НАВИГАЦИЯ:
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ:
- Курс государственного благоустройства[полицейское право] 1890 г. (Антонович А.Я.)
- О cущности правосознания (И.А. Ильин)
- Теория права и государства[воспроизводится по изданиям 1915 и 1956 г.г.] (И.А. Ильин)
- Типы господства (Макс Вебер)
- Происхождение семьи, частной собственности и государства 1986 г. (Фридрих Энгельс)
- Право и факт в римском праве 1898 г. (Покровский И.A.)
- Лекции по истории философии права 1914 г. (Новгородцев П.И.)
- План государственного преобразования (введение к уложению государственных законов 1809 г.) с приложением "Записки об устройстве судебных и правительственных учреждений в России" (1803 г.), статей "О государственных установлениях", "О крепостных людях" и Пермского письма к императору Александру (Сперанский М.М.)
- Анализ понятия о преступлении 1892 г. (Пусторослев П. П.)
- Общая теория права Элементарный очерк. По изданию 1911 г. (Хвостов В.М.)
- История философии права Университетская типография 1906 г. (Шершеневич Г.Ф.)
- Общая теория права Москва: издание Бр. Башмаковых, 1910 г. (Шершеневич Г.Ф.)
- Об юридических лицах по римскому праву (Суворов Н.С.)
РАЗНОЕ:
- Французское административное право (Г.Брэбан)
- Конституция РСФСР 1918 года (Чистяков О.И.)
- Конституция СССР 1924 года (Чистяков О.И.)
- Основы конституционного строя России (Румянцев О. Г.)
- Адвокатская этика (Барщевский М.Ю.)
- Советское гражданское право (Пушкин А.А., Маслов В.Ф.)
- Авторское право в издательском бизнесе и сми (М.А. Невская, Е.Е. Сухарев, Е.Н. Тарасова)
- Авторское право СССР (Антимонов Б.С., Флейшиц Е.А.)
- Интеллектуальная собственность (Мэггс П.Б., Сергеев А.П.)
- Корпоративное предпринимательство: от смысла к предмету (С.Б.Чернышев)
- Административные правонарушения (Борисов А.Н.)
РЕКЛАМА:
АРХИВ НОВОСТЕЙ:
Начав с исследования зарождения современного административного права в недрах Французской революции, мы обнаружим два элемента, которые, являясь одновременно противоречивыми и взаимодополняемыми, тем не менее проливают свет на сущность концепции административного права. Это административная централизация и административные споры.
Административную централизацию сопровождают два характерных момента.
Во-первых, в общей организации публичной власти заметно преобладание государства над второстепенными административно-территориальными образованиями или над промежуточными звеньями управления в лице коммун, профессиональных организаций и т. д.
Во-вторых, в рамках преобладающей роли государства необходимо выделить географическую централизацию, которая значительно усиливает централизацию в политическом смысле, преобладание столицы над провинциями, регионами и департаментами.
История централизации восходит к давним временам, ее процесс начался задолго до революции. Создание абсолютной монархии было главной вехой на этом пути. В определенном смысле революция отрицательно реагировала на централистские тенденции, но в конечном счете они возобладали. Дело централизации было завершено Наполеоном, и от его эпохи Франция унаследовала и сохранила в основных чертах централизованное государственное управление.
Почему же наше управление построено на принципах централизма? Этот вопрос заслуживает глубокого анализа. Мы же ограничимся рассмотрением последствий централизации для развития самой концепции административного права. От других государственно-правовых территориальных формирований государство отличается тем, что является всеохватывающей организацией, которая, особенно в начале XIX века в период раннего капитализма, до того, как конкурентная борьба привела к образованию монополистических объединений, была уникальной по масштабу сферы своего властвования. В этом и заключался один из аргументов в пользу того, чтобы нормативные основания деятельности государства были иными, чем правила, на которых основывалась деятельность предпри-
ятий и мелких административно-территориальных образований. Доминирующее значение государства подчеркивалось и его функциями, вытекающими из принципа суверенитета. Эти функции явно отличаются от функций местных административно-территориальных образований и частнопредпринимательских организаций.
Деятельность самых мелких коллективных объединений, например коммун, может без особых затруднений стать предметом частноправового регулирования. Так, например, Англия с начала XVIII века была до такой степени децентрализованным государством, что сфера управления там по общему правилу регулировалась нормами частного права. Графства управлялись по образцу предприятий, поскольку объем их деятельности был примерно одинаков и до некоторой степени наблюдалось сходство и в функциях. Эту гипотезу легко проверить и во Франции, так как лишь в начале XX века там получила развитие теория ответственности государственной власти, которая в принципе имела в виду государство, но впоследствии была распространена и на деятельность местных административно-территориальных образований.
Второй элемент—это административные споры. Административная юстиция призвана подобрать соответствующие ключи к их разрешению и нейтрализации.
В первые годы после революции судам общего права было запрещено вмешиваться в дела государственного управления в силу довольно ясного и весьма конъюнктурного основания. Дело в том, что к концу старого режима королевские парламенты, выступавшие в качестве высших судов, проводили крайне реакционную линию и оказывали всяческое сопротивление реформам. Революционеры не хотели, чтобы такое положение повторилось вновь. Поэтому дважды, и весьма определенным образом, ими были приняты нормативные акты о недопустимости судебного вмешательства в дела управления и осуществления судьями контроля над этой сферой. На эти весьма важные акты, действующие и поныне, неизменно опирается в своих решениях Трибунал по конфликтам — орган, решающий споры о пререканиях по компетенции между судами общего права и административной юстицией. В законе о судебной организации от 16 и 24 октября 1790 года в ст. 13 говорилось: «Судебные функции имеют свои особенности, и они навсегда будут отделены от функций по управлению. Под угрозой вменения им в вину совершения должностного злоупотребления судьи не вправе каким-либо способом подрывать значение действий управленческих органов, а также привлекать к суду чиновников аппарата управления по поводу выполнения ими своих функциональных обязанностей». Это предписание не допускает двусмысленности, ибо весьма суровая кара— уголовное наказание за злоупотребление — грозит судье, его нарушившему.
Однако и этого оказалось недостаточно. Несколько лет спустя был принят новый и поныне действующий закон, подтверждающий все значение первого акта. То был декрет от 16 фрюктидора Третьего года Республики, само название которого было весьма категоричным: декрет «О запрещении судам принимать к своему производству акты органов управления и об аннулировании любой судебной процедуры, проведенной по этому поводу». Декрет содержит единственное положение: «Судам категорически запрещается принимать к своему производству под угрозой наказания любое административное действие или акт». Таким образом было закреплено весьма могущественное и централизованное положение аппарата государственного управления в противовес судам, которые оказались лишенными права вторгаться в управленческую сферу. Очевидно, что ввиду отсутствия судебного контроля в этой сфере образовался правовой вакуум, который мог бы быть восполнен лишь путем реформы.
Сложившееся положение и в самом деле таило в себе множество очевидных неудобств. Опасность состояла в том, что очень быстро мог бы сложиться управленческий деспотизм, в условиях которого аппарат управления чувствовал бы себя весьма могущественным и в то же время бесконтрольным. А это не соответствовало бы требованиям современного государства, каковым являлась Франция, которая в наполеоновскую эпоху прочно встала на путь капиталистического развития.
С другой стороны, такое положение противоречило и тем либеральным принципам, которые возобладали в революционную эпоху, в частности принципу уважения прав личности. По этим причинам правовой вакуум в определенной мере был заполнен Наполеоном, который распорядился создать специальную судебную систему для контроля за деятельностью органов управления. Чем-то сверхновым это не являлось, поскольку еще при старом режиме сложились определенные процедурные правила административного разбирательства, однако именно теперь был дан новый импульс их развитию. Во времена Консульства и Империи одновременно закладываются основы для раздельного существования двух ветвей права: с одной стороны, развивается современное гражданское законодательство с соответствующей системой общего правосудия, увенчанной Конституционным судом, а с другой—возникает система административной юстиции, хотя и без кодифицированной основы, поскольку крупные нормативные акты принимались постепенно, по мере того как развертывалась деятельность государственной администрации. Вполне естественно, что, будучи основанными на двух самостоятельных источниках права, одним из которых были писаные нормы, а другим—судебная практика, обе эти судебные организации развивались не в унисон; их функционирование привело к образованию двух глубоко различных по своей природе правовых отраслей. В итоге сфера административных споров в качестве противоядия излишней централизации привела к тому же, к чему подталкивал и сам процесс централизации, то есть к образованию автономного административного права.
Однако с начала XIX века административное право претерпело значительную эволюцию, и тем не менее его история до настоящего времени еще мало изучена. В этом отношении необходимо отдельно рассмотреть наследие XIX века и вклад XX века. При этом хронологические рамки XIX века должны быть расширены в глубь истории, начиная с 1789 года, и отнесены за пределы века— примерно до 1914 года.
Наследие XIX века
Что это за наследие, к которому мы неустанно обращаем свой взор и которое так прочно прижилось в нашей правовой системе? С одной стороны, это разработка основных институтов государственного управления, а с другой—развитие некоторых его принципов.
Та система правительственной организации, с которой мы имеем дело и поныне, появляется в начале XIX века: создается центральный аппарат министерств, внутри министерств—управления, внутри управлений—бюро, складывается практика распределения компетенции между министрами и (на основе делегирования полномочий) директорами управлений и руководителями бюро. Эта пирамидальная организация возникает в XIX веке.
Одновременно возникают и территориальные управленческие структуры—коммуны, департаменты и принципы руководства ими. Возникает, в частности, главенствующая фигура префекта—этого основного института французской системы управления и административного права. Теперь мы так привыкли к этой должности, что нельзя и вообразить, как можно обойтись без префектов. Такой должности, пожалуй, нет нигде в мире. Эта должность, по мысли Наполеона, должна была ознаменовать начало процветания Франции. Учрежденная в XIX веке, она по своему статусу и роли сохраняется постоянно. Даже после реформы 1982 года эта должность изменилась лишь номинально: префекты стали именоваться комиссарами Республики.
И наконец, пирамиду венчает Государственный совет, основные элементы правового статуса которого были также заложены в начале XIX века.
В течение всего XIX века в системе государственного управления постепенно сложилась довольно либеральная идеология. Апогеем ее развития следует считать восьмидесятые годы прошлого столетия, относящиеся к началу Третьей республики и ознаменованные подлинным торжеством республиканских традиций.
Либеральные принципы прежде всего восторжествовали во взаимоотношениях государства с его административно-территориальными подразделениями. Тенденцию к определенной территориальной децентрализации можно проследить по принятым в ту пору крупным законам, в частности действующему и поныне с некоторыми изменениями закону 1871 года о департаментах и закону 1884 года о коммунах, основные положения которых были сохранены в Кодексе управления коммунами. Либеральные принципы утвердились также во взаимоотношениях государства со своими подданными. Таковым был экономический либерализм, с его принципом коммерческой и хозяйственной самостоятельности предприятий, который нашел свое правовое оформление в положении, что органы государственного управления должны по возможности воздерживаться от вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность.
Таковым был и либерализм политический, веяния которого отразились в крупнейших законах того времени в области печати, свободы собраний, свободы ассоциаций и т. д. Да и в самой системе управления либерализм проявился в новых гарантиях прав чиновников и служащих. В этом смысле примечателен закон 1905 года о праве должностных лиц знакомиться с их собственным служебным досье, развивающий принципиальное положение о недопустимости снятия с поста и перемещения по должности без предварительного уведомления о существе дела, то есть гарантирующий право чиновников на самозащиту. Однако главенствующим для всей концепции либерализма был принцип связанности государственной администрации правом и ее подконтрольности судье, то, что Проспер Вейль в одном из своих популярных пособий по административному праву назвал «чудодейственным средством» или «искусным изобретением» административного права. Претворение в жизнь этого принципа ознаменовалось принятием ряда крупных постановлений, которые вписываются в общую историческую эволюцию, так как судебная практика всегда шла в ногу с историей.
Наиболее крупные постановления принимались в период с 1870 по 1910 год. Благодаря им постепенно расширялся диапазон контроля судей за деятельностью государственного управления, а сложившаяся в ту пору судебная практика и поныне оказывает свое воздействие на судейское правосознание.
Первоначально расширение контроля за законностью пошло по линии развития института обжалования случаев превышения власти. В постановлении Государственного совета от 19 февраля 1875 года по делу принца Наполеона был сокращен перечень правительственных решений, то есть актов исполнительно-распорядительной власти, которые не подпадали под компетенцию судей. В постановлении Государственного совета 1901 года по делу Казановы была расширительно истолкована и сама инициатива на обжалование в смысле предоставления отдельным гражданам большей возможности опротестовывать управленческие решения. В 1907 году Государственный совет по делу о Восточных железных дорогах наделил себя полномочиями по контролю самых высших по иерархии актов исполнительно-распорядительной власти, то есть правительственных декретов, подписываемых самим президентом Республики. Основываясь на такого рода прецеденте, в 1962 году Государственный совет своим постановлением по делу Каналя аннулировал ордонанс президента Республики, расцененный им в качестве неправомерного административного акта.
В тот же период были заложены важнейшие принципы ответственности государственной власти, и прежде всего основополагающее положение о том, что государственная власть отвечает за свои действия, тогда как в других странах, например в Англии, похваляющейся своим либерализмом, в ту пору действовало обратное положение, которое было выражено в поговорке, распространенной в старое время во Франции, а именно: «Король не может злоумышлять». Принцип ответственности государственной власти был подтвержден и в постановлении Государственного совета от 8 февраля 1873 года по делу Бланке Эта ответственность была распространена и на полицию постановлением от 10 февраля 1905 года по делу Томаско Греко, и, наконец, в постановлении от 21 июня 1895 года по делу Камеса были заложены основания ответственности без вины и ответственности за риск, получившие развитие в дальнейшей судебной практике. Такое положение сложилось в административном праве в начале XX столетия.
Вклад XX века
Глубокие перемены, происшедшие в экономической и идеологической жизни народов за период после начала первой мировой войны, глубоко отразились на состоянии французского административного права.
Уместно остановиться на двух наиболее существенных аспектах общеисторического развития, которые нашли свой отзвук в административном законодательстве. Прежде всего это процесс концентрации финансовой, технической и экономической власти, перерастание капитализма эпохи свободной конкуренции в монополистический. Одновременно разрастается социалистическое движение и усиливается роль социалистических идей в политической и социальной жизни Франции, так же как и в ряде других стран, временами возникают весьма острые кризисные ситуации, например в 1936, 1945, 1968 и 1981 годах. И если даже это движение отмечено некоторыми зигзагами и отступлениями, все же, в общем, оно было поступательным и его последствия для развития административного права проявились двояко: прежде всего, расширилось значение государственного сектора в общественном производстве и, во-вторых, административное законодательство подверглось существенным внутренним преобразованиям.
Расширение государственного сектора затронуло не только экономику, но и социальную сферу. Государственный совет в своем знаменитом постановлении от 22 января 1921 года по делу Бак д'Элока и Западно-Африканского коммерческого общества признал существование государственных промышленных и коммерческих служб, то есть публичной сферы услуг. В то время такое положение было исключением из правила и считалось порождением инфляции, которая вот-вот должна была закончиться. Однако вскоре обнаружилось, что сфера публичных услуг оказалась очень емкой по содержанию, а само число государственных промышленных и торговых служб увеличилось, в частности в период массовых национализации 1936 года и в послевоенное время, особенно в 1982 году.
В 1926 году был принят декрет-закон, предоставивший местным административно-территориальным объединениям, в частности коммунам, право развивать сферу собственных хозяйственных услуг. Государственный совет позднее стал ограничительно толковать этот нормативный акт, изложив свою позицию в постановлении от 30 мая 1930 года по делу Профсоюзной палаты розничной торговли г. Невер. Но постепенно под давлением обстоятельств и нужд социального развития Государственный совет стал расширительно истолковывать понятие государственных хозяйственных услуг.
В позднейшее время обозначилась линия на возрастание государственного вмешательства в экономику, особенно в таких сферах, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей среды.
Одновременно происходило и огосударствление сферы социальных услуг, куда, помимо решения проблем урбанизации, включаются и другие виды деятельности, среди которых следует выделить создание и развитие системы социального страхования и обеспечения.
Параллельно с расширением сектора государственных услуг происходила структурная трансформация и внутри административного права, что можно проиллюстрировать рядом примеров. Был осуществлен пересмотр перечня и правового статуса публичных функций, в смысл которых в период после 1946 года был внесен ряд новых понятий и уточнений. За служащими государственного аппарата было признано право на объединение в профсоюзы, а при наличии определенных условий и в известных пределах—права на забастовку и на участие в управлении службами государственного сектора. Были подтверждены и другие принципы, как, например, равенство полов.
В то же время усиленно развивался и смешанный сектор обслуживания, находящийся на стыке публичного и частного права. Так, деятельность государственных промышленных и коммерческих предприятий основывалась на нормах частного права в гораздо большей степени, чем деятельность государственных управленческих служб. И наоборот, возросло число частнопредпринимательских организаций, принявших на себя выполнение публично-правовых функций. Следовательно, возник весьма разветвленный и сложный пограничный сектор на стыке публичного и частного права.
Существенную эволюцию претерпела и судебная практика по административным делам. С одной стороны, Государственный совет подтвердил с гораздо более убедительной аргументацией, чем в прошлом, традиционные принципы либеральной идеологии, что особенно заметно выразилось в послевоенный период по вопросу о толковании общих принципов права. С другой стороны, он столкнулся и с новыми проблемами, о которых можно сказать с умеренной дозой скептицизма, что они не решены полностью до сих пор и по сей день являются предметом особой озабоченности. Это проблемы, связанные с контролем весьма активной деятельности органов государственного управления в экономической и социальной областях.
Историческая эволюция административного права шла не по прямой линии, на этом пути прогрессивные шаги чередовались с полумерами и отступлениями вспять.
Первые двадцать лет существования Пятой республики ознаменовались общей тенденцией к передаче в частное распоряжение ряда предприятий из государственного сектора, что нашло свое закрепление в ряде нормативных актов и правительственных программ (так была оформлена передача дела сооружения и эксплуатации автострад частнопредпринимательскому сектору).
В то же время обозначилось попятное движение в отношении связанности управленческого аппарата нормами права. Этому способствовало распространение дискреционных мер в экономической области: премии и субсидии, предоставляемые без какого-либо объективного критерия; предоставление налоговых преимуществ и льгот некоторым предприятиям вопреки традиционному принципу равенства перед налогообложением; быстро распространявшаяся практика полюбовных рыночных сделок, в условиях которой государственная администрация свободно выбирает своих поставщиков и подрядчиков.
Но это движение было приостановлено после 10 мая 1981 года с приходом к власти правительства левого блока, которое решило восстановить все значение государственных служб в таких сферах, как транспорт, и оно действительно существенно расширило государственный сектор, произведя последовательную национализацию ряда индустриальных предприятий и финансовых учреждений. Таким образом сфера приложения административного права заметно увеличилась, а его содержание видоизменилось. Этот процесс не поколебала проходившая примерно в то же время децентрализация в управлении. Таким образом, в современной Франции функции административного права не замыкаются на государстве и его центральном аппарате, они глубоко проникли в деятельность административно-территориальных подразделений. Административное право представляется действенным средством поддержания национального единства и сплоченности, подчиняющим единым нормам поведения и контроля все структурные единицы общества.
Административную централизацию сопровождают два характерных момента.
Во-первых, в общей организации публичной власти заметно преобладание государства над второстепенными административно-территориальными образованиями или над промежуточными звеньями управления в лице коммун, профессиональных организаций и т. д.
Во-вторых, в рамках преобладающей роли государства необходимо выделить географическую централизацию, которая значительно усиливает централизацию в политическом смысле, преобладание столицы над провинциями, регионами и департаментами.
История централизации восходит к давним временам, ее процесс начался задолго до революции. Создание абсолютной монархии было главной вехой на этом пути. В определенном смысле революция отрицательно реагировала на централистские тенденции, но в конечном счете они возобладали. Дело централизации было завершено Наполеоном, и от его эпохи Франция унаследовала и сохранила в основных чертах централизованное государственное управление.
Почему же наше управление построено на принципах централизма? Этот вопрос заслуживает глубокого анализа. Мы же ограничимся рассмотрением последствий централизации для развития самой концепции административного права. От других государственно-правовых территориальных формирований государство отличается тем, что является всеохватывающей организацией, которая, особенно в начале XIX века в период раннего капитализма, до того, как конкурентная борьба привела к образованию монополистических объединений, была уникальной по масштабу сферы своего властвования. В этом и заключался один из аргументов в пользу того, чтобы нормативные основания деятельности государства были иными, чем правила, на которых основывалась деятельность предпри-
ятий и мелких административно-территориальных образований. Доминирующее значение государства подчеркивалось и его функциями, вытекающими из принципа суверенитета. Эти функции явно отличаются от функций местных административно-территориальных образований и частнопредпринимательских организаций.
Деятельность самых мелких коллективных объединений, например коммун, может без особых затруднений стать предметом частноправового регулирования. Так, например, Англия с начала XVIII века была до такой степени децентрализованным государством, что сфера управления там по общему правилу регулировалась нормами частного права. Графства управлялись по образцу предприятий, поскольку объем их деятельности был примерно одинаков и до некоторой степени наблюдалось сходство и в функциях. Эту гипотезу легко проверить и во Франции, так как лишь в начале XX века там получила развитие теория ответственности государственной власти, которая в принципе имела в виду государство, но впоследствии была распространена и на деятельность местных административно-территориальных образований.
Второй элемент—это административные споры. Административная юстиция призвана подобрать соответствующие ключи к их разрешению и нейтрализации.
В первые годы после революции судам общего права было запрещено вмешиваться в дела государственного управления в силу довольно ясного и весьма конъюнктурного основания. Дело в том, что к концу старого режима королевские парламенты, выступавшие в качестве высших судов, проводили крайне реакционную линию и оказывали всяческое сопротивление реформам. Революционеры не хотели, чтобы такое положение повторилось вновь. Поэтому дважды, и весьма определенным образом, ими были приняты нормативные акты о недопустимости судебного вмешательства в дела управления и осуществления судьями контроля над этой сферой. На эти весьма важные акты, действующие и поныне, неизменно опирается в своих решениях Трибунал по конфликтам — орган, решающий споры о пререканиях по компетенции между судами общего права и административной юстицией. В законе о судебной организации от 16 и 24 октября 1790 года в ст. 13 говорилось: «Судебные функции имеют свои особенности, и они навсегда будут отделены от функций по управлению. Под угрозой вменения им в вину совершения должностного злоупотребления судьи не вправе каким-либо способом подрывать значение действий управленческих органов, а также привлекать к суду чиновников аппарата управления по поводу выполнения ими своих функциональных обязанностей». Это предписание не допускает двусмысленности, ибо весьма суровая кара— уголовное наказание за злоупотребление — грозит судье, его нарушившему.
Однако и этого оказалось недостаточно. Несколько лет спустя был принят новый и поныне действующий закон, подтверждающий все значение первого акта. То был декрет от 16 фрюктидора Третьего года Республики, само название которого было весьма категоричным: декрет «О запрещении судам принимать к своему производству акты органов управления и об аннулировании любой судебной процедуры, проведенной по этому поводу». Декрет содержит единственное положение: «Судам категорически запрещается принимать к своему производству под угрозой наказания любое административное действие или акт». Таким образом было закреплено весьма могущественное и централизованное положение аппарата государственного управления в противовес судам, которые оказались лишенными права вторгаться в управленческую сферу. Очевидно, что ввиду отсутствия судебного контроля в этой сфере образовался правовой вакуум, который мог бы быть восполнен лишь путем реформы.
Сложившееся положение и в самом деле таило в себе множество очевидных неудобств. Опасность состояла в том, что очень быстро мог бы сложиться управленческий деспотизм, в условиях которого аппарат управления чувствовал бы себя весьма могущественным и в то же время бесконтрольным. А это не соответствовало бы требованиям современного государства, каковым являлась Франция, которая в наполеоновскую эпоху прочно встала на путь капиталистического развития.
С другой стороны, такое положение противоречило и тем либеральным принципам, которые возобладали в революционную эпоху, в частности принципу уважения прав личности. По этим причинам правовой вакуум в определенной мере был заполнен Наполеоном, который распорядился создать специальную судебную систему для контроля за деятельностью органов управления. Чем-то сверхновым это не являлось, поскольку еще при старом режиме сложились определенные процедурные правила административного разбирательства, однако именно теперь был дан новый импульс их развитию. Во времена Консульства и Империи одновременно закладываются основы для раздельного существования двух ветвей права: с одной стороны, развивается современное гражданское законодательство с соответствующей системой общего правосудия, увенчанной Конституционным судом, а с другой—возникает система административной юстиции, хотя и без кодифицированной основы, поскольку крупные нормативные акты принимались постепенно, по мере того как развертывалась деятельность государственной администрации. Вполне естественно, что, будучи основанными на двух самостоятельных источниках права, одним из которых были писаные нормы, а другим—судебная практика, обе эти судебные организации развивались не в унисон; их функционирование привело к образованию двух глубоко различных по своей природе правовых отраслей. В итоге сфера административных споров в качестве противоядия излишней централизации привела к тому же, к чему подталкивал и сам процесс централизации, то есть к образованию автономного административного права.
Однако с начала XIX века административное право претерпело значительную эволюцию, и тем не менее его история до настоящего времени еще мало изучена. В этом отношении необходимо отдельно рассмотреть наследие XIX века и вклад XX века. При этом хронологические рамки XIX века должны быть расширены в глубь истории, начиная с 1789 года, и отнесены за пределы века— примерно до 1914 года.
Наследие XIX века
Что это за наследие, к которому мы неустанно обращаем свой взор и которое так прочно прижилось в нашей правовой системе? С одной стороны, это разработка основных институтов государственного управления, а с другой—развитие некоторых его принципов.
Та система правительственной организации, с которой мы имеем дело и поныне, появляется в начале XIX века: создается центральный аппарат министерств, внутри министерств—управления, внутри управлений—бюро, складывается практика распределения компетенции между министрами и (на основе делегирования полномочий) директорами управлений и руководителями бюро. Эта пирамидальная организация возникает в XIX веке.
Одновременно возникают и территориальные управленческие структуры—коммуны, департаменты и принципы руководства ими. Возникает, в частности, главенствующая фигура префекта—этого основного института французской системы управления и административного права. Теперь мы так привыкли к этой должности, что нельзя и вообразить, как можно обойтись без префектов. Такой должности, пожалуй, нет нигде в мире. Эта должность, по мысли Наполеона, должна была ознаменовать начало процветания Франции. Учрежденная в XIX веке, она по своему статусу и роли сохраняется постоянно. Даже после реформы 1982 года эта должность изменилась лишь номинально: префекты стали именоваться комиссарами Республики.
И наконец, пирамиду венчает Государственный совет, основные элементы правового статуса которого были также заложены в начале XIX века.
В течение всего XIX века в системе государственного управления постепенно сложилась довольно либеральная идеология. Апогеем ее развития следует считать восьмидесятые годы прошлого столетия, относящиеся к началу Третьей республики и ознаменованные подлинным торжеством республиканских традиций.
Либеральные принципы прежде всего восторжествовали во взаимоотношениях государства с его административно-территориальными подразделениями. Тенденцию к определенной территориальной децентрализации можно проследить по принятым в ту пору крупным законам, в частности действующему и поныне с некоторыми изменениями закону 1871 года о департаментах и закону 1884 года о коммунах, основные положения которых были сохранены в Кодексе управления коммунами. Либеральные принципы утвердились также во взаимоотношениях государства со своими подданными. Таковым был экономический либерализм, с его принципом коммерческой и хозяйственной самостоятельности предприятий, который нашел свое правовое оформление в положении, что органы государственного управления должны по возможности воздерживаться от вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность.
Таковым был и либерализм политический, веяния которого отразились в крупнейших законах того времени в области печати, свободы собраний, свободы ассоциаций и т. д. Да и в самой системе управления либерализм проявился в новых гарантиях прав чиновников и служащих. В этом смысле примечателен закон 1905 года о праве должностных лиц знакомиться с их собственным служебным досье, развивающий принципиальное положение о недопустимости снятия с поста и перемещения по должности без предварительного уведомления о существе дела, то есть гарантирующий право чиновников на самозащиту. Однако главенствующим для всей концепции либерализма был принцип связанности государственной администрации правом и ее подконтрольности судье, то, что Проспер Вейль в одном из своих популярных пособий по административному праву назвал «чудодейственным средством» или «искусным изобретением» административного права. Претворение в жизнь этого принципа ознаменовалось принятием ряда крупных постановлений, которые вписываются в общую историческую эволюцию, так как судебная практика всегда шла в ногу с историей.
Наиболее крупные постановления принимались в период с 1870 по 1910 год. Благодаря им постепенно расширялся диапазон контроля судей за деятельностью государственного управления, а сложившаяся в ту пору судебная практика и поныне оказывает свое воздействие на судейское правосознание.
Первоначально расширение контроля за законностью пошло по линии развития института обжалования случаев превышения власти. В постановлении Государственного совета от 19 февраля 1875 года по делу принца Наполеона был сокращен перечень правительственных решений, то есть актов исполнительно-распорядительной власти, которые не подпадали под компетенцию судей. В постановлении Государственного совета 1901 года по делу Казановы была расширительно истолкована и сама инициатива на обжалование в смысле предоставления отдельным гражданам большей возможности опротестовывать управленческие решения. В 1907 году Государственный совет по делу о Восточных железных дорогах наделил себя полномочиями по контролю самых высших по иерархии актов исполнительно-распорядительной власти, то есть правительственных декретов, подписываемых самим президентом Республики. Основываясь на такого рода прецеденте, в 1962 году Государственный совет своим постановлением по делу Каналя аннулировал ордонанс президента Республики, расцененный им в качестве неправомерного административного акта.
В тот же период были заложены важнейшие принципы ответственности государственной власти, и прежде всего основополагающее положение о том, что государственная власть отвечает за свои действия, тогда как в других странах, например в Англии, похваляющейся своим либерализмом, в ту пору действовало обратное положение, которое было выражено в поговорке, распространенной в старое время во Франции, а именно: «Король не может злоумышлять». Принцип ответственности государственной власти был подтвержден и в постановлении Государственного совета от 8 февраля 1873 года по делу Бланке Эта ответственность была распространена и на полицию постановлением от 10 февраля 1905 года по делу Томаско Греко, и, наконец, в постановлении от 21 июня 1895 года по делу Камеса были заложены основания ответственности без вины и ответственности за риск, получившие развитие в дальнейшей судебной практике. Такое положение сложилось в административном праве в начале XX столетия.
Вклад XX века
Глубокие перемены, происшедшие в экономической и идеологической жизни народов за период после начала первой мировой войны, глубоко отразились на состоянии французского административного права.
Уместно остановиться на двух наиболее существенных аспектах общеисторического развития, которые нашли свой отзвук в административном законодательстве. Прежде всего это процесс концентрации финансовой, технической и экономической власти, перерастание капитализма эпохи свободной конкуренции в монополистический. Одновременно разрастается социалистическое движение и усиливается роль социалистических идей в политической и социальной жизни Франции, так же как и в ряде других стран, временами возникают весьма острые кризисные ситуации, например в 1936, 1945, 1968 и 1981 годах. И если даже это движение отмечено некоторыми зигзагами и отступлениями, все же, в общем, оно было поступательным и его последствия для развития административного права проявились двояко: прежде всего, расширилось значение государственного сектора в общественном производстве и, во-вторых, административное законодательство подверглось существенным внутренним преобразованиям.
Расширение государственного сектора затронуло не только экономику, но и социальную сферу. Государственный совет в своем знаменитом постановлении от 22 января 1921 года по делу Бак д'Элока и Западно-Африканского коммерческого общества признал существование государственных промышленных и коммерческих служб, то есть публичной сферы услуг. В то время такое положение было исключением из правила и считалось порождением инфляции, которая вот-вот должна была закончиться. Однако вскоре обнаружилось, что сфера публичных услуг оказалась очень емкой по содержанию, а само число государственных промышленных и торговых служб увеличилось, в частности в период массовых национализации 1936 года и в послевоенное время, особенно в 1982 году.
В 1926 году был принят декрет-закон, предоставивший местным административно-территориальным объединениям, в частности коммунам, право развивать сферу собственных хозяйственных услуг. Государственный совет позднее стал ограничительно толковать этот нормативный акт, изложив свою позицию в постановлении от 30 мая 1930 года по делу Профсоюзной палаты розничной торговли г. Невер. Но постепенно под давлением обстоятельств и нужд социального развития Государственный совет стал расширительно истолковывать понятие государственных хозяйственных услуг.
В позднейшее время обозначилась линия на возрастание государственного вмешательства в экономику, особенно в таких сферах, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей среды.
Одновременно происходило и огосударствление сферы социальных услуг, куда, помимо решения проблем урбанизации, включаются и другие виды деятельности, среди которых следует выделить создание и развитие системы социального страхования и обеспечения.
Параллельно с расширением сектора государственных услуг происходила структурная трансформация и внутри административного права, что можно проиллюстрировать рядом примеров. Был осуществлен пересмотр перечня и правового статуса публичных функций, в смысл которых в период после 1946 года был внесен ряд новых понятий и уточнений. За служащими государственного аппарата было признано право на объединение в профсоюзы, а при наличии определенных условий и в известных пределах—права на забастовку и на участие в управлении службами государственного сектора. Были подтверждены и другие принципы, как, например, равенство полов.
В то же время усиленно развивался и смешанный сектор обслуживания, находящийся на стыке публичного и частного права. Так, деятельность государственных промышленных и коммерческих предприятий основывалась на нормах частного права в гораздо большей степени, чем деятельность государственных управленческих служб. И наоборот, возросло число частнопредпринимательских организаций, принявших на себя выполнение публично-правовых функций. Следовательно, возник весьма разветвленный и сложный пограничный сектор на стыке публичного и частного права.
Существенную эволюцию претерпела и судебная практика по административным делам. С одной стороны, Государственный совет подтвердил с гораздо более убедительной аргументацией, чем в прошлом, традиционные принципы либеральной идеологии, что особенно заметно выразилось в послевоенный период по вопросу о толковании общих принципов права. С другой стороны, он столкнулся и с новыми проблемами, о которых можно сказать с умеренной дозой скептицизма, что они не решены полностью до сих пор и по сей день являются предметом особой озабоченности. Это проблемы, связанные с контролем весьма активной деятельности органов государственного управления в экономической и социальной областях.
Историческая эволюция административного права шла не по прямой линии, на этом пути прогрессивные шаги чередовались с полумерами и отступлениями вспять.
Первые двадцать лет существования Пятой республики ознаменовались общей тенденцией к передаче в частное распоряжение ряда предприятий из государственного сектора, что нашло свое закрепление в ряде нормативных актов и правительственных программ (так была оформлена передача дела сооружения и эксплуатации автострад частнопредпринимательскому сектору).
В то же время обозначилось попятное движение в отношении связанности управленческого аппарата нормами права. Этому способствовало распространение дискреционных мер в экономической области: премии и субсидии, предоставляемые без какого-либо объективного критерия; предоставление налоговых преимуществ и льгот некоторым предприятиям вопреки традиционному принципу равенства перед налогообложением; быстро распространявшаяся практика полюбовных рыночных сделок, в условиях которой государственная администрация свободно выбирает своих поставщиков и подрядчиков.
Но это движение было приостановлено после 10 мая 1981 года с приходом к власти правительства левого блока, которое решило восстановить все значение государственных служб в таких сферах, как транспорт, и оно действительно существенно расширило государственный сектор, произведя последовательную национализацию ряда индустриальных предприятий и финансовых учреждений. Таким образом сфера приложения административного права заметно увеличилась, а его содержание видоизменилось. Этот процесс не поколебала проходившая примерно в то же время децентрализация в управлении. Таким образом, в современной Франции функции административного права не замыкаются на государстве и его центральном аппарате, они глубоко проникли в деятельность административно-территориальных подразделений. Административное право представляется действенным средством поддержания национального единства и сплоченности, подчиняющим единым нормам поведения и контроля все структурные единицы общества.
Коментариев: 0 | Просмотров: 63 |
Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.
Другие новости по теме:
- РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
- Государственный совет (Франция)
- РЕФОРМЫ
- ПРОИСХОЖДЕНИЕ
- ИСТОЧНИКИ
-
Напечатать Комментарии (0)
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА:
- Уголовно-правовая
- Гражданско-правовая
- Государственно-правовая
РАЗНОЕ:
- Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия (Василенко И. А.)
- Государственное управление и государственная служба за рубежом (В.В.Чубинский)
- Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации (Алексеев А.П.)
- Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. (Васильев Р.Ф.)
- Иностранное конституционное право (В.В.Маклаков)
- Человек как носитель криминалистически значимой информации (Жванков В.А.)
- Криминалистическая характеристика преступных групп (Быков В.М.)
- Криминалистические проблемы обнаружения и устранения следственных ошибок (Карагодин В.Н., Морозова Е.В.)
- Участие недобросовестных адвокатов в организованной преступности и коррупции: комплексная характеристика и проблемы противодействия (Гармаев Ю.П.)
- В поисках истины (Ищенко Е. П., Любарский М. Г.)
- Деятельность экспертно-криминалистических подразделений органов внутренних дел по применению экспертно-криминалистических методов и средств в раскрытии и расследовании преступлений (В. А. Снетков)
- Теория и практика проверки показаний на месте (Л.Я. Драпкин, А.А. Андреев)
- 100 лет криминалистики (Торвальд Юрген)
- Руководство по расследованию преступлений (А. В. Гриненко)
- Осмотр места происшествия (А.И. Дворкин)
- Конституция России: природа, эволюция, современность (С.А.Авакьян)
- Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс (Н.В. Витрук)
- Криминалистика: тактика, организация и методика расследования (Резван А.П., Субботина М.В., Харченко Ю.В.)
- Криминалистика. Проблемы и мнения (1962-2002) (Бахин В.П.)
- Криминалистика: проблемы, тенденции, перспективы (Белкин Р. С.)
- Криминалистика: проблемы сегодняшнего дня (Белкин Р. С.)
- Российское законодательство на современном этапе (Н.А.Васецкий, Ю.К.Краснов)
- Права человека (Е. А. Лукашева)
- Справочник прокурора (Трикс А.В.)
- Правовые позиции Конституционного Суда России (Лазарев Л.В.)
- Проблемы уголовного наказания в теории, законодательстве и судебной практике (В. К. Дуюнов)
- Практика применения уголовного кодекса (А.В. Наумов)
- Уголовные преступления и наказания (А.Б. Смушкин)
- Экономические преступления (Волженкин Б. В.)
- Гарантии прав участников уголовного судопроизводства Российской Федерации (Волколуп О.В., Чупилкин Ю.Б.)
- Меры пресечения в российском уголовном процессе (Михайлов В.А.)
- Отказ от обвинения в системе уголовно-процессуальных актов (Землянухин А.В.)
- Типология уголовного судопроизводства (Смирнов А.В.)
- Учение об объекте преступления (Г.П. Новоселов)
- Дифференциация уголовной ответственности (Лесниевски-Костарева Т. А.)
- Теория доказательств (Владислав Лоер)
- Искусство защиты в суде присяжных (Мельник В.В.)
- Субъективное вменение и его значение в уголовном праве (В. А. Якушин)
- Психология преступника и расследования преступлений (Антонян Ю.М., Еникеев М.И., Эминов В.Е.)
- Курс международного уголовного права (Э.Нарбутаев, Ф.Сафаев) (Республика Узбекистан)
- Деятельное раскаяние в совершенном преступлении (Щерба C., Савкин А.В.)
- Право на юридическую помощь: конституционные аспекты (Р.Г. Мельниченко)
- Юридический статус личности в России (Воеводин Л.Д.)
- Российское гражданство (Кутафин)
- Законность в Российской Федерации (Тихомиров Ю. А., Сухарев А. Я., Демидов И. Ф.)
- Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее (М.И. Клеандров)
- Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990-1996 гг. (Бойков А.Д.)
- Закон: создание и толкование (Пиголкин А.С.)
- Актуальные вопросы уголовного процесса современной России
- Уголовно-правовое регулирование. Механизм и система. (Н.М.Кропачев)
- Уголовно-правовая политика и пути ее реализации (Беляев Н. А.)
- Практика уголовного сыска (В.Румянцев, В.Перевертов)
- Судебная экспертиза (экспертология) (В.А.Назаров)
- Адвокатура и власть (Бойков А.Д.)
- Справочник адвоката: Консультации, защита в суде, образцы документов (Данилов Е.П.)
ДРУЗЬЯ САЙТА:
Библиотека документов юриста
СЧЕТЧИКИ: