Различие между государственными учреждениями управленческого и промышленно-торгового характера было установлено, во-первых, с помощью судебной практики. Затем оно было закреплено в правовых актах. Так, об этом говорится в декрете от 29 декабря 1962 года о государственной отчетности.
А. Различие сначала проводилось не по поводу государственных учреждений, а по поводу публичных служб вообще, и оно было зафиксировано в очень важном постановлении Трибунала по конфликтам от 22 января 1921 года по делу Коммерческого общества Западной Африки.
В административном праве существуют два параллельных критерия: разграничение между государственными управленческими учреждениями и промышленными и торговыми государственными учреждениями, с одной стороны, и между административными публичными службами и промышленными и торговыми публичными службами — с другой. Если в обоих случаях дается одинаковая квалификация по предмету деятельности, то сами понятия «учреждения» и «службы» являются разными; учреждение обладает признаками юридического лица, в то время как служба не обязательно обладает ими. Государственные управленческие учреждения являются персонализированными административными публичными службами, подобно тому, как промышленные и торговые учреждения являются персонализированными промышленными и торговыми публичными службами.
Деятельность государственного управленческого учреждения регламентируется в основном административным правом по крайней мере в двух отношениях: его служащие обычно обладают тем же статусом, что и государственные чиновники, их статус органически включен в общий статут государственных служащих, его финансовые счета подчиняются правилам государственной отчетности.
Напротив, промышленные и торговые государственные учреждения опираются в своей деятельности на нормы
частного права. Их персонал в принципе подчинен режиму Трудового кодекса, и тем самым он приравнивается к лицам наемного труда в частном секторе, за некоторыми исключениями. Они располагают финансовыми счетами коммерческого типа и подчинены тем же правилам налогообложения, что и предприятия частного сектора. Наконец, они совершают коммерческую деятельность в соответствии с нормами Торгового кодекса.
Как же можно различить эти две категории учреждений, если в акте, учреждающем или регламентирующем деятельность организации, не указан ее характер?
При отсутствии соответствующего положения в тексте акта следует различать основной критерий и второстепенные критерии, дополняющие основной.
Основной критерий связан с предметной деятельностью учреждения, а второстепенные — с правилами организации, функционирования и порядком финансирования.
Некоторые учреждения преследуют цели, которые сходны с целями промышленных и торговых предприятий. И не потому, что они имеют своей задачей извлечение прибыли, это противоречило бы самому понятию публичной службы и государственного учреждения, а потому, что предметом их деятельности является изготовление, закупка и продажа изделий, то есть хозяйственное производство, в то время как государственные управленческие учреждения выполняют задачи традиционного типа по обеспечению функциональной независимости ведомств, регламентации их деятельности, обеспечению правопорядка, социальной и культурной деятельности.
Но иногда целевых критериев бывает недостаточно, чтобы провести разграничение между двумя категориями учреждений, либо потому, что оно не является четким, либо потому, что законодатель предусмотрел статус, отличающийся от статуса, который обычно связан с целевым предназначением такого учреждения. Поэтому приходится прибегать к помощи упомянутых второстепенных критериев.
Если статут учреждения содержит в основном нормы публичного права, а само оно финансируется в основном за счет ассигнований из общего бюджета или поступлений от налогов, то можно сделать вывод, что это— государственное управленческое учреждение. И напротив, это будет промышленное и торговое учреждение, если его деятельность основана на нормах частного права, а финансирование обеспечивается за счет поступлений от продажи изготовленных изделий1.
Б. В последний период в этом различии, которое казалось ясным и четким, произошли некоторые сдвиги.
Уже давно существуют смешанные учреждения, которые по роду выполняемых задач одновременно являются управленческими и промышленно-торговыми (Национальная служба по судоходству, Национальная межпрофессиональная служба по зерну, автономные порты).

А. Департаменты. Согласно .ст. 73 Конституции: «Законодательный режим и административная организация заморских департаментов могут изменяться с учетом их особого положения». Таких департаментов шесть: четыре «старые колонии», восходящие к XVII столетию и превращенные в департаменты в 1946 году,— Мартиника, Гваделупа, Гвиана и Реюньон, к которым прибавились Сен-Пьер и Микелон и Майотт, не примкнувший к независимому статусу Коморских островов. Это в основном департаменты, подчиненные режиму общего права.
Возникла проблема применения режима регионализации в отношении этих небольших, изолированных друг от друга территорий. Правительство собиралось решить эту проблему путем учреждения для первых четырех департаментов единой ассамблеи, которая одновременно являлась бы департаментской и региональной; Конституционный совет отменил закон, который был принят в этом духе парламентом осенью 1982 года, по той причине, что речь в нем вовсе не шла о простой «адаптации» законодательства, применяемого в метрополии. Поэтому был принят новый закон, от 31 декабря 1982 года, по которому департаменты образуют четыре региона, каждый из которых имеет региональный совет, подчиненный режиму общего права, свой экономический и социальный совет и свои комитеты по вопросам культуры, образования и окружающей среды. Региональные советы Корсики могут вносить предложения об изменениях или об адаптации отдельных положений законодательства. Они могут, кроме того, заключать соглашения о сотрудничестве с соседними государствами, что является первым официальным закреплением во Франции «региональной дипломатии», которая имеет тенденцию к расширению в международной практике. Выборы в региональные советы заморских департаментов состоялись в начале 1983 года.
Б. Территории. Территории, статус которых регламентируется ст. 74 Конституции, образуют разнородную категорию, возникшую на месте прежних колоний. Их число сократилось ввиду получения рядом бывших колоний независимости в рамках процесса деколонизации. Это произошло в 1960 году с рядом африканских государств и позже с Джибути и Коморскими островами. В настоящее время сохраняются четыре заморские территории: Новая Каледония, Французская Полинезия, Уоллис и Футуна, Южные и Антарктические земли. Их разноплановый статус уступил место единству внутренней автономии; их статус, несомненно, будет развиваться и дальше и отходить от статуса простых управленческих подразделений, приближаясь к статусу политических и государственных институтов, о чем свидетельствуют два закона от 6 сентября 1984 года о Французской Полинезии и Новой Каледонии.
Государственные учреждения
Если число категорий территориальных коллективов относительно невелико, то сеть государственных учреждений составляет одновременно и более многочисленную, и более разнообразную совокупность.
I 1 ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ
Государственные учреждения выступают под разными наименованиями, по которым не сразу удается судить об их действительном назначении. Это кассы, службы, учреждения, бюро, органы и т. п.
Для них свойственно значительное разнообразие объемов и степени важности выполняемых функций. Сравним, например, бюро социальной помощи средней коммуны с такими огромными учреждениями, как депозитная касса, государственный фонд помощи Парижу, «Электри-сите де Франс» или созданное на основе закона от 31 декабря 1982 года о внутреннем транспорте национальное общество железных дорог. Одни государственные учреждения существуют в течение двух столетий (например, депозитная касса или торговые палаты), другие— всего несколько лет. Некоторые учреждения с момента основания объявляются временными, например по подготовке ко Всемирной выставке.
Разнообразие наблюдается и в целевом назначении государственных учреждений.
1) Экономическая область
Сектор производства и транспорта. Определенное число государственных предприятий существует в форме публично-правовых учреждений, как, например, «Шарбонаж де Франс», «Электрисите де Франс», Французское общество железных дорог, Комиссариат по атомной энергии. Но не все государственные предприятия обладают таким статусом.
Впрочем, в этом состоит одна из современных сложностей французского права — может быть, одна из его слабых сторон. Например, такие предприятия, как «Эр Франс» или промышленные объединения, национализированные в 1982 году, не являются публично-правовыми.
Финансовый сектор. Депозитная касса — несомненно, наиболее крупное из всех французских государственных учреждений по размерам своих средств и масштабам роли, которую она играет в экономической и финансовой жизни страны.
Однако не весь государственный финансовый сектор приобрел такую форму — национализированные банки и страховые компании не являются публично-правовыми учреждениями.
Представительство общественных интересов осуществляют торговые палаты, существующие очень давно и играющие важную роль. То же относится и к сельскохозяйственным палатам и цеховым гильдиям ремесленников. Однако профессиональные объединения, представляющие работников свободных профессий — врачей, архитекторов, адвокатов и т. д.,— не являются публично-правовыми.
Ряд органов экономического вмешательства также обрел форму публично-правовых учреждений — это относится к Национальной межпрофессиональной службе по зерну, созданной для организации и упорядочения рынка зерна во Франции, и к Фонду по организации и упорядочению сельскохозяйственных рынков.
2) Социальная область
Крупные национальные кассы социального обеспечения, как, например, Национальная касса страхования по болезни, являются публично-правовыми учреждениями в отличие от местных касс, первичных касс, которые являются частными организациями. Публично-правовыми учреждениями являются также национальные и региональные центры университетской и школьной деятельности. Наиболее важной категорией в этой области являются больницы.
3) Культурная область
В области культуры имеются весьма многочисленные публично-правовые учреждения. Таковы лицеи, университеты, крупные высшие учебные заведения. При условии расширительного толкования это относится и к Организации французского радиовещания и телевидения и другим, например к Национальному центру научных исследований и Французской академии.
4) Административная область
Наконец, и в сфере управления за последнее время значительно расширилась категория периферийных государственных учреждений. Таковы синдикаты коммун, как специализированные, так и многоцелевые, смешанные синдикаты, междепартаментские объединения, городские округа или городские сообщества, а также учреждения планирования и благоустройства новых городов и регионов. Строительство оборонных объектов, как правило, возлагается на государственное учреждение по обеспечению оборонных мероприятий.
Государственное учреждение выглядит как многолетнее буйно растущее растение. Ежегодно и, может быть, даже ежемесячно появляются новые его виды. Так, законом от 22 мая 1971 года были созданы три категории государственных учреждений: межкоммунальные объединения по управлению лесным хозяйством, смешанные объединения по управлению лесным хозяйством и профессиональное объединение лесного хозяйства. Агентства, которые создаются с некоторых пор, также являются государственными учреждениями (национальное агентство по вопросам занятости, агентство по вопросам освоения энергии, улучшения условий труда и т. д.).
Таким образом, государственные учреждения вовсе не собираются исчезнуть из нашей административной и правовой системы.

В департаментах сосредоточена деятельность государственных служб. Их структура и организационные связи оказывают весьма значительное влияние на деятельность местного управления. Иначе обстоит дело на уровне тех местных коллективов, где коммуна имеет прочную струкТУРУ- До сих пор там департамент был более слабой структурой по двум причинам: во-первых, его полномочия и функции были куда менее обширными и важными, чем полномочия и задачи соответствующих коммун, а во-вторых, в отличие от коммуны на этом уровне не существовало выборной исполнительной власти. Исполнительной властью в департаменте был наделен государственный чиновник — префект.
Значительные новшества в этом плане принесли реформы 1982—1983 годов. Прежде всего, именно в ведение департаментов отошла наиболее важная часть государственной компетенции. Во-вторых, его исполнительным органом теперь является выборное лицо — председатель генерального совета.
Его правовой статус, который на протяжении более столетия определялся по закону от 10 августа 1871 года, претерпел гораздо более существенные изменения, чем статус коммуны в результате процесса децентрализации.
А. Статус департамента
Департамент, как и коммуна, является юридическим лицом; он имеет приданные ему государственные службы и учреждения. Он также вправе участвовать в деятельности различных объединений.
1) Элементы правового статуса департамента. Все, что касается выбора названия департамента, его главного города и определения территориальных пределов, по-прежнему регулируется ордонансом от 2 ноября 1945 года. В своей основе эти элементы определяются и изменяются декретом, принятым по согласованию с Государственным советом на основе заключения генерального совета или других заинтересованных представительных органов департамента. Можно отметить несколько случаев практического применения этих процедур, в частности в вопросах изменения названия. Для этого были выдвинуты оригинальные основания. Целый ряд департаментов имел названия, которые они считали унизительными: Нижняя Сена, Нижняя Луара, Нижняя Шаранта, Нижние Пиренеи, Нижние Альпы. Они пожелали устранить то чувство неполноценности, которое вселяло в них их название, в результате чего они теперь называются по другому: Приморская Сена, Атлантическая Луара, Приморская Шаранта, Атлантические Пиренеи и, наконец, Альпы Верхнего Прованса. Остается, правда, Нижний Рейн, который сохраняет верность традиционному названию. Есть, однако, и такое пожелание, чтобы департамент Нор (Север), название которого слишком прозаично напоминает о тумане и холоде, был переименован в департамент Верхняя Франция!
Гораздо реже встречаются случаи изменения главного города. Что касается территориальных границ, то весьма значительные изменения произошли в 1964 году, когда специальным законом два департамента Парижского региона были преобразованы в семь отдельных департаментов. Впрочем, и департамент Корсика был разделен на два самостоятельных в 1976 году.
С учетом этих исключительных случаев карта департаментов остается довольно стабильной со времени ее составления в период Революции.
2) Департаментские учреждения. Юридические лица, связанные с департаментом по сфере управления, называются департаментскими публичными учреждениями.
Хотя их роль и не так значительна, как на уровне коммуны, некоторые из них выполняют важные задачи; в частности таковы департаментские службы, ведающие жилым фондом с умеренной квартирной платой. На них же возложено строительство жилищ общественного пользования в рамках так называемого законодательства о жилищах с умеренной квартирной платой. Закон от 2 марта 1982 года предоставил, кроме того, возможность департаментам создавать «агентства по оказанию технической, юридической или финансовой помощи коммунам или объединениям коммун».
3) Департаменты, как и коммуны, могут участвовать в объединениях. Различаются две формы такого участия: междепартаментские органы, создаваемые только на уровне департаментов, и смешанные органы, создаваемые департаментами совместно с другими типами организаций и коллективных объединений.
а) Организация междепартаментских органов была предусмотрена лишь законом 1871 года, положения которого были развиты в законе от 9 января 1930 года. Одной из таких форм сотрудничества является организация междепартаментских конференций. Речь идет о конференциях председателей генеральных советов или выборных представителей от департаментов. Они не составляют нового коллектива, обладающего собственными признаками юридического лица. Это эпизодические конференции для обсуждения совместных проблем.
Другой, более развитой формой являются междепартаментские ассоциации, создающие новое юридическое лицо, объединяющее несколько департаментов по кругу вопросов, относящихся к их совместному ведению.
Междепартаментские объединения получили очень слабое распространение, гораздо меньшее, чем соответствующие объединения коммун. Однако следует отметить деятельность междепартаментского объединения, созданного на побережье Лангедока для обеспечения борьбы с комарами в этом районе и стимулирования градостроительства и туризма. Это хороший пример междепартаментского сотрудничества, которое вышло за пределы границ регионов и дало возможность победить насекомых, которым неведомы территориальные границы.
б) Смешанные организмы также становятся формой, которая в настоящее время пользуется определенным успехом. Они обеспечивают участие департаментов в деятельности объединений, включающих другие общественные или частные коллективы. Среди них различаются смешанные синдикаты и общества смешанной экономики.
Смешанные синдикаты, предусмотренные кодексом коммун, являются общественными учреждениями, которые сами объединяют только юридические лица, подчиненные режиму публичного права. Смешанный синдикат может объединять департамент, коммуны, округа или синдикаты коммун, торговые палаты и т. д. Например, создаются смешанные синдикаты для обеспечения оборудованием порта, благоустройства промышленного района или части департамента.
Общества смешанной экономики являются организациями частного права, число которых в настоящее время возрастает. Они рассматриваются в качестве привилегированного средства обеспечения благоустройства территории на местном уровне. В эти общества могут входить департаменты на тех же правах, что и другие публичные коллективы.
Б. Задачи департамента
У департамента как «местного» коллектива в отличие от коммун до настоящего времени было мало специфики. Он играл в основном роль соучастника деятельности коммун и государственного партнера. В некотором роде департамент служил связующим звеном между ними.
Две основные сферы его компетенции включали дорожную сеть и социальную помощь. Департаментские бюджеты более чем на две трети состояли из бюджетов на содержание коммуникаций и оказание социальной помощи лицам, нуждающимся в поддержке на случай болезни или других экстремальных обстоятельств.
Положение кардинально изменилось с принятием законов о передаче компетенции от 7 января и от 22 июля 1983 года, а также законом об ориентации развития внутреннего транспорта от 30 декабря 1982 года. Департамент был наделен значительной компетенцией в области жилищного строительства, транспорта, здравоохранения, образования. Наконец, по закону от 2 марта 1982 года ему было предоставлено право осуществлять экономическое вмешательство, аналогичное соответствующим прерогативам коммун.
В. Органы департамента
Генеральный совет—для департамента то же, что и муниципальный совет для коммуны. Однако департамент имеет и такие органы управления, которым коммуны не располагают: это департаментская комиссия и префект. Именно на их деятельность наложила отпечаток реформа 1982 года.
1) Генеральный совет
а) Состав
Генеральный совет является совещательным собранием, избираемым, как и муниципальный совет, на шесть лет, но с двумя отличиями: генеральный совет обновляется на половину своего состава раз в три года и избирается по униноминальной мажоритарной системе в два тура с пропорциональным представительством каждого кантона. Таким образом, от каждого из кантонов в общий список для голосования заносятся два кандидата.
Результатом этой избирательной системы с учетом современных границ кантонов является преобладание в генеральных советах сельских жителей над городскими.
Тем не менее появились и новые веяния. Впервые в результате реформы Парижского региона в 1964 году сформировались генеральные советы, большинство в которых составили коммунисты.
Досрочное прекращение мандата может быть результатом либо индивидуальных дисциплинарных мер, принимаемых, например, в отношении советников, которые отсутствуют без уважительных причин на нескольких заседаниях совета, либо коллективной отставки генерального совета. Но в данном случае речь идет об очень серьезной и редко применяемой процедуре.

А. Общие положения
1) Коммуна—это такая административная единица, социологическая, историческая и психологическая реальность которой прочно утвердилась, особенно в сельской местности, где сохранилась самобытность старых сельских коммун. В отличие от департаментов, которые были искусственно созданы в период Революции, происхождение коммун уходит в глубь истории. Коммуны— прямые наследницы прежних приходов, и до сих пор существует известный коммунальный партикуляризм, хорошо известный под названием «местничество». Коммуна—это территориальный коллектив, который, по существу представляя собой первичную организационную ячейку, ближе всего стоит к гражданам, что, несомненно, придает ей наибольшую стабильность, чего нельзя сказать о крупных городских агломерациях. Управляющие центры последних значительно удалены от гражданина ввиду охвата управлением большой массы населения, они являются более молодыми и, следовательно, не имеют самобытных исторических традиций.
Будучи самыми древними, коммуны, как ни парадоксально, менее всех были затронуты реформой 1982 года, поскольку в силу своей самобытности они оказались наиболее децентрализованными, имея в то же время свои выборные органы и широкие прерогативы.
2) Коммуны подчинены общему статуту, утвержденному законом от 5 апреля 1884 года, нормы которого в основном сохранились в Кодексе управления коммунами. Часто утверждают, что неразумно применять одинаковые нормы к крупным и мелким коммунам, к коммунам с миллионом жителей и со ста жителями или к городским и сельским коммунам, которые сталкиваются с неодинаковыми проблемами.
Эти критические высказывания в известной мере преувеличены, поскольку об однообразии можно говорить лишь условно. Не существует различных законов для крупных и мелких коммун или для сельских и городских коммун. Но верно и то, что в правовых актах учитываются различия, основанные на численности населения с серией весьма многочисленных оговорок в зависимости от численности населения. Например, в городах с населением свыше 10 тысяч жителей полиция в обязательном порядке подчинена государству. Так же обстоит дело и с организацией выборов. Члены муниципальных советов коммун с населением менее 3500 жителей избираются на основе мажоритарной системы, в то время как для избрания членов муниципальных советов в коммунах с населением 3500 жителей и больше, в систему голосования включены элементы пропорциональной системы (закон № 82-974 от 19 ноября 1982 года). Различия существуют также и в сфере финансов и штатного персонала. Наконец, некоторые крупные города имеют особый статус. Это относится к городам, которые в соответствии с законом от 31 декабря 1966 года являются составной частью городского сообщества, а также к Парижу, Марселю и Лиону, имеющим в соответствии с законом от 31 декабря 1982 года двузвен-ное управление.
3) Во Франции много коммун. В 1968 году их было 37 708. Это почти столько же, сколько имеется низовых звеньев во всех других странах «Общего рынка», вместе взятых.
Полагают, что их численность слишком велика; отсюда и тенденция к объединению или слиянию коммун, которая усилилась с установлением Пятой республики и достигла кульминации в законе от 16 июля 1971 года. К октябрю 1974 года в результате применения этого закона общее число коммун сократилось до 36 442.
Б. Элементы, характеризующие коммуну
Коммуна должна иметь территорию, название и главный город, где находятся мэрия и муниципальные службы.
В соответствии со ст. 34 Конституции данные вопросы (кроме случаев слияния коммун) решаются на уровне исполнительной власти, то есть регламентарным путем, и в настоящее время все, что касается установления названия, выбора главного города и территориальных границ коммун, регулируется декретом от 22 января 1955 года, который закрепил соответствующие процедуры.
Процедура внесения изменений, касающихся выбора главного города или изменения территории коммуны, предполагает проведение опросов населения и консультаций. В зависимости от конкретных случаев само решение об изменениях оформляется либо соответствующим постановлением префекта либо декретом Государственного совета. Это несомненно существенно нарушает коммунальные свободы, поскольку даже территориальные рамки коммуны определяются не автономно, а зависят от усмотрения государственного органа.
Коммуну, как юридическое лицо, окружает ряд других юридических лиц, связанных с коммуной, но обладающих самостоятельностью—коммунальные общественные учреждения, смешанные общества и общественные организации.
Коммунальные общественные учреждения многочисленны. К ним относятся бюро по оказанию социальной помощи, занимающиеся всеми вопросами оказания помощи в пределах коммуны; больницы, большинство которых еще и поныне являются коммунальными и имеют статус общественного учреждения; муниципальные управления, то есть промышленные и торговые службы, объединенные в управления коммуной и связанные с нею.
Что касается обществ и ассоциаций, создаваемых на уровне коммун, то их численность имеет тенденцию к возрастанию в рамках общего движения по использованию конструкций из области частного права для расширения сферы деятельности публичных служб.
В. Принципы коммунального статута
Коммуна, помимо названия и территории, естественно, имеет статут, в котором определены ее прерогативы, организация и финансовые средства.
1) Объем местной компетенции уточняется либо законом, либо Кодексом управления коммунами, либо иными актами. В этих актах содержится перечень прерогатив коммун, который весьма обширен. В частности, к ведению коммун относится водоснабжение, очистные работы, крытые и открытые рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища и в некоторой степени учреждения системы образования. Кроме того, существуют службы, обязательные для коммун и такие, участие в деятельности которых для коммун является факультативным.
Этот перечень не ограничительный. Коммуны могут создавать новые службы, соблюдая некоторые условия. Эти службы не должны дублировать деятельность других публичных коллективов, в частности государственных служб. Например, они не вправе вторгаться в деятельность законодательной либо судебной власти.
Заметим, что ст. L 121-26 Кодекса управления коммунами запрещает муниципальным советам публиковать заявления и адреса, принимать политические пожелания и, кроме случаев, оговоренных в законе, солидаризироваться по политическим мотивам с одной или несколькими коммунами. Здесь выражено стремление не допустить того, чтобы коммуны как на локальном, так и на региональном уровнях могли блокироваться с целью раскола и тем самым причинить ущерб единству Республики. Эту меру можно было бы квалифицировать как «антижирондистскую».
Вторая группа ограничений инициативы коммун вызвана существованием сектора, отведенного для частной инициативы,— это проблема промышленной и коммерческой деятельности коммун.
Законом от 2 марта 1982 года коммунам были специально созданы условия для осуществления вмешательства в экономическую и социальную области. Так, они могут оказывать прямую и косвенную помощь с целью содействия экономическому развитию или поддерживать предприятия, переживающие трудности, с тем чтобы «способствовать удовлетворению нужд населения сельских районов» в случае неэффективности частной инициативы. Действительно, нельзя было более отказывать коммунам в праве заниматься вопросами трудовой занятости и благоустройства территории, в особенности в период кризисов и безработицы; некоторые из них уже вступили на этот путь, содействуя мерам по созданию промышленных районов или осуществляя долевое участие в деятельности местных предприятий.
2) В организации коммун выделяются два главных организационных ядра; с одной стороны, муниципальный совет, с другой — мэр и его заместители.
Муниципальный совет — один из тех выборных органов, существование которых признано Конституцией. Члены муниципального совета, количество которых варьируется от 9 до 69 членов в зависимости от численности населения, избираются на основе всеобщего избирательного права1. Избирателями являются либо жители, либо налогоплательщики, то есть владельцы вспомогательных жилых зданий, проживающие в коммуне круглогодично. Всеобщее избирательное право основано на мажоритарной системе голосования в два тура с некоторыми различиями в зависимости от численности населения. Согласно закону от 27 июня 1964 года в городах с населением свыше 30 тысяч жителей существует система голосования по списку с правом блокирования, причем состав имен в списках не может изменяться в период между первым и вторым турами голосования. Закон от 19 ноября 1982 года установил, что при числе жителей менее 3500 применяется упрощенная мажоритарная система голосования; а при
1 Количество членов муниципального совета установлено законом от 19 ноября 1982 года. Закон от 31 декабря 1982 года установил их число для Парижа, Марселя и Лиона соответственно в 163, 101 и 73 члена.
числе жителей более 3500 — система списков, представляющая собой симбиоз мажоритарной системы и системы пропорционального представительства. При этом предоставляется возможность вносить изменения в списки в период между двумя турами голосования.
По поводу этих выборов можно высказать замечания, выходящие за рамки юридических оценок; их смысл сводится к взаимосвязи количественного фактора с политическим. Следует проводить разграничение между крупными городами, где выборы носят, конечно, резко выраженный политический характер и проходят с участием общенациональных политических организаций, и малыми коммунами, на уровне которых порой неясно, каковы политические взгляды лиц, за которых голосуют избиратели. Там иногда даже отсутствует заранее объявленный кандидат и выборы приобретают сугубо административный характер. Предполагается, что голоса отдаются в пользу тех, в отношении которых существует презумпция, что они смогут успешно руководить коммуной безотносительно к своим политическим взглядам. В целом муниципальным выборам придается большое общенациональное значение ввиду важности решаемых на местах вопросов. Не случайно и то, что они проводятся в иные дни, чем выборы в законодательные органы и президентские выборы.
Все муниципальные советы формируются одинаково, однако в отношении их роспуска существует несколько способов. Нормальным способом прекращения их деятельности является истечение шестилетнего срока полномочий, но могут быть случайные обстоятельства, вызывающие прекращение деятельности совета до истечения срока полномочий. Аннулирование результатов выборов — одно из оснований досрочного роспуска муниципального совета. Выборы в муниципальные советы проходят под контролем административного судьи. Любопытно, что каждые шесть лет подается примерно одинаковое количество жалоб на злоупотребления, допущенные в ходе выборов. В жалобах ставится вопрос о пересмотре результатов выборов. Другой формой внезапного роспуска муниципального совета является отставка его членов; муниципальный совет вправе подать в коллективную отставку из-за конфликта с частью населения или с органом государственного надзора. Он может быть также распущен мотивированным декретом Совета министров. Естественно, существуют опасения, что правительство может распустить муниципальные советы, не поддерживающие его политику. Такая возможность не исключена, однако роспуск муниципальных советов проходит под контролем суда, и Государственный совет установил весьма строгие основания для роспуска: муниципальный совет можно распустить лишь в том случае, если он действительно совершенно неспособен выполнять свою деятельность, например если он раскололся на две соперничающие группировки и потому неспособен проголосовать за утверждение бюджета. Помимо всего прочего, .Государственный совет вправе аннулировать решения о роспуске муниципального совета, если они основаны на политических мотивах.

Эти принципы касаются одновременно определения территориальных коллективов и их правового положения.
1. Определение коллектива стало традиционным со времен Революции и оставалось неизменным на протяжении существования всех режимов, будь то монархия, империя или республика, авторитарные или либеральные режимы. Оно включает в себя три главных признака: статус юридического лица, территориальную подведомственность и общее целевое назначение.
A. Статус юридического лица. Упоминания о нем нет ни в Конституции, ни в законах о коммунах, департаментах и регионах, но все же это основной критерий, легко выводимый из конституционного определения коллективных образований. Термин «территориальный коллектив» предполагает статус юридического лица, что отличает его от периферийных служб государства, которые не обладают признаками юридического лица, поскольку они суть составные подразделения более крупного юридического лица, каковым является государство. Юридическое лицо имеет свой штат служащих и собственность, заключает договоры, выступает в суде и т. п.
Б. Территориальная подведомственность. Как об этом свидетельствует само название, территориальные коллективы действуют и обладают полномочиями лишь на части территории, которая может очень сильно изменяться по своему размеру, численности населения, экономическому значению и политической роли. Объем их юрисдикции варьируется от размеров небольшой коммуны с 50 жителями и постоянно убывающим населением до масштаба Парижа, с его двумя миллионами жителей и ролью столицы. Но для их деятельности всегда существуют территориальные пределы в отличие от государства, которое распространяет свою компетенцию на всю территорию страны.
B. Общее целевое назначение — третий элемент, характеризующий положение территориальных коллективов не по отношению к государству, а по отношению к его учреждениям. Критерий общего целевого назначения в пределах территории можно обнаружить и в самом законе. Например, на уровне коммуны «муниципальный совет ведает делами коммуны, вынося соответствующие решения» '. На уровне департамента генеральный совет принимает решения, помимо всего прочего, «по всем вопросам, представляющим интерес для департамента, которые представлены на его рассмотрение»2.
В одном случае речь идет о «делах коммуны», в другом—о «вопросах, представляющих интерес для департамента», но то и другое составляют сферу местных интересов. Закон от 2 марта 1982 года в ст. 23 содержит, впрочем, все ту же формулу: «Генеральный совет принимает к своему рассмотрению дела департамента»; такой же объем полномочий зафиксирован в ст. 59 в отношении региона.
В более детализированном виде эти полномочия зафиксированы нормативно либо в общих законах о коммунах, департаментах или регионах, либо в специальных актах. Однако перечень полномочий не является ограничительным; как только вопрос приобретает местный характер, он, вполне естественно (если актом не предусматривается иное), относится к компетенции соответствующих местных органов. Впрочем, судья по административным делам вправе определять, имеет ли данный вопрос местный или общенациональный характер.
Территориальная компетенция местных коллективов является весьма емкой и разнообразной. Она включает всю гамму экономических проблем, например дорожную службу, контроль за промышленными зонами, общественный транспорт, планирование. Она включает и социальную область: строительство и распределение жилищ, домов с умеренной квартирной платой, строительство детских яслей, домов для престарелых, надзор за больницами, оказание социальной помощи и т. п. Она обнимает и культурную сферу: дома культуры, музеи, библиотеки, театры, а также спорт, досуг, стадионы и спортивные организации и т. д. Их компетенция вторгается и в административную и политическую область, в частности в то, что касается руководства полицией либо на уровне коммуны, либо в масштабах департамента.
И тем не менее предметная компетенция местных властей во Франции ограничена по сравнению с другими странами. Она уже, чем в соседних странах, как, например, в Великобритании и ФРГ, где прерогативы местных органов имеют тенденцию к сокращению, или в социалистических странах, где, наоборот, права местных органов имеют тенденцию к возрастанию. Однако следует отметить, что перечень предметной компетенции был значительно расширен законами о децентрализации 1982— 1983 годов.
2. В правовом статусе закреплены принципы, которые являются общими для всех территориальных коллективов и которые нашли свое отражение в Конституции.
Среди них выделяются четыре основополагающих: законодательное обеспечение правового статуса территориальных коллективов, принцип выборности руководящих органов, принцип автономии и наличие системы контроля.
А. Законодательное обеспечение правового статуса. Это означает, что в принципе статус территориального коллектива определяется законом, а не постановлениями, принимаемыми органами исполнительной власти. Это старое правило исходит из республиканской традиции — все крупные акты XIX века о местных коллективах имеют ранг закона, за некоторыми изъятиями. Это правило получило закрепление в Конституции 1958 года.
В тексте Конституции в отношении территориальных коллективов область, отводимая закону, определяется дважды. Статья 34 гласит, что закон определяет основные принципы свободного управления местных административных единиц, их компетенции и их доходов. Принцип законодательной регламентации деятельности территориальных коллективов подтверждает и ст. 72, где говорится, что «всякие другие местные коллективы создаются законом». Это означает, что нельзя создавать новую категорию территориальных коллективов иначе, как на основе закона. Далее в той же ст. 72 записано: «Эти коллективы свободно управляются выборными советами в условиях, определенных законом».
Таким образом, область законодательной регламентации не расширилась, она по-прежнему ограничена, с одной стороны, созданием новых коллективов, а с другой— определением основных принципов их правового режима.
Со времени создания Республики можно привести два примера сужения сферы закона в области регулирования деятельности местных административных единиц. Так, статус персонала коммунальных служб был определен во времена Четвертой республики законом от 28 апреля 1952 года и был включен в Кодекс управления коммунами. Однако с 1958 года с помощью декретов, то есть правительственных актов, был изменен ряд положений этого статуса под предлогом того, что они не касались «основных принципов свободного управления местных административных единиц». Практически уже с начала 70-х годов законодательная регламентация по этому вопросу была расширена.
Что касается административного надзора, Конституционный совет и Государственный совет пришли к выводу, что виды и основные принципы административного надзора, то есть контроля государства за деятельностью коммун и департаментов, должны устанавливаться законом, однако порядок осуществления контрольных полномочий должен устанавливаться правительственным постановлением.
Иначе говоря, закону отводилось преимущественное значение в духе республиканской традиции, существовавшей до 1958 года, что не препятствовало, однако, принятию декретов и постановлений в той мере, в какой это предусматривалось или разрешалось законом. В системе Пятой республики роль закона в регулировании деятельности территориальных коллективов ограничена определением основных принципов.
Со временем может возникнуть вопрос, сохранится ли в будущем главенствующая роль закона в областях, которые традиционно отводились для него в отношении регулирования деятельности местных коллективов? Впрочем, Конституционный совет вынес важное постановление от 16 июля 1971 года № 71—44 по поводу свободы создания объединений. Он объявил неконституционным один из законов, поскольку тот противоречит принципам, содержащимся в преамбуле Конституции, и республиканской традиции в области свободы объединения. Однако Конституция предусматривает, что основные принципы свободного управления местных административных единиц определяются законом. Следовательно, если в будущем законе будут поколеблены принципы свободного управления, можно рассчитывать на то, что такой закон может быть сочтен противоречащим Конституции и передан в предусмотренном порядке на рассмотрение Конституционного совета.
Б. Принцип выборности руководящих органов выражается в управлении территориальными коллективами на местах через посредство коллегиальных и выборных органов.