Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.
В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.
С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.
Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу .
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон . Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия) . У других юристов встречается шесть стадий : прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.
Юристы-практики насчитывают значительно большее число ста¬дий, причем это зависит от парламентских традиций и от особеннос¬тей политической системы. Так, исследовательская служба Конгрес¬са США выделяет следующие стадии законодательного процесса: работа в подкомитете, обсуждение на заседании комитета , рассмот¬рение проекта руководством партии, прохождение комитета по про¬цедурным вопросам Палаты представителей, заседание палаты на правах комитета3, заседания Палаты представителей, Сената, переда¬ча проекта в согласительный комитет, направление президенту .
Однако, как правило, в работах концептуального характера, по-священных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятие закона;
4) опубликование закона.
Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конститу¬ций, других законов и регламентами. Однако практика законодательного процесса знает иные примеры. Так, в Конституции США доста¬точно лаконично говорится о законодательном процессе. Несколько норм ст. I закрепляют общую последовательность действий, не раскры¬вая всех процедур законотворчества: реализация права законодатель¬ной инициативы, порядок прохождения билля в палатах парламента, участие главы государства и т.д. Особенность американской Конститу¬ции — небольшой объем норм, наличие только общих правил отражает позицию ее авторов, считавших, что практика всегда найдет лучшее ре¬шение, чем доктринальное. Именно «рамочный характер» Конститу¬ции США, ее гибкость наряду с доставшимися от саксонской системы права уважением и любви к прецедентам определили жизнеспособ¬ность основного нормативного акта страны. Институты права (в том числе процедуры и правила законодательного процесса) восприняли базисные принципы британского права, но их развитие шло вместе с потребностями американского общества. Так, формальное отсутствие (но не запрет) в Конституции США права законодательной инициати¬вы президента в настоящее время не препятствует ему активно участво¬вать в законодательном процессе. Это стало возможно в силу фактиче¬ски выполняемых президентом функций при незыблемом сохранении основополагающих принципов американской конституции: федера¬лизм, двухпартийная система, разделение властей. Тесные связи главы государства с партийными фракциями в парламенте позволяют ему эф-фективно «законодательствовать». При этом наличие двух палат (фор-мируемых на основе разных принципов) и относительная независи¬мость их глав от президента приводят в действие механизм сдержек и противовесов, что обеспечивает стабильность законотворчества как по форме (в том числе и процессуальной) так и по содержанию.
Универсальность и уникальность правил и процедур законодатель-ного процесса США доказывает тот факт, что они стали неписаным, обычным правом для всех американских совещательных ассамблей, т.е. для любых организованных групп, собирающихся для ведения сво¬их дел (а не только для формальных законодательных органов). Прак¬тика американского Конгресса пользуется безоговорочным авторите¬том во всех основных парламентских процедурных вопросах (например, какие предложения могут быть внесены на обсуждение, каков порядок предпочтительности их обсуждения и каковы их по¬следствия) .
Подобное творческое понимание Конституции отражает отноше¬ние американских парламентариев к законодательному процессу: проведение документа через многочисленные стадии законодатель¬ной процедуры — это не наука, а искусство. Непредсказуемость со¬бытий на политической сцене и часто возникающая невозможность предвидеть последствия какого-либо действия могут разрушить бле¬стяще спланированную законодательную стратегию. Кроме того, на судьбу законопроекта могут воздействовать не только политические, но и личностные факторы .
Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особеннос¬тей, которые будут рассмотрены специально. Однако, несмотря на су-ществующие отличия, можно выделить следующие общие признаки за-конодательного процесса:
1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и ины¬ми принятыми в соответствии с ними нормативными актами;
2) осуществляется специальными субъектами;
3) результатом является создание акта высшей юридической си¬лы — закона.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, раз- личные общественные политические силы: политические партии, об-щественные организации и т.д.
Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный про¬цесс .
Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.
Соответствующим правом, закрепленным в законодательных ак¬тах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об изда¬нии нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воз¬держаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочета¬нии с субъективным интересом инициатора к этому предмету, форми¬руют решение субъекта права законодательной инициативы использо¬вать это право .
Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, уча¬стие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры) .
Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредством которого при-нимается государственное решение, основываются на праве, закреплен¬ном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме име¬ют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.
Если соблюдены все нормативно установленные условия, то ре-шение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободного волеизъявления. Его юриди¬ческая сила нередко считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем. На такой позиции, например, стоит Конституционный Совет Франции, который объявил себя некомпе¬тентным высказываться о конституционности законов, одобренных путем референдума, подчеркнув, что такие законы представляют со¬бой «прямое волеизъявление национального суверенитета» .
Интересен в этом смысле пример Швейцарии. В соответствии с принципами, заложенными в Конституции, граждане этой страны могут считаться субъектами законодательного процесса при принятии любого федерального закона, даже если институт народной демокра¬тии (референдум) не использовался. Согласно ч. 3 ст. 113 Конститу¬ции Швейцарии Федеральный суд обязан применять федеральные законы и постановления безоговорочно, поскольку они приняты Фе¬деральным Собранием и имеют общеобязательную силу. Такие пра¬вовые акты по требованию части избирательного корпуса выносятся на всенародное голосование (референдум). Это норма служит осно¬вой для следующего правового мнения: каждый из федеральных за¬конов принимается при непосредственном участии граждан или при их «молчаливом одобрении» , следовательно, такие акты не могут быть оспорены.
Данный принцип имеет историческое объяснение: ограничение конституционного контроля рамками лишь кантональных законов в свое время явилось тем средством, которое препятствовало консерва¬тивным кантонам, потерпевшим военное поражение сначала в меж¬кантональном конфликте 1847 г., а затем на выборах в 1874 г., затор¬мозить процесс централизации.
Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей.Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Феде¬рации в обязательном порядке рассматривает федеральные конститу¬ционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указан¬ным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федера¬ции закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Кон¬ституции РФ.
Принятие поправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).
Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возло-жены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).
Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законода-тельном процессе согласно конституциям или регламентам. На них мо¬жет быть возложена работа над законопроектами, регулирующими от¬ношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (так отличаются, со¬ответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).
Центральная комиссия референдума Российской Федерации участ-вует в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» , обеспе¬чивая проведение всенародного голосования в России. К обязаннос¬тям Председателя Центрального избирательного совета в Испании от¬носятся подведение итогов общенациональных референдумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осу¬ществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъ¬ектом законодательного процесса.
Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности:
1) предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конститу¬ции РФ должно быть поддержано при голосовании группой числен¬ностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федера¬ции и депутатов Государственной Думы;
2) граждане России могут приобрести статус субъектов законода-тельного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федера¬ции»).
Институт народной инициативы, предусмотренный законода-тельством рада стран, требует объединения в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).
Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, науч¬ные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в созда¬нии закона.
Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:
1) в обязательном порядке участвующие в законодательном про-цессе;
2) участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.
К первой группе относятся те, чье участие в законодательном про-цессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, ко¬миссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.
Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном про-цессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возло¬женных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Госу-дарственной Думы в России после осуществления права законодатель¬ной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в го-лосовании.
Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона свя¬зано со спецификой конкретного законодательного процесса. По¬следняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих
регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их веде¬ния).
Все субъекты законодательного процесса:
1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;
2) совершают в рамках законодательного процесса действия, все¬гда взаимосвязанные, взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть дей¬ствия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;
3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызы-вают (как правило) юридически значимые последствия;
4) действуют с целью создания закона.
Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.
Всякое государство выполняет социальную функцию. Его возник-новение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе , которую оно разрешает, совершая управленческие дейст¬вия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет «пра¬вила» (в том числе и в нормативной форме), в силу которых «игра» раз¬личного рода сил должна заканчиваться социальным консенсусом.
Правотворчество государства - одна из форм управления общест¬вом. Нормы законов являются прямым результатом деятельности ин¬ститутов власти и их исполнение зависит от того, насколько точно были оценены возможность и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государст¬венной и общественной жизни.
Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением по-требностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является со-гласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права .
Право оказывает активное влияние на сознание общества в про¬цессе взаимодействия с ним.
Введение в действие закона означает создание условий, позволя-ющих субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовле¬творять многообразные интересы и потребности . Это в свою очередь приводит к качественному и количественному изменению таких по¬требностей, что вызывает необходимость в установлении новых нор¬мативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирова¬ния развивающихся отношений в обществе).
Таким образом, закон — это не только результат восприятия, по-знания и прогнозирования законодателем потребностей общества: в отношениях «нормативная среда - правосознание общества» посту-пательное развитие одного элемента взаимосвязанно и взаимообус¬ловлено изменениями качественных и количественных характерис¬тик другого. !
С этой точки зрения, природа законотворчества заключается в вы-явлении, освоении существующих интересов личности, общества, го-сударства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.
Законодательный процесс является формально-юридическим вы-ражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реали¬зации составляющих его процедур в правовой среде начинает офици¬ально действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.
Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учи- тывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.
Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти. Согласно статистике законодательный процесс занимает половину рабочего времени парламентов Великобритании, ФРГ, Японии, Бразилии и других стран .
Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:
1) качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;
2) привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимальное обеспечения интересов различных социальных групп;
3) эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества.
Таким образом, законодательный процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим факте ром правовой системы общества.
06958db31b9af4b68700e559af7a8b50.js" type="text/javascript">f0ce0edf98da9a4d157350f753e8df76.js" type="text/javascript">c99ef065500751cb0e669bb339ad4c93.js" type="text/javascript">7a84f49315fa977619e3b090d88934af.js" type="text/javascript">417c2c0e683c44c91500577f14919287.js" type="text/javascript">17e86a068ab2f6296250be5dbc974e0e.js" type="text/javascript">14e4bd6f53b4b96352ddd1c85a723a67.js" type="text/javascript">a0d2c8d9ae16538aca4afaaff74b50f3.js" type="text/javascript">0f68d27455517aaff1425412af563116.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.