I. Состав
В том, что касается состава, то довольно трудно привести точные и устойчивые цифры, потому что ежегодно отмечаются некоторые колебания, а также сохраняется определенное несоответствие между теоретическим штатным расписанием и реальным штатным составом.
Согласно ежегоднику за 1983 год, Государственный совет состоял из 268 членов, из которых 256 членов принадлежали к основному составу и 12 государственных советников были прикомандированными. Эта категория выполняет особые поручения: в нее входят высшие чиновники, врачи или профессора университетов, профсоюзные деятели или представители частного сектора промышленности, назначенные для оказания содействия управленческим секциям с целью их ознакомления с опытом в других отраслях управления или для консультирования Государственного совета; но они никогда не принимают участия в рассмотрении споров по существу.
Остальные члены Государственного совета распределены по шести рангам: вице-председатель совмещает в своем лице самый высокий ранг и высокую должность; ко второму рангу принадлежат пять председателей секций; третий ранг по иерархии составляют титулярные государственные советники, которых насчитывается 98 человек; далее по иерархии располагаются 113 докладчиков и, наконец, 29 аудиторов, которые в свою очередь делятся на два ранга: на аудиторов первого и второго классов.
В том, что касается разделения по функциям, государственные советники могут выполнять обязанности заседателей, или докладчиков по судебным спорам, или докладчиков по делам, рассматриваемым в управленческих секциях.
Кроме того, три советника осуществляют функции заместителей председателя судебно-юрисдикционной секции и 10 советников занимают должности председателей подсекций: это посты, но не ранги.
Докладчики и аудиторы обычно излагают свое мнение по спорному вопросу или выступают в судебных процессах, или на заседаниях управленческих секций; в настоящее время в Государственном совете насчитывается 20 правительственных комиссаров с правами докладчика.
Декретами 1963 года о проведении реформы на докладчиков была распространена система так называемого совмещения обязанностей, которая заключается в том, что докладчики, как и вообще по мере возможности каждый член Государственного совета, совмещают функции, будучи закреплены за одной из управленческих секций и за судебно-юрисдикционной секцией одновременно с целью наилучшего обеспечения взаимосвязи между двумя секторами одного учреждения.
В отношении возрастного уровня часто отмечалось, что Государственный совет насчитывает определенное число молодых сотрудников, потому что они набираются после окончания ими Национальной административной школы, а до ее образования — после окончания университета. Речь идет, конечно, об особенности по сравнению с другими высшими судебными органами Франции или других стран, кадры которых формируются в процессе прохождения ими своей службы; как известно, туда принимаются только те лица, которые уже проработали в низовых звеньях и которым хотят обеспечить дальнейшее продвижение по службе.
В Государственном совете, наоборот, имеются молодые сотрудники. Несколько лет назад средний возраст аудиторов составлял 31 год, докладчиков—41 год и советников—55 лет.
В этой смене поколений традиционно усматривали благоприятный фактор совершенствования судебной работы. Не следует, однако, преувеличивать значение этого, потому что влияние молодых специалистов не такое значительное, как пожилых. И действительно, по большинству дел только государственные советники имеют право голоса, а молодые докладчики или аудиторы голосуют только тогда, когда они выступают по данному делу. Таким образом, в одном и том же деле, как показывает практика, может голосовать один молодой аудитор или докладчик и от пяти до сотни государственных советников. Тем не менее присутствие молодых сотрудников в Государственном совете — важный и позитивный фактор, который, несомненно, следует развивать.
II. Пополнение кадров
В этом деле произошли изменения. Вначале существовала хитроумная система пополнения кадров по титулам и рекомендациям; титулы и рекомендации, кстати, сохраняли большее или меньшее значение на протяжении разных эпох. Эта система сохранялась долгое время для высших чинов, но в течение XIX столетия осуществился переход к новой системе набора кадров, основанной на конкурсном отборе, открытом в основном для имеющих первую ученую степень по правовым дисциплинам и поступающих на службу исключительно в Государственный совет, то есть к специализированному конкурсу, организуемому под эгидой Государственного совета.
В настоящее время подошли вплотную к третьей форме отбора — к пополнению кадров через Национальную административную школу. Существует, кроме того, внешний конкурсный отбор из числа экспертов, работающих вне системы Государственного совета.
Национальная административная школа готовит в среднем от четырех до шести аудиторов в год. Ей принадлежит абсолютная монополия в пополнении аудиторов. Среди «больших корпусов», использующих конкурсную систему поступления и продвижения по иерархии должностей, Государственному совету принадлежит едва ли не самое важное место. Бывшие выпускники Национальной административной школы составляют в настоящее время более половины штата Государственного совета.
III. Правовой статус
Члены Государственного совета не считаются судебными чиновниками, а являются государственными служащими и отличаются на этом основании от профессиональных судей.
Их правовой статус покоится на двух основных предпосылках: с одной стороны, им предоставлены гарантии независимости от политических властей, с другой — они сменяемы, что позволяет членам Государственного совета легко переходить на службу в аппарат управления.
А) Гарантии независимости
Парадоксально, что в столь высокочтимом юридическом учреждении, состоящем из юристов, призванных применять административное право и даже создавать его, независимость судейских чинов покоится не на законе, а реализуется фактически. Такое прагматическое решение выдержано в чисто британском стиле.
1) Юридические гарантии действительно очень ограничены. Они значительно уступают аналогичным гарантиям для профессиональных судей. В частности, принцип несменяемости не распространяется на членов Государственного совета, они не имеют гарантий, обеспечиваемых Высшим советом магистратуры. Они во всем уступают гарантиям других государственных чиновников, подпадающих под режим общего статута, потому что консультативная комиссия, определяющая условия их продвижения по службе и требования к дисциплине, не является паритетной.
Продвижение по должностной лестнице от чина к чину осуществляется путем назначения. Основные назначения проводятся декретами, а табель о рангах не установлен.
В том, что касается ухода с государственной службы, то до 1963 года имелась одна возможность — отозвать члена Государственного совета при условии соблюдения прав на материальные льготы. После 1963 года право обсуждения дисциплинарных проступков и принятие санкций было передано консультативной комиссии, не имеющей паритетной основы.
Только один элемент правовых гарантий соответствует нормам общего права; это — условие достижения предельного возраста. Члены Государственного совета остаются в должности, за исключением болезни, смерти или применения в отношении их мер дисциплинарного воздействия, вплоть до достижения ими предельного возраста, который вначале равнялся 70 годам, а затем был снижен до 68, а потом до 65 лет законами 1975 и 1984 годов.
Такова система, содержащая совсем немного правовых гарантий; она может показаться крайне скудной для лиц, в обязанность которых входит оценивать деятельность власти, будучи в то же время от нее зависимыми. Но описанная ситуация требует дополнения в виде изложения фактических гарантий, которые, кстати, в конечном итоге более значимы и которые сводятся в основном к двум обычаям, касающимся продвижения по службе и соблюдения дисциплины.
2) Фактические гарантии
Что касается продвижения по службе, то, согласно обычаю, повышение в чине проводится не по выбору, как то предусматривает нормативный акт, а в зависимости от стажа, или — как это называется более фамильярно — «по кругу», то есть каждый проходит ступень аудитора первого класса, докладчика, советника какими бы ни были его недостатки, какой бы ни была степень его способностей (если бы когда-либо можно было представить себе, чтобы член Государственного совета оказался неспособным) и какое бы усердие он ни проявлял на службе.
Это гарантия, которой весьма дорожат члены Государственного совета, так как она позволяет избегать всякого рода интриг среди персонала, который, как это уже подчеркивалось, очень близок к властям; это, несомненно, важная привилегия, дающая в конце концов больше реальных гарантий членам Государственного совета, чем судейским чинам. Действительно, профессиональные судьи имеют бесценное благо несменяемости, однако продвижение по службе для них связано с назначением по усмотрению вышестоящего органа, и поэтому благодаря случайному стечению обстоятельств их независимость может вдруг оказаться под вопросом.
Тем не менее определенные виды назначения производятся по усмотрению вышестоящего органа, в первую очередь на должности вице-председателя, председателей секций и генерального секретаря. Такого рода назначения проводит правительство, которое сохраняет за собой осуществление этих исключительных прав. Далее, назначение на должности председателя отчетно-исследовательской комиссии и ее основного докладчика, заместителей председателей судебно-юрисдикционной секции, председателей подсекций и правительственных комиссаров также производится сверху. Но здесь речь идет о внутриведомственных назначениях, даже если юридически некоторые из этих назначений оформляются декретами; декреты принимаются под председательством вице-председателя Государственного совета, а назначение на судебные должности производится председателем судебно-юрисдикционной секции после официальных консультаций со своими заместителями и председателями подсекций.
Что касается дисциплины, то существует очень простой обычай: к членам Государственного совета не применяются санкции. Этот основанный на отрицании обычай может быть в любое время нарушен, что уже имело однажды место в 1960 году.
Действительно, за прошедшее столетие санкции к членам Государственного совета не применялись, за исключением двух периодов, связанных с проведением основательных чисток: в момент установления Третьей республики и в момент установления Четвертой республики. После освобождения страны в 1944—1945 годах Государственный совет был основательно обновлен, но такие меры затронули не только это учреждение.
В 1960 году один докладчик был смещен с должности из-за позиции, которую занял, работая генеральным секретарем в Алжире в тот момент, когда политика Франции в отношении Алжира изменилась. Он был лишен своей должности секретаря в Алжире, что можно признать нормальным, поскольку он не был согласен с политикой правительства. Он был смещен в то же время с должности докладчика в Государственном совете, что можно считать менее приемлемым и что имело особенно неприятное последствие, а именно нарушение обычая, согласно которому, за исключением чрезвычайных случаев, нельзя применять к членам Государственного совета, да еще в таком ранге, какие-либо санкции. Спустя несколько лет решение о смещении было отозвано, и сейчас уже трудно установить, было оно законным или нет. Заинтересованный действительно обратился с жалобой в Государственный совет, и тот имел возможность оценить, была ли законной принятая в отношении его санкция. Но так как отозвание решения о смещении имело обратную силу, а заинтересованный тут же сделал заявление о самоотводе, трудно установить, к какому заключению пришел бы по этому вопросу Государственный совет. Во всяком случае, следует признать, что независимость членов Государственного совета основана на обычае довольно непрочном, ненадежном, по сути дела обыкновении, которое не внесено в правила писаного права и потому с трудом усваивается несведущими лицами, изучающими акты, относящиеся к деятельности Государственного совета.
Б) Продвижение по иерархии должностей
Стало традицией, когда часть членов Государственного совета выполняет должностные функции в аппарате управления, что позволяет Государственному совету обеспечивать своим членам возможность усвоить опыт управленческой работы для возможного в будущем возвращения на работу в Государственный совет. В итоге создаются дополнительные возможности для продвижения по иерархической лестнице за пределами основного учреждения.
Такая сменяемость персонала в настоящее время закреплена в законе для всех бывших выпускников Национальной административной школы; в свою очередь государственные чиновники могут, как это оговорено в весьма сдержанной форме, «осуществить свой переход» в состав Государственного совета, хотя таких случаев можно насчитать в году не более десяти. Мобильность членов Государственного совета зависит значительно больше от сложившейся практики и обычаев, чем от требований закона. Их деятельность вне учреждения может проходить в двух формах.
Во-первых, временное откомандирование членов Государственного совета, при котором они продолжают выполнять свои основные обязанности в совете. Речь идет, например, о выполнении обязанностей председателя или докладчика по особым поручениям в постоянной или временной комиссиях по изучению проблем старости, плановых комиссиях или комиссиях по социальному страхованию и т. п.
Это может быть также подготовка докладов, участие в проведении обследований или выполнение временных поручений по вопросам технического сотрудничества с развивающимися странами. Сюда же относится выполнение функций юридических консультантов или прикомандирование к органам аппарата управления, к государственным предприятиям, равно как и занятие преподавательской деятельностью.
Такого рода деятельность в основном ведется в управленческих или правовых сферах; разнообразие ее таково, что она может коснуться столь курьезных вопросов, как налогообложение оперных театров.
Во-вторых, некоторым членам Государственного совета поручают выполнение постоянных функций вне учреждения, прерывая на время выполнение ими своих функций в Государственном совете.
В этом отношении в статусе предусмотрено три ситуации: делегирование, временное откомандирование и пребывание в запасе. Не вдаваясь в детали, следует помнить, что временное откомандирование составляет наиболее важную часть и что откомандирование можно проводить на высшие управленческие и даже на правительственные и парламентские должности. В 1983 году, согласно ежегоднику Государственного совета, насчитывалось шесть парламентариев и пятьдесят членов, делегированных, или откомандированных на управленческие должности, или определенных в резерв для выполнения частной деятельности. Это почти четверть общей численности, а если учесть и тех, кто официально числится в составе совета, а трудится в министерских кабинетах, то они составят добрую треть персонала. Последних ни делегируют, ни откомандировывают, но они все свое время проводят в кабинетах министерств. Можно считать, таким образом, что постоянно одна треть членов Государственного совета откомандировывается на работу вне стен учреждения.
Внешние должности, кроме постов в рамках ближайшего окружения министров, составляют руководящие должности типа генеральных секретарей правительства, директоров государственных служб, председателей конкурсных комиссий, руководителей каких-либо функциональных служб и даже поверенных в делах. Сюда входят и должности на государственных предприятиях; так, в течение нескольких лет три больших транспортных предприятия возглавлялись членами Государственного совета: Национальное общество железных дорог, Автономное управление парижского транспорта и Объединение французских авиакомпаний. Члены Государственного совета могут работать на полном рабочем режиме за рубежом в области технического сотрудничества или в международных организациях, например в качестве генеральных адвокатов Суда Европейских Сообществ в Люксембурге.
Следует при этом помнить, что такая форма продвижения по службе распространяется далеко не на всех членов Государственного совета. В действительности можно выделить три способа должностного продвижения.
Было и сохраняется определенное число членов Государственного совета, которые проходят в нем всю свою карьеру. Если они и выполняют функции вне учреждения, то они никогда при этом не откомандировываются и не делегируются с особыми поручениями. Зачастую это те из членов совета, на которых возложены функции по руководству и которые выполняют ответственную работу по разрешению споров и конфликтов в рамках судебно-юрисдикционной секции.
Вторую разновидность карьеры можно квалифицировать как челночную; должностное лицо чередует свою деятельность, пребывая то в совете, то в командировке с периодическими повторениями откомандирования и возвращения к исполнению основных обязанностей по службе. Карьера их заканчивается в основном в совете; по крайней мере так практиковалось последние десять или пятнадцать лет.
Третья разновидность карьеры характеризуется отчислением из основного штата. Некоторые члены совета принимают решение окончательно войти в корпус префектов или предпринять политическую карьеру, как это сделал Леон Блюм или Мишель Дебре. Наконец, некоторые лица, которых не так уж много, покидают свой пост в
системе государственного управления, чтобы заняться частнопредпринимательской деятельностью.
В целом, по-видимому, общее число отчисленных со службы больше, чем когда-либо ранее, и число откомандированных в органы управления почти удвоилось за последние двадцать лет.
Это может вызвать затруднения. Главное — не следует допускать слишком значительного сращивания аппарата Государственного совета с активным аппаратом государственного управления, чтобы сохранить независимость судебно-юрисдикционной функции. Надо также, чтобы все полномочия Государственного совета реализовывались без помех. Если же все члены совета окажутся за его пределами, он не сможет дальше функционировать. Существует устойчивое соотношение между должностями в самом учреждении, позволяющее в оптимальной мере обеспечить основные виды его деятельности и работами вне учреждения, которые проводились традиционно, но не должны разрастаться до крайности.

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.