Начав с исследования зарождения современного административного права в недрах Французской революции, мы обнаружим два элемента, которые, являясь одновременно противоречивыми и взаимодополняемыми, тем не менее проливают свет на сущность концепции административного права. Это административная централизация и административные споры.
Административную централизацию сопровождают два характерных момента.
Во-первых, в общей организации публичной власти заметно преобладание государства над второстепенными административно-территориальными образованиями или над промежуточными звеньями управления в лице коммун, профессиональных организаций и т. д.
Во-вторых, в рамках преобладающей роли государства необходимо выделить географическую централизацию, которая значительно усиливает централизацию в политическом смысле, преобладание столицы над провинциями, регионами и департаментами.
История централизации восходит к давним временам, ее процесс начался задолго до революции. Создание абсолютной монархии было главной вехой на этом пути. В определенном смысле революция отрицательно реагировала на централистские тенденции, но в конечном счете они возобладали. Дело централизации было завершено Наполеоном, и от его эпохи Франция унаследовала и сохранила в основных чертах централизованное государственное управление.
Почему же наше управление построено на принципах централизма? Этот вопрос заслуживает глубокого анализа. Мы же ограничимся рассмотрением последствий централизации для развития самой концепции административного права. От других государственно-правовых территориальных формирований государство отличается тем, что является всеохватывающей организацией, которая, особенно в начале XIX века в период раннего капитализма, до того, как конкурентная борьба привела к образованию монополистических объединений, была уникальной по масштабу сферы своего властвования. В этом и заключался один из аргументов в пользу того, чтобы нормативные основания деятельности государства были иными, чем правила, на которых основывалась деятельность предпри-
ятий и мелких административно-территориальных образований. Доминирующее значение государства подчеркивалось и его функциями, вытекающими из принципа суверенитета. Эти функции явно отличаются от функций местных административно-территориальных образований и частнопредпринимательских организаций.
Деятельность самых мелких коллективных объединений, например коммун, может без особых затруднений стать предметом частноправового регулирования. Так, например, Англия с начала XVIII века была до такой степени децентрализованным государством, что сфера управления там по общему правилу регулировалась нормами частного права. Графства управлялись по образцу предприятий, поскольку объем их деятельности был примерно одинаков и до некоторой степени наблюдалось сходство и в функциях. Эту гипотезу легко проверить и во Франции, так как лишь в начале XX века там получила развитие теория ответственности государственной власти, которая в принципе имела в виду государство, но впоследствии была распространена и на деятельность местных административно-территориальных образований.
Второй элемент—это административные споры. Административная юстиция призвана подобрать соответствующие ключи к их разрешению и нейтрализации.
В первые годы после революции судам общего права было запрещено вмешиваться в дела государственного управления в силу довольно ясного и весьма конъюнктурного основания. Дело в том, что к концу старого режима королевские парламенты, выступавшие в качестве высших судов, проводили крайне реакционную линию и оказывали всяческое сопротивление реформам. Революционеры не хотели, чтобы такое положение повторилось вновь. Поэтому дважды, и весьма определенным образом, ими были приняты нормативные акты о недопустимости судебного вмешательства в дела управления и осуществления судьями контроля над этой сферой. На эти весьма важные акты, действующие и поныне, неизменно опирается в своих решениях Трибунал по конфликтам — орган, решающий споры о пререканиях по компетенции между судами общего права и административной юстицией. В законе о судебной организации от 16 и 24 октября 1790 года в ст. 13 говорилось: «Судебные функции имеют свои особенности, и они навсегда будут отделены от функций по управлению. Под угрозой вменения им в вину совершения должностного злоупотребления судьи не вправе каким-либо способом подрывать значение действий управленческих органов, а также привлекать к суду чиновников аппарата управления по поводу выполнения ими своих функциональных обязанностей». Это предписание не допускает двусмысленности, ибо весьма суровая кара— уголовное наказание за злоупотребление — грозит судье, его нарушившему.
Однако и этого оказалось недостаточно. Несколько лет спустя был принят новый и поныне действующий закон, подтверждающий все значение первого акта. То был декрет от 16 фрюктидора Третьего года Республики, само название которого было весьма категоричным: декрет «О запрещении судам принимать к своему производству акты органов управления и об аннулировании любой судебной процедуры, проведенной по этому поводу». Декрет содержит единственное положение: «Судам категорически запрещается принимать к своему производству под угрозой наказания любое административное действие или акт». Таким образом было закреплено весьма могущественное и централизованное положение аппарата государственного управления в противовес судам, которые оказались лишенными права вторгаться в управленческую сферу. Очевидно, что ввиду отсутствия судебного контроля в этой сфере образовался правовой вакуум, который мог бы быть восполнен лишь путем реформы.
Сложившееся положение и в самом деле таило в себе множество очевидных неудобств. Опасность состояла в том, что очень быстро мог бы сложиться управленческий деспотизм, в условиях которого аппарат управления чувствовал бы себя весьма могущественным и в то же время бесконтрольным. А это не соответствовало бы требованиям современного государства, каковым являлась Франция, которая в наполеоновскую эпоху прочно встала на путь капиталистического развития.
С другой стороны, такое положение противоречило и тем либеральным принципам, которые возобладали в революционную эпоху, в частности принципу уважения прав личности. По этим причинам правовой вакуум в определенной мере был заполнен Наполеоном, который распорядился создать специальную судебную систему для контроля за деятельностью органов управления. Чем-то сверхновым это не являлось, поскольку еще при старом режиме сложились определенные процедурные правила административного разбирательства, однако именно теперь был дан новый импульс их развитию. Во времена Консульства и Империи одновременно закладываются основы для раздельного существования двух ветвей права: с одной стороны, развивается современное гражданское законодательство с соответствующей системой общего правосудия, увенчанной Конституционным судом, а с другой—возникает система административной юстиции, хотя и без кодифицированной основы, поскольку крупные нормативные акты принимались постепенно, по мере того как развертывалась деятельность государственной администрации. Вполне естественно, что, будучи основанными на двух самостоятельных источниках права, одним из которых были писаные нормы, а другим—судебная практика, обе эти судебные организации развивались не в унисон; их функционирование привело к образованию двух глубоко различных по своей природе правовых отраслей. В итоге сфера административных споров в качестве противоядия излишней централизации привела к тому же, к чему подталкивал и сам процесс централизации, то есть к образованию автономного административного права.

Юридическая дисциплина может быть определена лишь по предметному признаку. Так, например, хозяйственное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих экономическую деятельность. Равным образом социальное право предстает в виде комплекса норм, имеющих социальную направленность, а семейное право образуют нормы, регулирующие брачно-семейные отношения.
Юридическая дисциплина может быть определена и со стороны своего содержания, поскольку изучаемый ею нормативный комплекс не является однородным и состоит частью из специфических отраслевых норм, а частью из норм смежных отраслей права. Именно с этой стороны можно охарактеризовать уголовное право; так же обстоит дело с финансовым правом, например в части, регулирующей налогообложение.
Таковым, собственно, и является административное право, которое распространяет свое действие на весьма мозаичный предмет. В этот предмет включена обширная часть управления; тем не менее административное право имеет самостоятельный статус, поскольку его основу составляют специфические правовые нормы, отличные от норм частного права.
А. Предмет
Административное право включает в себя значительную часть норм о государственном управлении. Для начала необходимо уточнить, что же входит в управленческую сферу и на какую именно ее часть воздействует административное право.
Однако возникает вопрос: что же такое государственное управление? Прежде чем дать на это ответ, необходимо взять за отправную точку негативные дефиниции, постепенно отбрасывая от столь обширной и мозаичной сферы, какой является государственное управление, некоторое число смежных управленческих секторов, стремясь выявить то, что составляет сущность основного понятия.
Во-первых, из сферы государственного управления должны быть исключены некоторые виды частнопредпринимательской деятельности, хотя, естественно, в управлении частными предприятиями административный феномен присутствует. Но необходимо избегать смешения представлений о сущности управленческой деятельности в частном и публично-правовом смысле. В плане техники управления и даже в административно-правовой науке между частным и государственным секторами допустимы известные параллели, например в том, что касается организации службы информации и размножения документации. Однако имеется принципиальное различие в общей организации управленческих служб. И, несмотря на то, что ныне складывается тенденция смешения частного и публичного начал в управлении, в действительности они подчиняются качественно различимым закономерностям и покоятся на различных правовых режимах. Необходимо проводить четкое разграничение между частным и государственным секторами управления.
В практическом плане смешение этих начал чревато вредными последствиями, например если механически направлять доходы из частного сектора в сферу государственного управления. В теоретическом плане также не следует пренебрегать спецификой, которая характеризует сферу государственного управления.
Административное право регулирует организацию и функционирование государственного аппарата управления, его взаимоотношения с отдельными гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую деятельность и взаимоотношения частных лиц. Таков первый негативный элемент искомого общего определения.
Во-вторых, из сферы государственного управления должны быть исключены некоторые виды государственно-правовой деятельности, основная часть которой выпадает из-под административно-правового контроля. В этом смысле область административного права необходимо отграничить от сопредельных сфер. Прежде всего недопустимо смешение управления с политикой. Политика есть прерогатива парламента, правительства и президента Республики в том значении, в котором это закреплено во французском праве. К политике относится все, что связано с выбором наиболее общих направлений национально-государственного развития, юридические аспекты которого подпадают под режим конституционного права.
С другой стороны, необходимо разграничивать управленческую и судебную деятельность. Правосудие выделяется из комплекса государственно-правовых функций по своей специфике, ибо его суть — в разрешении конфликтов и споров. Любой спор между гражданами, любой проступок или преступление, совершенные гражданами, согласно принципам нашей правовой системы, подпадают под нормы действующего уголовного и гражданского права и соответствующих процессуальных норм.
В-третьих, не следует смешивать управленческую и производственную деятельность при осуществлении властных полномочий. Во Франции многие государственные организации действуют на предпринимательских началах, то есть производят товары и услуги, осуществляют сделки по купле и продаже. Эта сторона их деятельности выпадает из сферы административного воздействия, поскольку она основана на стремлении достигнуть экономической эффективности. Даже если государственные предприятия не преследуют прямо цели извлечения прибыли, они должны управляться и, как правило, управляются на основе принципа рентабельности. На этом основании французские государственные предприятия в значительной мере освобождены от административно-правового контроля.
Исключив из сферы административного права три вышеуказанные категории деятельности, мы тем не менее обнаружим пограничные стыки между собственно государственным управлением и другими видами исполнительно-распорядительной деятельности.
1. Связь политики с управлением очевидна; между этими сферами существует взаимопроникновение, и подчас эти понятия выступают слитно, что обычно и раскрывает термин «политико-административная система».
Типичный пример этого—правовой статус премьер-министра, наделенного в качестве главы правительства политической властью, но, согласно действующей Конституции, обладающего и исполнительно-распорядительными прерогативами, поскольку, как уточняет ст. 20 Конституции, государственная администрация подчинена правительству. Другим примером совмещения властных полномочий является министерская деятельность: министр как политическая фигура обладает политической властью и в то же время руководит совокупностью подчиненных ему управленческих служб. Даже сам президент Республики в определенной мере наделен административными полномочиями.
Другой тип взаимосвязи между политической и управленческой сферами прослеживается на уровне высокопоставленных чиновников. Некоторые высшие посты, по крайней мере частично, имеют политическое значение (члены министерских кабинетов, директора центральных управленческих подразделений и комиссары Республики).
Судья по административным делам, Государственный совет нередко принимают решения политического характера. Наиболее показательным примером такого рода является весьма важное постановление, принятое в 1954 году по делу Бареля. В этом деле требовалось выяснить возможность допуска коммунистов к вступительному конкурсу в Высшую административную школу. Государственный совет принял положительное решение, естественно основывая свое заключение на юридических аргументах. Его следует расценивать как документ, имеющий не только национальное, но и международное значение, поскольку оно было принято во времена «холодной войны», в эпоху, когда в США процветали маккартизм и «охота за ведьмами». Политическая острота дела заключалась в ответе на вопрос, будет ли Франция следовать американским политическим методам. А поскольку ни парламент, ни правительство не взяли на себя ответственность решить его, то в конечном счете бремя решения принял на себя Государственный совет, чье постановление получило большой резонанс как внутри, так и вне страны.

На протяжении тридцати лет в изучении и преподавании публичного права допускались перегибы то в одну, то в другую сторону. Сначала длительное время, включая и послевоенный период, значению правовых принципов и норм в политической и административной сферах отводилась одна из первых, если не главная роль.
Например, в конституционном праве увлекались описанием и уточнением всех избирательных систем, существовавших со времен Революции, включая и избирательную систему Первой империи, которая существенной роли в ' реальной действительности не играла. Скрупулезно анализировались правовые механизмы парламентского режима, но при этом не уделялось должного внимания политическим партиям, поскольку их правовой статус не был отражен в конституциях того периода.
Сугубо юридический анализ долгое время занимал умы и ученых-административистов. Например, до 1946 года полагали, что на чиновников государственного аппарата не распространяется действие профсоюзного законодательства, что было верно лишь с формально-юридической точки зрения, но неверно по существу, поскольку уже в течение полустолетия де-факто создавались профсоюзы чиновников, с которыми правительство эпизодически было вынуждено вести переговоры. Относительно же права чиновников на забастовки было недостаточно знать только юридические нормы, их регулирующие, так как на деле эти нормы неизменно попирались, ибо разрешение конфликта всякий раз основывалось на реальном соотношении политических сил.
Еще один пример: очевидно, что гражданину недостаточно указать на дозволенный законом способ обжалования, если заведомо известно, что данный способ неэффективен с точки зрения защиты попранных интересов.
Избыточное увлечение юридизацией повлекло за собой ответную реакцию, которая постепенно вылилась в осознание того, во-первых, что право не перекрывает собой все социальные реалии и определенные социальные явления ускользают от правового регулирования; а во-вторых, что существуют, и весьма часто, расхождения между правом и жизнью, то есть в общественной деятельности существует широкий простор для полулегальной или даже противоречащей закону практики, которую также необходимо изучать.
Вследствие этого от конституционного права отпочковалась политическая наука, а из административного права выделилась наука управления. Введенный в научный оборот широкий диапазон политических и социальных факторов для исследования юридических категорий постепенно привел к становлению социологического подхода и в самой науке административного права.
Подобную эволюцию можно сравнить с той, что произошла в исторических исследованиях. Сначала основательной критике подверглась описательная часть исторической науки, сводившая историю к хронологическому перечислению дат. Постепенно была доказана важность познания экономических, социальных и культурных факторов в истории обществ и цивилизаций. При этом как обновление исторического анализа, так и новый подход к изучению публично-правовой материи шли в русле одного и того же стремления—проникнуть как можно глубже в сущность явлений, выйти за границы очевидного.
Пересмотр научных приемов заходил иногда так далеко, что правовая материя нередко отступала на второй план в тех случаях, когда само право нельзя было отделить от контекста. Такое пренебрежение технико-юридическим анализом было чрезмерным, и ныне мы наблюдаем обратное движение, характеризуемое возобновлением интереса к правовым аспектам как в области политики, так и в области государственного управления.
Возвращение к юридическому анализу имеет прежде всего педагогическую ценность. Право можно рассматривать как сложно структурированную систему в таком же смысле, что и грамматику или математику. Новый подход требует от методологии двух взаимосвязанных качеств — ясности и точности. Он не терпит недомыслия, неясности и неопределенности; студент или знает точное определение понятия, или его не знает; он не может ничего выдумать, он не вправе пускаться в оценочные размышления в худшем значении этого слова. Например, он не может оспаривать срок, отведенный для обжалования спора перед административным судьей; этот срок равен двум месяцам, и его соблюдение связано с наступлением определенных последствий, которые надо знать точно.
Так же обстоит дело и на более высоком уровне. Например, в отношении различения публичного и частного начал или различения существа квазиделиктной и договорной ответственности существуют точно определенные критерии, о которых надо помнить. Даже в тех случаях, когда в праве обнаруживаются сложности, а иногда и тонкости, оно при всех условиях должно быть свободно от двусмысленного истолкования. Для возвращения к точному юридическому анализу существовали и другие мотивы как научного, так и политического свойства: право есть важнейший элемент общественной жизни, и изучение общественных отношений не может быть вполне объективным и корректным, если пренебречь анализом юридических факторов. Это особенно верно для административного права Франции, поскольку одна из характерных черт нашей системы управления в отличие от многих других стран заключается в ее широком правовом обеспечении, в нормативном воздействии на все виды государственной деятельности.
В современном обществе не было таких крупных событий или проблем, которые не отразились бы в той или иной степени на нашем административном праве. В начале века «дело о регистрационных карточках» породило принятие поправки к закону от 22 апреля 1905 года в виде действующей и поныне ст. 65 об обязательном занесении учетных сведений в личное досье. Первая крупная забастовка работников почты завершилась судебным определением по делу Винкеля в 1909 году. Позднее первая мировая война вызвала к жизни военно-административное право и судебно-правовую теорию чрезвычайных обстоятельств. В период между двумя мировыми войнами разразившийся кризис, а затем и движение Народного фронта привели к важным нововведениям в административном праве, в частности в экономической и социальной областях.
Война 1939—1945 годов также внесла комплекс норм и институтов, некоторые из которых, к счастью, исчезли, как, например, акты о правовом статусе евреев, а некоторые дожили и до наших дней, например положения, регламентирующие профессиональную деятельность. В послевоенный период во весь рост встала проблема возмещения за ущерб: миллионы французов пострадали от войны, поплатившись либо здоровьем, либо имуществом. Возникло развитое законодательство о возмещении убытков от войны и законодательство о пенсионном обеспечении ветеранов войны, относящееся к административному праву. Возникли проблемы политического свойства: во время войны и оккупации появились коллаборационисты, лица, сотрудничавшие с врагом, которые после войны понесли наказание и в то же время были и участники движения Сопротивления, которых почтили наградами и которым оказывалась материальная помощь. Таким образом, понятия коллаборационизма и Сопротивления лишь на первый взгляд казались политическими; на деле они стали юридическими, и судья по административным делам долгое время был вынужден принимать во внимание это качественное различие.