В Греции государство отождествлялось с городом, но так как городов было много, то было не одно греческое государство, а несколько. Мелкие эти государства вели между собой постоянную войну, ослабляя друг друга и давая возможность вторгаться неприятелям. Чем более усиливалась внутренняя борьба между городами, тем все слабее и слабее становилась Греция. К этому необходимо присоединить и внутренние раздоры между различными классами общества и между честолюбцами, волновавшими народ для того, чтобы захватить в свои руки власть. Лучшим периодом в истории Греции был тот, когда Афины стали во главе греческих городов. Они имели образовательное значение для всех греков. У афинян в то время были Эсхил, Софокл, Эврипид и Геродот. Начиналась философская мысль, и искусство достигло высокого развития. То был знаменитый век Перикла, привлекающий к себе до сих пор внимание каждого образованного человека. Но это время афинского господство продолжалось недолго: спустя 20 лет по смерти Перикла Афины были разрушены, и Греция сохранила свою политическую самостоятельность только благодаря великодушию врагов. Такое быстрое падение объясняется самим строем жизни. Возьмем в пример Афины. При Перикле население города простиралось до 300000 человек, но из них полноправных граждан было только 14000. - Управление зависело от этих 14000 челов., остальные были бесправны и понятно, не могли по доброй воле сочувственно относиться к строю, не дающему им никаких прав. В среде полноправных граждан находились люди, пользующиеся неудовольствием масс для своих целей, волновавшие эти массы. Кроме того, в среде самих полноправных граждан были резкие различия. Этот класс делился на богатых и бедных. Богатство было концентрировано в руках немногих, и оно было по своему времени поразительно велико. Во время пелопонесской войны оказались в Афинах богачи, имевшие по миллиону рублей. При тогдашних условиях жизни это было несметное богатство, и богачи не знали, куда его девать. А между тем бедность в то же время была не менее велика. Бедные граждане боролись из-за жалованья. Перикл установил так наз. фсорикон, т. е. выдачу из казны платы для посещения театров.
Как ни ничтожно было это пособие, но на деле оказалось, что афиняне им страшно дорожили. Бедность, несомненно, была велика. Это вызывало вражду и в борьбе партий: агитаторы пользовались обедневшими гражданами для своекорыстных целей. Каждая победа партии дорого обходилась стране, так как побежденные были истребляемы или изгоняемы, а их имущество конфисковалось.
Во время этой-то неурядицы жил философ Платон, один из известнейших мыслителей древнего мира, почитаемый во все века, называемый "божественным" мыслителем и "умнейшим из всех греков". Он жил в то время, когда Демосфен уже начинал свои филиппики, свои предостережения о страшной опасности, угрожающей всей Греции от Филиппа Македонского. В это же время Диоген среди дня искал со свечей человека и не находил его между греками. Понятно, как должно было сказаться это время на социальных воззрениях мыслителя, которому были дороги интересы родины. Когда угрожает опасность, возникает мысль об отпоре и о тех силах, при помощи коих опасность может быть устранена. Когда возникает опасность обществу, возникает мысль о том, как лучше устроить и укрепить это общество, сделать его могущественным и безопасным. Этим и занялся Платон в своих социальных проектах. Он написал два проекта: один в разговоре о государстве, а другой - в разговоре о законах. Первый представляет собой идеальное устройство, к которому должно стремиться государство, а второй - проект менее совершенной организации, но приноровленной к условиям времени. Первый проект сам Платон называет проектом наиболее совершенного государства, самой лучшей формой государственной жизни, но так как эта идеальная форма превышает понятия и стремления его современников, то поэтому он и написал второй проект, как проект более практического характера. Для нас имеет существенное значение разговор о государстве, в котором высказаны настоящие воззрения Платона на дело народного благосостояния без всяких уступок практического характера.
Свой проект идеального государства Платон начинает положением, что государство должно иметь в своем фундаменте справедливость, так как только основанное на справедливости государство может создать действительное народное благосостояние.
Для того чтобы составить понятие об этой справедливости необходимо рассмотреть организацию государства. Общество возникает из того, что люди соединяются между собой для удовлетворения взаимных нужд. Люди рождаютсяс разными наклонностями к занятиям, и поэтому работа всего успешнее идет тогда, когда человек специально занимается какимлибо одним ремеслом, наиболее соответствующим его природным наклонностям. Для полного удовлетворения потребностей необходимо, чтобы город имел большой объем, значительное количество населения, так как от этого зависит разнообразие в изготавливаемых произведениях. Для расширения территории города необходимо будет обратиться к занятию соседних земель, поэтому во всяком государстве необходимо войско. В дальнейших своих исследованиях Платон занимается главным образом организацией этого войска. Чтобы иметь хорошее войско, государство должно заботиться о воинах не только после рождения, но даже и до рождения, должно заботиться о том, чтобы родились солдаты здоровые и крепкие. Необходима особая система воспитания, направленная к достижению той же цели. Необходим особый строй имущественных и семейных отношений, приноровленный к достижению тех же задач. Сущность этих задач сводится к тому, чтобы все войско представляло собой как бы одного человека пред неприятелем.

На тех ступенях развития, когда население жило охотой, средствами удовлетворения потребностей были или готовые дары природы, еще никем не захваченные, или отнятие этих даров у других. Охотник дикарь смотрел на всякого другого дикаря, также живущего охотой как на соперника и врага, которого необходимо истребить. При таком положении дел физическая сила пользовалась всеобщим уважением, была задушевным идеалом каждого. Чем более человек истребит врагов, тем более почета ему от его близких. Этим объясняется сохранившийся до сих пор у дикарей обычай скальпировать пленников: скальп - доказательство храбрости и аттестат, дающий почет и уважение. Понятно, что этот идеал был перенесен и на божество: Шива представляется индусу кровожадным существом, держащим череп в руке, украшенным ожерельями из человеческих костей, одетым в кожу тигра.
Отношения между народами древнего мира напоминают собой эти отношения, господствовавшие между людьми охотничьего периода. Древние государства находились между собой в постоянной вражде; каждое стремилось к преобладанию, к поглощению другого. Вот почему те идеалы, которые были выработаны в дообщественном периоде, должны были иметь место и среди древних государств.
Государства, находясь в постоянной войне, должны были высоко ценить те средства, которыми укреплялась государственная сила и которые давали перевес в борьбе с другими. Одним из лучших средств была такая сплоченность граждан, по которой каждое государство, как целое, поглощало бы отдельные личности. Для сохранения и развития целого необходимо было пожертвовать частями. Это основная идея государственного благоустройства в древнем мире. Личность не всегда могла без протеста переносить такое подавление, но протест ее имел значение начала, разрушающего государственный строй. Практически эта идея лучше всего осуществлена в браманизме и буддизме.

Мероприятия, направленные к организации народного благосостояния, могут быть сведены к двум категориям: к созданию условий безопасности и к созданию условий материального и духовного благосостояния. Согласно с этим обыкновенно и разделяют полицейское право на два отдела: благочиние и благоустройство. Первый отдел преимущественно обнимает собой право, характеризуемое отрицательным характером, т. е. устанавливающее то, чего не должно делать. Второй обнимает ряд постановлений преимущественно положительного характера.
Это деление с пропедевтической точки зрения не может быть признано основательным, так как многие из мер благочиния могут быть надлежащим образом объяснены только в связи их с мерами благоустройства, как и наоборот. Так, наприм., меры лесоохранения могут быть правильно уяснены после учения о народногосударственном значении лесов и в связи с мерами лесоустройства. Поэтому, имея в виду задачи пропедевтические, мы не можем принять системы, разделяющей полицейское право на две самостоятельные части - благочиние и благоустройство. Пропедевтическим целям более соответствует деление науки на общее учение о факторах благосостояния и учение об отдельных отраслях деятельности, направленной к достижению народного благосостояния.

Полицейское право имеет своим предметом изучение правооснований для надлежащего содействия сохранению и развитию народного благосостояния. В разнообразии жизненных отношений, осложняющих и видоизменяющих то однородное, по которому естественно стремятся сложиться общественные явления, эта наука открывает нормы для такой организации, при которой законы народного благосостояния могли бы получить полное и всестороннее применение. Имея дело с элементами - частным, временным, случайным и местным, полицейское право не может быть отвлеченной наукой в строгом смысле этого слова. Метод его исключительно эмпирический и притом главным образом в той своей форме, в какой наблюдение может обнять собой все стороны данных, находящихся не в состоянии покоя и неподвижности, но развивающихся. Метод полицейского права - историческая индукция.
Этому методу во всех общественных науках принадлежит первенствующее место. Так, в политической экономии без исторической индукции каждый исследователь легко впадает в односторонность, легко примет то, что имеет лишь относительное значение за безусловное и постоянное. По замечанию Рошера, если бы на луне были жители: и если бы кто-нибудь из них увидел нашего ребенка, то, не зная закона развития, не принял ли бы он дитя, хотя бы оно было вполне прекрасное, за урода с несоразмерно большой головой, никуда не пригодными руками, ногами, не способными к движению и т. п.? Нечто подобное нередко и случалось с экономистами, забывшими, что экономические явления для всестороннего своего изучения требуют пользования, прежде всего историческим методом. Маклеод и Бастиа, наприм., утверждают, что общество представляет собой ни что иное, как сумму обменов. Кэри ту же самую мысль выражает на своем своеобразном языке: общество есть сумма соединений, происходящих от существования различий. Другими словами, эти экономисты одну сторону общественности, действительно в настоящее время имеющую преобладающее значение, отождествляют с самим принципом общежития. Ограничивая поле наблюдения исключительно настоящим, которое может быть названо временем меновой ассоциации и меновой культуры, они не заметили другой стороны общежития - все совокупности сношений, происходящих от существования между людьми сходств, сходных интересов, сходных целей и сходных средств к их достижению. А между тем эта сторона общежития в свое время имела также преобладающее значение, как в настоящее время преобладает меновая культура, и правильное общежитие может быть основано на законах всей совокупности междучеловеческих сношений, а не одной лишь стороне их. Подобных заблуждений немало знает история общественных наук.
Но если не пользование историческим методом в политической экономии может приводить к таким односторонностям и заблуждениям, то полицейское право положительно не мыслимо вне этого метода.
Нарушения естественно-экономических законов, вызывающие необходимость управления народным благом, как мы видели, происходит от осложнения этих законов элементами времени и места, частности и случая. Понятно, что все меры управления, необходимость коих проистекает из факта существования этих элементов в общежитии, должны сообразоваться с ними. Характер их, целесообразность и практическое значение исключительно обусловливаются тем, в какой степени они отвечают этим условиям, вызывающим самое существование их. Для доказательства нашей мысли представим несколько примеров.
Как известно, на низших ступенях развития люди характеристически отличаются полнейшим неумением соединять в своем уме идею настоящего с будущим. Они, как и дети, живут данной минутой, не заботясь о будущем. Все путешественники свидетельствуют, что дикари отличаются поразительной беззаботностью. Дикарь рубит дерево, желая воспользоваться его плодами. Он не думает о том, что в следующем году уже не будет в состоянии воспользоваться плодами этого дерева, что, быть может, ему тогда придется лишиться того достатка, которым он пользуется в настоящем. Он не думает об этом по той простой причине, что не думает о будущем, живя только настоящим моментом его жизни. Не зная этой особенности дикарей, легко прийти к совершенно ошибочным представлениям о мерах к их развитию. Так многие из путешественников рассказывают о невероятной, как бы врожденной наклонности дикарей к воровству, против которой самые строгие меры наказания оказываются положительно бесцельными. Дикарь, попавший на европейский корабль, ворует все блестящие вещи, которые попадаются ему под руку. Наказания не исправляют его; немедленно после наказания, при первом удобном случае он не может удержаться, повторяет кражу. И никакими мерами строгости отучить от этого нет возможности. Дело в том, что дикарь живет данной минутой, не умея думать о будущем, и чем ниже его развитие, тем более он лишен этой способности соединять идею настоящего с идеей о будущем, тем менее он думает о завтрашнем дне. Ему понравилась вещь и он усвояет ее, или все забывая в данную минуту о наказании, или не будучи в состоянии принести жертву в настоящем для будущего, не будучи в состоянии лишиться удовольствия в настоящем для того, чтобы не испытать страданий в будущем. Здесь меры строгости бесцельны. То же самое мы видим и в детскихшалостях. Наказанное за шалость дитя проливает искренние слезы, дает искренние обещания впредь не делать шалостей. Проходит минута и все забыто: шалость повторяется со всеми ее последствиями. Педагог, не знакомый с естественным развитием понятий в человеке, легко склонен прибегать к самым строгим мерам наказания, мучит себя и детей и, в результате, ничего хорошего все-таки не получает. И это очень естественно. Дитя, как и дикарь, повторяя шалость, или забывает о наказании, или не может лишить себя удовольствия в настоящем ради того, чтобы избавиться от страданий в будущую минуту. В том и другом случае причиной является данный период психического роста, неуменье соединять идею настоящего с будущим. Без воздействия на эту причину, никакие меры не помогут в борьбе с последствиями ее. Д. С. Милль приводит интересный пример борьбы с этим свойством парагвайских индийцев, которую вели миссионеры. Для распространения в их среде культуры миссионеры не встретили никаких препятствий со стороны отвращения к труду, хотя в первое время было и это препятствие. Главное затруднение оказалось в этом неумении соединять идею настоящего с идеей о будущем. "Существенным затруднением была непредусмотрительность индейцев, их неспособность думать о будущем и воспитавшая из того необходимость самого неослабного и мелочного надзора за ними со стороны их учителей. Например, если миссионеры оставляли на их собственную заботу волов, которыми они пахали, индейцы в своей несообразительной беззаботности могли оставлять их на ночь не выпряженными из плуга. Бывали примеры и хуже того: индейцы резали волов себе на ужин, и, слыша упрек за это, думали, что достаточно оправдываются, говоря: нам хотелось есть. Отцы миссионеры должны ходить по их домам, осматривая, что им нужно: без того индейцы ни о чем не позаботились бы. Индейцы часто не оставляют себе нужного запаса пищи даже на посев. Если бы не смотреть за ними, они вообще оставили бы себя без всяких средств к поддерживанию жизни". (Осн. пол. экон., т. 1, стр. 213).
Меры просвещенного деспотизма, применимые к дикарям, вызываются необходимостью. Но те же меры становятся излишними, когда применяются к людям с развитой способностью сочетания настоящего с будущим, но под влиянием каких-либо посторонних и внешних условий своею деятельностью напоминают тех же дикарей. Так, по заключению американского экономиста Ре, "люди, посвятившие себя здоровым занятиям и живущие в здоровых странах, гораздо более способны к бережливости, чем люди, находящиеся в нездоровых или опасных занятиях, живущие в климатах, вредных для человека. Матросы и солдаты расточительны. В Вест-Индии, в Новом Орлеане, Ост-Индии господствует расточительный образ жизни. Но те же люди, переселившись в здоровые страны Европы, начинают жить экономно, если не попадут в водоворот безумного светского мотовства. Война и повальные болезни всегда приводят за собой, в числе других зол, мотовство и роскошь". По этому поводу Д. С. Милль также говорит: "где собственность не безопасна, или где часты разорительные катастрофы, там немногие будут сберегать, да и те, которые станут сберегать, будут находить побуждение к этому не иначе, как только при высоком проценте прибыли на капитал: только высокость процента может заставлять их предпочитать сомнительное будущее соблазну настоящего наслаждения" (Осн. пол. эк., т. I, стр. 210).

Между исследователями общественных явлений рано возникла противоположность воззрений на основной вопрос всякой общественной науки, вопрос о том, отношения между людьми подчинены ли какому либо регулирующему принципу, или же в них все зависит от произвола и слепой случайности, нет никакой законоподчиненности.
По одному из воззрений, в существующих явлениях общественности нет никакого естественного порядка. Так, по учению Ж. Ж. Руссо, человеческое общежитие - это извращение естественного состояния человека. По его воззрению, идеальный человек это человек вне общества, живущий в лесах, не требующий ничего от подобных себе существ, совершенно не зависимый от них, лишенный всякого образования и воспитания. Общежитие представляет собой извращение естественных условий жизни человека: необходимо отказаться от него, возвратиться к природе, к первобытному состоянию.
Зачатки этой теории мы встречаем еще в древнем мире. Верования древних о так называемом золотом веке, которого человечество лишилось вследствие своих заблуждений, заключают в себе ту же мысль об испорченности человека, живущего в обществе. В наше время это же воззрение о противоестественности существующих условий общежития составляет сущность социализма, разделяющегося на множество школ и направлений, между которыми общее одно - отрицание естественноупорядочивающих начал в общежитии.
По другому воззрению, сношения между людьми подчинены строго определенным законам, исключающим всякий произвол и случайность. Многие из исследователей общественных явлений весьма рано заметили, что общество представляет собой не массу отдельных лиц, но органическое целое, в коем все части состоят в тесной связи между собой и в своем развитии взаимно обусловливаются. Пораженные чудной картиной, открытой ими, исследователи весьма рано пришли и к мысли, что благосостояние народов не зависит от воли законодателей и правителей, что экономическая жизнь народов должна быть всецело предоставлена самой себе и всякое вмешательство правительства в эту жизнь равносильно нарушению естественной ее законоподчиненности и поэтому вредно.
Так еще в конце XVII ст. Dudley North решительно утверждал, что никогда богатства не создаются посредством государственных мероприятий, что эти мероприятия производят замешательство и вред. По его учению, меновые сношения между людьми естественно устанавливаются таким образом, что интересы торговца не противоречат интересам общества. Таким же образом и экономические сношения между государствами имеют в своем основании взаимность выгод, и весь мир с точки зрения торговых сношений представляет собой одну нацию. Нет никакой надобности, поэтому, в издании правил ни для внутренней, ни для внешней торговли.
В XVIII ст. это учение было возведено в научно-оптимистическую систему сперва физиократами, а затем основателем политической экономии А. Смитом.
Физиократы учили, что народному хозяйству должна быть предоставлена полная свобода, которая и должна водворить народное благосостояние. Рассказывают, что врач Людовика XV Ф. Кенэ на вопрос дофина: что он делал бы, если бы стал королем, отвечал: "ничего". И действительно, в этом ничегонеделании, по учению физиократов, заключается принцип отношений государства к экономической жизни, имеющей свои естественные законы, для полезного обнаружения которых должна быть предоставлена полная свобода. Один из последователей физиократической доктрины, Гурпэ выразил этот принцип государственного безучастия к народному благосостоянию в знаменитой формуле либерализма - laissez faire, laissez passer, до настоящего времени имеющей решительных сторонников, в особенности в применении к международным хозяйственным сношениям.
На этом же начале свободы конкуренции обоснована и экономическая система А. Смита. По его учению, существует в общежитии сила, благодаря которой, при полной свободе отношений, достигается благостояние всех и каждого без всякой регламентации, и которая, подобно таинственному началу животной жизни, восстановляет здоровье и возвращает силы организму, несмотря на всевозможные препятствия. Эта сила - своекорыстие или личный интерес каждого. Подчиняясь личному интересу, каждый человек, прежде всего, заботится о себе, о своих выгодах. С этой целью он старается употреблять свой труд возможно прибыльнее, старается производить возможно больше тех продуктов, в которых наиболее нуждается общество, которые наилучше им ценятся и поэтому дают наибольший доход. Таким целесообразным употреблением своего труда, производитель извлекает наибольшие выгоды, принося в то же время наибольшие выгоды другим, нуждающимся в произведениях его труда. Человек, преследуя свои личные выгоды, невольно является существом общежительным. Между людьми даже противоположные дарования не только не ведут к борьбе, но оказывают пользу всем, содействуя развитию разделения труда. Благодаря разделению труда продукты самых разнообразных трудовых особенностей собираются как бы в одну общую массу, из которой каждый может получать произведения, изготовленные другими.
Признав таким образом, что личный интерес каждого не противоречит благосостоянию других, что при полной свободе конкуренции личных интересов достигается наибольшая сумма народного блага, А. Смит за государством оставляет только охранительные обязанности: заботы о безопасности и правосудие.
Эти воззрения лучших мыслителей XVIII века в конце этого же века в значительной мере нашли применение в жизни, но действительность не оправдала ожиданий. Во Франции в это время были употреблены самые решительные меры к водворению общего благосостояния по началамэкономического либерализма, но бедность не исчезла, преступления не уменьшились, беспомощность еще более увеличилась. Это не могло не вызвать разочарования, перешедшего в отчаяние, выражением которого появилась доктрина экономического фатализма. Представителями ее были Мальтус и Рикардо. В какой мере действительно эта доктрина была выражением отчаяния, можно судить, например, из известного положения Мальтуса, что человек, рожденный в свет уже занятым до него, лишний на земле, сама природа повелевает ему удалиться и не замедлить исполнить свой приговор. На сколько и Рикардо доводит экономический пессимизм до фатализма, можно судить, например, из его учения, что определение размеров заработной платы должно всецело зависеть от свободной конкуренции и "заработная плата никогда не должна подвергаться вмешательству законодателя". Очевидно, в этом случае Рикардо признает, что как бы не была тяжела действительность, но она неизбежна, если существует общественная законоподчиненность, вследствие чего и всякое правительственное вмешательство или бесполезно или вредно.
Но с отчаянием тяжело мириться человеку и эта доктрина встретила мало последователей. Она лишь вызвала, с одной стороны, сомнение в существовании экономических законов, выразившееся в увеличении проектов общественного переустройства, с другой же стороны, вызвала новые исследования о действительной законоподчиненности общественных явлений.
Новые исследования поставили на прочном фундаменте доктрину общественной законоподчиненности. В строго дедуктивные и историкостатистические исследования неоспоримо подтвердили существование естественных законов общежития. А между тем прежние сомнения не исчезают, они продолжают существовать и мотивируются главным образом тем, что "если политико-экономические законы суть, в самом деле, законы, то они не нуждаются в применении их, сами фатально применяясь".
Действительно ли так? Неужели нет выхода из дилеммы: или существует общественная законоподчиненность, в таком случае нет места управлению народным благом, ибо законы, как законы должны применяться фаталистически, требуя государственного "ничегонеделания", или никаких таких законов нет, значит, предоставляется полный простор организовать общественный порядок по каким угодно планам.
Выход из этой дилеммы указывается характером законов общественности. Понятие о законе в общественных явлениях получается не иначе, как путем обогащения и отвлечения от массы наблюдаемых данных. Каждый наблюдающий, например, отдельные факты рождений или смертности в каком-либо городе или селении, ничего не заметит в них, кроме хаоса и случайности. По замечанию А. Кетле, тому, кто наблюдает отражение света в незначительных каплях воды, невозможно дойти до понимания явления радуги, даже мысль о связи между этим явлением и отражением света не придет ему в голову, если он не станет в благоприятные для того условия. Только тогда, когда наблюдатель изучает общественные факты в массах, пред его глазами открывается чудная картина, которой он до сих пор не замечал и о существовании которой не думал. Хаос пред глазами такого наблюдателя исчезает, и он видит стройную законоподчиненность там, где все казалось произвольным, случайным, хаотическим. Этим только путем и открывается та законоподчиненность, о которой говорит политическая экономия.
Политическая экономия никогда не открыла бы в изучаемых ею явлениях законоподчиненности, если бы она искусственно не устраняла всего того, что является случайным, временным, местным и частным. Но открываемые ею законы не исключают из жизни этих последних элементов. Научное положение о сфероидеальности земли еще далеко от отрицания высших гор и глубоких пропастей. Придавая надлежащее значение экономическим законам, мы не можем и не должны уменьшать значения того, что устраняется экономистами от изучаемого явления до открытия законоподчиненности. Эта сторона общественности есть наша непосредственная жизнь, в ней наши страдания и радости, наша доля и недоля. Игнорировать ее также основательно, как было бы основательно игнорировать горы и пропасти во имя научного положения о сфероидеальности земли. Эти горы и эти пропасти требуют устройства удобных спусков и подъемов, тоннелей и мостов. Это случайное, временное, местное и частное в явлениях общественности требует управления, вызывает необходимость надлежащего устройства общежития для достижения общего благосостояния. Одного юридического порядка, в необходимости которого не сомневались сторонники законоподчиненности экономических явлений, недостаточно, так как при существовании этих случайных, временных, местных и частных условий в явлениях общественности требования блага могут быть в противоречии с требованиями права, и один юридический строй общежития равносилен возведению в принцип анархии интересов.