З.Д. Еникеев - Заслуженный юрист РФ и РБ, д-р юрид. наук, профессор, Зав. кафедрой уголовного права и процесса БашГУ (г.Уфа)
Как известно, возникновение и функционирование уголовного процесса в истории человечества всегда было обусловлено необходимостью борьбы с преступностью путем претворения в жизнь уголовно-правовых норм. Это потому, что уголовно-правовые меры не могут сами по себе реализовываться и автоматически воздействовать на лиц, совершивших преступление. Соответственно и уголовно-процессуальное право, регулирующее уголовный процесс, детерминируется уголовным правом.
Отправляясь от марксова учения о том, что "процесс есть форма жизни закона",1 "преступник производит не только преступление, но и уголовное право… всю уголовную юстицию…и т.д.",2 следует констатировать, что уголовно-процессуальная процедура нужна для обеспечения задач, стоящих перед уголовным законом, для обслуживания уголовно-правовых отношений. Опираясь на историю, выдающийся русский ученый-юрист И.Я. Фойницкий писал: "уголовное судопроизводство находится в теснейшей связи с уголовным правом… преступление и наказание определяют построение уголовного процесса. В свою очередь, уголовный процесс существенно необходим для применимости уголовно-правовых норм… Правила уголовно-правовые и уголовно-процессуальные составляют как бы одно целое, две стороны или две части одного и того же понятия…Уголовный процесс строится не только в соответствии с нормами уголовного права, но также сообразуясь с преследуемыми им задачами раскрытия истины и с природой возникающих при этом отношений".3
М.В. Духовский в 1905 году уголовный процесс определял как деятельность государственных или общественных органов, направленную к раскрытию совершившегося уголовного преступления и к выяснению, какие меры должны быть приняты для удовлетворения нарушенных им интересов потерпевшего и для законной ответственности виновного. По его мнению, процесс имеет одну цель - раскрыть истину.4
О том, что уголовное право и уголовный процесс нерасторжимо связаны между собой, свидетельствуют законы России прошлого и настоящего времени. Так, первый УПК Российской Империи 1832 г. назывался "О судопроизводстве по преступлениям", и им в обязанность полиции вменялось собирание доказательств, открытие и обличение виновных, предписывалось вести следствие с возможной скоростью, полнотой и ясностью. По Уставу уголовного судопроизводства 1864 г. следователь обязан был принимать все меры для раскрытия преступления, а обличение виновных перед судом являлось обязанностью прокуроров.5
Раскрытие преступления как цель производства следствия прописывалось в Положении о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г.6 УПК РСФСР 1922 г. (в новой редакции 1923 г.) от следователя требовал выяснить и исследовать обстоятельства как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а равно все обстоятельства как усиливающие, так и смягчающие степень и характер его ответственности (ст.111), председательствующему же судебным заседанием предписывал направление судебного следствия в сторону, наиболее способствующую раскрытию истины (ст. 257).7
Взаимосвязь уголовного и уголовно-процессуального права четко прослеживалась в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. и УПК РСФСР 1960 г., развернуто установивших задачи уголовного судопроизводства (ст.2). Это быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый, совершивший преступление, был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден. В содержание задач также входило способствование укреплению законности и правопорядка, предупреждению и искоренению преступлений, охране интересов общества, прав и свобод граждан в духе соблюдения Конституции СССР, Конституции РСФСР и советских законов, уважения правил социалистического общежития.
Более того, ст.3 этих Основ и УПК обязывала суд, прокурора, следователя и органы дознания в пределах своей компетенции возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, лиц, виновных в совершении преступления, и их наказанию.
В действующих законах РФ "О милиции" (ст.2,8-10), "Об органах Федеральной службы безопасности в РФ" (ст.10,12), "О Федеральных органах налоговой полиции" (ст. 2,10) и "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст. 2,11), Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью от 18 апреля 1996 г. (п. 1)8 выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений представлены в виде задач и обязанностей этих органов. Поэтому вполне правомерно некоторые авторы уголовно-процессуальное законодательство относят к законодательству о борьбе с преступностью, а уголовный процесс рассматривают как путь применения уголовного законодательства страны.9 Отсюда УПК составляет одну из правовых основ реализации политики борьбы с этим социальным злом, что нельзя не выразить в формуле задач уголовного судопроизводства.
Задачи, как и требования законности, справедливости, всесторонности, полноты, объективности и быстроты исследования обстоятельств дела, - это ориентиры деятельности органов уголовной юстиции, имеют значение, информационное, регулирующее, программирующее, организующе-направляющее данную деятельность по конкретным уголовным делам. Без таких ориентиров, без правовой информации о задачах и путях их решения уголовно-процессуальная деятельность слепа, равносильна движению корабля без компаса, способна породить произвол, необоснованное привлечение к уголовной ответственности людей, не причастных к преступлению, или, напротив, неоправданное освобождение от воздаяния лиц, подлежащих ответственности, а также иные нарушения, ущемляющие права и интересы граждан. Следовательно, отображение в задачах уголовного процесса и обязанностях лиц, ведущих его, процессуальных слагаемых парадигмы "борьба с преступностью" (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений, изобличение лиц, их совершивших, установление истины, правильное применение закона, своевременное, законное, всестороннее, полное, объективное и справедливое разбирательство и разрешение дела) есть объективная необходимость.
А.М. Ларин быстроту уголовного процесса назвал коренным условием построения и проведения всей процессуальной деятельности по уголовным делам, считал её, как и многие другие авторы, принципом уголовного судопроизводства.10 Прогрессивный итальянский юрист и великий гуманист Чезаре Беккариа ещё в 1766 году утверждал: "Чем скорее следует наказание за преступлением, чем ближе к нему, тем оно справедливее, тем оно полезнее…".11 Соблюдение быстроты во многих случаях оказывается решающим фактором в раскрытии преступления и установлении истины по делу. Как подчеркиваются в Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 17 сентября 1987 г. относительно упрощения уголовного правосудия, "задержка в раскрытии преступлений ведет к дискредитации уголовного права и сказывается на надлежащем отправлении правосудия".12 К тому же "быть судимым без неоправданной задержки" - это право обвиняемого в уголовном преступлении (ст.14 Международного пакта о гражданских и политических правах).13
Поскольку уголовное и уголовно-процессуальное право составляют единство в деле борьбы с преступностью, а задачами УК РФ являются охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений (ст.2), на наш взгляд, эти положения должны найти разумное отражение и в тексте задач уголовного судопроизводства. Ведь уголовный процесс выступает не только формой, способом борьбы с преступностью, единственно возможным способом реализации уголовного закона, но и способом защиты личности, её прав и свобод, интересов общества и государства.
В этом отношении мы солидарны с высказываниями И.Л. Петрухина о том, что должен быть "баланс между двумя ценностями - правами человека и степенью контроля над преступностью… Система уголовной юстиции нацелена не только на усиление контроля над преступностью, но и на обеспечение прав человека… Раскрывая преступления, система защищает права потерпевших, настоящих и будущих… Минимум принуждения, минимум правоограничений при попытках раскрыть преступление… Не менее, чем установление истины, важна и охрана прав человека при расследовании преступлений и рассмотрении дела в суде… Конечно, эффективный контроль над преступностью невозможен без вынужденного ограничения прав личности… Но без полноценной защиты эффективно бороться с преступностью невозможно".14
В том же духе пишет Э.Ф. Куцова, утверждая: "Задачи уголовного процесса должны отражать баланс интересов раскрытия преступлений и обеспечения прав и законных интересов граждан в уголовном процессе".15
Говоря иначе, борьбу с преступностью и защиту личности, её прав и интересов нужно рассматривать как двуединую задачу уголовного процесса. Борьба с преступными проявлениями по существу есть борьба за права человека, за защиту государственных и общественных интересов.
Тем не менее, в новом УПК РФ нет статьи о задачах уголовного судопроизводства, служащих маяком, отправным началом осуществления этой весьма важной государственной деятельности. Появилась статья о его назначении, которое заключается в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения её прав и свобод (ч.1 ст.6). Здесь нет решения, как должна осуществляться эта защита, и не упоминаются другие задачи уголовного процесса, которые были предусмотрены в прежнем УПК РСФСР. Отсутствие указания о правовом механизме обеспечения данной защиты не дает основания считать это новшество в УПК РФ идеальным, прогрессивным. Наоборот, оно ущербно, регрессивно, повлечет множество отрицательных последствий в плане как уголовного преследования, так и защиты того, что названо в ст.6 УПК. Ибо этот УПК существенно ослабил правовые возможности правоохранительных органов по противодействию преступности.
Наше убеждение в сказанном усиливается тем, что УПК России исключил из системы принципов уголовного процесса всесторонность, полноту и объективность исследования обстоятельств дела, а значит, освобождает органы уголовного преследования и суд от обязанности установления истины по делу. Положение усугубляется тем, что в ст. 7 Кодекса, провозгласившей принцип законности при производстве по уголовному делу, отсутствует главное его требование - обязанность суда, прокурора, следователя, органа дознания, дознавателя точно соблюдать требования Конституции, УПК и другие законы. Это не согласуется с частью 2 ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и другие законы". Правда, в части 4 ст.7 УПК РФ говорится, что "определения суда, постановления судьи, прокурора, следователя, дознавателя должны быть законными, обоснованным и мотивированными". Однако должны быть законными не только решения, но и действия этих органов и должностных лиц.
Изначальное предназначение уголовно-процессуального закона ранга Кодекса - создать правовые условия раскрытия преступных деяний и изобличения их виновников, обеспечения неотвратимости, законности и справедливости воздаяния за каждое совершенное преступление. Не раскрыв преступление, нельзя обеспечить неотвратимость ответственности виновного лица за содеянное им. Без торжества законности, всесторонности, полноты и объективности разбирательства немыслимо распознать путь к истине. А движение к истине неразрывно связано с деятельностью по раскрытию преступления и установлению лица, его совершившего, разумеется, если оно имело место. Если его не было, достижением истины по делу в таких случаях будет установление отсутствия преступления. В свою очередь, когда оно было совершено, без полного его раскрытия, включающего наряду с другими обстоятельствами, выявление причин и условий преступления, бессмысленно проводить действия, направленные на их устранение по конкретным уголовным делам. В сфере уголовного процесса эффективно защищать личность, ее права и свободы, публичные интересы можно лишь путем должного законодательного сформулирования и практического выполнения этих задач.
В отмеченном плане от УПК РФ выигрышно отличаются новые УПК республик Беларусь (в дальнейшем - УПК РБ), Казахстан (далее - УПК РК), Кыргызстан (УПК КР), Узбекистан (УПК РУ), в которых задачи уголовного процесса изображены достаточно полно и ясно. В них нет недостатков, которые присущи ст. 6, 7, 15 УПК РФ. К примеру, в ст. 7 УПК РБ задачами уголовного процесса признаются: "защита личности, ее прав и свобод, интересов общества и государства путем быстрого и полного расследования преступлений, общественно опасных действий невменяемых, изобличения и привлечения к уголовной ответственности виновных" (разрядка наша - З.Д.); обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый, кто совершил преступление, был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден" (ч. 1). В части 2-й этой статьи сказано: "Установленный настоящим Кодексом порядок производства по материалам и уголовному делу призван обеспечить законность и правопорядок, предупреждение преступлений, защиту от необоснованного обвинения или осуждения, незаконного ограничения прав и свобод человека и гражданина, а в случае обвинения или осуждения невиновного - незамедлительную и полную его реабилитацию, возмещение ему физического, имущественного и морального вреда, восстановление нарушенных трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав".
В УПК РБ к числу принципов отнесена публичность уголовного процесса (ст.15), означающая: "1. Государство гарантирует каждому защиту от преступных посягательств. 2. Государственные органы, должностные лица, уполномоченные осуществлять уголовное преследование, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры по обнаружению преступлений и выявлению лиц, их совершивших, возбуждению уголовного дела, привлечению виновных к предусмотренной законом ответственности и созданию условий для постановления судом законного, обоснованного и справедливого приговора". Почти такие же предписания содержатся в ст. 27 УПК РБ под названием "Обязанность осуществления уголовного преследования".

У английских юристов есть поговорка, характеризующая содержание закона: «В законе присутствует только одна половина содержания, другая половина спрятана, а идеи находятся внутри». Несмотря на то, что одним из правил законодательной техники является требование простоты и ясности чакона для любого, кто должен сверять с ним свои поступки, каждый юрист в своей практике много раз убеждался в несовершенстве изложения нормативных актов. С течением времени чаконы, их язык становятся все сложнее. Разрешить проблему понимания смысла чакона частично возможно с помощью толкования.

Понятие толкования

Под толкованием норм права понимается деятельность органов государства, должностных лиц. общественных организаций, отдельных граждан, направленная на установление содержания норм права, на раскрытие выраженного в них социального компромисса. Разработка новых юридических предписаний невозможна без толкования, поскольку в развитой системе законодательства большинство издаваемых норм так или иначе связано с уже существующими законодательными положениями. Немаловажное значение имеет толкование и для создания сводов законов, собраний и справочников по законодательству, для учета нормативных актов. Процесс толкования неизбежен при реализации правовых норм судами, органами прокуратуры, арбитража, другими государственными органами, при заключении сделок и договоров хозяйствующими структурами, в деятельности общественных организаций и граждан.

В процессе толкования устанавливаются смысл нормы права, ее основная цель и социальная направленность, возможные последствия действия толкуемою акта, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование, и т.д. Главным объектом толкования является текст. нормативного акта, поскольку именно в нем находит свое выражение воля законодателя.

Толкование особенно важно для работников правоприменительных органов, так как применение права является для них одной из основных обязанностей, той формой, в которой воплощается их деятельность. Однако это не умаляет значения толкования и гражданами. Известно правило, что незнание закона, если он обнародован в соответствующей общедоступной форме, не освобождает от ответственности. Нельзя ссылаться не только на неведение, но и на заблуждение по поводу содержания законов.

Толкование норм права представляет собой сложное, комплексное явление. Его можно рассматривать в двух аспектах. Под толкованием, во-первых, понимают процесс мышления лица, изучающего правовую норму, уяснение смысла нормы и его объяснение. Это необходимый подготовительный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, проведения кодификационной работы, составления собраний и картотек законодательства, учета нормативных актов, издания акта – разъяснения нормы права и т. д. Во-вторых, толкование предполагает разъяснение содержания нормы. Это деятельность определенных органов и лиц, имеющая самостоятельное и специальное значение. Ее цель – обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки при ее применении. Толкование-разъяснение обязательно должно быть зафиксировано либо в форме официального акта государственного органа или иного органа, наделенного властными полномочиями, либо в форме даваемых общественными организациями или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.

Задача толкования в аспекте как уяснения, так и разъяснения – понять смысл того, что сформулировал законодатель. В данном случае будет рассмотрен разъяснительный аспект толкования.

Толкование законов в Англии

Толкование в Англии осуществляется на основе статутного права, а также на основе обычного права, выработанных за многовековую историю права этой страны.

В отличие от России, где пока нет отдельных нормативных актов, посвященных толкованию[1], в Англии существует статутное регулирование толкования. «Закон об объединении законодательных актов, касающихся толкования актов Парламента, и о дальнейшем сокращении языка, используемого в актах Парламента» от 30 августа 1889 г. (далее именуемый – Закон о толковании), как видно из его содержания, имеет своим предметом толкование актов Парламента (для удобства в настоящей статье акты Парламента именуются законами).

Принципы Закона о толковании. В Законе о толковании реализовано два общих принципа. Первый состоит в том, что нормы Закона о толковании применяются только в том случае, если в законах не предусмотрено специальное значение какого-либо термина или понятия или из их текста не следует иное их значение (unless the contrary intention appears). Практически в каждой статье Закона о толковании специально оговаривается возможность установления другим законом иного правила толкования, нежели предусмотрено соответствующей статьей Закона о толковании. Некоторые нормы Закона о толковании не предусматривают возможности их «диспозитивного» применения (под словом «диспозитивного» имеется в виду возможность регулирования толкования законами, специально не посвященными толкованию).

Второй принцип, реализованный в Законе о толковании, это принцип обратного действия (ретроактивного эффекта) толкования. В теории права обратное действие толкования объясняется тем, что при толковании не создается новая правовая норма и не изменяется (не дополняется) существующая. Толкуемая норма всегда имела тот смысл, какой соответствующий правотворческий орган вложил в нее и который был впоследствии раскрыт органом, уполномоченным толковать эту норму, и должна была применяться в соответствии с данным смыслом.

Реализация принципа обратного действия в Законе о толковании выражается в том, что практически в каждой его норме указывается, к толкованию каких законов, принятых до или/и после вступления в силу Закона о толковании, она применяется. В статье 40 Закона о толковании, однако, установлено следующее ограничение этого принципа: положения Закона о толковании, касающиеся толкования закона «а», который будет принят после вступления в силу Закона о толковании, не применяются к толкованию любого закона «б», который был принят до вступления Закона о толковании в силу, если закон «а» продляет действие или дополняет закон «б»[2].

Структура и содержание Закона о толковании. Закон о толковании разбит на три смысловые части. В первой части подтверждается действие некоторых норм, существовавших до его принятия (такие нормы до сведения их вместе в Законе о толковании были рассредоточены по различным законам): во второй части содержатся собственно нормы о толковании, вводимые в действие Законом о толковании; третья часть содержит различные вспомогательные нормы. В целом он состоит из 43 статей, большинство из них разбито на несколько пунктов, некоторые, в свою очередь, делятся на несколько частей.

По содержанию Закон о толковании отличается тщательным, доскональным описанием различных терминов, понятий и норм, используемых в законах. Кроме этого, Закон о толковании определяет правила использования этих терминов и понятий, а также устанавливает нормы права, регулирующие толкование законов. Естественно, что Закон о толковании устанавливает только самые существенные правила интерпретации в силу того факта, что урегулировать все ситуации, которые возникают при толковании норм права, просто невозможно.

Положения Закона о толковании об определении понятий и терминов. Более 10 статей, занимающих более половины текста Закона о толковании, посвящены определениям специальных терминов и понятий, используемых в законах. Например, ч. 5 ст. 13 гласит. «Выражение «ассизы» в отношении Англии, Уэльса и Ирландии означает суды ассизов, обычно собираемые каждый год, и включает в себя сессии Центрального Уголовного Суда, и не означает любой суд ассизов, который собирается специальной комиссией, или, в отношении Ирландии, любой суд, собираемый на основании полномочий, предусмотренных пунктом 63 Закона о толковании Ирландии о Верховном суде». Или ч. 11 этой же статьи: «Выражение «суд общей юрисдикции» означает любого мирового судью или суд магистрата, поименованные любым образом, действующие в Англии, Уэльсе и Ирландии на основании Актов Общей Юрисдикции или любых иных актов или на основании Обычного Права («Common Law»)». Подробное определение в Законе о толковании специальных терминов и понятий позволяет избежать их различного истолкования.

Также подробно в Законе о толковании определены общие термины, используемые в законах. Так, выражения в единственном числе должны толковаться, как включающие в себя и их множественное число и наоборот. «Лицо» означает также и юридическое лицо, если иное не предусмотрено законом (ст. 19 Закона о толковании). Часть 1 ст. 1 Закона о толковании устанавливает, что определения, используемые в законах в мужском роде, должны толковаться, как включающие в себя и соответствующие определения в женском роде, если иное не предусмотрено законом (то есть, например, «продавец» должно толковаться, как обозначающее также и «продавщицу»). В Законе о толковании содержится много других полезных для правоприменителей определений (определения финансового года, периодов времени, собирательных определений для нескольких законов по отдельным институтам права и др.). Детальное описание понятий, как и специальных терминов, помогает исключить их различную интерпретацию.

В российском законодательстве отсутствует легальное определение многих понятий, используемых в нормативных актах (например, в валютном законодательстве отсутствует определение «постоянного местожительства» физического лица; в законе о рынке ценных бумаг[3] предусматривается создание фондовой биржи в форме некоммерческого партнерства, определение которого отсутствует в гражданском законодательстве). Представляется, что проблемы, вызываемые отсутствием легальных определений терминов, целесообразнее решать не путем издания законов о толковании, как это сделал английский законодатель, а путем повышения уровня законодательной техники, используемой в правотворческом процессе.

В числе наиболее важных задач юридической науки – формирование теоретических основ реформы политической системы, создание правового государства, внедрение демократических институтов в общественную жизнь страны. Решение этих задач предполагает разработку широкого круга проблем, среди которых наиболее злободневными и сложными являются реорганизация органов государственной власти в связи с потребностями общественного развития, определение компетенции каждого из них, установление четких принципов взаимодействия.

В современных условиях особую значимость и актуальность приобретает обращение к периоду реформ органов государственной власти 1905-1906 гг. Факт учреждения и функционирования законодательных палат уже сам по себе означал весьма крупные перемены в государственном управлении России: Основные законы 1906 г. формально устанавливали обязательное участие представительных органов в законодательном процессе; без представительных учреждений затруднялась и внешнеполитическая деятельность государства.

Законодательные полномочия монарха и органов национального представительства регламентировались Основными государственными законами, а также Учреждениями Государственного Совета и Государственной Думы[1]. Императору Всероссийскому принадлежала Верховная самодержавная власть; он осуществлял законодательную власть вместе с Государственным Советом и Государственной Думой; власть управления во всем объеме принадлежала Императору. Начало верховенства закона формулировалось в ст. 42 Основных законов: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке». Однако внешняя несложность этой схемы скрывала серьезные отрицательные моменты, связанные с возможностью издания при определенных условиях законов не в законодательном, а по сути, в административном порядке.
Установленное Основными законами положение законодательных органов не втягивало верховную власть в борьбу мнений и интересов. Монарх получал детально разработанный – как представителями различных взглядов и различных классов населения, представленных в Государственном Совете и Государственной Думе, так и министрами, людьми с опытом государственной работы, – проект в том виде, в каком он одобрен большинством каждой из палат, мнение которых при этом не было обязательным для монарха. Верховная власть и две другие части законодательной власти – Совет и Дума – не создавали никаких согласительных комиссий. Монарх имел право отвергнуть законопроект либо утвердить, придав ему силу закона.

Неутверждение представленного законопроекта – вето – имело абсолютный характер. При этом оно было обязательным для палат лишь в течение той же сессии.

Утверждение законопроекта, как и рассмотрение законопроекта палатами, не связывалось каким-либо сроком, в течение которого представленный монарху законопроект должен был получить утверждение либо рассмотрен Советом или Думой. Кроме обязанности рассмотреть проект бюджета в Думе к 1 декабря[2] и закона о контингенте новобранцев к 1 мая[3], законом не устанавливалось никаких других сроков; обсуждение законодательных дел в Совете и Думе могло проходить какое угодно по продолжительности время. Ускорение рассмотрения законопроекта и предпочтительное рассмотрение одного перед другим зависело от усмотрения палат.

Издание закона по российскому законодательству не ограничивалось с формальной или материальной стороны; не существовало ограничений предметов, по которым издавались законы, по каким – указы. Было безусловное требование ст. 11 Основных законов, что указы должны издаваться в соответствии с законами[4]. В ст. 31 Учреждения Государственной Думы законодательная компетенция палат определена просто: их ведению подлежали предметы, требующие издания законов и штатов[5], а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены. Указание наряду с законами на штаты дало возможность Государственному Совету постановить, что к его компетенции относилось и установление служебных прав по морскому ведомству. Но это постановление не имело успеха и вызвало издание правительством правил 24 августа 1909 г., которые истолковывали ст. 96 Основных законов в том смысле, что морские и военные штаты должны быть изъяты из ведения законодательных учреждений. Эти правила изъясняли смысл закона, а потому, согласно ст. 8 и 89 Основных законов, должны были быть изданы в законодательном порядке. Инициатива их издания могла исходить только от монарха. Изданные исполнительной властью вопреки установленной Основными законами законодательной процедуре правила, тем не менее, не прояснили вопроса о соотношении полномочий Совета и Думы и министерской власти по военно-морскому ведомству[6].

Как бы то ни было, ограничение законодательной компетенции Государственного Совета составляли только Основные законы. Однако само обсуждение этих законов все-таки не было изъято из ведения законодательных учреждений.

Правовые веления, порождающие обязательные для органов власти и населения правила, помимо законов могли устанавливаться указами. Издание указов монархом было поставлено в определенные правовые границы. Основные законы указывали на некоторые категории указов, издаваемых монархом.

Во-первых, это указы в порядке верховного управления. «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов», – гласила ст. 11, т. е. здесь речь велась об актах исполнительной власти. Во-вторых, это указы, представляющие результат самостоятельной и исключительной указной власти монарха: указы по военным и военно-морским делам. Статья 14 Основных законов так определяла полномочия в этой области: монарх «определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства». Здесь не устанавливалось того принципиального ограничения, которое относилось к указам, издаваемым в порядке «верховного управления», – подчинения закону. В-третьих, – указы, устанавливающие чрезвычайные меры для обеспечения общественной безопасности. Согласно ст. 15 Основных законов «Государь Император объявляет местности на военном и исключительном положении». С юридической точки зрения такие указы – результат самостоятельной указной власти монарха, но объем этой самостоятельной власти устанавливался в законе[7].

Основные законы предусматривали возможность издания чрезвычайных (октроированных) указов с силой закона. Статья 87 постановляла: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном. Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно». Чрезвычайные обстоятельства понимались весьма широко, и также широко развивалось указное нормирование жизни. Достаточно сказать, что в порядке этой статьи был издан указ 9 ноября 1906 г. о разрушении общины. Насколько велика была в данном случае сила «чрезвычайных обстоятельств», видно из того, что наиболее важная первая часть ст. 1 этого указа при голосовании его в Государственном Совете прошла большинством в два голоса. Вероятно, и этого большинства не было бы, если в голосовании не принимали участия сами министры, состоявшие членами Государственного Совета[8].

Этот «чрезвычайно-указной» порядок представляет интерес уже потому, что за полтора года существования народного представительства[9] законодательные палаты функционировали чуть более полугода. Естественно, что те нормы, которые касаются законотворчества во время перерыва в сессиях законодательных палат, получили большое применение на практике.

Дореформенное русское право тоже устанавливало нормальный порядок законотворчества, а именно- предварительное рассмотрение законопроекта в Государственном Совете. Но наряду с этим в законе устанавливалась возможность (а на практике широко применялась) указная деятельность монарха. Соответствующим полномочием обладали даже министры. В ст. 158 и 314 Учреждения министерств[10] говорилось, что «в обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба», министры имели право «действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения» и что «сие уполномочие особенно принадлежит министру внутренних дел». Попыткой придать подобным указам в известной степени «подзаконный» характер явилось утвержденное 6 июня 1905 года мнение Государственного Совета «Об устранении отступлений в порядке издания законов», которое постановляло «принять действительные меры к охранению полной силы закона, важнейшей в самодержавном государстве силы престола». Изменить положение с изданием чрезвычайных указов, казалось бы, был призван Манифест. 6 августа 1905 г. об учреждении народного представительства. Но этого не произошло.

Как особая форма актов государственной власти, чрезвычайные указы принимались «во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном».

Поскольку палаты законодательного собрания могли заседать и не одновременно, то закон связывал возможность издания чрезвычайных указов только с окончанием деятельности нижней палаты – Думы. Хотя при отсутствии Думы Совет мог продолжать работу по подготовке своих решений, разработке законопроектов, даже их принятию, тем не менее, такое законотворчество результатов практически не имело: Совет законодательной власти отдельно от Думы не имел С этой точки зрения мало понятно, почему ст. 87 говорила лишь о прекращении работы Думы. Возможна была ситуация, когда Дума заседала, а в Государственном Совете происходила замена выборного состава (ст. 10 Учреждения Государственного Совета) и Совет заседать не мог. В таком случае ст. 87 не позволяла принять меры в чрезвычайном порядке, а в законодательном порядке это не представлялось возможным, ибо не было Совета[11].

Прекращение работы Государственной Думы предполагало не только окончание сессии в силу закрытия Думы или ее роспуска. В это понятие входили и перерывы «занятий в течение года», о которых говорилось в ст. 99 Основных законов. Перерывы от закрытия сессии отличались тем. что они не прекращали законодательной деятельности палаты; с окончанием перерыва деятельность продолжалась

Чрезвычайная указная власть вызывалась необходимостью принятия особых мер в «чрезвычайных обстоятельствах». Очевидно, что здесь большую роль играл элемент субъективизма. Однако Б.Э. Нольде, например, считал, что сам по себе текст. ст. 87 не является оправданием «произвольного и ничем не ограничиваемого права усмотрения правительственной власти». Применение известных мер он связывал с «добросовестностью и чувством меры исполнителей»[12].

Вводимые в порядке ст. 87 узаконения не могли касаться Основных законов, Учреждений Государственного Совета и Государственной Думы и постановлений о выборах в Совет и Думу. Ограждение Основных законов и законодательства об органах народного представительства от чрезвычайного указа создавало некоторую видимость стабильности государственного строя, гарантии того, что базовые основы национального представительства не могли быть поколеблены ни при каких условиях, в том числе и тогда, когда представительные учреждения не функционировали.

Действие изданного в чрезвычайном порядке указа прекращалось, если в течение двух месяцев после возобновления думских заседаний внесенный соответствующим министром указ не был принят в Государственном Совете или Государственной Думе. Если же внесенный в Думу законопроект одобрялся, то, будучи принят Государственным Советом и утвержден монархом, чрезвычайный указ отменялся и заменялся законом.

В одном из планов подготовки законопроектов, предусмотренных для внесения Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, значится проект Федерального закона «Об административной юстиции»[1]. Основной вопрос, который возникает при разработке любого законопроекта, состоит в том, чтобы определить сферу общественных отношений, которую данный закон призван урегулировать, и найти его место в системе имеющихся и уже готовящихся законов. Именно этот аспект проблемы заставляет обратиться к выяснению самого понятия «административная юстиция».

Вопрос не из простых по многим причинам. Во-первых, даже сам термин «административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия -»администрация» и «правосудие». Во-вторых, полемика о содержании этого института длится уже долгие годы, но до сих пор ни на Западе, ни в России единого мнения по этому вопросу не выработано. В-третьих, вполне вероятно, что дать единое определение для института административной юстиции, существующего в разных странах в разных модификациях, вообще не удастся, так как имеющиеся определения опираются на конкретную национальную систему административной юстиции, в результате чего иные системы этим определением не охватываются.

Тем не менее во всех известных системах административной юстиции выявляется одна общая черта, которая состоит в том, что административная юстиция рассматривается как одна из форм контроля за законностью действий в сфере управления, как способ защиты субъективных прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Объединяют все типы административной юстиции следующие обстоятельства:

1) рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);

2) рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре обязательно выступает орган исполнительной власти;

3) гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (т. е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);

4) рассмотрение спора специальными судебными или квазисудебными органами.

В зависимости от того, какому органу по национальному законодательству вверяется решение вопроса о законности акта управления, различаются три исторически сложившихся типа административной юстиции – французская, немецкая, англосаксонская. Хотя нужно признать, что «чистых» вариантов этой классификации нет ни в одной стране.

Французская система административной юстиции основывается на организации структур, обособленных от органов исполнительной власти, но не являющихся вместе с тем самостоятельными административными судами. Во Франции, например, таковыми являются административные трибуналы. Они действуют в каждом из округов, на которые поделена территория Франции, и рассматривают все жалобы на действия (акты) органов управления за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции Государственного Совета. Вместе с тем, несмотря на столь широкий диапазон действия административных трибуналов, в осуществлении функций контроля за администрацией во Франции определенную роль играют и обычные суды.

От французской немецкая модель административной юстиции отличается тем, что основывается на системе специальных административных судов. В ФРГ, например, система административных судов включает в себя три инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции); высший административный суд земли (апелляционная инстанция); федеральный административный суд (кассационная инстанция).

В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничений. Во-первых, обращение в административный суд возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Во-вторых, для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам (в области социального страхования); финансовые суды (для рассмотрения споров в области налогового права). В-третьих, споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства. Обычным судам, кроме того, разрешается интерпретировать административные акты и решать вопрос об их юридической действительности, если такой вопрос возникает в ходе разбирательства уголовного или гражданского дела.

В Великобритания и США функции административной юстиции закреплены в первую очередь за общими судами. Англосаксонская система административной юстиции исходит из своей незыблемой доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из правила повиноваться тому же суду, что и прочие граждане В США и Великобритании наряду с общими судами существует целый ряд квазисудебных органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами.

В Великобритании эти квазисудебные органы чаще всего называются трибуналами. Перечень таких трибуналов (комитетов, комиссий) содержится в Приложении к закону «О трибуналах и иных органах административной юстиции» 1971 г. В этот перечень входят, например, трибунал по земельным спорам, трибуналы по делам о страховании, по вопросам ренты, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, миграции, комиссия по железным дорогам и каналам и др. Английская модель административной юстиции, ориентированная на общие суды, опирается на прагматическую формулу: административные трибуналы создаются потому, что «процесс в обычных судах чересчур формализован и дорогостоящ, и они не справляются с массой спорных дел»[2]. Право выбора адресата жалобы – общий суд или административный трибунал -принадлежит самому жалобщику.

В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что в разных странах, в отношении которых ни у кого не вызывает сомнения наличие у них административной юстиции, ее системы формируются по-разному, причем универсальной модели органов административной юстиции нет даже в рамках одной страны. Более того, по существу для всех рассмотренных стран характерна дуалистическая система внешнего контроля за действиями администрации. На это обстоятельство стоит обратить особое внимание. С нашей точки зрения, разветвленность структур внешнего контроля послужила существенной причиной того, что типичной картиной является отсутствие в этих странах единых законодательных актов об административной юстиции. Законодательная регламентация названного института идет по пути регулирования либо отдельных звеньев административной юстиции, либо отдельных сторон функционирования этих звеньев. В ФРГ, например, действует закон 1960 г. «Об административных судах», касающийся устройства и компетенции этой ветви судебной власти. Деятельность же судов по социальным делам, финансовых и общегражданских судов подвергается самостоятельной регламентации.

Закон Великобритании от 1971 г. «О трибуналах и иных органах административной юстиции» лишь систематизировал и придал официальный характер большому количеству инстанций, занимавшихся к моменту принятия закона разрешением конфликтов в социально-экономической сфере. Административные трибуналы каждого вида учреждались специальным законом. Процессуальные правила у каждого трибунала свои и утверждаются они тем министром, при котором трибунал состоит.

В США законом 1946 г. «Об административной процедуре» определяются лишь полномочия общих судов по рассмотрению споров о праве административном. Квазисудебные органы создаются исполнительной властью и каждый вид квазисудебного органа имеет свое регулирование.

На первый взгляд может показаться, что единым законодательным актом об административной юстиции является французский Кодекс административной юстиции. Но он, во-первых, касается только административных трибуналов и, во-вторых, только процессуальной стороны их деятельности.

Этот фактологический обзор необходимо иметь в виду при оценке в будущем целесообразности или нецелесообразности подготовки в России закона об административной юстиции.

Конечно, прежде чем законодательно оформлять административную юстицию в нашей стране как правовой институт, необходимо решить вопрос более общего порядка – какой путь избрать, чтобы полнее использовать потенциал специальных организационных структур в поддержании баланса интересов государства и гражданина создать специальные административные суды, как в ФРГ, перенять французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность общих судов, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров?

Бесспорно, перенести на российскую почву целиком, без всяких модификаций, какой-либо один из западных вариантов будет вряд ли правильным. Да и у каждой из систем есть не только положительные стороны, но и существенные недостатки Французскую систему, например, характеризуют «композиционная стройность» органов и компетентность кадрового состава в вопросах управления, но вместе с тем прослеживается тесная зависимость административных трибуналов от высшей администрации (наличие правительственного комиссара в составе каждого трибунала, назначение членов трибунала правительственным декретом) отка5 от некоторых традиционных принципов правосудия (гласность, устность), незначительное число трибуналов и связанная с этим отдаленность их от населения[3]. В этой связи еще М.Д. Загряцков в свое время отмечал, что французская административная юстиция больше администрация, нежели юстиция (правосудие)[4].

Административные суды наиболее предпочтительны при достаточно развитой правовой системе, чего, к сожалению, нельзя еще сказать о России. Но во многих странах и с такой характеристикой все-таки возобладала точка зрения, согласно которой больше будет потеряно, чем приобретено в результате сегрегации системы административных судов. Следует учитывать, что создание административных судов, существующих параллельно с общими судами, неизбежно приведет к увеличению аппарата, большим материальным затратам, трудностям в преодолении коллизий при определении подведомственности спора.

Московская областная Дума функционирует с декабря 1993 г., когда она была избрана в соответствии с Указами Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г., «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области» от 24 октября 1993 г. и «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» от 27 октября 1993 г.

В соответствии с Уставом Московской области, принятым в 1996 г., Дума является постоянно действующим законодательным органом государственной власти Московской области (ст. 40). Компетенция, порядок организации и деятельности Думы определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом области, иными нормативными правовыми актами, принятыми Думой. Действует специальный закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой в 1996 г.

Дума не вправе принимать какие-либо решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Федерации или органов местного самоуправления. Установлено, что за принятые решения Дума несет ответственность. Думе предоставлено право обжалования актов высших органов государственной власти Российской Федерации и актов главы администрации Московской области в Конституционный Суд Российской Федераций и другие суды. Законом определены структура и организационные основы деятельности Московской областной Думы (в частности, порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях Думы, порядок проведения заседаний, порядок принятия правовых актов нормативного характера, права и обязанности председателя Думы, его заместителей, порядок формирования депутатских объединений, аппарата Думы, система социальных гарантий для депутатов Думы, ее аппарата и др.).

Приняты и действуют областные законы «О статусе депутата Московской областной Думы» (1994 г.), «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» (1995 г.), а также Положение о помощнике депутата областной Думы (1994 г.). Специальными положениями достаточно подробно нормирована деятельность постоянных комитетов и комиссий областной Думы, выполняющих большую работу по концептуальному обоснованию и разработке законопроектов, их предварительному рассмотрению, текстуальной корректировке и т. д. О конкретном содержании положений можно судить, например, по структуре Положения о Комитете по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организациями и средствами массовой информации, утвержденного решением Думы от 2 ноября 1994 г. Положение включает девять разделов: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения Комитета; 3) организационные основы и принципы деятельности Комитета; 4) порядок работы Комитета; 5) права и обязанности членов Комитета; 6) Председатель Комитета, заместители Председателя Комитета; 7) подкомитеты, рабочие группы и координаторы Комитета; 8) заключительные положения. Принят и действует Регламент Московской областной Думы (1994 г.), детально определяющий внутренний порядок ее деятельности.

Существует Положение об аппарате Московской областной Думы (1994 г.), где особое место занимает государственно-правовой отдел, который в соответствии с Положением:

- организует правовое обеспечение деятельности Думы и ее аппарата;

- осуществляет правовую экспертизу проектов документов, вносимых на рассмотрение Думы, распоряжений председателя и даст. по ним заключения;

- ведет систематизированный учет и хранение поступающих в отдел нормативных правовых документов;

- обеспечивает методическое руководство правовой работы Думы, ее комитетов и комиссий, структурных подразделений аппарата;

- оказывает консультативно-правовую помощь депутатам и сотрудникам аппарата Думы;

- представляет интересы Думы в судах,

- осуществляет иные полномочия, возлагаемые на него Думой или председателем Думы[1].

Определяя систему нормативных правовых актов, издаваемых Московской областной Думой, действующее законодательство Московской области закрепляет общее понятие: «правовые акты нормативного характера». Применительно ко всей системе нормативных правовых актов, издаваемых в Московской области, законодательное закрепление имеет понятие «нормативные правовые акты Московской области», которое включает в себя не только акты, принимаемые областной Думой, другими областными органами власти, но и «нормативные правовые акты органов местного самоуправления».

Возглавляет систему таких актов, принимаемых Московской областной Думой, «закон Московской области». Используются и более обобщенные понятия: «законодательные акты Московской области», «законодательство Московской области». К сожалению, указанные понятия не имеют четкой законодательной дефиниции. В одних случаях в понятие «законодательство Московской области» включаются законодательные акты областной Думы и издаваемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Московской области, в других – законодательные и иные нормативные правовые акты областной Думы и соответствующие акты, издаваемые областной администрацией, в третьих – федеральные законы и законы Московской области. Вряд ли можно согласиться с законодательной интерпретацией, возводящей в ранг закона не только нормативные правовые акты областной администрации, но и аналогичные акты органов местного самоуправления. Система нормативных правовых актов, действующая на территории области, и система нормативных правовых актов, создаваемая самой областью, – это не одно и то же. В понятие областного законодательства правомерно включать законодательные акты, принимаемые областным законодательным органом или на областном референдуме. Что же касается системы нормативных правовых актов, действующих на территории Московской области, то она включает в себя, кроме законодательных и иных нормативных правовых актов, принятых областной Думой, и Конституцию Российской Федерации, другое федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральной «исполнительной власти», и нормативные правовые акты, принятые областной администрацией, и соответствующие акты органов местного самоуправления.

В условиях федеративного государства законотворческая деятельность его составных регионов не может быть чрезмерно «плюралистичной», должна находиться в соответствии с основополагающими принципами конституционной законности. Главное конституционное требование заключается в том. чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в федеративном государстве, не противоречили федеральной Конституции. Конституцией Российской Федерации установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются «федеральные конституционные законы» и «федеральные законы», имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование. Существенным моментом этого «собственного правового регулирования» является то, как справедливо подчеркивается в научной литературе, что оно должно осуществляться на основе верховенства федерального закона[2].

В целом принцип непротиворечивости, соответствия областных правовых нормативов федеральной Конституции, федеральному законодательству более или менее последовательно проводится в законотворческой деятельности Московской областной Думы.

Важно отметить, что следование принципу соответствия областных правовых нормативов федеральному законодательству в законотворческой деятельности Московской областной Думы не сводится к простому копированию действующего федерального законодательства, его пересказу или интерпретации. Базируясь на общих правовых принципах, нормах, закрепленных в федеральном законодательстве, областная Дума, формулируя областные нормативы, пытается конкретизировать федеральные императивы применительно к региону Московской области, учитывая те или иные его особенности, конкретные общественные потребности, интересы. Вправе ли делать это законодательный орган области, решая проблему соответствия областных нормативов федеральному законодательству? Думается, что да. И это должно быть отражено в разрабатываемых федеральных законах об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации. Необходимо законодательно закрепить и дефиницировать «право на конкретизацию законодательного акта», само понятие конкретизации нормативных правовых актов, ее компетентные уровни и допустимые пределы, обусловленные различными социальными факторами (политическими, правовыми, экономическими, этническими и т. д.). Необходимо установить, в какой иерархической последовательности и в форме каких нормативных правовых актов должна осуществляться конкретизация законодательных нормативов, с соблюдением каких правовых процедур, а также порядок конституционного обжалования ошибочных, неверных решений при конкретизации законодательных актов. Все это способствовало бы совершенствованию действующего российского законодательства.