СОДЕРЖАНИЕ ВОПРОСА
Юрисдикционный контроль1 вызван необходимостью надзора за аппаратом управления. Недостаточно декларативно закрепить принципы вроде принципа ответственности и принципа законности; необходимо позаботиться об их проведении в жизнь и иметь действенные рычаги для их реализации.
Настоятельная потребность в этом вызвана, с одной стороны, интересами управляемых, т. е. граждан, которых необходимо оградить от произвола властей и всякого рода несправедливостей, а с другой—налогоплательщиков, которых надо защитить от злоупотреблений, от расточителей общественных средств.
Но очевидно и то, что такой контроль в равной степени необходим и в интересах самой исполнительной власти. Политическая власть заинтересована в том, чтобы исполнительно-распорядительные органы функционировали с полной отдачей, даже если они наделены обширными властными полномочиями, пусть даже и авторитарными. Эту идею в свое время обосновал Наполеон.
Юрисдикционный контроль в равной степени осуществляется в интересах самого аппарата управления, потому что его деятельность нуждается в правовом обеспечении, и он зачастую состоит из контролирующих органов, проводящих правовые нормы в жизнь. С другой стороны, должностные лица аппарата управления отдают отчет в том, что граждане, общественное мнение будут воспринимать их действия положительно, если их можно оспорить и если за ними будет осуществляться эффективный контроль.
Эта проблема возникла одновременно с созданием аппарата управления. Сейчас она приобретает особую актуальность и имеет всеобщий характер в плане расширения компетенции и роли общественных коллективов.
Более того, аппарат управления расширяет свое влияние на всю совокупность вопросов экономической и социальной жизни. Управленческие органы вмешиваются в личную жизнь граждан, и необходимость контроля за ними ощущается все настоятельнее. Власти нуждаются для реализации своих задач в приросте денежных средств за счет населения и в усилении вмешательства в дела граждан в такой степени, что современное общество рискует обюрократиться, то есть иметь администрацию, плохо управляющую, но слишком могущественную.
Эта проблема актуальна даже в странах, которые традиционно считались более либеральными, в частности в англосаксонских странах, таких, как Великобритания и США, где аппарат управления играет менее заметную роль и где сложилось мнение о том, что, чем менее он активен, тем более он достоин уважения. В Англии он сформировался как таковой в XX веке: об этом можно найти очевидные свидетельства в книгах, которые появились между двумя войнами под названиями «Новый деспотизм» (речь идет именно о деспотизме администрации) и «Торжествующая бюрократия».
Естественно, что с этой проблемой сталкиваются в равной, а может быть, и в более острой форме и социалистические страны, где, по существу, исполнительная власть располагает еще более широкими полномочиями, в частности в экономической и социальной областях, иногда превышающими нормальный объем контрольных функций. Наконец, эта проблема в определенной мере возникает и перед развивающимися странами, что вполне естественно. Там надобность в контроле диктуется ограниченностью ресурсов, но осуществление контроля затруднено из-за нехватки кадров, которые могли бы выполнять такого рода функции.
Вот уже на протяжении 20 лет в Великобритании развернулась оживленная полемика по поводу путей усиления судебного контроля за деятельностью администрации. В этом же контексте оживляется интерес к институту омбудсменов — шведской разновидности контроля за деятельностью администрации, распространенной в некоторых странах. Возникла дискуссия по этому вопросу и в социалистических странах.
ВИДЫ ВОЗМОЖНЫХ РЕШЕНИЙ
Существует весьма разнообразный набор инструментов, институтов и методов, используемых в разных странах в различных сочетаниях для реализации контрольных функций.
A) Внутренний контроль
Во-первых, вполне естественно располагать по возможности постоянными органами внутреннего контроля наряду с системой самоконтроля. В первую очередь речь идет о контроле по подчиненности, то есть о праве вышестоящей власти проверять исполнение полномочий нижестоящими инстанциями. Можно в некотором смысле сравнить контроль по подчиненности со своеобразной формой опеки, иными словами, с контролем, осуществляемым вышестоящим юридическим лицом над нижестоящим. К такого рода внутреннему контролю относится и финансовый контроль, осуществляемый по результатам хозяйственной деятельности ведомствами, специализирующимися в финансово-бюджетной области.
Б) Внешний контроль
Формы этого контроля весьма разнообразны, и их можно классифицировать по трем видам.
Контроль, осуществляемый политическими органами, например парламентами (национальными ассамблеями, парламентами европейских стран, американским конгрессом, Верховным Советом Союза ССР), а также местными выборными органами; партиями, которые осуществляют особый контроль при однопартийной системе или при системе с доминирующей правящей партией; общественными организациями, такими, как профсоюзы и иные объединения, и, наконец, прессой.
B) Кроме принципов деятельности, заложенных в системе политических органов, следует выделить контролирующее начало, вытекающее из правил административного процесса. Эти правила существенно и во многом помогают развитию того, что принято именовать бесспорным административным производством. Оно распространяется на такие процессуальные действия, которые совершаются в рамках управленческой деятельности и не доходят до уровня судебных учреждений административной юстиции.
Значительная часть этих процессуальных правил бесспорного административного производства призвана существенно облегчить контроль граждан или управляемых за деятельностью аппарата управления. Так обстоит дело в случае предварительных консультаций, проводимых должностными лицами аппарата управления с органами или организациями, заинтересованными в принятии тех или иных решений.
Так же обстоит дело при опросах общественного мнения. До того как провести изъятие собственности из частного владения или решить вопрос о строительстве того или иного промышленного объекта в рамках инструкции о порядке выдачи разрешений на строительство, опросы общественного мнения позволяют всем заинтересованным гражданам представить свои замечания и, следовательно, быть информированными о проектах решений исполнительно-распорядительных органов.
Процедура согласования производится с участием заинтересованных сторон и преследует ту же цель. Она позволяет тем, кому угрожает санкция, своевременно вмешаться в ход предварительного рассмотрения и в какой-то степени контролировать принятие решения.
Вообще говоря, принцип информированности в деятельности аппарата управления призван способствовать реализации идеи контроля за ним со стороны граждан, политических органов и общественных организаций. Этот принцип находит свое выражение в двух требованиях, которые в настоящее время признаются общепринятыми: обязательность мотивировки управленческих решений и свобода доступа к делопроизводству и документации аппарата управления.
В некоторых странах акцент делается на уже отработанные методы превентивного контроля, предварительной апробации, до того как решение будет принято к исполнению, что практикуется главным образом в странах англосаксонского права и скандинавских странах.
Г) Наконец, следует сказать о надзоре вышестоящих инстанций за деятельностью аппарата управления и органах, специализирующихся в такого рода деятельности. Здесь следует разграничивать судебный и внесудебный контроль.
а) Внесудебный контроль имеет различные формы. Наиболее интересными, которые получили распространение в большинстве стран после второй мировой войны, следует признать институт шведских омбудсменов и прокуратуру.
Оба эти ведомства возникли одновременно в начале XVIII века в Балтийском регионе, то есть в Швеции и в России, но развивались в разных политических условиях.
Прерогативы по контролю за аппаратом управления омбудсмены получают от парламента. Кроме Швеции, этот институт получил распространение в других скандинавских странах, в том числе и в некоторых англосаксонских, например в Великобритании, как, впрочем, в ФРГ и Израиле. Во Франции полномочия такого рода получили в 1973 году арбитры (медиаторы), выполняющие функции посредничества.
Прокуратура представляет собой иерархическую систему по надзору за законностью и выполняет двойную функцию. В западных странах, в частности во Франции, она способствует функционированию правосудия, которое
выражается в расследовании и поддержании обвинения по уголовным делам в суде, в реализации надзора за отправлением правосудия в форме протестов в апелляционные инстанции и, наконец, в контроле за исполнением наказаний. Но одновременно с судебным надзором, который не столь важен, в ряде стран она имеет другую, более' специфическую функцию, делающую прокуратуру новным органом, осуществляющим общий надзор за законностью, который распространяется на всю сферу исполнительной власти, на чиновников и на граждан. В этом плане прокуратура призвана осуществлять постоянный контроль за деятельностью органов аппарата управления.
Между этими двумя ведомствами имеются значительные различия как в политическом плане, так и характерных особенностях деятельности. Есть и общие черты, сближающие их с судебным контролем.
Процедура деятельности обоих ведомств слабо формализована. Омбудсмены, как и прокуроры, могут возбуждать некоторые дела, не дожидаясь жалобы частного лица; для таких жалоб не существует строгой бланковой формы, которая в суде признается обязательной. Рассмотрение дел простое; состязательная процедура для них необязательна. Наконец, эти ведомства не имеют никаких прав по принятию управленческих решений. Они не вправе аннулировать или изменить эти решения, наказать аппарат управления или должностное лицо. Но они могут представить рекомендации, возбудить и начать дисциплинарное или уголовное преследование против должностных лиц, представить сообщение в парламент—в случае с омбуд-сменом, и в правительство — в случае с прокуратурой.
Следовательно, оба эти ведомства оказывают не столько юрисдикционное, сколько морализующее, нравственное воздействие, но воздействие, весьма значительное с точки зрения престижного положения указанных ведомств в этих странах.
б) В отличие от внесудебного судебный контроль характеризуется двумя особенностями:
он осуществляется компетентными, то есть независимыми и профессиональными судебными чиновниками, прошедшими специальную юридическую подготовку;
он осуществляется с соблюдением состязательной процедуры.
Не входя во все детали, можно дать несколько основных признаков, которые характерны для такой контрольной процедуры.
Во-первых, контрольная акция начинается на основании письменного заявления, так как судья не вправе возбудить дело по долгу службы.
К письменному заявлению или жалобе предъявляется ряд формальных требований, от соблюдения которых зависит их приемлемость.
Во-вторых, процедура осуществляется по строгим правилам, и в частности она основана на принципе состязательности.
Наконец, судья обязан вынести решение по существу дела. Он должен непременно и определенно ответить на все пункты полученной им жалобы в своем решении, которое при всех условиях должно быть мотивированным в отличие от актов аппарата управления. Его решение основывается на правовых предписаниях, а не на соображениях целесообразности или даже справедливости.
Эти основные требования могут быть реализованы на практике в самых различных формах. Можно представить графически воздействие различных систем судебного контроля, исходя как из самого объема контрольных функций, так и из их организационных форм.
Объем контроля
С точки зрения объема следует различать два требования подконтрольности, согласно терминологии, введенной немецкими юристами. Это—основное условие о подсудности дел и специально оговоренное в перечне условие о компетентности по конкретному делу.
Основное условие о подсудности состоит в том, что любой орган управления находится в сфере судебного контроля, за исключением случаев, специально оговоренных в законе.
Установленное же перечнем условие о компетентности по делу означает совершенно иное условие, а именно: орган управления может быть подконтролен суду только в той мере, в какой это прямо предусматривается в законе.
Между двумя этими основными формулами существует большое разнообразие промежуточных условий, которые в конечном счете во многом совпадают для тех случаев, когда основное условие сопровождается многочисленными оговорками.
Организация контроля
В мире существует большое количество систем по контролю. Основная форма, наиболее простая и наилучшим образом отвечающая задачам контроля и поныне,— это такая, когда контроль за аппаратом управления осуществляют обычные судебные инстанции. Эта форма преобладает, с одной стороны, в англосаксонских странах, а с другой—в социалистических странах, иными словами, в двух весьма обширных регионах.
Можно даже несколько дополнить эту форму, добавив внутри общих судов специальные отделения, специализи-
рующиеся на уровне низового звена судебной системы либо на уровне высших судебных органов. Так, в Верховном суде Швейцарии функционирует административная камера, которая занимается рассмотрением споров, связанных с деятельностью аппарата управления. Аналогичная форма распространена в большинстве франкоязычных стран Африки и в странах Магриба. Возможно, что она может быть воспринята когда-нибудь и в англосаксонских странах.
Третья форма отличается тем, что представляет собой единый юрисдикционный корпус, содержащий полный комплект иерархически построенных административных судебных инстанций. Это не только отделение по административным спорам в составе Верховного суда, это сквозная система административной юстиции, входящая, однако, органически в единую судебную систему, возглавляемую Верховным судом. Такая система сложилась в Федеративной Республике Германии.
И наконец, французская система, которую пытались воспринять за рубежом, характеризуется существованием самостоятельной ветви судебных учреждений административной юстиции, полностью отделенной от судов общей юрисдикции. По существу, концепция административной юстиции в ее французском варианте имеет двойное назначение: административные суды автономны не только в плане разрешения споров, вытекающих из юрисдикционно-го контроля за аппаратом управления, они выполняют в то же время и консультативные функции. Они выступают одновременно в роли советников и судей исполнительной власти, что может показаться на первый взгляд парадоксом и что является в конечном итоге залогом эффективности управленческой деятельности. Можно резюмировать характеристику этой концепции, имея в виду два ее аспекта: качество двух юрисдикции, судебной и контрольно-управленческой, а внутри них—сочетание двух функциональных характеристик: судебно-контрольных и консультативных.

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.