I. Государство является юридическим лицом
А) Оно обладает всеми атрибутами юридического лица,
и для этого достаточно напомнить о некоторых из них, не давая их исчерпывающей характеристики.
Государство обладает материальным достоянием: это государственная и частная собственность.
Оно располагает штатом государственных служащих (чиновников).
Оно заключает договоры, возлагает на себя ответственность, выступает в качестве стороны при судебном разбирательстве; в отношении государства может быть вынесено судебное решение об уплате возмещения за убытки или выплате судебных издержек; сотни раз в год Государственный совет выносит постановления по делам, ответчиком по которым выступает государство.
Отдельные ученые-юристы и практики не всегда правильно осознают это; в жалобах часто встречаются следующие выражения: «жалоба, по поводу действий министра внутренних дел» или «против действий префекта». Однако когда приходится обращаться к административному судье или когда хотят привлечь к ответственности орган управления, иск следует предъявлять не к министру или префекту, а к государству. А уточнить это тем более важно, что префект, как было видно, может выступать и от имени другого коллектива. Исковые формулировки типа: «Я подаю иск против префекта», «Я требую от префекта возмещения за ущерб» — не имеют никакого смысла, потому что судебное решение будет обязывать не префекта и не он будет выплачивать возмещение. В случае необходимости это сделает либо государство, если префект действовал от его имени, либо местный управленческий коллектив. Уже само такое различение наглядно показывает, что государство обладает всеми признаками юридического лица.
Б) Вышеозначенные атрибуты сосредоточены в понятии единства государства. Государство представляет собой не одно из юридических лиц, а единое юридическое лицо. Для иллюстрации этого положения можно привести несколько примеров.
1) С финансовой точки зрения правосубъектность государства выражена в принципе единства государственного бюджета. Этот принцип содержит, конечно, исключения, ибо существуют специальные счета казначейства или дополнительные бюджеты, но они не дают оснований отрицать за государством качество юридического лица. Кроме того, существует такой инструмент государства, как казначейство, которое занимается всем, что относится к государственным доходам и расходам.
2) Государство как юридическое лицо по-своему проявляет себя в административных правоотношениях. Следует хорошо уяснить, что, подобно тому, как специальный счет казначейства не дает основания для признания за его обладателем прав юридического лица, притязать на такое право не может и министерство. Министерства являются составными звеньями государственного аппарата управления. Видный теоретик по вопросам юридических лиц профессор Мишу, а также Каррэ де Мальбер в работе «Вклад в общую теорию государства» привели довольно яркую, хотя и непочтительную, иллюстрацию, сравнивая министров с заведующими отделами крупных магазинов. Крупный магазин представляет собой такую организацию, которая может принадлежать юридическому лицу, например компании; он состоит из определенного числа отделов, во главе которых стоят заведующие отделами. Но
отдел крупного магазина не обладает признаками юридического лица; если заведующий отделом заключит договор или совершит ошибку или же допустит грубое обращение с клиентом, он, конечно, несет за это ответственность, но при этом действует от имени компании, которая владеет крупным магазином, а не от имени своего отдела трикотажных изделий или обувного отдела.
3) Этот принцип единства государства существует также в гражданских правоотношениях. Он проявляется в том, что государство не может предъявить иск самому себе, как и гражданин не может обратиться с иском в суд против самого себя. В то время как на государство может быть подана жалоба какой-либо коммуной, не может быть и речи ни о какой жалобе государства в отношении самого государства. Случается так, что два министра не могут прийти к соглашению, например в вопросах ответственности, но они не могут предъявлять иски друг к другу. Они должны договориться между собой и защищать общую позицию перед судьей, если гражданин обратился с иском, потому что каждый из них представляет государство как целое.
В принцип единства государства в гражданских правоотношениях были внесены некоторые исключения, касающиеся жалоб на превышение власти. Такая жалоба представляет собой объективную жалобу на конкретное действие, а не жалобу на физическое или юридическое лицо. На этом основании Государственный совет в порядке исключения установил, что один орган государства может возбуждать исковое производство по поводу решения другого органа государства, потому что в данном случае происходит не предъявление иска государством самому себе, а опротестование конкретного решения. Такая судебная практика сложилась на основе судебных постановлений 1933 и 1935 годов по поводу жалоб одного министра на решение другого.
Потенциально возможность подачи жалобы одним органом государства против другого находит ныне более широкое применение в связи с привлечением граждан к осуществлению управленческой деятельности. Одним из средств обеспечения такого участия является создание комиссий из представителей заинтересованных граждан и их наделения правом принятия решений. Подобное встречается довольно редко. Вообще комиссии могут давать только заключения, которые носят консультативный характер. Но за последние несколько лет отмечается тенденция наделять такие комиссии правом принятия решений. Комиссии не обладают признаками юридического лица, они действуют от имени государства, которое оказывается в данном случае стороной, даже если в комиссии нет ни одного государственного служащего. Но коль скоро такое решение принято, Государственный совет посчитал, что министр не имеет никакого права его отмены или пересмотра. Действительно, предоставление министру возможности отменять решение комиссии ограничивало бы реальный характер участия населения в управлении. Но поскольку решение влечет за собой ответственность государства, министр располагает правом апеллировать к суду. Таким путем он может обжаловать решения этих комиссий перед административным судьей, несмотря на то, что и министр, и комиссии действуют от имени государства. Эти особенности никак не умаляют существа и ценности принципа единства государства.

А. Значение юридического лица
Необходимо прежде всего подчеркнуть важность этого понятия во французском законодательстве, в частности в сфере публичного права.
Таблица 1 Классификация лиц по юридическим признакам
Юридические лица
Физические лица Юридические лица
Частное право Публичное право
Частные организации,
выполняющие обязанности
публичной службы
Цель — извлечение Цель не состоит в из- Терри i ори- Государ-прибыли (компании влечении прибыли альные уп- ственные уч-и т. д.) равленческие реждения
коллективы
Объединения лиц (благотворитель- Объединения имущества (фонды) ные ассоциации, профсоюзы, кассы взаимопомощи и т. д.)
Таблица 2 Иерархия лиц по юридическим признакам
Государство
Физические Юридические лица, подпа- Юридические лица, подпа-
лица дающие под режим ча- дающие под режим пуб-
стного права личного права
1. Политическое значение
Юридическое лицо—одновременно и отправная точка, и критерий самостоятельности учреждения по отношению к государству.
Рассмотрим сначала различие между деконцентрацией и децентрализацией. Деконцентрация власти заключается в передаче полномочий по принятию решений от центрального органа, который обычно находится в столице, органам, находящимся на периферии. И хотя те и другие подчинены одному и тому же юридическому лицу, то есть государству, министр как представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам — представителям государства на местах. Это никак не ограничивает их самостоятельности и не расширяет значения их власти, а является лишь способом организации властвования внутри государства.
Напротив, при децентрализации полномочия юридического лица, каковым является государство, отчуждаются в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив—коммуна или департамент или же государственное учреждение. Тем самым создаются условия для подлинного участия в управлении граждан или их представителей.
Значение данного различия видно на примере эволюции вопроса о регионах. В нашей административной системе регион до недавнего времени являлся лишь звеном в организации государства; он не был юридическим лицом в отличие от департамента или коммуны. Законопроект, вынесенный на референдум в апреле 1969 года и отвергнутый населением, предусматривал наделение регионов правами юридических лиц; закон, принятый в 1972 году, частично предоставил им эти права в форме государственно-правового учреждения вместо формы территориального управленческого коллектива; закон от 2 марта 1982 года завершил эту эволюцию, превратив регионы в территориальные самоуправляющиеся коллективы.
Самостоятельность учреждения, будь то университет или государственное предприятие, в широкой степени зависит от того, в какой мере оно как юридическое лицо самостоятельно по отношению к государству.
Не следует преувеличивать преимущества юридического лица. Одного этого критерия недостаточно, для того чтобы обеспечить подлинную самостоятельность какого-либо учреждения, если, помимо всего прочего, оно не располагает необходимыми ресурсами или средствами или же если оно подчинено жесткому контролю. Но при всех условиях статус юридического лица едва ли не самое главное условие для проявления самостоятельности вовне.
2. С точки зрения публичного права юридическое лицо выполняет важные практические функции, объем которых весьма значителен и подчас неизвестен во всех деталях.
Например, каждое из вышеупомянутых юридических лиц имеет собственный штатный персонал. Государства располагают штатом служащих, которые являются государственными чиновниками, а коммуны и департаменты имеют собственный штатный персонал. Быть государственным служащим или служащим коммуны—не одно и то же; у них различный правовой статус; кроме того, служащий какой-либо коммуны, например коммуны Марселя, может получить назначение на должность только в том городе, где проходит его служебная карьера, тогда как государственный служащий может быть назначен на должность в пределах всей национальной территории.
С точки зрения правового статуса государственное достояние также нельзя смешивать с собственностью других юридических лиц, подпадающих под нормы публичного права. Изменения в режиме собственности приводят к передаче имущества из одной сферы в другую; каждый коллектив является владельцем своего собственного имущества, вследствие чего, если другое юридическое лицо, действующее на основе публичного права, пожелает использовать его, оно обязано выплатить компенсацию прежнему владельцу.
В области обязательственного права и договорной ответственности важно установить, какое именно юридическое лицо заключило договор или причинило ущерб.
Б. Взаимозависимость юридических лиц в области действия публичного права
Вся совокупность юридических лиц, подпадающих под режим публичного права, образует общий управленческий комплекс. Нельзя полностью отделять одни юридические лица от других, поэтому когда на обычном, неюридическом языке говорят об аппарате управления вообще, не делая различия между коммуной, департаментом, государством, то нельзя сказать, что это совсем неверно. Все юридические лица в сфере действия публичного права взаимозависимы, что проявляется в процессе взаимного сотрудничества, а подчас и в случаях возникновения между ними споров и конфликтов, в процессе взаимоконтроля.
1. Сотрудничество между юридическими лицами в области публичного права
Существует несколько форм взаимосотрудничества юридических лиц, совокупность которых образует так называемое совместное управление.
а) Во-первых, несколько юридических лиц, подпадающих под режим публичного права, могут иметь один и тот же руководящий орган, быть представлены одним и тем же должностным лицом. Это то, что в международном, как и во внутреннем, праве называют разделением функций. Так, например, префект всегда состоял на государственной службе, но он был и служащим другого юридического лица, подчиненного режиму публичного права,—департамента. В отдельных случаях префект мог выступать и от имени коммун. Всеобъемлющий характер полномочий префектов был ослаблен законом о децентрализации от 2 марта 1982 года, который лишил префектов, ставших комиссарами Республики, полноты исполнительной власти в департаменте.
Мэр, который в свою очередь выступает в основном качестве как должностное лицо коммуны, очень часто действует и от имени государства, например исполняя функции по регистрации актов гражданского состояния или выдавая разовое разрешение.
б) Впрочем, довольно часты ситуации, когда коллектив выделяет свой штат или часть штатного персонала в распоряжение другого коллектива или юридического лица, подчиненного режиму публичного права. Можно привести три характерных примера.
Несколько лет назад во всех крупных городах полиция была переподчинена государству. Это означало, что полицейский персонал в этих городах отныне состоит на государственной службе, то есть находится на содержании государства и управляется им, но при этом он частично выполняет функции аппарата муниципальной полиции, например при регулировании дорожного движения. Таким образом, эта категория государственных служащих специально выделяется в распоряжение другого публичного коллектива, то есть коммуны.
То же самое наблюдается и в отношении служб по борьбе с пожарами. В небольшой коммуне может возникнуть крупный пожар. Коммуна не располагает материальными возможностями для борьбы с ним. Тогда она, согласно системе, созданной на территории всей страны, обращается в пожарное управление, принадлежащее более крупной соседней коммуне, или в более серьезных случаях— в пожарное управление главного города департамента. Таким образом, одни коммуны временно выделяют свой штатный персонал в распоряжение другой коммуны.

Прежде чем приступить к углубленному анализу, необходимо выяснить, что представляет собой юридическое лицо в нашей правовой системе. Для выяснения этого необходимо выйти за рамки административного права.
Длительное время многие авторы отрицали само существование юридического лица, ссылаясь на то, что это понятие — всего лишь фикция, а существуют только физические лица. Так, один профессор обосновывал свою позицию тем, что никогда не обедал с юридическим лицом.
Подобные рассуждения на уровне схоластического теоретизирования остались в прошлом. В реальной правовой действительности юридические лица существуют, и потому необходимо попытаться дать не только их определение, но и классификацию.
А. Определение
Юридическое лицо отличается от физического; прошлые ошибки объясняются тем, что иногда делались попытки полностью отождествлять их. Физическое лицо— одновременно и биологическое существо, и юридическое явление. Юридическое же лицо — только юридическое явление. В некотором отношении оно является абстрактным понятием, поскольку не существует в естественном состоянии. Но на основании того, что это абстракция, нельзя делать вывод о фиктивности юридического лица.
1. Юридическое лицо как совокупность людей не просто формальное объединение лиц. Определенное число физических лиц объединяется для создания организации, например ассоциации, профсоюза или коммерческого общества. Впрочем, в одном юридическом лице может быть объединено несколько юридических лиц, тогда оно будет их объединением. Пример—профсоюзные конфедерации, объединяющие определенное число профсоюзов. Во французском праве как исключение, а в англосаксонском праве — как правило таковыми являются объединения с целью совместного управления имуществом, когда определенная имущественная масса служит достижению общей цели.
Одного лишь факта существования объединения недостаточно для того, чтобы охарактеризовать его как
юридическое лицо. Существуют объединения, не имеющие признаков юридического лица, и среди них можно выделить два, имеющих особо важное значение. Во-первых, семью, которая, безусловно, является союзом физических лиц, включающим родителей и детей, не имеющим признаков юридического лица в собственном смысле слова. Затем—предприятие, которое может принадлежать юридическому лицу, компании, но само по себе юридическим лицом не является, хотя в реальности представляет собой группу физических лиц, предпринимателей и работающих по найму трудящихся.
2. Юридическое лицо как организованная совокупность людей выступает в качестве второго значимого элемента в общем определении, но оно распадается на ряд более дробных дефиниций.
а) Совокупность людей должна быть организована для достижения определенной цели. Люди объединяются в юридическое лицо для достижения желаемой цели, которая может быть либо бескорыстной, то есть иметь политическое, спортивное или иное предназначение, либо заключаться в извлечении прибыли по образцу извлекающих доходы коммерческих или промышленных предприятий. В том и другом случае люди объединяются для удовлетворения коллективных интересов, отличных от индивидуальных интересов каждого из членов организации. С юридической точки зрения это выражено в принципе специализации. Юридическое лицо создается для достижения заранее декларируемой цели и функционирует ради достижения только этой, а не иных целей.

Изучение административного права традиционно начинается со сферы юрисдикционного контроля, поскольку в основе ее лежит судебная деятельность.
Такой подход отчетливо выражен в одном из первых крупных трудов по административному праву, опубликованном в конце XIX века, который был подготовлен не профессором права, а вице-председателем Государственного совета М. Лафарьером и назывался «Курс административно-судебного права». Как видно из самого названия, акцент в нем был сделан на процессуальную сторону административного права. Подобный упор на конфликтную сферу управления таит в себе ряд неудобств. К счастью, управленческая деятельность редко завершается возникновением конфликтных ситуаций. Следовательно, исследование природы и способов их разрешения в практике Государственного совета не позволяет составить полное представление об административном праве. Конфликтная сфера дает искаженное видение предмета, проливая свет лишь на определенные аспекты реально функционирующей системы управления.
Поэтому от такого методологического подхода в последнее время отказались, ибо концептуально лучше сначала изучить систему управления, а затем контроль над ней; сначала необходимо изучить принципиальную схему управленческого механизма, а затем выяснить причины, приводящие к сбою в его работе. Эту мысль образно выразили профессор Вейль, заявив, что «настала пора, прежде чем исследовать патологию, основательно изучить анатомию», а также К. Маркс, подчеркнувший, что искусство управления только тогда встанет на прочную основу, когда оно вооружится диалектикой.
В настоящей книге содержание современного французского административного права раскрывается на основе исторического и сравнительного подходов.
Если в конституционном праве досконально изучают историю государственных учреждений, последовательно сменяющиеся политические режимы, так же как и соответствующий политический строй других государств, то в административном праве лишь весьма отвлеченно изучается прошлое и иностранный опыт. Такой подход ошибочен как в отношении управленческих, так и других институтов, ибо суть правовой эволюции можно познать, лишь опираясь на исторический опыт. Роль Государственного совета в современной административной и политической жизни Франции можно уяснить только сквозь призму его исторического развития начиная с начала XIX века. Если иностранный специалист, будучи хорошо осведомленным о современной деятельности Государственного совета, вдруг вознамерится механически перенести его на почву своей страны, он рискует совершить массу грубых ошибок.
Тем не менее сравнительный анализ весьма плодотворен, поскольку позволяет лучше понять наши учреждения в сопоставлении с учреждениями других государств и таким образом отметить черты относительной новизны или сходства. Нередко французский юрист выглядит весьма озадаченным, когда ему становится известно, что
та или иная страна обходится без префектов, министерских кабинетов и Государственного совета. Однако в действительности существует очень много государств, которые не имеют подобных учреждений. Интересно было бы знать, по каким причинам они отсутствуют, и одновременно познакомиться со специфическими и оригинальными чертами других систем управления, сравнить их с нашей и заняться поисками совершенствования.
В настоящем труде лишь бегло затрагивается та часть современного французского административного права, которую иногда называют специальным административным правом, которое содержит особые положения, регулирующие деятельность того или иного важного сектора управления. К такому типу права относятся положения о градостроительстве, образовании и обучении, о формах государственного вмешательства в экономику.
Нами поставлена иная цель—исследовать общее административное право, то есть совокупность норм общего значения, которые определяют сущность административно-правового регулирования во всем его объеме.
Профессор Риверо однажды заметил, что в морях вылавливают значительно больше сардин, чем целакан-тов, и тем не менее профессора-натуралисты с большим интересом изучают целакантов, нежели сардины, строение которых гораздо примитивнее. То же самое наблюдается и в юридической науке. Можно в изобилии найти заметки, книги, диссертации о сложных и довольно исключительных явлениях в праве, но в конечном счете решающего значения для его развития они не имеют.

Юрист располагает определенным набором инструментов, которые помогают ему отыскать соответствующие правовые нормы и необходимую информацию. К их числу относится сама доктрина и документация.
Доктрина включает в себя сложный комплекс знаний, составными частями которого являются университетская наука, теория судебной практики и теория управления.
Университетская наука основана прежде всего на капитальных трудах общего характера, в которых излагается полный курс административного права, включая, разумеется, его общетеоретическую часть. Различают две категории таких курсов.
В первую очередь это научные труды синтетического характера, которые в зависимости от их объема называются краткими курсами, учебниками или пособиями с системным изложением предмета, согласно университетским программам обучения. Существуют и справочные издания энциклопедического характера с обширными алфавитными или предметными указателями.
Университетская наука излагается также в обширных курсах, в специализированных трудах, в частности в диссертациях, научных статьях и исследованиях, публикуемых на страницах журналов. Эти отдельные исследования в виде статей и хроник издаются при участии известных профессоров и высокопоставленных административных руководителей в обозрениях типа «Меланж» в честь какого-либо выдающегося профессора. Так, в 1974 году вышел сборник в честь профессора М. Валина под названием «Судья и публичное право», в котором содержалось более сорока статей по административному праву. Содержательными были и сборники в честь Ш. Эйзенманна и Стассинопулоса.
Наряду со статьями и хрониками публикуются и комментарии к судебным постановлениям, которые в прошлом рассматривались в качестве важнейшего источника информации о праве. Крупнейший специалист по судебной практике профессор Ориу в течение сорока лет, в конце XIX—начале XX века, исследовал и комментировал решения Государственного совета. Пожалуй, в истории не найдется более скрупулезных и трудолюбивых толкователей судебной практики. Тем не менее комментарии судебных постановлений издаются довольно часто. Они представляют собой изложение существа новейшего судейского постановления, главным образом Государственного совета, сопровождаемое критическими или одобрительными замечаниями автора комментария, который стремится выделить место и значение нового постановления в общей массе судебных решений.
Теория судебной практики
К комментариям судебных постановлений следует присовокупить и еще один источник, имеющий доктринальное значение. Речь идет о мотивированных заключениях правительственных комиссаров.
Правительственный комиссар — это член Государственного совета, призванный давать заключения по каждому делу. Он выполняет эту функцию вполне самостоятельно, не будучи к тому уполномоченным специально и не выступая в качестве представителя правительства. В некотором роде он излагает свое мнение о законности действий и об ответственности государственной администрации по спорному делу. Наибольший авторитет имеют те заключения, которые затем утверждаются высшим судебным учреждением. Например, Верховный суд Мадагаскара вынес принципиальное решение, основываясь на представлении правительственного комиссара. Его заключения нередко публикуются, когда они затрагивают важные проблемы или когда их текст признается в качестве ценного источника, имеющего доктринальное значение. В определенном смысле заключение, оглашенное открыто с соблюдением процедуры, принятой в Государственном совете, представляет собой не только управленческий акт, но и составной элемент доктрины, поскольку в нем анализируются, объясняются и комментируются действующие нормы и принципы административного права в их синтетическом единстве.
Теория управления
Теорию управления можно причислить к категории документального источника в том смысле, что она опирается на деятельность органов государственного управления и потому носит официальный характер. В то же время она—составная часть всей доктрины в самом широком значении этого термина, хотя из ее знания прямых юридических следствий еще не наступает. Доктринальное значение имеют обоснования тех или иных точек зрения, комментарии, толкования, которые можно обнаружить в циркулярах и в ответах на вопросы парламентариев. У теории управления большой практический резонанс, поскольку работники государственного аппарата часто ссылаются на ее положения в своей повседневной работе.