Прибывающие в Россию иностранцы, по правилам 29 июня 1860 г., представляют пограничному начальству паспорта, визированные русским дипломатическим агентом и консулом. Пограничное начальство, рассмотрев и отобрав их паспорта, выдает им кордонные свидетельства, означающие, откуда и когда они на границе явились; о выданных таким образом свидетельствах доставляются ежемесячные ведомости губернским правлениям. Кордонные свидетельства имеют значение паспортов в течение шести месяцев, после чего должны приписаться к одному из состояний (т. IX, ст. 1538 - 1553). Из иностранцев еврейского происхождения допускаются к постоянному водворению в черте оседлости евреев только следующие лица: 1) те, которых правительство признает нужным выписать для занятия должности раввинов; 2) медики, выписываемые правительством для ведомств военного и морского; 3) те, которые приезжают с намерением учредить фабрики или заводы, кроме винокуренных, и для сего предъявляют капитала не менее пятнадцати тысяч рублей. Евреи эти при въезде в Россию дают подписку в том, что учредят заведения непременно в течение трехлетнего срока. При неисполнении обязательства они высылаются за границу; после же исполнения его могут быть приняты в русское подданство и должны избрать узаконенное состояние. 4) Мастера, выписанные фабрикантами из евреев, для производства мануфактурных работ. Они допускаются к постоянному водворению в местах оседлости и к принятию присяги на подданство не иначе как после пятилетнего пребывания их на фабриках, когда притом будут иметь от хозяев и местных начальств свидетельства о своем искусстве и беспорочном поведении (Уст. о паспортах ст. 530).
Переселение на постоянное жительство в Финляндию с приобретением прав гражданства производится с Высочайшего разрешения, причем с переселяющегося взыскивается в пользу финляндских богаделен и рабочих заведений единовременно тысяча рублей (т. IX приложение к ст. 195 по продол. 1863 г. ).
Определение постоянного местожительства может быть в противоречии также со свободой передвижения. Необходимо поэтому создание таких условий, при которых принцип постоянного местожительства не находился бы в противоречии с началами местопребывания, т. е. со свободой передвижения граждан как внутри государства, так и вне. Свобода передвижения представляет собой необходимое условие всякой общественной жизни; без этой свободы немыслимо правильное экономическое развитие. Стеснение свободы в этом случае может быть в высшей степени вредно. Но в то же время и здесь безусловная свобода не всегда может быть допущена. Ограничение ее, прежде всего, может возникнуть из необходимости удостоверения личности путешествующего. Удостоверение личности может быть вызываемо важными общественными интересами, например интересами предупреждения опасностей, преследования преступников и т. п. Поэтому государство может требовать от путешествующих имения при себе известных документов, необходимых для удостоверения их личности. К таким документам относится паспорт в точном смысле этого слова, легитимационные свидетельства, книжки для путешествующих (Reisebucher) и т. д. В действительности приняты следующие порядки. В Англии путешествующий не подвергается никаким формальностям относительно паспортов. То же начало полной свободы принято и в Швейцарии. Л. Штейн считает, что Англия и Швейцария в данном случае представляют собой то, к чему раньше или позже должны прийти все другие государства. Паспорт может быть необходим лишь для удостоверения личности. Во Франции требуются паспорта для перехода из одного кантона в другой, причем они выдаются для внутренних путешествий мэром, а для заграничных префектом. Внутренний паспорт является в мэрии. Иностранцы также должны представлять свои паспорта муниципальным властям. При этом от английских подданных, на основании особого трактата, заключенного 1 января 1861 г., никаких паспортов не требуется.
Немецкие законодательства в последнее время таким же образом приближаются к началам свободы. Многие из них вовсе не признают паспортной системы, в особенности, для подданных, путешествующих внутри страны. В Пруссии надзор за путешествующими ведется при посредстве особых книг, называемых Fremdenbucher. Книги обязаны вести содержатели гостиниц и вообще домов для временного пребывания путешествующих. В эти книги вписывают свое звание, фамилию и другие ответы все путешествующие. Признана вообще свобода передвижения, Freizugigkeit. Эта свобода в Пруссии получила большое применение с 1 ноября 1867 года, когда предоставлено право по собственному усмотрению каждого где угодно избирать для себя место поселения или место постоянного жительства, с ограничениями лишь, вызываемыми необходимостью обеспечения призрения бедных.
Начала нашей паспортной системы относятся к ст. 17 когда было установлено наблюдение за путешествующими внутри страны русскими людьми. Тогда были введены проезжие грамоты, а вместе с тем предписывалось воеводам наблюдать, чтобы в подведомственных им местах не проживали неизвестные лица, не имеющие никаких видов. При Петре I проезжие грамоты входят в общее употребление. Указом 30 октября 1719 г. введено положение, вошедшее в ныне действующий Паспортный устав, по которому никто не может отлучаться от места своего постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта. В 1724 г. издан указ "Плакат", в котором проезжие без паспортов или с подложными паспортами признавались за беглых. При этом указ устанавливает два вида паспортов - печатные паспорта, плакаты, выдаваемые правительственными учреждениями и лицами, и частные паспорта, выдаваемые помещиками. В последующее время паспортная система расширена была отдельными постановлениями о паспортах лиц разных сословий, каковые постановления и вошли в состав действующего Паспортного устава.
По этому уставу паспорта, прежде всего, разделяются на внутренние и заграничные. Первые, в свою очередь, разделяются на бессрочные или срочные. Бессрочные паспорта выдаются: 1) чиновникам, уволенным от службы, 2) их вдовам и дочерям, 3) выслужившим узаконенное время нижним сухопутным и морским чинам и женам их. Срочные паспорта установлены для лиц всех прочих состояний, куда-либо временно отлучающихся (Уст. о паспор., ст. 40). Запрещено выдавать паспорта для отлучки в другие места, скопцам и всем тем, кои принадлежат к жидовской секте, за исключением ставропольских субботников, переселяющихся в закавказский край, а также раскольникам, живущим в этом последнем крае (Уст. о паспор. ст. 44 - 45). Каждому состоянию выдаются особые виды или паспорта. Согласно с этим устав различает паспорта дворян, духовенства, почетных граждан и купцов, мещан, однодворцев, крестьян, колонистов и других переселившихся в Россию иностранцев, паспорта ссыльных, водворенных в Сибири, паспорта финляндцев, приезжающих в империю, паспорта евреев, калмыков и других инородцев.
Дворяне, состоящие на службе, как и все чиновники, получают паспорта для всех отлучек от своих начальств (ст. 51 - 56). Вдовы и дочери умерших чиновников получают бессрочные паспорта от последнего места служения их мужей и отцов (57 и 63). Также получают бессрочные паспорта или аттестаты от своих начальств уволенные от службы чиновники (ст. 58). Неслужащие дворяне пользуются, как паспортами, грамотами или свидетельствами на дворянское звание; в тех же случаях, когда для неслужащих дворян и их жен паспорта потребуются, последние должны быть выдаваемы полицейскими властями (ст. 63).
Лица белого духовенства для отлучек в местности своей епархии получают паспорта от благочинных. "Священно- и церковнослужители, говорит закон, должны всегда находиться при церквах своих, а в приходы им отлучаться единственно только для исправления христианских треб и потом немедленно возвращаться в дома свои, дабы в требах остановки не было; в другие же, отстоящие более пятнадцати верст, приходы они отлучаются не иначе как с видом от своего благочинного" (ст. 66). В другие епархии отлучки разрешаются епархиальным начальством, но по самым настоятельным нуждам и на самые умеренные по роду надобности сроки" (ст. 67). Архимандриты и настоятели монастырей из монастырей далее двадцати верст могут отлучаться на короткое время с разрешения своих архиереев, остальные монашествующие в города и села своей епархии получают паспорта от своих настоятелей, а в другие епархии - от своего епархиального начальства (ст. 73 - 75). Монахини ни за монастырскими и ни за какими другими делами никуда от монастырей своих отлучаться не должны (ст. 78).
Паспорта почетным гражданам выдаются от городских управ (ст. 89). Также выдавались до 1863 г. паспорта и лицам купеческого звания, но с 1863 г. от купцов паспортов не требуется; паспорта для них заменены свидетельствами о принадлежности к купеческому званию.

Необходимость точного обозначения постоянного местожительства не исключает права перемены его, права переселения на постоянное местожительство в другом месте. В течение средних веков в этом отношении была масса всевозможных стеснений. Стеснения были различны, смотря по тому, переселялся ли подданный из одного места в другое или переселялся иностранец. В первом случае стеснения состояли в различных платежах, налагаемых общиной на тех, кто переходил в другое место. На эти переходы и государства смотрели неодобрительно, почему и со своей стороны устанавливали различные платежи в виде уплаты за паспорта. Относительно иностранцев стеснения были вызываемы, прежде всего, религиозными, а затем уже политическими причинами. Так, у нас в Московском периоде приезд иностранцев был затруднен главным образом по причинам религиозным; боялись, чтобы иностранцы не приносили с собой еретических воззрений, не совращали православных. Было поэтому постановлено, что пограничный воевода мог пропускать иностранцев не иначе как с разрешения высшего начальства. С этой же целью за прибывшими в Россию иноземцами был устроен особый надзор. С Петра I начинается переворот в этом отношении. Приезд иностранцев поощряется всеми мерами. Появляется особая колонизационная система, представляющая собой систему льгот и поощрений для привлечения иностранных поселенцев. Эта экономическая политика вызывает неудовольствия. ХIХ век, поднявший так высоко знамя национальности, породил и рознь между народами, в силу которой каждый народ стремится политически обособиться и негостеприимно встречает иностранцев, переселяющихся к нему для постоянного жительства. Поэтому почти везде, за исключением С. Американских Штатов, переселение и принятие подданства обусловливается соблюдением известных более или менее строгих формальностей.
У нас законодательство о перемене постоянного местожительства наиболее подробно развито в губерниях Царства Польского, соответственно тому, что в этих губерниях заведены книги населения. Постановления эти относятся: 1) к привислянским жителям, переселяющимся внутри края из одних мест в другие, 2) к переселяющимся в коренные губернии России, 3) к переселяющимся за границу и 4) русским коренным (империи), переселяющимся в привислянский край.
1) Относительно перемены постоянного местожительства внутри губерний привислянских действует закон 10/22 ноября 1861 г., по которому каждый, желающий переселиться, должен получить от местных полицейских властей акцептационное свидетельство, посвидетельствованное начальником уезда в том, что к переселению нет препятствий. По представлении акцептационного свидетельства полицейскими властями прежней местности выдается увольнительное свидетельство, по которому и должна быть произведена запись в книги населения на новом месте. Но при этом свобода переселения некоторых лиц, безусловно, стеснена. Так, замужняя жена должна быть записана в книги населения по месту жительства мужа и без его согласия не может получить от полицейских властей свидетельства на избрание нового местожительства. Таким же образом, малолетние должны быть записаны в книги населения по местожительству родителей и без их согласия или согласия семейного совета не могут формально переселяться из одного места в другое. С другой стороны, назначение лица на постоянную должность в определенном месте само собой производит и перемену в местожительстве.

Постоянное местожительство нельзя смешивать с фактическим пребыванием лица в определенной местности. Можно иметь постоянное местожительство в такой местности, в которой человек ни разу не был. Под постоянным местожительством подразумевается юридическая принадлежность лица к определенной местности. Эта принадлежность всегда соединяется с известными правами, представляющими собой именно результат юридического соединения лица с местностью. Так, с постоянным местожительством соединены известные избирательные права, право участия в самоуправлении и т. п. Без особо уважительных причин лицо не может быть удалено из своего постоянного местожительства, и, наоборот, из места фактического пребывания может быть выслано в постоянное местожительство. В некоторых странах, как, напр., в Англии, с правом постоянного местожительства соединено право на получение в несчастных случаях пособия из той общины, к которой данное лицо принадлежит.
Постоянное местожительство, с другой стороны, соединяется и с известными обязанностями. Так, обязанные отбывать воинскую повинность призываются к отбытию ее в месте постоянного жительства, если не сделано особого изъятия из общего правила и не разрешено приступить к этому в месте фактического пребывания.
Место постоянного жительства приобретается различными способами. Главнейшие из них - это определенные факты в жизни личности, которым положительное право придает значение способов приобретения постоянного местожительства. К таким фактам относятся: рождение, в силу которого дети имеют своим постоянным местожительством место жительства своих родителей, супружество, на основании которого постоянным местожительством жены считается постоянное местожительство ее мужа. Существуют и непосредственные способы приобретения местожительства. Таково, напр., формальное разрешение на переселение из одной местности в другую и пр. - Каковы бы ни были эти способы, постоянное местожительство в настоящее время считается первым условием в общественной жизни. Каждый гражданин должен иметь центр постоянного жительства, хотя бы сам постоянно менял фактическое местопребывание.
Понятие о праве постоянного местожительства раньше всего возникло в Англии, где еще в 1672 г. актом об оседлости (Settlemantact) было определено местожительство по требованиям интересов общинного призрения бедных. Многие общины отказывались от выдачи пособий бедным на том основании, что живущие у них бедные не были приписаны к ним. С другой стороны, отказывались от этих бедных и те общины, в которых бедные родились, на том основании, что они их вовсе не знают, так как они вовсе не жили у них. Благодаря этому бедные оставлялись без всякого призрения. Закон 1672 г. и был издан в виду этих случаев; он определил то, в какой общине бедный мог искать пособия. В настоящее время на основании Закона 1834 г. постоянное местожительство приобретается следующими способами: 1) через рождение в общине, вследствие чего человек, родившийся в данной общине, имеет в ней и постоянное местожительство до той поры, пока другое местожительство не будет им приобретено на основании других способов его приобретения. Этот способ относится, главным образом, к детям неизвестных родителей. 2) Через родство, по которому местожительством детей считается местожительство их родителей. 3) Через супружество. Это относится к женам, местожительство которых определяется местожительством мужей. 4) Через сорокадневное пребывание в определенном месте, соединенное с такими обстоятельствами, как, напр., владение недвижимым имуществом, арендование недвижимых имуществ, с которых в год оплачивается не менее 10 фунтов, оплата местных податей и проч. 5) Через пятилетнее пребывание в определенном месте без всяких других условий.
В Германии, таким же образом, законы о постоянном местожительстве имеют в своем основании разъяснение вопроса о праве искания помощи в бедственных случаях только в определенных общинах. Новейший закон издан 6 июня 1870 г. По этому закону постоянное местожительство дает право на пособие из своей общины и приобретается следующими тремя путями: 1) через рождение - относительно детей; 2) через супружество - относительно замужних женщин и 3) через пребывание беспрерывно в течение двух лет в известной общине по достижении 24 лет.

§ 1. Заботы о народном благосостоянии уже на низших ступенях человеческого развития усваиваются государством, но при этом полицейская деятельность государства носит частноправовой характер. В этом периоде отправление государственных обязанностей вообще носит характер частного права, составляет как бы предмет собственности представителя государства и приближенных к нему. Остатки этого сохраняются долго, и следы его остаются до сих пор во многих государствах.
Необходимо сказать, что понятия о собственности в то время, когда создавался частноправовой тип государств, не были тождественны с нашими понятиями. Собственность у всех народов на низших ступенях гражданственности была родовой или общинной; владелец пользовался ею в качестве члена известного союза и в пользовании должен был сообразоваться с интересами последнего. Право собственности на известные полицейские отправления таким же образом не было частным правом в современном смысле этого слова. Это было право представителя союза-государства и тех, кому он от себя предоставлял его. Когда еще не были выработаны в достаточной степени понятия о юридическом лице, это было своего рода публичное право, ограниченное нравами, а не учреждениями.
С развитием понятий о частной собственности и юридических лицах должны были постепенно изменяться и понятия о полицейских функциях, превращаясь в права и обязанности публичного характера, причем административный элемент государства поглощает собою другие. В древних теократических государствах не только личность, но и союзы вполне поглощались государственно-религиозным контролем. В Египте жрецы создали стройную иерархическую систему надзора за всем населением, разделенным на касты. Деятельность каждого строго определялась законом, не выполнение которого сопровождалось наказаниями и в настоящей и в будущей жизни. Никакой самодеятельности не допускалось ни для кого, не исключая и самих жрецов, каждый шаг жизни и деятельности коих также точно определялся законом. В Древней Греции личность также была принесена в жертву государству, но далеко не в такой мере, как в восточных деспотиях, и полноправные граждане получают значение одного из государственных элементов. В Риме греческие начала еще далее развиваются вместе с дальнейшим развитием бюрократической системы. Но там и здесь попытки самостоятельности личности вызывают неустойчивость государственного организма и привели к его разложению.
В средние века в первое время получают большое значение идеи частноправового государства в форме феодализма, и развивается система вотчинной полиции. Владетель вотчины является судьей и устроителем порядка среди всего населения, живущего в его вотчине. С начала IX в. начинают развиваться города, создающие свою особую полицию, основанную на общинных началах. Городские общины имели свои советы, казну и управление, обязанное заботиться о мерах безопасности и благоустройства. Возникают ремесленные корпорации, названные цехами, имеющие своей задачей: а) взаимную помощь, б) надзор за поведением членов и в) распространение технического образования. В течение средних веков города представляют собой крупную силу, которая с успехом ведет борьбу с феодализмом, оказывая в этом отношении значительную помощь государству, для которого развитие феодализма имело разлагающее значение. Государство одержало победу над феодализмом, но эта победа была также поражением и городских общин, потерявших свою самостоятельность. Так называемый новый период европейской культуры открывается государственным управлением, по отношению своему к личности напоминающим античные государства. Возникает полное поглощение личных интересов государственными и время так называемого просвещенного государственного деспотизма. Поглощение личности государством, хотя бы в форме просвещенного деспотизма, должно было вызвать реакцию. Вмешательство государства в народную жизнь и деятельность носило название полицейской деятельности государства. Отпор был направлен именно против этой деятельности, вследствие чего полиция вообще вызвала недружелюбное отношение к себе. "Жизнь недружелюбно посмотрела на полицию, как на такую отрасль государственной деятельности, которая стесняла свободное развитие, регламентируя, когда не требовалось вмешательства, подвергая мелочным формальностям, когда представлялась нужда в действительной помощи, опекая взрослых и находящихся в здравом уме и предоставляя свободу там, где некому было ею воспользоваться". (Моль. Наука о полиции. Прим. переводч.).
При таких-то условиях и возникла мысль об установлении пределов для полицейской деятельности государства и о создании не зависимых от государства полицейских органов.
Прежде всего, указание пределов для полицейской деятельности государства было сделано в попытке мыслителей признать существование естественных прав, возникающих независимо от государства, и в которые государство не должно вмешиваться. Практически эта теория выразилась в известной декларации прав человека, провозглашенной во время Французской революции. Но признание этих прав принесло мало пользы делу, границы имели слишком метафизический характер и каждый определял их по-своему. Затем выступили экономисты с учением о естественных законах промышленности, в которые государство не должно вмешиваться. Система laissez-faire, laissez-passer послужила основанием для построения доктрины правового государства, строго ограничивающей полицейскую деятельность государства одной функцией - обеспечением условий безопасности. Задачи полиции государства должны состоять только в этом ограждении безопасности, все остальное должно быть предоставлено личной свободе граждан. Сторонники правового государства одновременно развивали учение об обществе как элементе отдельном и не зависящем от государства, на который и должна быть всецело возложена полиция благосостояния.
Учение о правовом государстве и об обществе, как единственном органе полиции благосостояния, также противоречит требованиям жизни, как и система laissez-faire, laissez-passer. Государство не может быть безучастным к делу народного благосостояния, не может не предпринимать мер к его развитию в ожидании, пока те или другие союзы не займутся этим делом. Ввиду этого некоторые полицеисты остановились на мысли, что государство ограничивает свою полицейскую деятельность сферой создания тех условий безопасности и благосостояния, создание которых не по силам частным лицам и их союзам. Но и эти пределы не удовлетворительны. Государство, во имя общего блага, принимает на себя многие такие полицейские меры, которые могут быть по силам частным лицам, если предоставление их последним может сопровождаться злоупотреблениями. Затем непосредственная полицейская деятельность государства оказывается и прямо во имя общественного интереса. Государство имеет своей задачей развитие идей блага, правды и истины вообще; в содействии их развитию и должна состоять его полицейская деятельность. Народ может быть настолько невежествен, что не желает жертвовать своими материальными средствами для устройства школ. Государство не может ожидать того времени, когда народ на столько разовьется, что сам потребует помощи и охотно будет жертвовать средства на школы: иначе умственное развитие было бы слишком медленно, и в общей борьбе народов невежественному народу может угрожать опасность политического и экономического порабощения. Очевидно, государство должно устраивать школы, не дожидаясь того времени, пока сам народ пожелает этого. На этом начале и основывается, например, введение обязательного первоначального обучения. На этом же начале основаны, например, обязательные постановления об оспопрививании, о страховании скота от эпидемии, об обязательном страховании имуществ от огня и проч.
На этом же начале основывается и вмешательство государства в частную жизнь, например, мота и расточителя, причем устраивается опека над такими людьми. Сюда же относятся также полицейские меры против самоубийств, наказания за попытки к самоубийствам, лишение самоубийц христианского погребения и т. п. Государство, как представитель общего блага, регламентирует частную жизнь и деятельность таким образом, чтобы при личной свободе достигалась в то же время возможно большая масса народного блага. Здесь в высшей степени трудно, почти невозможно указать теоретически пределы для непосредственной полицейской деятельности государства. Все зависит, прежде всего, от понятий народа о своей свободе, от его развития умственного и нравственного. Затем в решении вопроса имеют громадное значение особенности каждого частного случая; задача науки указать общие признаки для категорий таких случаев, указать правооснования для полицейской деятельности в сельском хозяйстве, мануфактурах, народном образовании и т. д.
Вообще не столько имеет значение точное указание пределов для непосредственной полицейской деятельности государства, сколько такое взаимодействие между различными органами полиции, при котором достигалась бы возможно большая степень народного благосостояния, не мыслимого без свободы личности. Наше законодательство принимает именно этот принцип. "Во всех министерствах, особливо же в тех, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многосложностью правил не стеснить частной предприимчивости. Истинные способы сего управления должны состоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон". (Св. Зак. 1 т. ст. 202).
§ 2. В древней России полиция благосостояния была главным образом в руках частных лиц и церкви. По принятии Крещения князь Владимир в 996 г. издал церковный устав, по которому церковь сделана органом общественного призрения и назначена десятина на содержание при церквах благотворительных учреждений. Многие из монастырей выполняли свою задачу общественного призрения с полным успехом. Сами князья занимались этим делом, но в качестве частных лиц. Они строили больницы, богадельни, монастыри, училища. Между прочим, сестра кн. Владимира Мономаха основала в Киеве первое воспитательное училище для девиц, содержала его на свои средства и сама учила читать, писать и ремеслам.
Благочиние весьма рано становится полицейской функцией государства. Уже в Русской Правде ряд должностных лиц, ведавших дело благочиния, каковы: вирник, метальщик, мечник, тиуны, которых П. Гуляев сравнивает с позднейшими исправниками. Затем появились воеводы, наместники, волостели, губные старосты, целовальники, сотские, пятидесятники и десятские.
При кн. Иоанне Васильевиче III (1462 - 1505) появляется городская исправа или полиция. Он велел поставить на всех московских улицах решетки, которые ночью запирались для безопасности жителей. Он запрещает пьянство, заботится о путях сообщения, предпринимает меры против распространения болезней. При нем входит в обычай посылать в объезд города огневщиков для наблюдения за пожарами. При царе Василие Иоанновиче (1505 - 1534) в Новгороде, по образцу Москвы, учреждается пожарная и ночная стража, город замыкается на ночь рогатками, предпринимаются решительные меры против воровства. При Иоанне Грозном на Стоглавом Соборе в 1551 г. решено предпринять меры к организации частной благотворительности, для чего имелось в виду переписать нищих по городам, устроить богадельни отдельно для мужчин и женщин. Богадельни должны были состоять в ведении священников и содержаться на счет милостыни. При Федоре Иоанновиче в первый раз учреждается пограничная застава для предохранения от заразительных болезней (в 1592 г. в Ржеве).
Время Иоанна IV и Федора Иоанновича есть время широкого развития системы управления, носящей название приказов. Слово "приказ", как название учреждения, первый раз упоминается при Василие Иоанновиче. Из приказов, ведавших полицию, наибольшее значение имел Разбойный Приказ, которому подчинены были губные старосты и целовальники. Обязанности чинов этого приказа состояли в борьбе с лихими людьми; они должны были предпринимать меры против разбоев, ловить лихих людей и судить их. В городах борьба с лихими людьми возлагалась на Земские Дворы или Избы. По словам Котошихина, в Москве на земских дворах лежала обязанность мощения улиц, для чего собирался с жителей особый сбор, и для чистки улиц содержалось около 50 земских метельщиков. При Борисе Годунове возникают уже такие меры благоустройства, как общественные сооружения, предпринимаемые для заработка населения. Так он выстроил известную колокольню Ивана Великого в Москве. Взгляд его на дело государя относительно народного благосостояния высказан им во время венчания на царство. Годунов, обращаясь к патриарху Иову, сказал: "Отче, великий патриарх Иов! Бог мне свидетель, что в моем царстве не будет ни сирого, ни бедного".
При Алексее Михайловиче в 1649 г. издан Наказ, до градского благочиния касающийся, в котором подробно говорится об организации противопожарной и вообще полиции безопасности. В помощь объезжему голове для объездов назначается подьячий, пять решеточных приказчиков, от каждого из десяти дворов назначено иметь по сторожу.
В 1682 г. царем Федором Алексеевичем издан указ, в котором, с одной стороны, указаны недостатки действующих порядков полиции благосостояния, а с другой, указываются меры к их исправлению. Указ этот не вошел в Полное собрание законов и помещен в книге бывшего директора Департамента министерства Полиции г. Стога: "О начале устроения и распространения в России общественного призрения". Ввиду исторической важности высказываемых в нем воззрений и мер приводим его целиком:
"Нынешнего (1682) года, по указу Великого Государя и Великого Князя Феодора Алексеевича всея Великия и Малыя и Белыя России Самодержца, велено построить две шпитальни или богадельни: одну в Знаменском монастыре, что в Китае, а другую на Гранатном дворе, что за Никитскими воротами. А на пропитание их им даны будут вотчины, которые были за архангельским владыкою да вотчины ж, которые были за Знаменским монастырем, чтоб впредь по улицам бродящих и лежащих нищих (меж которыми многие притворные воры и всем здоровы и работать могут) не было. И то дело самое доброе и богоугодное, и каковые похвалы достойно, свидетельствует о том божественное писание обоих Заветов. А в государствах и во градах, где такие домы нищим построены, великая от того польза как ниже сего следует:
"Во-первых, таковым Великим Государем, где бедные, увечные и старые люди, которы никакой работы работать не могут, а наипаче же служилого чина, которые тяжкими ранами на государевых службах изувечены, а приюту себе не имеют, и должно по смерть их кормить, за такое благое дело последует от Господа Бога временное и вечное благословенство. И ни за которые дела не обещан вечный дати живот, точию за творящим милость к бедным, как сам Господь повелевает: "милости творите паче нежели жертвы". И такое государство бывает от всяких наветов соблюдаемо, как псаломник глаголет: "блажен разумеваяй на нища и убога; в день лют избавит его Господь".
"А когда такие увечные люди будут от бродящих притворных нищих разобраны и ходить им по улицам возбранится, тогда те здоровые нищие, также и дети их, которых множество великое по улицам бродят, и ничему их не учат, а возрастя, кроме воровства от таких бродящих людей не возможно быти, принуждены будут хлеб свой заживать работою или каким ремеслом к общенародной пользе. Потому, что всякая праздность не приводит человека ко иному, точию к злым делам и воровству".
"Когда таким людям по улицам возбранено будет ходити и под окнами милостыни просить, тогда и воровства такова не будет. Для того, что такие воры по дворам ходя, только примечают, кто как живет, и как его дом, как бы исплоша, где малолюдство, ково днем, или ночью покрасть. А иные такие же воры, как о том повествуется, малых робят с улиц крадут; и руки и ноги им ломают и на улицы их кладут, чтоб на них люди смотря умилились и больше им милостыни давали".
"Еще же многие от таких нищих, которые странными болезнями и прилипчивыми одержимы, как-то: франками, раком, волком на лице и по рукам, и те садятся просить во многонародных местех. И такова нищего, когда б жена чревата усмотря, испужалась, могла бы такова ж поврежденного младенца родити. И для такой причины во всех странах Еуропских, таким людем отнюдь не позволяют по улицам ходити, не токмо что во многонародных местех сидеть; а взяв их, лечат буде исцельны; а буде не исцельны и конечно скудны, поят и кормят по смерть в особых отделенных местех".
"Еще же которые меж теми нищими будут больные и увечные, а лечить их можно, и у того дела молодым дохтурам не малая польза, и в науке своей изощрение. И вскоре учение и искусство каждого дохтура при лечьбе таких людей познается; также и лекарей, которые ныне Государево жалованье емлют же, а некоторым делать нечего".
"Только к совершенству того дела надобны различные статьи, которые ниже сего последуют, и чтоб по тем статьям Великого Государя указ был учинен.
"Во-первых, надо всем надобно к тому делу приставить доброго дворянина, которой бы то дело делал одной ради любви Божией с охотою. А ему-б дать подъячего доброго, которой бы записывал нищих в книгу против указов, и держал бы денежной и хлебной и всяким запасом приход и расход. И крестьянские всякие дела, которые к тому делу будут даны, он же бы ведал".
"Сверх того надобно на дворе дворник, который бы ведал, ково впускать, или которой куды пойдет, и всякое бы дворовое дело и починки и прочие дела ведал. Еще же надобен ключник, которой бы всякие запасы и питья на потребу их выдавал и принимал, также и поваров двух или трех человек, смотря по числу".
"Еще же надобно, чтоб тому месту быть (если возможно) при улицах больших, где всегда многолюдство бывает, чтоб мимоходящие люди такую богадельню и больницу видя, умилясь, милостыню подавали. И к тому зело пригоден Знаменский монастырь, в котором бы кормить старых, увечных и бесприютных; а на Гранатном дворе всяких больных лечить. А излеча, буде бесприютен и стар или с увечьем, и к работе ни к какой не годен, и того отсылать в Знаменский монастырь. Также бы и во церквах по всей Москве, буде мочно, сбирать бы на них милостину, как и во иных государствах на них збирается. А однеми крестьянскими доходами такое великое число, которых чаять больши пяти сот или тысячи человек и больши соберется, не прокормить, потому что хотя на всякого человека в год положить на пищу, одежду и дрова по десяти рублев, итого на всякое сто человек по тысяче рублев; а чаять, что того не станет. А когда денег, или запасов будет в приходе больше, тогда и нищих мочно прокормить большее число.
"А буде что за приходом лишние нищие останутся, мнится, что их мочно раздать по монастырем. И тем монастырем чаять, за кем сто дворов, пять человек в своих больницах кормить мочно, не токмо на Москве, но и по всем городам Московского государства.
"Только нищих же, которые бывали чьи дворовые люди, или крестьяне, о тех надобно особой Великого Государя Указ, принимать ли и их на Москве и в городах в больницы монастрыския, или их кормить тем, чьи они люди и крестьяне? А буде в те больницы привезут чьего человека, или крестьянина, и ево лечить, поить и кормить безденежно ль, или за лечбу и за прокорм с него имать на сутки, и по чему имать? О том чтоб Великого Государя Указ был учинен".
"А для лечбы их по всякой нужде, надобно, чтоб у них был приставлен дохтур, аптекарь, да лекарей человека три или четыре с учениками. И аптека небольшая; для того, что со всяким рецептом ходить в город неудобно. А лекарства мочно про них держать недорогие, однакож пользу будут чинити.
"Еще же которые нищие будут без руки, или без ноги, или с иным каким увечьем, а кроме того будет всем здоров и в таких летах, что работать может: и тех принимать ли? и в которые больницы? или их отсылать к каким работам? А в иных государствах, таких, буде они не на городских службах изувечены, заставляют работать, смотря по делу, кому какую работу удобнее работать.
"И таким поведением учинится, что не токмо на Москве, но и в городех всего Московского Государства никакого нищего, по улицам бродящего, не будет. Только надобно приказывать по караулам и по всем воротам, чтоб стрельцы таких нищих в Аптекарской Приказ приводили и там смотря их, буде совершенные нищие, что работать не может, или увечен, отсылать их в шпитальню; а буде каково притворного, здорового нищего поймают, и о тех также Указ надобно учинить, куды их отсылать, и какое им наказание чинить?".
"О Нищенских детех, робятах и девках, которые также по улицам бродят милостины просить, надобно Великого же Государя Указ учинить. А в иных Государствах, таким построены дворы, в которых перво изуча их грамоте, научают ремеслу, какому кто похочет, или отдают мастерам их учить по домам; а девок отдают по монастырем для учения ж. И изуча, и в лета совершенные пришед, как может хлеб свой зажить, и себя с женою прокормить, отпускают на волю. Или, купя дворы тем, поженят. И от таких людей и впредь уж во градах прибыток, а воровства от таких опасаться нечево, потому что ему уже способ, чем сыту быть, дан.
"И таким бы способом многие науки и ремесла, которых ныне из иных чужих государств всегда здесь требуют, и дорогою ценою купят, или таких людей на тяжких и великих кормех призывают, на Москве завелись.
"А в таких дворех, мнится, не трудно учити наукам, которые зело во всяких случаях нужны и потребны, как последует:
"Во-первых, наука цифирная, которая всякого чина людям годна, и наипаче же купетским; без которой многие купетские люди, щоту и выкладки не разумея, пропадают и обнищают.
"Фортификация, или инжинерная наука, без которых обоих наук генералу или полковнику, и никакому начальному человеку чин свой по должности никакими мерами исполнити невозможно. И для того ныне у многих Великих Государей повелось: которой полковник тем наукам не учен, и ево разве с великою трудностию в службу прынимают, для того, что наступления на неприятеля, ни обороны своим творити по воинскому праву не может.
"Архитектура, которая учит всякие здания изрядно и правильно строить.
"Знаменить, или живописная наука, которая тем всем наукам есть повождением. К той же принадлежит и преспектива.
"Геометрия, которая учит земли размеривать, и растояние места от места, и высоту и глубину точию цыфирью и инструментом смечать и сказать. И к строению крепостей городовых зело нужна. И фортификация, или инжинерское дело без сей не состоится.
"Артиллерия, которая учит по размеру прямому как пушки лить, и в какую меру стрелять, порох делать, и всякие огнестрельные статьи, как гранаты и прочие к тому принадлежащие статьи; и в какой размер их метать, чтоб на намеренные места падали.
"И те науки все мочно б в школах к тому устроенных изучити. И от таких бы гуляков, которые ныне туне хлеб едят, изучась, Великому Государю великая прибыль была. И вместо иноземцев, которых с великою трудностию достают и на малое время выезжают, да и те многие в тех науках несовершенны, мочно б и своих завесть; как ныне сказывают у Турок, у которых те науки преже сего не были, ныне же все учатся, а наипаче же тем, которые к воинскому делу принадлежат".
"А без тех вышеписанных наук, наипаче же цыфири, фортификации, геометрии и артиллерии, невозможно никакими мерами добрую, благополучную и прибыточную войну, хотя и великим многолюдством, водити. И теми науками самые крепкие и неудобъемлемые городы емлют; также и многие городы, сею наукою устроенные, великим могут отпор дати, и не токмо себя, но и все свое государство соблюсти".
"А что ремесла всякие и те потому ж мочно было распространить в таких же дворех, изуча их. А наука (добрым мастерам) дав прибыточные привилия, от чего бы им мочно корысти быть, вскоре начнут распространяться.
"А по великой нужде надобны б были ремесла сии последующие:
"Шолковых локотных товаров дело, которое уже за милостию Божиею и Великого Государя тщанием, чаять, в доброе произведется поведение, если помочь заводчику того дела будет.
"Суконное дело, к которому случаи самые добрые в московском государстве есть; и мочно сукна нарочитые здесь делать.
"Золотое и серебренное дело совершенно умеют иноземцы; а русские люди, для того, что не учатся знаменити, того дела не умеют в совершенство изучиться.
"Часовое дело, токарное костяное, кузнечное всяких субтильных орудий и инструментов, которые, ныне все из-за моря привозят.
"Оружейное дело всякими образцы, также печатать медными досками и иныя многия рукоделия, которые в государствах Еуропских, во многих нарочитых городех, на особливых дворех делают, и таких гулящих людей учат, и их же делами кормят с небольшею придачею постороннею.
"А к наукам и ко всяким ремеслам были б, чаять, многие охотники, для того, что народа российского многие зело понятны, как о том о некоторых образцы есть.
"И таким бы способом многая Великого Государя казна, которая таким людям дается, сохранена была б, и многия тысячи людей могли б хлеб свой тем заживать, которые ныне по улицам бродя, ничего не вымышляют, как бы и что своровать? И те бы статьи, которые ныне привозят из иных государств, учали б делать в Московском государстве. И от того б родилось, что за московские товары учали б платить вместо товаров иноземных золотом и серебром. И так бы богатство множилось.
"А для унятия бродящих всяких воров (которые ленятся работать и смотрят, где бы кого покрасть, или мошну подрезать, или шапку схватить, или иное какое зло учинить) сделаны за морем во многих городех дворы, где таких людей по особым чюланцам сковав, сажают на несколько недель, или по вине смотря; и заставливают пилами тереть сандал, или иную какую тяжелую работу делать; и по работе смотря, в размер дают им и хлеба в вес, и воды или кваса. В тех же дворех смиряют непослушливых сынов, которые досаждают отцам, или матерям, или родителям своим; и тем многое воровство удерживается, для того что того двора зело те люди опасны, ведая тяжкую работу и скудость пищи.
"И для того во всех государствах Еуропских, не токмо великих, но и в малых городех, построены при церквах их больницы и школы. В больницах кормят и одевают больных и престарелых людей, за которых жители мнят граду своему воздаяние от Господа Бога получити.
"Также начальство каждого града ни о чем не имут такое попечение, точию как бы возрастующие их граждане во благих нравах и науках и ремеслах достизали, и каждый по своему званию мог бы, без обиды ближняго своего, праведне хлеб свой зажити, в котором самая тишина, мир и благословенство каждого града состоится. Рассуждая, как лесные древеса не могут благих плодов приносити, если не отрежутся ветви их грубыя и не прилепится к ним благого древеси ветвица, чрез которую, новые ветви изростя, уже плод добрый господину своему приносят, и не туне землю занимают: тако и человек, иже от естества выну ко злу, паче неже к добру склонен есть, от лет младых прирожденную грубость благими науками и учением не искоренить, то от естества самого зело трудно ко благонравию прилепится. И человек, кроме учения, человеком именоватися не может для того, что не весть, как он человек. И во вся дни живота своего (еще и зело почтен, еже образ Бога Невидимого носити ему) пребывает аще и жив, но мертв, и видя, но слеп".
§ 3. Указ Федора Алексеевича не был приведен в исполнение по случаю смерти царя в том же 1682 году. Указ этот служит очевидным доказательством того, что к концу допетровского периода появились у нас идеи полицейского государства, возникла мысль о необходимости вмешательства государства во все сферы народной деятельности для поднятия общего благосостояния. Идеи эти легли в основание полицейской деятельности Петра Великого.
В регламенте Главному Магистрату (1721 г. янв. 16) Петр I высказывает следующее воззрение на задачи полиции: "Полиция особенное свое состояние имеет, а именно: оная споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинить добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно починяет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, бельных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальной подпор человеческой безопасности и удобности". (1-е П. С. Зак. N 3708). Для осуществления этой задачи Петр I призвал к деятельности коллегиальное начало, которым заменил прежние приказы. Коллегий было 12: военная, морская, иностранная, камер-коллегия, штатс-контора, ревизион-коллегия, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, мануфактур-коллегия, берг-коллегия, вотчинная коллегия и главный магистрат. Прежний патриарший приказ был заменен Синодом. Устрояя коллегии, Петр высказывает мысль, что "известнее взыскуется истина собранным сословием, нежели единым лицем". В коллегиях дела решались по большинству голосов. Для организации местного управления в 1708 г. Империя разделена на 8 губерний. В городах вместо воевод введены обер-коменданты и коменданты. Указом 1713 г. апр. 24 введены для земского местного благоустройства ландраты, члены которых назначались сенатом, а с 1714 г. избирались дворянами. С 1715 г. в уездах уничтожены коменданты и обер-коменданты и их обязанности переданы ландратам.
В регламенте Главному Магистрату Петр I дает подробную инструкцию того, что необходимо предпринять для надлежащего благоустройства. В гл. XX регламента говорится:
"Хотя о полиции всего подробно здесь не объявлено, однакоже в Главном Магистрате важность смирительных домов и гошпиталей представляется для такой пользы, что оным смирительным домам надлежит быть ради таких людей, которые суть непотребного жития и невоздержного, яко сыновья, которые родителям своим, також и учителям, явятся непослушны и от злого жития не престанут и ни к чему доброму склонны не будут, подобно ж которые и совершенного возраста впадут в непотребное житие, учнут имение расточать, домы разорять и прочие непотребности чинить, такожде и рабы непотребные, которых уже никто в службу не приемлет, еще же ленивые, здоровые нищие и гуляки, которые, не хотя трудитися и своем пропитании, едят хлеб вотще, и прочие сим подобные; то таковых всех надлежит сажать в смирительные домы, кто на какое время по злым его поступкам будет достоин, и посылать их на работу, чем бы они могли пропитание свое заработать, чтоб никогда праздны не были. А предильные домы для непотребного ж и неистового женского пола, которых должно наказывать таким же образом. А гошпиталям быть ради призрения сирых, убогих, больных и увечных и для самых престарелых людей обоего полу. И такие домы построить Магистратам земским иждивением, впредь современем сыскав к тому також и на пропитание оных людей средство и по состоянию места, чтобы гражданам было безобидно, понеже в других государствах такие домы не токмо в больших, но везде и в малых городах обретаются и имеют первое свое начало от фундации земского начальства, такожде и от подаяния таких людей, которые во имении суть свободны, к чему уставы и полиции регулы (всякой город и землю) обязуют, а именно: должны собственных своих убогих снабдить, еще ж и кроме гошпиталей есть в тамошних больших и знатных городах особенно сиротские домы, в которых определенное число убогих и после родителей оставшия дети содержатся и воспитаны бывают, такожде и другие есть домы, в которых от разных болезней бедных людей лечат и в призрении имеют, и все такие домы градским тщанием с потребными покоями каменные строятся, и для того Главному Магистрату иметь в том старание, чтоб оное исправить со временем без отягчения народного. (П. С. З. т. VI, N 3708)".
В инструкции Магистратам 1724 г. указаны еще новые обязанности по благоустройству, напоминающие указ 1682 г. царя Федора Алексеевича.

Основателями науки полицейского права считаются де-ля-Марр, Юсти и Зонненфельс. Они действительно значительно подвинули дело изучения основ внутренней администрации, и значение их в этом отношении не подлежит сомнению, хотя рядом с ними должен быть поставлен также Вольф.
Де-ля-Марр (род. 1639 г. ум. 1723) написал книгу "De la Police ou l'on trouvera l'histoire de son etablissement, les fonctions et les prerogatives de ces magistrats". Книга издана в Париже, 3 первых тома в 1722 г., а четвертый в 1738 г.
Полиция, по его учению, есть учреждение, направленное к доставлению счастья гражданам. Трактат свой де-ля-Марр начинает историческим очерком полиции с древнейших времен, после чего рассматривает полицейскую деятельность государства по следующим категориям: 1) Религия. Религию автор рассматривает как учреждение, в отношении к которому государство имеет подчиненное значение и говорит, что не было бы никакой надобности в полицейской деятельности государств, если бы граждане были вполне религиозны. 2) Нравы. Здесь де-ла-Марр настаивает на необходимости наблюдения за тем, чтобы не было злоупотреблений предметами роскоши, а также злоупотреблений игрой, лотереями и т. п. Здесь же говорится о надзоре за театрами, публичными женщинами, колдунами и ворожеями. 3) Следующая сфера полицейской деятельности - полиция народного здравия. Государство должно предпринимать как предупредительные меры против появления болезней, так равно и меры прекращения в случае появления их. 4) Затем следует полиция народного продовольствия. Здесь собран прекрасный исторический материал относительно мер народного продовольствия, а также излагаются меры, применявшиеся автором в его деятельности во время голода в Париже. 5) После этого автор отдельно исследует строительную, пожарную и полицию путей сообщений. Таково содержание четырех томов книги де-ля-Марра, из коих последний издан по его смерти. Сочинение не окончено. Автор предполагал рассмотреть еще следующие отделы полиции: 1) общественное спокойствие и тишину, 2) науку и искусство, 3) торговлю, 4) мануфактуры, 5) отношения между нанимателями и нанимаемыми и 6) нищету.
Р. Моль называет труд де-ля-Марра "Eine treffiche und grundliche Arbeit" и полагает, что с этой работы начинается период "умелой" разработки науки полиции. Пр. Андреевский говорит о ней: "Все вопросы, составляющие содержание науки полиции, входят в трактат де-ля-Марра, но не разъясняются в их взаимной связи, не находят того общего начала, которое этому разнородному могло бы сообщить единство. Трактат де-ля-Марра - весьма важный сборник материалов, но не исследование, создающее науку полиции". И действительно, в этом трактате еще нет и попытки указать на правооснования для полицейской деятельности в каждом отдельном случае. Но имея в виду, что в то время в других странах и другими исследователями вопросы полицейского права изучались в виде второстепенных отделов юридических и камеральных наук, попытку де-ля-Марра выделить их в самостоятельную науку, как первую попытку, необходимо назвать весьма важной. В этом смысле деля-Марр должен быть назван основателем науки полиции.
Первые попытки к изучению правооснований для полицейской деятельности были сделаны у немцев, причем сначала в общих юридических трактатах, а затем, после де-ля-Марра, в специальных трактатах о полиции. В первом отношении нам необходимо упомянуть о Вольфе.
Христиан Вольф принадлежит к славной плеяде тех философов, система которых была основана Лейбницем. Во всех своих философских работах он изучает законы природы как естественные законы: отношений человека к самому себе, к другим и к государству. В 1721 г. он издал свой главный философский труд - Vernuftige Gedanken vom gesellschaflichen Leben des Menschen insbesondere dem Gemeinwesen (разумные мысли об общественной жизни людей и в особенности о государстве). В 1746 г. напечатал сочинение: Jus naturae methode scientifico pertractatum (естественное право, обработанное научным путем). В 1750 г. вышло сокращение этой книги под заглавием "Institutiones juris naturae et gentium".
Восьмой том книги Jus nfturae посвящен внутренней администрации, т. е. вопросам полиции.
Люди вступают в союз, называемый государством, имея в виду, что без такого союза невозможно довольство и счастье. Цель государства - доставить это счастье и довольство гражданам. "Довольство (Volkommenheit) подданных должно быть путеводной звездой в деятельности государства". Согласно с этим, государство обязано не только заботиться о безопасности и правосудии, но также о том, чтобы "доставить гражданам средства к жизни приятной и удобной". Цель государства есть vitae sufficientia, tranquilitas et securitas. В параграфах 214 - 224 "Vernuftige Gedanken" Вольф еще рельефнее изображает эту цель в следующих словах: "Общее благосостояние и безопасность должны быть наивысшей и последней задачей государства".
Население страны должно быть удовлетворяемо во всех своих нуждах. Необходимо поэтому заботиться администрации о пище, одежде и удобных жилищах. Так как средство к этому есть труд, то государство не должно терпеть праздных людей, должно установить правильное отношение между заработком и средствами существования, может определить также количество лиц, имеющих право работать в той или иной отрасли промышленности. Государство должно поощрять занятия ремеслами и искусствами, содержать технические школы, бедных учить бесплатно. Государство вообще должно заботиться об умственном и религиозном образовании. Правительство должно заботиться о том, чтобы граждане были набожны и добродетельны: поклонение Богу есть требование самой природы человека, поэтому правительство может принуждать к набожности, требовать соблюдения праздников, предупреждать появление сочинений, противных правилам нравственности и религии и т. п.
Народное здоровье должно быть таким же образом предметом заботливости государства. Государство должно заботиться о том, чтобы пища была здоровая, напитки без вредных примесей, лекарства дешевы, доктора, получившие образование. Государство должно предупреждать появление заразных болезней; должно не позволять излишнего физического напряжения.
Затем государство предпринимает ряд мер к урегулированию путей сообщения, общественных сооружений, к урегулированию цен, к улучшениям в хозяйстве и т. д. Государство должно запретить роскошь в пище, питье и одежде; должно найти средства к существованию для бедных, не допуская нищенства; должно принуждать к труду ленивых в домах приюта и труда. Рост противоречит естественному праву и поэтому государство должно определить размеры процентов и облегчить пользование кредитом, создавая кредитные учреждения. Государство обязано заботиться о доброкачественности монеты.
Вольфу не была известна работа де-ля-Марра, но он подробно касается тех же полицейских задач государства, которыми занимался и французский мыслитель. Разница между ними та, что Вольф для полицейской деятельности изыскивает правооснования и находит их в естественном праве, как таком, которое заключается в природе человека.
Эта первая попытка найти правооснования полицейской деятельности далеко не может быть названа удовлетворительной. Лучше всего это можно видеть из того, что Вольф во имя природы человека требует полного подчинения личности государству, доходящего до принуждения быть набожным, и в то же время во имя естественных прав человека говорит, что гражданин может восстать против государства, когда нарушаются его естественные права. Очевидно, правооснование, приводящее к таким противоположным действиям, ни в каком случае не может быть названо действительным правооснованием. Но за этим первым шагом были сделаны дальнейшие, более удовлетворительные.
Юсти, подобно де-ля-Марру, выделяет полицейскую деятельность в отдельную самостоятельную науку. Он написал "Основания науки полиции" (1756 г.) и "Основы силы и благополучия государств" (1760 г.). Последнее переведено в 1772 г. И. Богаевским на русский язык.
Юсти принадлежит к школе эвдемонистов, ставивших целью государства - счастье граждан. Государство, по его учению, возникло из соединения многих семейств, занимающихся земледелием. По этому характеристическая черта его - соединение разделенных сил в одну могущественную общую силу. Эта могущественная сила должна быть направлена к одному - к доставлению счастья гражданам. Что же такое счастье? - Под счастьем Юсти разумеет свободу граждан, их безопасность и внутреннюю силу или внутреннее благосостояние.
Это основная и главная цель, к которой сводятся все остальные. Государственная власть имеет две функции - законодательную и исполнительную. Но при этом она одна и нераздельна. Этим положением Юсти расходится с Монтескье, воззрения которого по другим вопросам он вполне разделяет. В отличие от Монтескье он отрицает деспотию, как самостоятельную форму правления, считая ее извращенным самодержавием.
Полиция имеет троякое значение. Прежде всего, под полицией подразумеваются "уставы и учреждения, направленные к умножению общественного благосостояния и средств страны". Это есть "общая полиция страны", которая основывается на государственной опеке и надзоре за торговлей, хозяйством городским и сельским и хозяйством самого государства. Другое значение: полиция обнимает уставы и учреждения, которых цель поддержать в жизни граждан правосудие, порядок, благосостояние материальное и умственное, а также согласовать счастье отдельных союзов с общественным благосостоянием. Третье значение - полиция, заботящаяся "о порядке и чистоте в городах", обнимающая надзор за ремесленниками, за средствами прокормления, мерами и весами и т. п. Основательно замечает Юсти, что в этом случае следовало бы говорить только о городской полиции. Во всех трех значениях полиция стремится к тому, чтобы "благосостояние отдельных семейств согласовать с благосостоянием всех". Это задачи и цель полицейской деятельности.
Предметы полицейской деятельности Юсти разделяет на 3 категории: 1) Полиция недвижимых имуществ. Цель такое пользование, при котором эти имущества приносили бы наибольшую пользу. Для этого необходимо заботиться о хорошей культуре земли, о густоте населения, от которой зависит культура. 2) Полиция имуществ движимых, обязанных своим происхождением "труду, стараниям и промыслам". Имущества состоят в действительных предметах благосостояния, а не в золоте и серебре. "Видим это на примере Испании и ее колониальной политики, так как она не обогатилась заморскими золотыми источниками". Здесь полиция старается о направлении ремесел, торговли, оборотов и кредита, монеты. 3) Наконец, полиция относится к духовной деятельности. Государство имеет право не допускать религий, признаваемых вредными. Говоря об отношениях государства к образованию, Юсти требует предварительной цензуры и признает необходимым широкое распространение образования, видя в нем вернейшее средство к благосостоянию.
Зонненфельс (Grundsaetze der Polizei, Handlung und Finanzwissenschaft. Wien 1765) дальше развивает начала Юсти. Науку полиции он отличает от науки промышленности. Первая имеет своей задачей безопасность, вторая - создание средств к благосостоянию. В основании общественных наук, по его учению, лежит принцип народонаселения. Все то, что ведет к увеличению народонаселения, признается с общественной точки зрения наиболее целесообразным. Увеличение народонаселения создает внешнюю безопасность (принцип политики), ведет к благополучию и, следовательно, к безопасности (принцип полиции), обеспечивает экономическое развитие (принцип промышленности) и дает средства финансовому ведомству (принцип финансов).
Вслед за Юсти и Зонненфельсом возникла в Германии целая полицейская литература, имеющая, впрочем, лишь историческое значение, как не создавшая ничего самобытного сравнительно с тем, что было высказано основателями ее*(4). Но рядом с этим развивается философская юридическая литература, создавшая, с одной стороны, теоретические начала полицейского государства, а с другой - принципы правового государственного порядка.
В первом отношении получили большую известность теории Гегеля и его последователей. Государство есть специальный круг деятельности, объединяющий все остальные сферы человеческой жизни. Как выражается К. Реслер, последователь Гегеля, функции государства - приведение в гармонию всех функций. (Roessler, System der Staatslehre, стр. 367). В теории Гегеля и его последователей, справедливо замечает Г. Симоненко, все имеет значение только благодаря государству и чрез государство. Законодатель, государственный муж с этой точки зрения находится к человечеству в таком же отношении, в каком скульптор находится к куску гипса или глины, из которых он творит свои произведения". (Государство, общество и право, 1, стр. 52). Герборт (Schriften zur praktischen Philosophie) ту же мысль Гегеля выражает в положении: "Цель государства есть сумма всех целей общества". Такое понятие о государстве специально в применении к экономическим явлениям систематически и строго последовательно развито Рау в его Volkswirthschaftspolitik. Он смотрит на науку управления государством народным благосостоянием как на прикладную часть политической экономии.
Но мыслители, разработавшие идею полицейского государства, создали почву для развития понятий о правовом государстве. Они отделяют государство от общества, признавая последнее элементом посредничествующим между личностью и государством. Это понятие об обществе и послужило основанием для создания особой системы полиции Р. фон-Моля. Его книга: Die Polizeiwissenschaft, nach den Grundsaetzen des Rechtsstaates нашла многочисленных последователей не только в Германии, но и во всей образованной Европе.
Учение об обществе как самостоятельном элементе деятельности, Моль называет величайшим открытием. Из государственной области выделяются круги, имеющие свои потребности и свои средства удовлетворения, не зависящие от государства. Так "община есть союз, ни в каком случае не входящий в государственную сферу". Продолжительность пребывания людей в одном месте создает общие потребности и интересы, которые не имеют ничего общего с потребностями и интересами государственными, вследствие чего община имеет вполне самостоятельную сферу деятельности. Учение, выделившее общество из государства, должно сопровождаться изменением всей системы государственных прикладных наук, в особенности же науки полиции. Задачи последней Моль сводит исключительно к мерам ограждения и устранения препятствий к развитию благосостояния. "Полиция есть совокупность действий государственных учреждений, направленных к удалению внешних, не заключающихся в правонарушениях, препятствий, заграждающих путь к всестороннему разумному развитию человеческих сил и которых удалить не в состоянии ни отдельное лицо, ни дозволенный союз отдельных лиц". Государства, по его учению, разделяются на следующие шесть типов: "патриархальные с преобладающим значением семейной и племенной жизни; патримониальные, основанные на владении могущественных лиц и направленные на защиту частной жизни и частных приобретений на основании этого владения; теократические государства, в которых религиозное учение владычествует как задача и закон органического общежития данного народа; государства классической древности, которые имели задачей своей по возможности совершенное общежитие с полным подчинением и воплощением в себя жизни отдельных членов; деспотии, в которых неограниченный произвол властителя, опирающегося на физической силе, пользуется совокупностью и ее составными частями, как средством для личных своих целей; наконец, юридические государства нового времени, задача которых состоит в том, чтобы посредством разумной организации общей силы, дать возможность, как отдельному члену, так и фактически существующим второстепенным жизненным кружкам, развивать все свои силы и преследовать свои разумные цели, и чтобы помогать и защищать их в этом".
Науку полиции Моль излагает в следующей системе: в одной части излагается материальная сторона полицейской деятельности, а в другой ее - формальная сторона. Первая сводится к трем сферам деятельности: к обеспечению физической личности, к обеспечению духовной личности и к имущественному обеспечению.
Как видно из вышеприведенного определения правового государства, сам Моль признает в существе дела невозможным ограничить полицейскую деятельность государства исключительно мерами ограничения. И в своей системе он почти на каждом шагу указывает на меры положительной помощи и положительного соединения делу развития народного благосостояния. Это подало основание одному из наших исследователей вполне верно заметить, что у Моля задачей государства служит то, что составляет цель всей человеческой жизни.
"При таком определении нет ни единой разумной цели, преследуемой человеком, содействие которой не входило бы непосредственно в понятие о государственной цели. Вне государственной цели для человека, как нравственно-разумного существа - ничего не остается. Он входит всецело в государство, поглощается им со всеми своими потребностями, желаниями, стремлениями. Тут понятия о государстве и обществе выходят вполне тождественными". (Г. Симоненко. Государство и пр. стр. 57 - 58).
На этом же выделении общества из государства основана система Лоренца Штейна, но в его учении отношение государства к обществу и хозяйству поставлено более разумно*(5).
Учение об обществе, говорит он, предназначено не только образовать новую науку, но и реформировать и вдохнуть жизнь во все области государственных знаний. В основе общества лежит понятие человеческого общения как совокупности равноправных индивидуумов. Общение может быть отнесено к делу распределения благ личных, хозяйственных и духовных. Общение, основанное на личном начале, исходя из семейства, обнимает всю жизнь человека и называется родовым порядком. Общение, основанное на духовном начале, является призванием, из которого в его внешнем образовании происходит сословие и строй сословный общежития. Наконец, на последнем начале основывается свободный или государственно-гражданский порядок. Каждый из этих порядков имеет некоторую весьма нравственную функцию. "Родовой порядок возвышает честь рода до степени фактора стремления к доставлению чести всем принадлежащим к роду; порядок призвания порождает облагорожение и возвышение духовного труда; государственно-гражданский порядок представляет энергию и мужество индивидуальной борьбы. Ни один порядок не может вполне заменить собой другого и ни один не может подавить другого. Только в могущественном взаимодействии их достигает полноты человеческая жизнь. Эти порядки, их принципы, их сознание, их образование и взаимодействие образуют общество".
"Государство не может ни образовать общества, ни руководить посредством собственной силы порядком, уже образованным. Общественные порядки и явления образуются сами собою, как и порядки и явления народного хозяйства; они живут по своим собственным законам, которые неизменно идут своей дорогой; желание непосредственно влиять на социальный склад не менее не разумно, как и желание управлять законами ценности и цен. Но в таком случае спрашивается, к чему же призвано государство в этой области? Это можно разрешить просто, если держаться понятия об общественном развитии, насколько оно заключается в понятии поднимающегося движения классов. Государство не может и не должно само порождать этого развития и этого движения, ибо оно должно совершаться свободным индивидуумом, и для него же; но государство должно создавать условия, которых при этом общественном порядке отдельный человек не может сам себе доставить, чтобы подняться из низшего класса в высший. Великий принцип личного самоопределения требует, чтобы государство начинало свою деятельность только там, где сила индивидуума по ее сущности не способна осуществить той или другой цели; только на этом пункте оно обязано выступать со своею деятельностью" (Учение об управлении. 524 - 525).
Полицию Л. Штейн отличает от управления. Последнее заключает в себе всю деятельность государства, направленную к поднятию культурных сил. Такое управление обнимает собою личную, хозяйственную и общественную сферы жизни. Полиция относится к созданию условий безопасности, ее задача - устранение опасности. Полиция, как элемент, входит во все сферы управления (полиция судебная, финансовая и внутреннего управления).
Управление делом народного благосостояния, говорит далее Л. Штейн, носит национальный характер. Внутреннее управление, основываясь на общих всем народам началах жизни, в каждом государстве имеет свой индивидуальный характер. Но этот национальный характер заключается не столько в принципах, сколько в природе органов управления; хотя и сами принципы так видоизменяются при их осуществлении, что становится не узнаваемыми. Внутреннее управление каждого государства выражает собою весь характер этого государства.
В Европе Л. Штейн признает три типа национального внутреннего управления делом народного благосостояния, представителями которых служат три великих народа нашей части света и созерцание которых собственно впервые обнаруживает пред нами и бесконечную простоту жизни человечества в ее последних элементах, и бесконечное богатство в ее отдельных явлениях. Первое представляет английский народ, у которого исполнение, а с ним и внутреннее управление основываются главным образом на деятельности самоуправления и союзного строя, причем правительство в том и другом принимает лишь немного - а во многих вещах и слишком мало - участия.
Второе представляет французский народ, у которого все внутреннее управление почти исключительно находится в руках правительства, а самоуправление и союзный строй почти без власти и прав. Третье - немецкий народ, который стремится провести, хотя и разнообразными способами, но постоянно одну и ту же мысль: доставить личному и свободному управлению когда-нибудь его естественное об органическом участие в жизни государства. Англия и Франция поэтому уже создали определенный характер относительно целого, и работают над частностями внутреннего управления; Германия же вырабатывает еще свой характер, и хотя в частностях успела сделать уже много чрезвычайного, но в других отдельных областях еще часто оказывается далеко отставшей.
Попытка Л. Штейна указать пределы для деятельности государства в понятии об обществе так же неудачна, как неудачны и предшествовавшие в этом роде попытки. Государству принадлежит несомненное право регламентировать деятельность союзов, которые имеют значение элементов государственного строя. Создавая и регламентируя деятельность союзов, государство не может отказаться и от самостоятельной полицейской деятельности. Также необходимо признать не удачным принцип, по которому вмешательство государства должно начинаться там, где сила индивидуума по ее сущности не может осуществить той или другой цели. Согласно с этим необходимо признать, наприм., полнейшее безучастие государства к народному образованию, когда народ сам не устраивает школ, безучастие к страхованию, устроению больниц и т. п., ибо все это не недоступно частным силам по существу дела. Не удивительно, поэтому, что сам Штейн почти в каждом вопросе благоустройства отступает от своих же принципов.
Наконец ограничение собственно полиции деятельностью, направленной к водворению безопасности, является шагом назад в развитии науки. Меры безопасности и благосостояния настолько органически связаны между собою, что ограничение полицейской науки единственно задачами безопасности равносильно сказке о людях без головы.
Во Франции полицейское право разрабатывается в общей форме административного права или права внутреннего управления народным благосостоянием.
Сюда относятся следующие работы Serrigny. Questions de droit administratif. 1855. Macarel, Cours d'administration et de droit administratif. Paris 1852. Dufour. Traite general de droit administratif applique. Paris 1857. Faucart, Elements de droit public et administratif. 1855. Laferriere. Cours de droit public et administratif. Paris 1860. Batbie Traite theorique et pratique de droit public et administratif. Paris 1862. Его же. Precis du cours de droit public et administratif, Paris. 1876.
В Англии систематических научных работ по полицейскому праву не существует, хотя английская литература богата монографиями по разным вопросам, входящим в область полиции. Для изучения английского права управления лучшей книгой является немецкая. Gneist. Das englische Verwaltungsrecht. Berlin. 1887.
§ 6. История учений о благоустройстве в России начинается глубоко пессимистической системой священника Сильвестра, современника Ивана IV. Он написал известный "Домострой", в котором, в форме наставлений своему сыну Анфиму, излагает начала благосостояния.