Шотландии и по депутатским биллям. Остальные комитеты не имеют определен¬ной предметной компетенции, что подчеркивается их наименовани¬ем по начальным буквам алфавита - А, В, С и т.д. Кроме того, есть еще два постоянных комитета - Великий комитет по делам Шотлан¬дии и Великий комитет по делам Уэльса .
Комитеты Парламента Великобритании в отличии от американ¬ских носят вспомогательный характер, они рассматривают билль по¬сле второго чтения и «связаны» рекомендациями палаты.

В рамках стадии законодательной инициативы происходит реали-зация уполномоченным субъектом своего права законодательной ини-циативы, т.е. права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.
В юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авто¬ров предлагает выделить этап создания (разработки) проекта норма¬тивного акта , выявление потребностей в принятии закона , или дея¬тельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса . Среди тех, кто признает стадию законодательной инициа¬тивы начальной стадией законодательного процесса, имеются разно¬гласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она вклю¬чает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению . Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня . Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.
Иногда можно встретить «смешение» понятий «законотворчество» и «законодательный процесс». Однако субъекты законотворчества не всегда могут быть участниками правоотношений, составляющих зако¬нодательный процесс, который протекает в формах, как правило, жест¬ко установленных конституциями, законами, парламентскими регла¬ментами .
А.М. Мицкевич предлагает разграничение понятий: «создание нор-мативного акта» и «законодательная деятельность». Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного акта. За-конодательная деятельность является более узким понятием (что сле¬дует из соотношения «нормативный акт» — «закон», где последний яв¬ляется одним из видов нормативных актов). Она состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утвержде¬ния или принятия закона, опубликования закона .
Таким образом, исследователи выделяют деятельность специаль¬но уполномоченных органов по созданию закона.
Принимая во внимание самоценность и значимость процессуаль¬ной стороны законотворчества, а также место закона в системе нор¬мативных актов, следует определять содержание данной стадии толь¬ко деятельностью органов и должностных лиц по реализации права законодательной инициативы. С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта (за¬конодательного предложения) в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению.
Круг субъектов права законодательной инициативы не является одинаковым для разных государств. Как правило, в него входят гла¬ва государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный прокурор, Верховный суд и некоторые другие органы по вопросам своей компе¬тенции, сенаторы, депутаты. Последние вправе предложить законо¬проект от собственного имени (Бразилия, Египет, Польша) или же законодательная инициатива может принадлежать только определен¬ной группе депутатов.
Для некоторых стран характерен достаточно широкий круг субъ-ектов права законодательной инициативы. Так, на Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету, Совету минист¬ров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Нацио¬нальному комитету, Профцентру трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народ¬ному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей.
В США, напротив, таким правом обладают только парламентарии (исключение составляет проект бюджета, который представляется Президентом); в Финляндии — только президент и парламентарии. '•' Правительства весьма активно участвуют в законодательном процес¬се. Наиболее заметна их роль в странах, где существует институт ответ-ственного правительства, которое осуществляет право законодатель¬ной инициативы либо непосредственно, либо через депутатов правящей партии.
Ярким примером последнего является первая стадия законода-тельного процесса Великобритании. Вследствие особенностей кон-ституционно-политического механизма правительство формируется лидерами партии, получившей большинство мест в парламенте. Та¬ким образом, правительство получает широкие возможности по кон¬тролю за законодательным процессом. Питер Бромхед отмечает, что число законопроектов, предложенных членами парламента, может превышать число правительственных законопроектов, однако зако¬нами правительственные билли становятся в 4-5 раз чаще, чем зако¬нопроекты, внесенные парламентариями . Существует официальное разделение на «правительственные» законопроекты (основная рабо¬та по их подготовке ведется в министерствах и ведомствах) и законо¬проекты «рядовых членов». Для последних существует ряд ограниче¬ний, которые относятся к порядку внесения проектов и последующему их обсуждению.
Согласно правилам парламентской процедуры в Великобритании запрещена публикация законопроекта (билля) до его внесения в пар¬ламент, т.е. содержание будущего закона становится известно парла¬ментариям только непосредственно в парламенте. В Конгрессе США в отличии от Великобритании нет прямого запрета на распростране¬ние билля до его официального внесения.
Очевидны положительные аспекты широкого ознакомления депу-татов с проектом закона:
— предварительно высказанные замечания позволят депутату — ав-тору законопроекта составить представление о тех возражениях, кото¬рые ждут его на стадиях официального обсуждения, а также учесть по¬лезные идеи и предложения, устранить спорные положения проекта;
- группы, не принимавшие непосредственного участия в разработ¬ке проекта, могут предложить такие формулировки, которые позволят им поддержать данный документ, что увеличит число сторонников ав¬торов законопроекта, а значит будет способствовать успешному его прохождению.
Однако американские юристы отмечают и отрицательные послед-ствия досрочного широкого обнародования билля среди депутатов:
- использование компромиссных формулировок на стадии подго-товки документа с целью увеличения числа его сторонников может усложнить их изменение по принципиальным вопросам в соответствии с первоначальным замыслом авторов на последующих более сложных стадиях официального прохождения;
- в ходе широких консультаций могут появиться противоречащие друг другу предложения, невозможность достижения компромисса может оттолкнуть потенциальных сторонников;
- распространение документа может привести к тому, что данная тема будет перехвачена одной из заинтересованных группировок;
- проведение масштабных консультаций может способствовать по-тере времени, которое потребуется для ожидания комментариев и пред-ложений;
- знакомство с текстом законопроекта до его официального вне¬сения в палату приведет в состояние «боевой готовности» потенци¬альных оппонентов, исключит элемент неожиданности и активизи¬рует оппозицию .
В ряде стран существует институт народной инициативы. На прак-тике это означает, что проект, подписанный определенным числом граждан, должен быть принят к рассмотрению парламентом. Народ¬ная инициатива довольно часто применяется в Швейцарии, в других странах практически не используется . Нередко конституции ограни¬чивают перечень общественных отношений, которые могут быть уре¬гулированы законом, принятым на основе народной инициативы. Так, в Испании она запрещена по вопросам, подлежащим регулиро¬ванию органическими законами, относящимися к налоговым или международным отношениям, а также к проблеме помилования.
В России есть примеры установления права законодательной ини-циативы граждан в субъектах Федерации. Согласно Закону г. Моск¬вы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Моск¬вы» правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Ду¬му петиций с предложениями принятия законодательных актов, от¬мены или изменения ранее принятых.
Реализация права законодательной инициативы может зависеть от вида законодательного акта.
В России предложения о поправках и пересмотре положений' Кон-ституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государст¬венная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 чле¬нов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конститу¬ции РФ).
Интересно установление круга субъектов законодательной ини-циативы в Великобритании, особенности которого следуют из разде¬ления всех английских статутов на публичные и частные. Первые распространяются на неограниченный круг лиц и действует на всей территории Великобритании, определяя общие правила поведения, вторые — содержат установление «изъятий» из действующего права для отдельных лиц или местностей . Характер законопроекта опреде¬ляет процедуру его прохождения в законодательном органе: публич¬ные вносятся только членами парламента, частные - заинтересован¬ными лицами.
Как правило, круг субъектов права законодательной инициативы установлен в конституциях. Однако есть примеры закрепления соот-ветствующих положений в иных нормативных актах. В Италии зако-нодательная инициатива принадлежит Правительству, любому члену палат, а также тем органам и институтам, которые ею наделены кон¬ституционным законом (ст. 71 Конституции Италии).
Характерен «разброс» норм, закрепляющих круг субъектов зако-нодательной инициативы для англосаксонской системы права. Так, в США отсутствует единый нормативный акт, который бы регламенти¬ровал данные правоотношения. Процедуры законотворчества, в том числе вопросы законодательной инициативы, частично закрепляют¬ся в Конституции США, конституциях штатов, регламентах деятель¬ности законодательных органов (федерального уровня и штатов), их палат, отдельных законах, а также некоторых судебных решениях . На практике формальное отсутствие права законодательной инициа¬тивы Президента США не мешает последнему активно участвовать в законодательной деятельности. Он может лично или через должност¬ных лиц исполнительных органов рекомендовать Конгрессу принять законопроект, который должен быть официально внесен парламен¬тарием. По мнению М. Амеллера, это равносильно праву законода¬тельной инициативы, поскольку Президент не только намечает в об¬щих чертах основные положения законопроекта, в принятии которого он заинтересован, но и представляет Конгрессу его полный текст. Этот текст позднее в соответствии с обычаем председатель профильного комитета Конгресса представляет от собственного име¬ни. Подобная процедура существует на Филиппинах и в Либерии .