Закон внес существенные изменения в порядок принятия в гражданство СССР и выхода из него.
До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Новый союзный Закон о гражданстве СССР ничего не говорил о политических правах иностранцев. Таким образом, иностранцы в СССР, к каким бы социальным категориям они ни принадлежали, уже не пользовались политическими правами. Отныне иностранец мог получить такие права лишь после того, как он станет гражданином СССР.
Последняя статья закона вводила новое, отсутствовавшее в прежнем советском законодательстве состояние безгражданства. К числу лиц без гражданства закон относил тех, кто проживал на территории СССР, но не являлся гражданином СССР и в то же время не имел доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству.
Прежние законы о гражданстве устанавливали, что каждый проживающий в СССР, кто не имел таких доказательств или чья принадлежность к гражданству иностранного государства не была доказана помимо него, считался гражданином СССР. "Находятся, однако, люди, - писал по этому поводу Д.А. Гайдуков, - которые не только не могли, но и не хотели доказывать свое иностранное гражданство, если это им было выгодно. Но если даже это не удавалось доказать помимо них, то и тогда один только факт такой недоказанности меньше всего мог служить основанием для приобретения ими советского гражданства, ибо далеко не каждый из них был этого достоин"*(184)
Закон 1938 г. внес полную ясность в этот вопрос. Отсутствие доказательства иностранного гражданства не делало человека гражданином СССР. Наконец, новый закон знаменателен еще и тем, что в нем впервые употреблен термин "советское гражданство", тогда как в прежних законодательных актах говорилось о гражданстве СССР, гражданстве РСФСР, союзном гражданстве, гражданстве союзных республик. Употреблением этого термина, давно уже использовавшегося в научной литературе, законодатель стремился подчеркнуть монолитность гражданства союзных республик, повсеместно являющегося единым советским гражданством Союза ССР.
Следующим шагом в развитии института советского гражданства явился Закон о гражданстве СССР 1978 г.*(185)
Разработка нового закона о гражданстве предусматривалась постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. "Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР". Согласно утвержденному постановлением плану организации законодательных работ подготовка закона была поручена Комиссиям законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР с участием Министерства юстиции СССР, Министерства внутренних дел СССР, Министерства иностранных дел СССР, Комитета государственной безопасности СССР, Верховного Суда СССР и Прокуратуры СССР.
Потребность в новом нормативном акте по вопросам гражданства возникла прежде всего потому, что значительно устарел ранее действовавший Закон о гражданстве. В своем представлении в Президиум Верховного Совета СССР Комиссии законодательных предположений указывали, что Закон 1938 г. не регулировал всех возникающих в практике вопросов гражданства. Они исходили из того, что за прошедшее после принятия Закона 1938 г. время существенно изменилась общественная жизнь Советского Союза, его международное положение*(186)
Закон 1978 г. несет на себе черты внешних демократических изменений, характерных для эпохи так называемого развитого социализма*(187)
Новый закон заменил Закон о гражданстве 1938 г., состоявший всего из восьми статей, который уже не охватывал многих отношений по вопросам гражданства, возникавших на практике. Он неоднократно дополнялся различными нормативными актами, в том числе инструкциями министерств и ведомств, регулирующими некоторые важные отношения, которые должны были регулироваться законом.
При подготовке нового закона о гражданстве ставилась задача охватить все вопросы гражданства, требующие законодательного регулирования. В нем воспроизводились соответствующие положения Конституции СССР 1977 г., были учтены оправдавшие себя на практике положения действовавшего ранее законодательства о гражданстве, а также сложившаяся практика в этой области. Подготовка проекта осуществлялась на широкой основе. В ней участвовали депутаты Верховного Совета СССР, заинтересованные министерства и ведомства, Президиумы Верховных Советов союзных республик, представители юридической науки*(188)
Закон о гражданстве СССР 1978 г. состоял из преамбулы и шести разделов, включающих 29 статей. Первый раздел "Общие положения" содержал основные, наиболее принципиальные положения по вопросам гражданства СССР, вытекающие из Конституции СССР. Закон включал новую норму, касающуюся равного гражданства. В нем говорилось: "Гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения" (ст. 1). На первый взгляд, может показаться, что в этой статье речь шла о равноправии граждан. Однако на самом деле законодатель тем самым старался подчеркнуть, что в Советском Союзе нет разных категорий гражданства, т.е. разных степеней "принадлежности" человека к своему государству. Корни этого положения вели к декрету об уничтожении сословий и гражданских чинов от 23 ноября 1917 г., которым было установлено равное гражданство для всего населения России*(189)
Принятый закон по-новому определял основания приобретения гражданства СССР. Он содержал новые положения относительно детей лиц без гражданства.
В отличие от Закона 1938 г., в котором очень кратко говорилось о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей и совсем не регулировался вопрос о гражданстве детей в случае усыновления, в Законе о гражданстве 1978 г. этим вопросам посвящался целый раздел, состоявший из шести статей и отражавший сложившуюся в СССР практику по указанным вопросам. Закон содержал более подробные постановления и по вопросам приема в советское гражданство. Если в Законе 1938 г. говорилось, что иностранцы принимаются в гражданство СССР "независимо от их национальности и расы", то Закон 1978 г. содержал иную формулировку: "независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства", что отражало сложившуюся в СССР практику.
В новом законе был более полно урегулирован и несколько изменен порядок приема в советское гражданство. Закон 1938 г. говорил только о порядке приема в гражданство СССР иностранцев и не упоминал о приеме лиц без гражданства. На практике лица без гражданства при приеме в советское гражданство приравнивались к иностранцам. Эта практика нашла отражение в новом законе (ст. 15), в котором четче разграничена компетенция Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик в вопросах приема в советское гражданство.
Закон 1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР. Правда, этот институт нельзя было считать полностью новым. Президиумом Верховного Совета СССР был издан ряд указов о восстановлении в гражданстве СССР, однако они носили эпизодический характер. После принятия Закона 1978 г. институт восстановления в гражданстве стал постоянным институтом советского права.
Наконец, Закон о гражданстве 1978 г. содержал статью о международных договорах СССР, необходимость которой была обусловлена тем, что по вопросам гражданства имелось немало международных договоров, участником которых был СССР. Эта статья была сформулирована точнее аналогичных статей в других законодательных актах СССР, в которых говорилось о "международных договорах и соглашениях". Дело в том, что "международные договоры" - родовое понятие, которое включает все возможные наименования договоров: соглашения, конвенции, пакты, протоколы и т.д.
23 мая 1990 г. был принят новый Закон СССР "О гражданстве СССР".*(190) Как отмечалось в докладе Комитета Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка, необходимость его принятия была вызвана рядом важных причин. Одна из них - это устранение и предотвращение тех негативных явлений, которые были связаны с вопросами утраты и лишения гражданства СССР. "Это вопросы, - указывалось в докладе, - которые касаются отношения нашего общества к свободе советского гражданина и которые связывают советского человека со своей Родиной". Вторая - это вопрос о межнациональных отношениях, об определении своего отношения как к федеральным началам, которые определяют статус советского гражданина, так и к тем началам, которые относятся к ведению союзных и автономных республик. И, наконец, третья - это вопрос о выполнении международных пактов о правах человека: Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданах и политических правах, которые мы подписали и обязались согласно Венским соглашениям неуклонно проводить в жизнь*(191)
Все это нашло отражение в новом законе. Правда, вначале речь шла только о внесении изменений в Закон о гражданстве СССР 1978 г. Однако в результате проделанной работы появились 24 новые статьи и было признано целесообразным говорить о новом Законе СССР о гражданстве СССР.
Новый закон впервые в практике советского законодательства содержал официальное определение гражданства СССР. В его преамбуле также закреплялось, что в СССР каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство.
В законе давалось развернутое определение равного гражданства. Внем указывалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству любой из республик; граждане СССР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политического и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства, времени проживания в данной местности и других обстоятельств. Закон устанавливал, что равноправие граждан СССР обеспечивается Союзом ССР, союзными и автономными республиками во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.
Закон содержал характеристику гражданства союзной и автономной республики. В нем говорилось, что гражданство союзной, автономной республики определяется законом о гражданстве соответственно союзной, автономной республики. Каждый гражданин союзной или автономной республики на территории союзной или автономной республики пользовался равными правами с ее гражданами и нес равные с ними обязанности.
Была существенно расширена статья прежнего закона, посвященная защите государством граждан СССР за границей. В новой редакции статьи (ст. 9) говорилось о том, что граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства. Советское государство, его дипломатические представительства и консульские учреждения, а также их должностные лица обязаны принимать меры к тому, чтобы граждане СССР имели возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством страны пребывания, международными договорами, участниками которых являлись СССР или союзные республики и государство пребывания, и международными обычаями, в установленном законодательством порядке защищались их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимались меры для восстановления нарушенных прав советских граждан.
Глава прежнего закона, посвященная утрате гражданства СССР, была переименована в главу о прекращении гражданства СССР, в которой содержалась норма (ст. 22), посвященная утрате гражданства СССР как одного из видов прекращения гражданства.
В новый закон была включена специальная глава, посвященная органам, принимающим решения по вопросам советского гражданства, в которой говорилось о полномочиях Президента СССР, Президиума Верховного Совета союзной республики или высшего государственного должностного лица союзной республики, Президиума Верховного Совета автономной республики или высшего государственного должностного лица автономной республики, органов внутренних дел, Министерства иностранных дел СССР, министерств иностранных дел союзных республик, советских дипломатических представительств и консульских учреждений.
Закон предусматривал создание Комиссии при Президенте СССР по вопросам гражданства, на которую возлагалось предварительное рассмотрение вопросов гражданства (ст. 43).
В закон были включены также главы, посвященные исполнению решений по вопросам гражданства СССР и обжалованию решений по вопросам гражданства. В первой из них говорилось об органах, исполняющих решения по вопросам гражданства, о выдаче паспортов и видов на жительство, а также о контроле за исполнением решений по вопросам гражданства, во второй регулировались вопросы, связанные с обжалованием решений по вопросам гражданства, а также неправомерных действий должностных лиц по вопросам гражданства.
Последний союзный Закон о гражданстве был продуктом соответствующей эпохи - так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты этого периода, характеризующиеся особенностями политической диктатуры и идеологического прессинга.
В советской правовой литературе неоднократно подчеркивалось, что природа такого сложного феномена, как гражданство, в полной мере выявляется при раскрытии принципов советского гражданства, которые закреплены в законодательстве о гражданстве и цементируют гражданство как определенное политико-правовое явление, создают прочное единство всех его сторон и граней, характеризуют его социальную сущность, помогают лучше понять и само содержание законодательства о гражданстве.
Некоторые из этих принципов сформулированы в статьях законов о гражданстве, а некоторые просматриваются в содержании норм, вытекают из важнейших положений, предопределяются природой гражданства, составляют его идейную основу.
В.С. Шевцов, основываясь на анализе советского законодательства о гражданстве, принятого за годы советской власти вплоть до начала 70-х годов прошлого столетия, делал вывод, что к числу принципов советского гражданства относятся: принцип, согласно которому советское гражданство выступает как правовое средство выражения, закрепления и реализации государственного суверенитета; принцип единства советского гражданства, а также принцип, согласно которому советское гражданство выступает как правовое выражение органического единства интересов личности, общества и государства. Он считал, что раскрытие принципа советского гражданства, связанного с государственным суверенитетом, непосредственно вытекает из понятия государственного суверенитета. Этот автор выделял два основных аспекта в плане соотношения гражданства и государственного суверенитета. С одной стороны, полагал он, государственная власть, устанавливая общий правопорядок в государстве, определяет и правовое положение своих граждан. Верховенство государственной власти осуществляется в этом случае посредством установления в государстве гражданства. С другой стороны, принадлежность к гражданству социалистического государства предполагает участие граждан в осуществлении самой государственной власти, т.е. в реализации государственного суверенитета.
При рассмотрении советского гражданства в плане соотношения его с государственным суверенитетом В.С. Шевцов предлагал исходить из следующих основных положений:
наличие своего гражданства служит существенным признаком всякого государства;
регламентация вопросов гражданства является важнейшим суверенным полномочием государства;
положение гражданина в международном правовом общении связано с реализацией принадлежащего государству суверенитета.
Что касается автономных республик, входивших в состав некоторых союзных республик на автономных началах и не обладавших суверенитетом, то В.С. Шевцов полагал, что гражданство автономных республик представляет собой одно из важнейших государственно-правовых средств осуществления государственного самоуправления нации и тем самым выражает, реализует и гарантирует суверенитет этой нации.
Обладание лицом двойным или множественным гражданством В.С. Шевцов считал нарушением государственного суверенитета, поскольку тем самым подрывается основополагающий принцип гражданства - осуществление полной юрисдикции суверенной государственной власти над своими гражданами.
По мнению В.С. Шевцова, ни один международный орган или организация не правомочны решать вопросы, связанные с гражданством, так как они составляют исключительную компетенцию суверенного государства. Он видел одно из конкретных выражений осуществления государственного суверенитета в обязанности государства защищать законные интересы своих граждан за границей*(192)
Раскрывая содержание принципа единства советского гражданства, В.С. Шевцов отмечал, что это единство обусловлено федеральным устройством советского государства, что социально-политическая природа СССР как единого союзного государства предопределила возникновение единого союзного гражданства. В условиях единства советской государственной власти, полагал он, каждое из советских государств, образующих социалистическую федерацию, имеет свое гражданство и гражданство это с неизбежностью является единым.
Единство государственной власти в СССР, указывал В.С. Шевцов, целиком основывается на суверенитете советского народа, который един и неделим. Он предполагает единство воли всего народа и служит важнейшим выражением его социально-политического единства. Поскольку весь советский народ является источником государственного суверенитета, постольку единство советского гражданства определяется не только единством государственной власти, но и непосредственно единством советского народа.
Первоисточником суверенитета СССР и союзных республик явилось суверенное волеизъявление социалистических наций. Единство союзного государства СССР, а также и равноправие субъектов советской федерации (союзных республик в Союзе ССР и автономных республик в союзных республиках) вытекают из принципа суверенитета наций. Единство социалистических наций и народностей в рамках советской федерации и автономии лежит, таким образом, также в основе единства советского гражданства.
В.С. Шевцов полагал, что принцип единства советского гражданства характеризуется следующими основными моментами:
во-первых, он выражает тот факт, что советский гражданин одновременно обладает союзным и республиканским (союзной и автономной республик)гражданством. В этом находит свое конкретное проявление единство государственного суверенитета в Союзе ССР;
во-вторых, советскому гражданству свойственно такое сочетание союзного и республиканского гражданства, при котором каждое из этих гражданств взаимообусловлено. Это стало возможным лишь в условиях социалистической федерации, где единство государственного суверенитета характеризуется сочетанием и органической взаимосвязью суверенитета Союза ССР и союзных республик;
в-третьих, принцип единства советского гражданства характеризуется равенством правового положения советских граждан, что является необходимым условием реализации этого принципа.
Таким образом, принцип единства советского гражданства, по мнению В.С. Шевцова, не сводится лишь к наличию в СССР единого союзного гражданства. Его содержание выходит за рамки такого понимания единства*(193)
Наконец, одну из принципиальных особенностей советского гражданства В.С. Шевцов видел в том, что в нем находит свое правовое воплощение единство интересов личности, общества и государства. Он считал, что это единство обусловлено в конечном итоге глубокими причинами, коренящимися в социалистической природе советского общественного и государственного строя.
В.С. Шевцов подчеркивал, что в гражданстве как специфически определенной правовой связи лица с государством, призванной определять правовое положение лица в обществе и государстве, как бы концентрируются главные правовые связи между лицами, обществом и государством. Именно поэтому основные права и обязанности граждан, конкретно выражающие наиболее существенные связи, являются главным правовым последствием обладания гражданством.
Важнейшую особенность советского гражданства В.С.Шевцов видел в том, что оно закрепляет правовыми средствами принадлежность лица к единому социалистическому обществу, и, следовательно, выражает не только единство интересов гражданина и государства, но в первую очередь интересов личности и социалистического общества.
Личность, будучи советским гражданином, отмечал В.С. Шевцов, активно участвует в управлении общественными делами, в организации и осуществлении всей деятельности государства. Вместе с тем общество и государство создают условия, делают возможным само существование этой личности в качестве гражданина. Личные интересы граждан, нашедшие свое законодательное закрепление в конституционных нормах, гармонируют с интересами общества, поскольку осуществление этих личных интересов через реализацию субъективных прав советских граждан целиком соответствуют интересам и потребностям социалистического общества.
Вместе с тем В.С. Шевцов подчеркивал, что единство интересов личности, общества и государства находит свое проявление не только в основных правах и обязанностях советских граждан, но и в таких конституционных принципах, закрепляющих основы их правового положения, как равноправие граждан, а также гарантированность прав и свобод советских граждан*(194)
В.В. Полянский, анализируя Закон о гражданстве СССР 1978 г., пришел к выводу, что к числу специфических принципов советского гражданства относятся принцип, в соответствии с которым гражданство выступает как форма выражения государственного суверенитета; принцип непризнания двойного гражданства; принцип невыдачи советских граждан иностранному государству; принцип единства советского гражданства; принцип равного гражданства как всеобщей основы правового положения советских граждан; принцип сочетания интересов общества, государства и личности, принцип сочетания оснований признания советского гражданства по "праву крови" и "праву почвы"; принцип единства гражданства членов семьи, принцип непризнания автоматической утраты советского гражданства, принцип единства порядка приема в советское гражданство; разрешительный порядок выхода из советского гражданства.
Особенность принципа государственного суверенитета как основы гражданства, по мнению В.В. Полянского, состоит в том, что, во-первых, государство самостоятельно очерчивает круг лиц, которых оно признает своими гражданами, которые участвуют в формировании и осуществлении государственной власти и на которых она распространяется в полном объеме. Во-вторых, только само государство может устанавливать правовые нормы, регулирующие отношения по поводу возникновения и прекращения гражданства.
Важным принципом, который интегрируется в рамках принципа государственного суверенитета применительно к гражданству, В.В. Полянский считал принцип не признания двойного гражданства.
Рассматривая принцип невыдачи советских граждан иностранному государству, он указывал, что этот принцип вытекает из правила ответственности гражданина перед своим государством. В силу этого принципа гражданин СССР, совершивший уголовное преступление за границей, подлежит ответственности по законам СССР. Исключение составляют преступления международного характера.
Принцип единства советского гражданства, как считал В.В. Полянский, предопределен единством государственного суверенитета, государственной власти и территории Союза СССР, единой политической и экономической системой субъектов советской федерации. Единство советского гражданства означает также, что граждане союзных республик пользуются на территории этих республик одинаковыми правами. Единство советского гражданства базируется, кроме того, на существовании специального законодательства в области гражданства, нормы которого составляют единый государственно-правовой институт советского гражданства.
Сущность принципа равного гражданства как всеобщей основы правового положения советских граждан В.В. Полянский видел в том, что каждый гражданин СССР обладает одинаковыми правами, свободами и обязанностями независимо от оснований приобретения гражданства.
Принцип сочетания интересов общества, государства и личности по мнению В.В. Полянского, раскрывает социально-политическую сторону гражданства как политико-правовой связи государства и личности. Действие этого принципа проявляется в связях и отношениях гражданина и государства по поводу управления его делами.
В принципе сочетания оснований признания гражданства по "праву крови" и "праву почвы" В.В. Полянский усматривал стремление советского государства максимально четко определить отношения по признанию гражданства тех или иных лиц, предотвратить возможность возникновения случаев двойного гражданства.
Принцип единства гражданства членов семьи В.В. Полянский связывал с определением гражданства несовершеннолетних детей, с изменением гражданства обоих родителей при усыновлении ребенка гражданами СССР. Он полагал, что действие этого принципа ограничивается в случаях, когда происходит усыновление гражданина СССР супругами - иностранными гражданами, поскольку в этом случае на первый план выступает цель защиты интересов несовершеннолетних граждан СССР.
Действие принципа непризнания автоматической утраты советского гражданства В.В. Полянский связывал с заключением и расторжением брака и усыновлением, а единый порядок приема в советское гражданство - с отсутствием в СССР упрощенного порядка приема в гражданство.
Наконец, в разрешительном порядке выхода из советского гражданства В.В. Полянский видел проявление суверенитета СССР. Он полагал, что разрешительный порядок выхода из гражданства органично сочетается с таким общим принципом советского гражданства, как его гуманизм и демократизм*(195)
Несмотря на небесспорность рассмотренных принципов, их обоснования и содержания, исследование их позволяло глубже раскрыть содержание советского законодательства о гражданстве на разных этапах его развития.
Анализируя советское законодательство о гражданстве, можно сделать вывод о том, что оно длительный период развивалось по двум основным направлениям. Во-первых, из него постепенно исключались статьи, предусматривающие дискриминационные требования при принятии в советское гражданство (классовая принадлежность, социальное положение и некоторые другие, это исходило от децентрализации к централизации.
После принятия Конституции СССР 1977 г. и республиканских конституций 1978 г. возникла противоположная тенденция - от централизации к децентрализации*(196)
Распад Союза ССР чрезвычайно усложнил процессы идентификации гражданства жителей его бывших республик, степень и способы использования ими гражданских прав. В этих условиях на первом плане оказались проблемы гражданства, обострились проблемы гражданства русского населения, рассеянного вне пределов России*(197)
Правовые возможности решения этих проблем должны были продемонстрировать новые законы о гражданстве бывших союзных республик, и в первую очередь новый закон о гражданстве Российской Федерации.

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.