В горном производстве вопросам организации и осуществления
безопасного ведения работ должно уделяться особенно большое вни-
мание, поскольку сами технологические процессы объективно явля-
ются источником повышенной опасности. Это сейсмические работы,
связанные с производством взрывных работ, бурение скважин с воз-
можными, не всегда предсказуемыми выбросами, фонтанами и пожа-
рами нефти и газа, обвалы и взрывы в угольных и других шахтах,
опасность радиоактивного заражения при разработке месторождений
радиоактивного сырья и т.п. Уже этот перечень говорит о разнообра-
зии и возможных тяжелых последствиях, которые могут произойти
вследствие нарушения требований безопасного ведения работ.
Следует иметь в виду, что любой технологический процесс проек-
тируется таким образом, что его осуществление при соблюдении за-
ранее оговариваемых требований будет безопасным. Все в конечном
итоге определяется полнотой установления требований, а главное —
их соблюдением. Субъективный фактор здесь играет особенно важ-
ную роль, и его следует серьезно учитывать. Не случайно в [19] суще-
ствовала даже специальная статья «обязанности лиц, занятых на гор-
ных работах, по соблюдению правил и норм безопасности» (ст. 31).
Таким образом, закон прямо предписывал каждому лицу, занятому на
горных работах, что оно обязано:
— выполнять требования правил и норм по безопасному ведению
работ;
— систематически проводить осмотр рабочих мест и оборудова-
ния и применять меры к немедленному устранению выявленных на-
рушений правил и норм безопасности;
— находиться на работе в специальной одежде и пользоваться
средствами индивидуальной защиты;
— не применять при выполнении работ способы, могущие создать
опасность аварии или несчастного случая.
Придавая справедливо особое значение человеческому фактору в
качестве первого, основного, требования, соблюдение которого долж-
но быть обеспечено при выполнении работ, связанных с пользовани-
ем недрами, в качестве первого и основного требования было названо
«изучение и выполнение работниками правил и норм безопасного
ведения работ».
В настоящее время решение всех этих вопросов переместилось на
уровень отраслевых и внутриведомственных нормативных правовых
актов; это, с одной стороны, понижает уровень их легитимности, но,
с другой — делает их существенно более конкретными и детальными
и в этом плане более действенными.
Законодательство в настоящее время определяет основные прин-
ципы организации, а также перечень основных требований обеспече-
ния безопасного ведения горных работ.
Строительство и эксплуатация предприятий по добыче полезных
ископаемых, подземных сооружений различного назначения, прове-
дение геологического изучения недр допускаются только при обес-
печении безопасности жизни и здоровья работников этих предпри-
ятий и населения в зоне ведения работ, связанных с пользованием
недрами.
Органы государственной власти и пользователи недр обязаны обес-
печить выполнение стандартов (норм, правил) по безопасному веде-
нию работ, связанных с пользованием недрами.
Органы государственного горного надзора в пределах своей ком-
петенции обеспечивают государственное нормативное регулирование
вопросов, безопасности работ, связанных с пользованием недрами, а
также выполняют контрольные функции.

В соответствии с законодательством СССР о недрах пользователи
недр, по существу, не имели никаких прав. Единственное право, ко-
торое в законе же трактовалось как обязательство — пользование не-
драми в соответствии с целями, для которых они предоставлены. Но
и это право могло быть ограничено в интересах государства, а также
в интересах других пользователей недр. Обязательственная часть была
также достаточно лаконична.
Действующее законодательство предоставило недропользователю
достаточно широкие права, но и серьезные обязательства. В целом их
комплекс в основном соответствует практике недропользования.
Пользователь недр имеет право (ст. 22 Закон РФ «О недрах»):
— использовать предоставленный ему участок недр для любой
формы предпринимательской или иной деятельности, соответствую-
щей цели, обозначенной в лицензии;
— самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не проти-
воречащие действующему законодательству;
— использовать результаты своей деятельности, в том числе добы-
тое минеральное сырье, в соответствии с лицензией и действующим
законодательством;
— использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с
ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в ли-
цензии;
— ограничивать застройку площадей залегания полезных ископа-
емых в границах предоставленного ему горного отвода;
— проводить без дополнительных разрешений геологическое изу-
чение недр за счет собственных средств в границах горного отвода,
предоставленного ему в соответствии с лицензией;
— обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу
пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, су-
щественно отличающихся от тех, при которых лицензия была предо-
ставлена.
Пользователь недр обязан обеспечить (ст. 22 Закона РФ «О недрах»):
— соблюдение требований законодательства, а также утвержден-
ных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по техноло-
гии ведения работ, связанных с пользованием недрами и при первич-
ной переработке минерального сырья;
— соблюдение требований технических проектов, планов и схем
развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь и
выборочной отработки полезных ископаемых;
— ведение геологической, маркшейдерской и иной документации
в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность;
— представление геологической информации в федеральный и со-
ответствующий территориальный фонды геологической информации;
— представление достоверных данных о разведанных, извлекае-
мых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содер-
жащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не свя-
занных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответ-
ствующий территориальный фонды геологической информации, в
органы государственной статистики;

Государство, как собственник недр, вправе и всегда устанавливает
те или иные требования, которые обязан соблюдать недропользова-
тель. При этом особое внимание следует обращать не столько на пе-
речень самих требований, которые могут быть представлены в самом
различном виде, а на ту роль, на ту значимость, которую им придает
государство и как оно определяет эту роль в законе. Это могут быть
и простая декларация, и очень жесткое требование, нарушение кото-
рых грозит потерей права пользования недрами.
Требования, которые устанавливает законодательство при произ-
водстве горных работ, подразделяются на три группы, определяющие:
— порядок использования недр,
— безопасность производства горных работ;
— охрану окружающей среды.
Требования, которые предъявляет государство к пользователю недр,
достаточно многообразны, разнохарактерны. Часть из них получила
название «охрана недр». Под охраной недр в [19] понималось приме-
нение горнопромышленниками:
— технических методов и способов горных работ и соответствия
с геологическим строением месторождений, их особенностями и ха-
рактером залегания пород и ископаемых;
— правил, касающихся технической правильности и технической
целесообразности горных работ, в целях достижения наиболее полно-
го использования месторождений ископаемых;
— правил, касающихся съемки подземных и надземных горных
выработок, составления маркшейдерских планов, проверки этих пла-
нов путем контрольной съемки выработок, а также производства три-
ангуляционных работ.
В последующих законодательных актах определение понятия «ох-
рана недр» не встречалось. В [20] было введено два раздела: один —
порядок и требование к разработке месторождений, второй — охрана
недр. Закон содержал утверждение о том, что «все недра в СССР
подлежат охране» (ст. 33), а также перечень требований в области
охраны недр. В случае нарушения этих требований органы государ-
ственной власти могли ограничить, приостановить или запретить
пользование недрами.

Система пользования участками недр в принципе аналогична сис-
теме создания и эксплуатации любого промышленного объекта, кото-
рая представляет собой совокупность определенных этапов работ (про-
ектирование, строительство, эксплуатация, ликвидация), а также норм,
правил и процедур, регламентирующих их осуществление с целью
достижения поставленной цели и результата. Применительно к недро-
пользованию система предусматривает осуществление четырех по-
следовательных этапов работ:
— первый — геолого-экономическое изучение полезных свойств
недр на предоставленном участке и оценка целесообразности и эф-
фективности их последующего использования;
— второй — проектирование и строительство объектов (зданий,
сооружений, коммуникаций, оборудования и т.п.), необходимых для
использования полезного свойства данного участка недр;
— третий — непосредственно процесс использования полезных
свойств участка недр в виде функционирования некоторого хозяй-
ственного подразделения;
— четвертый — прекращение пользования участком недр и лик-
видация хозяйственного подразделения.
В зависимости от вида пользования недрами конкретное содержа-
ние работ, требований и условий их проведения существенно разли-
чаются.
Первый этап — геолого-экономическое изучение — по существу
представляет собой один из видов пользования недрами: так называ-
емое геологическое изучение, включающее в себя поиск и оценку
коммерческого характера месторождения или другой возможности
использования полезных свойств недр. В Закон РФ «О недрах» вклю-
чена специальная статья «Геолого-экономическая оценка месторожде-
ния полезных ископаемых», положения которой, по замыслу законо-
дателя, призваны регламентировать процесс принятия решения по
результатам работ, проведенных на этом этапе. Закон устанавливает,
что «для определения промышленной ценности месторождения по-
лезных ископаемых, наиболее эффективных и безопасных способов
их отработки при геологическом изучении недр и при постановке
запасов полезных ископаемых на государственный баланс, осуществ-
ляется геолого-экономическая оценка месторождений на основе кри-
териев и требований, устанавливаемых федеральным органом управ-
ления Государственным фондом недр» (ст. 23-1).
Решение этой задачи не является даже предметом совместной ком-
петенции с субъектом Федерации. В условиях рыночных отношений
административное право, естественно, должно действовать и действу-
ет, но не в вопросах определения эффективности принятия экономи-
ческих решений. Государство может и должно устанавливать требо-
вания по полноте и детальности геологического изучения, степени
извлечения полезного ископаемого. Но вопрос определения промыш-
ленной ценности месторождения, т.е. целесообразности инвестиций в
его разработку — исключительно компетенция владельца лицензии.
При этом каждый инвестор определяет эффективность того или иного
проекта на основе собственной системы критериев и их ранжирова-
ния. Обязательные для исполнения положения, характерные для так
называемой административно-командной системы, в условиях цент-
рализованного планирования постепенно вытесняются нормами реко-
мендательного характера. Примером этого могут служить проведение
конкурсов и выдача лицензий по месторождениям с так называемыми
«забалансовыми» запасами, т. е. месторождений, разработка которых
«в настоящее время экономически нецелесообразна».
Второй этап — проектирование и строительство объектов обуст-
ройства месторождений. Этому этапу в настоящее время в законода-
тельстве практически не уделено внимания. В результате «забыли»
даже установить на этот период плату за пользование недрами. Если
раньше понятия «месторождение» и «предприятие» были практичес-
ки идентичны, то при переходе к рыночным отношениям их смысл
принципиально меняется. Стало развиваться сервисное обслужива-
ние, упростилась система управления. В этих условиях изменяются и
требования к проектам обустройства месторождений, в которых все
большее внимание уделяется вопросам кооперации и специализации
в рамках функционирования интегрированных компаний. При этом,
хотя и отсутствует жесткая регламентация проектных документов,
общие требования к ним со стороны государства остаются. Исходя из
этого, в проекте обустройства месторождений полезных ископаемых
должны предусматриваться:
— рациональное и эффективное размещение наземных и подзем-
ных сооружений по добыче, сбору и подготовке продукции;
— способы вскрытия и системы разработки месторождений, обес-
печивающие наиболее полное, комплексное и экономически целесо-
образное извлечение из недр запасов полезных ископаемых;
— рациональное использование вскрышных пород при разработке
месторождений полезных ископаемых;
— складирование, сохранение (в том числе обратная закачка в пласт)
и учет попутно добываемых, но временно не используемых полезных
ископаемых;
— геологическое изучение участка недр в процессе разработки
месторождения;
— меры, обеспечивающие безопасность населения, производствен-
ных объектов, а также охрану окружающей природной среды.
При этом, естественно, должны учитываться также общие и пре-
дусмотренные лицензией и лицензионным договором обязательства
пользователя недр.

До принятия ФЗ «О СРП» порядок проведения переговоров, разра-
ботки условий пользования недрами и проекта соглашения регламен-
тировался распоряжениями Правительства РФ. В этом смысле до-
статочно типичным является подготовка к заключению СРП по осво-
ению Приразломного нефтяного месторождения в пределах континен-
тального шельфа Печорского моря. Процедура регламентировалась
распоряжением Правительства РФ (No 1420-р от 13.10.95 г.) (офици-
ально не публиковалось):
— была установлена форма предоставления права пользования
недрами — соглашение о разделе продукции;
— определены представители государства, уполномоченные вести
переговоры (Минэнерго и администрации Архангельской области и
Ненецкого АО);
— определены представители инвестора (АО «Газпром», АО
«Росшельф», австралийская компания «Би-Эйч-Пи Груп Ресорсес
Пти. Лтд.»);
— дано указание начать переговоры и по их результатам предста-
вить в Правительство РФ проект соответствующего соглашения;
— поручено провести переговоры группе ответственных сотруд-
ников ряда центральных министерств и ведомств, а также админист-
раций субъектов Федерации, которой был установлен статус «делега-
ции РФ».
Министру топлива и энергетики РФ в этот период были предостав-
лены полномочия определить условия соглашения и утвердить дирек-
тивы делегации на переговоры по проекту освоения месторождения, и
наконец, сформировать по согласованию с заинтересованными феде-
ральными органами исполнительной власти состав экспертной группы.
Все эти положения достаточно четко и полно регламентировали
процедуру переговоров.
С 1996 года процедура заключения соглашения стала регламенти-
роваться нормами ФЗ «О СРП». Начиналась она в соответствии с
законодательством, при конкурсной форме отбора недропользовате-
ля — с момента принятия соответствующего заключения конкурсной
комиссией, а при бесконкурсной — с даты принятия соответствующе-
го совместного решения Правительства РФ и органа исполнительной
власти соответствующего субъекта Федерации. Сама же процедура в
принципе не зависит от формы принятия решения о ее начале.
Закон возлагает разработку условий пользования недрами и подго-
товку проекта соглашения по каждому объекту недропользования на
Комиссию, создаваемую Правительством РФ по согласованию с орга-
ном исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (далее —
Комиссия по подготовке проекта СРП). Такая Комиссия и по своему
составу и по статусу принципиально отличалась от так называемой
конкурсной комиссии, которая организуется для проведения торгов и
после их завершения прекращает свои полномочия.
В состав указанной Комиссии входят представители федеральных
органов исполнительной власти, в том числе представители федераль-
ного органа управления Государственным фондом недр и (или) его
территориального подразделения, представители органа исполнитель-
ной власти соответствующего субъекта Федерации. В случаях, если
предоставляемые участки недр расположены на территориях тради-
ционного проживания и хозяйственной деятельности коренных мало-
численных народов, в состав указанной Комиссии включаются пред-
ставители федерального органа по социально-экономическому разви-
тию северных территорий РФ, а также представители соответствующих
органов местного самоуправления. В случае необходимости к работе
указанной Комиссии привлекаются производственные и научные орга-
низации, а также эксперты и консультанты (п. 3 ст. 6 ФЗ «О СРП»).
Основными функциями Комиссии по подготовке проекта СРП яв-
ляются:
— разработка условий пользования участками недр;
— подготовка проекта текста Соглашения, включая согласование
его с соответствующими федеральными органами исполнительной
власти и органами государственной власти субъектов РФ;
— организация и проведение переговоров с инвестором и оконча-
тельное согласование условий СРП, включая проведение всех преду-
смотренных законодательных экспертиз.