Сегодня
НАВИГАЦИЯ:
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ:
РАЗНОЕ:
РЕКЛАМА:
АРХИВ НОВОСТЕЙ:
ОБСУЖДЕНИЕ И ДОРАБОТКА ЗАКОНОПРОЕКТА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ
 (голосов: 0)
  Законодательный процесс | Автор: admin | 31-05-2010, 10:31
Это наиболее важная и объемная стадия законодательного про¬цесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, об¬суждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект мо¬жет быть принят и после первого чтения.
Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседа¬ниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения (хотя за¬конодательная практика знает примеры одного, двух и четырех чте¬ний).
Значимость этапов различна для законодательных процессов раз¬ных стран. Так, для ФРГ наиболее важно первое чтение, когда проис¬ходит обсуждение отдельных положений закона. В США первое чтение фактически не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет.
По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, что¬бы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам - законопроекта.
Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — пере-едается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем •проекта.
Наиболее типична организация работы над законопроектом на гданной стадии законодательного процесса в США, где основная дея-тельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. В зависимости от своего содержания билль передается на рассмотрение профильного комитета. Передача документа в тот комитет, где заседает выдвинувший его депутат, позволяет отстаивать, проект на всем его пути от внесения до обсуждения в согласительном комитете. Члены последнего, как правило, избираются из состава то¬го комитета, куда первоначально был направлен законопроект.
Для того чтобы содержащиеся в билле формулировки позволили передать его на рассмотрение в надлежащий комитет, документ про¬ходит Ведомство законодательных консультаций, а также обсуждает¬ся с юристом соответствующего комитета.
Документ может быть направлен не в один, а в несколько комите-тов. В этом случае возможны три варианта движения билля:
1) одновременное направление в несколько комитетов;
2) последовательное направление законопроекта или его части вначале в один, а затем в другой или другие комитеты;
3) направление отдельных частей законопроекта в разные комите¬ты одновременно или последовательно.
Передача документов в несколько комитетов имеет как положи-тельные, так и отрицательные стороны:
- направление законопроекта более чем в один комитет может за-держать его рассмотрение вследствие политических разногласий, не-совпадений расписаний работы комитетов, необходимости получе¬ния экспертной оценки документа из разных комитетов ;
- увеличивается объем работы для депутатов, выдвинувших зако-нопроект, поскольку для достижения желаемого результата необхо¬димо обеспечить поддержку документа у большего числа депутатов;
— у законопроекта появляется большее число сторонников, об-суждение проводится более тщательно, как правило, это уменьшает число поправок, повышается вероятность его успешного дальнейше¬го прохождения .
При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан на рассмотрение, могут возникать конфликты. Как правило, в таких ситуациях решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если вопрос о компетенции не затрагивается, но рассматриваемый законопроект входит в круг инте¬ресов нескольких комиссий, то каждая из них может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать мнение по ин¬тересующему вопросу. Такое решение спорных вопросов принято, например, во Франции. В России Регламентом Государственной Ду¬мы не предусмотрены процедуры урегулирования подобных кон¬фликтов. Фактически последней инстанций является Совет Государ¬ственной Думы.
Работа комитетов над законопроектами, принятыми к производ¬ству, состоит из двух стадий.
На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Отосланные в комитет проекты заносятся в календарь комитета наряду с иными вопросами, находящимися там на рассмотрении. Палата может изъять законопроект из данного комитета и переслать в другой, но редко использует это право . Как правило, профильный комитет палаты сразу же направляет поступивший законопроект в правительственные учреждения, и дальнейшая работа зачастую ведется совместно. Кроме того, заслушиваются мнения представителей различных организаций, экспертов.
В процессе такого обсуждения авторы законопроекта имеют возможность получить информацию о широком спектре мнений по данному вопросу, примирить конфликтующие стороны до вынесения доку-мента на рассмотрение палаты, подготовить контраргументы или разработать тактику на случай возникновения чрезвычайных обстоятельств.
Передача документа из комитета в подкомитет регулируется правилами самого комитета.
3а этой стадией следует «исполнительная сессия» — главная часть работы, которая носит конфиденциальный характер. Комитет обладает широкими полномочиями в отношении переданного ему билля: он может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить редакцию и название бил¬ля, разработать альтернативный проект. Фактически он может соста¬вить новый билль, поскольку действует независимо .
В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответ-ствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в пар¬ламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносит¬ся с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.
Значительными полномочиями обладают комиссии итальянского парламента, поскольку палаты могут передать им право окончательно¬го утверждения законопроекта (ст. 72 Конституции). Несмотря на то, что в комиссиях сохраняется то же соотношение партийных сил, что и в палатах, доклад постоянной комиссии сначала рассматривается на заседании руководителей партийных фракций, а затем - на пленарном заседании.
Процедуры парламента Финляндии на этапе обсуждения законо-проекта имеют специфические черты.
Рассмотрение законопроекта в Парламенте начинается с переда¬чи его в Совет при Председателе Парламента. Первое обсуждение происходит на пленарном заседании Совета, где все депутаты могут высказать свое мнение (так называемые «ремиссионные дебаты»).
Только после этих процедур законопроект попадает в специаль¬ные комиссии, для которых характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют право привлекать экспертов, чиновников, исследо¬вателей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два заседания комиссии, по результатам последнего состав¬ляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем пе¬редается на пленарное заседание Парламента.
После пленарного заседания законопроект попадает в Большую комиссию, задача которой - детальное рассмотрение самого законо¬проекта и всех замечаний к нему. Памятная записка Большой комис¬сии - основа для второго чтения парламента.
Во Франции Высшая комиссия по кодификации совместно с Ге-неральным Советом осуществляют контроль над всеми законопроек¬тами, вносимыми в парламент, дают на них свое согласие .
Работа парламентских комиссий во Франции имеет огромное зна-чение, учитывая соотношение роли Правительства и Парламента в законодательном процессе. Правительство во многих областях обла¬дает подлинной монополией на законодательную инициативу. В об¬щем числе принятых законов в V Республике законопроекты прави¬тельства составляют 90%. При этом законы, принятые на основе предложений парламентариев, как правило, являются актами, регу¬лирующими не самые важные отношения .
Таким образом, тщательная полноценная работа парламентских комиссий, внесение поправок — стали (прежде всего, для парламент¬ской оппозиции) основными инструментами участия в законодатель¬ном процессе.
В США существует процедурный комитет, одной из задач которо¬го является урегулирование конфликтов между другими комитетами. В частности, если двумя или более комитетами подготовлены различ¬ные версии билля, то процедурный комитет готовит специальные правила. В них указывается, какая версия будет рассматриваться в палате, распределено время обсуждения между всеми заинтересован¬ными сторонами. Процедурный комитет может отказаться от принятия окончательного решения до тех пор, пока сами комитеты не вы¬работают компромиссный вариант документа.
В Великобритании действует целая система законодательных ко-митетов: палата общин имеет несколько постоянных комитетов, из которых два являются специализированными - по делам Шотландии и по депутатским биллям. Остальные комитеты не имеют определен¬ной предметной компетенции, что подчеркивается их наименовани¬ем по начальным буквам алфавита - А, В, С и т.д. Кроме того, есть еще два постоянных комитета - Великий комитет по делам Шотлан¬дии и Великий комитет по делам Уэльса .
Комитеты Парламента Великобритании в отличии от американ¬ских носят вспомогательный характер, они рассматривают билль по¬сле второго чтения и «связаны» рекомендациями палаты.
Таким образом, значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных парламентах. Однако, каким бы ни было со-отношение выполняемой ими работы с деятельностью палат, нали¬чие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/ко¬миссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальных формулировок, что способствует:
1) оптимизации законодательного процесса;
2) улучшению качества законотворчества.
Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), рабо¬тавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно важное значе¬ние. Его текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соот¬ветственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четко¬го мнения. В тексте доклада могут содержаться:
1) указания на разногласия, возникшие в отношении отдельных положений законопроекта;
2) указания на намерения меньшинства прибегнуть к механизму внесения поправок во время обсуждения проекта в палате.
На стадии второго чтения происходит обсуждение и голосование каждой статьи проекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причине значительная часть депутатов не согласна с со-держащимися в проекте принципиальными решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работы над данным законопро¬ектом.
В США принята следующая система формулировок для выраже¬ния поправок:
1) «добавить» или «включить определенные слова или параграфы;
2) «вычеркнуть» определенные слова или параграфы;
3) «вычеркнуть определенные слова и вставить другие». Такое предложение не допускает его деления, то есть, если оно будет от¬вергнуто, депутат может предложить вычеркнуть те же самые неже¬лательные слова, но вставить уже совсем другие — это будет совсем другое дополнение (правило 18 Сената США гласит, что дополне¬ние, предлагающее вычеркнуть «А» и вставить «Б», должно рассма¬триваться как два отдельных вопроса и предложение «вычеркнуть» должно обсуждаться первым);
4) «заменить» обсуждаемую резолюцию (текст) другой, относя¬щейся к тому же вопросу;
5) «подразделить вопрос» на два или более подвопроса, чтобы иметь возможность голосовать по отдельным пунктам .
На практике парламентские дебаты могут быть ограничены раз-личными приемами. Так, в странах англосаксонского права спикер, используя свои полномочия, может применить правило «кенгуру», которое дает возможность отобрать поправки для голосования. Ис¬пользование «гильотины» позволяет ограничить обсуждение по времени и по содержанию, принятие предложения о «закрытии дебатов» влечет немедленное прекращение всякого обсуждения.
В американском парламенте председательствующий может внести «предшествующий вопрос» , что означает предложение немедленно прекратить дебаты и перейти к голосованию. «Предшествующий во¬прос» не подлежит обсуждению и превосходит по рангу любое подле¬жащее обсуждению предложение. Правила разрешают пересматри¬вать «предшествующий вопрос», но запрещают делать это после того, как палата проделала какую либо работу по нему, например, прекра¬тила дебаты и начала голосование. Для утверждения «предшествую¬щего вопроса» необходимо две трети голосов. Внесение предшеству¬ющего вопроса требует простого большинства, поэтому Палата представителей называет это предложение «затычкой», поскольку оно позволяет простому большинству «заткнуть рот меньшинству».
Институт «предшествующего вопроса» достался Конгрессу США в наследство от британского парламента, где он был задуман как сред¬ство снятия основного вопроса (но не прений к нему). Впервые он был применен в 1604 году, и считалось, что его применение будет ог¬раничено только самыми щекотливыми ситуациями. Принятая тогда формулировка гласила: «Надлежит ли поставить основной вопрос?». В случае отрицательного ответа основной вопрос снимался с повест¬ки дня на всю текущую сессию.
Постепенно и сама формулировка и процедура ее применения мо-дифицировались. Первоначально в американском Конгрессе утверж¬дение «предшествующего вопроса» приводило к снятию без голосо¬вания всех предложений, кроме основного вопроса, и к немедленному переходу к голосованию по основному вопросу.
В 1840 году это положение было изменено: Палата не снимала, а го-лосовала по всем обсуждаемым дополнениям к основному вопросу и затем переходила к голосованию непосредственно по основному во¬просу.
В 1848 году правила вновь трансформировались: Палата сначала голосовала по предложениям (если таковые стояли на обсуждении) направить всю обсуждаемую проблему на рассмотрение соответству¬ющей комиссии (так называемое «предложение направить»), затем по дополнениям (поправкам), предложенным комиссией (если они были), затем по другим внесенным дополнениям (поправкам) и толь¬ко потом - по самому основному вопросу.
В 1860 году Конгресс постановил, что в случае, когда обсуждается предложение «отложить вопрос» (на разные сроки), единственным последствием утверждения «предшествующего вопроса» является пе¬реход палаты к немедленному голосованию по этому предложению. Это позволило предотвратить устранение «предшествующим вопро¬сом» любого обсуждаемого палатой предложения. Таким образом, се¬годня институт «предшествующего вопроса» превратился просто в предложение прекратить дебаты и перейти к голосованию .
Часто регламенты требуют представления поправок в письменном виде и заранее, чтобы комиссия (комитет), работающая над проек¬том, а также все депутаты могли получить их своевременно и выра¬ботать к ним свое отношение. Поэтому во Франции, например, уста¬новлены сроки внесения поправок: 8 дней до обсуждения в палате .
В Конгрессе США существует следующее правило: все «принци-пиальные предложения», поправки и инструкции комиссиям долж¬ны представляться в письменном виде, если этого требует председа-тельствующий. К «принципиальным», или основным, относятся предложения по любой проблеме, выдвигаемой на обсуждение палаты. Они отличаются от так называемых «вспомогательных», «побоч¬ных» и «привилегированных» вопросов».
В разных странах время для обсуждения, как правило, лимитиро¬вано в пределах от 10 до 40 минут (в США и Франции - 5 минут). Кроме того, существуют ограничения персонального характера. Так, правило Сената США гласит: «Ни один сенатор не имеет право вы¬ступать более двух раз в одной дискуссии в один и тот же день без разрешения Сената, каковое утверждается или отвергается без об¬суждения».
Для уменьшения времени, отведенного для прохождения проекта, применяются специальные механизмы. Так, в Италии существует институт «сокращенной процедуры» для законопроектов, объявленных срочными. Во Франции Регламент Национального Собрания предусматривает «голосование без дебатов», «сокращенные дебаты» (в дискуссии может участвовать только автор поправки, оппонент, председатель или докладчик комиссии). В ФРГ, если федеральное Правительство рассматривает законопроект как особо срочный в мо¬мент передачи его в Бундесрат, то оно может направить его по истече¬нии 3-х недель в Бундестаг даже если мнение Бундесрата еще не полу¬чено. Кроме того, в Основном законе ФРГ содержится понятие «законодательной необходимости», применяемое в отношении откло¬ненного Бундестагом законопроекта. Оно устанавливается президен¬том по предложению правительства и с согласия бундесрата. Если по¬сле этого Бундестаг не применяет его, то закон вступает в силу только по утверждению Бундесрата.
Аналогичные механизмы содержит Конституция Греции, нормы которой закрепляют понятия: «для очень срочных законопроектов», «для законопроектов особой важности». Для таких случаев предусмо¬трены ограничения обсуждения по количеству докладчиков и самих заседаний.
В США существует весьма подробная и четкая классификация вно-симых на обсуждение Конгресса предложений, составляющих иерар-хическую систему очередности обсуждения после внесения.
«Вспомогательным» называется предложение, дополняющее другое предложение с целью избежать его обсуждение. Существует шесть ти¬пов таких предложений: «временно отложить (вопрос)» («положить под сукно»); «предшествующий или предварительный вопрос»; отло¬жить вопрос до оговоренного времени; передать вопрос в соответству¬ющую комиссию; дополнить, то есть внести поправку; отложить во¬прос на неопределенный срок. Каждое из указанных предложений расположено в порядке предпочтительности, а значит, уступает в оче¬редности обсуждения предыдущему. Любое из них, за исключением поправки, разрешается вносить даже в тот момент, когда на обсужде¬нии палаты находится другое, но более «низкое» по рангу предложе¬ние. Однако ни одно из них нельзя внести, если обсуждается предло¬жение «более высокое» по рангу.
«Побочные» предложения возникают в ходе обсуждения других предложений, поэтому они имеют преимущества в очередности над 1 самими обсуждаемыми предложениями, а значит, решения по ним должны быть приняты до решений по этим предложениям (возраже¬ние против обсуждения вопроса; предложение зачитать документы; предложение снять ранее внесенное предложение и другие).
Однако «побочные» предложения уступают в очередности «при-вилегированным».
«Привилегированные» или внеочередные предложения, не связа¬ны с обсуждаемым вопросом, но в силу своей важности имеют пре¬имущество перед всеми другими. Они не подлежат обсуждению, ес¬ли только не затрагивают прав Конгресса и его членов. К таким предложениям, например, относится предложение объявить перерыв. Таким образом, все предложения имеют строго установленную очередность обсуждения. Так, предложение «направить (передать) вопрос в комиссию» «выше» по рангу, чем предложение «дополнить» (то есть внести поправку) или «отложить на неопределенный срок». Но оно уступает любым «побочным» или «привилегированным»
предложениям, а также предложению «временно отложить», предло-жению, выдвигающему «предшествующий вопрос» .
Обсуждение каждой поправки завершается голосованием. Палата может вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться поправки к уже принятым поправкам. Ес¬ли палата одобрила проект во втором чтении, он также возвращается в комитет (комиссию) для редакционной отработки.
При третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в це¬лом со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не до¬пускаются за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, ес¬ли для его принятия требуется квалифицированное или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого коли¬чества .
В американском парламенте существуют процедурные «уловки», позволяющие гарантировать прохождение проекта. Так, в Конгрессе принята следующая практика: тот конгрессмен, который вносит какой-либо важный законопроект, немедленно после его утверждения предла¬гает «пересмотреть» результаты голосования по нему, и одновременно кто-то из его коллег вносит предложение «временно отложить (предло¬жение пересмотреть)». Предложение «временно отложить» имеет пре¬имущество в очередности. При этом, если предложение «пересмотреть» не будет задействовано (проголосовано) в ходе данной сессии, то его «жизнеспособность» заканчивается с ее окончанием. Таким образом, ес¬ли предложение «временно отложить» (пересмотр) утверждается, прак¬тически это означает, что решение по законопроекту станет окончатель¬ным, поскольку повторно требовать пересмотра в этих условиях нельзя, а наличие огромного числа других законопроектов, ожидающих рассмо-трения, сделает маловероятным возвращение к временно отложенному предложению «пересмотреть» (если только этого не потребуют две тре¬ти членов палаты) .
Обсуждение в ходе любого чтения может быть фракционным или свободным. При фракционном обсуждении выступают лидеры фрак¬ции или уполномоченные ею депутаты для изложения позиции фрак¬ции по обсуждаемому законопроекту. В Израиле, Великобритании об¬суждение фактически бывает только фракционным. Свободное обсуждение, когда депутат может высказать свою точку зрения, прово¬дится очень редко, и каждый раз по специальному разрешению парла¬мента.
Голосование в некоторых странах сравнительно свободно и не подчиняется фракционной дисциплине, в других — жестко связано партийной дисциплиной (в Великобритании оно свободно только по вопросам морали; в 1972 г. было проведено свободное голосование по вопросу о вступлении в «Общий рынок»). Для проведения свободно¬го голосования необходимо специальное решение парламента.
Используются разные способы голосования:
1) открытое - поднятием рук или «голосование ногами», когда сторонники законопроекта в парламенте выходят в одну дверь, а его противники - в другую, и счетчики в дверях подсчитывают число тех и других (Великобритания, Индия, США);
2) тайное — бюллетенями и при помощи электронного голосова¬ния (Палата представителей США, Финляндия, Швеция);
3) поименно открытое голосование .
Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую па¬лату.
61bb4f226691dc52922d61ca174c62a8.js" type="text/javascript">f274ea90b7453bcbf2480d704c892f98.js" type="text/javascript">8032e66779cb5d278ef0cd53d71e6ed5.js" type="text/javascript">6e2c2dc65749e52a36d625ac9ac35c38.js" type="text/javascript">3b96567a0e4ed2709d1230ec00bce447.js" type="text/javascript">ac17c60df97a8a8f8ff69dfd59067c26.js" type="text/javascript">8a5d8b2538ef3b8df8fbecbddf8bba67.js" type="text/javascript">3f1d046d0c059396377bc32caad01b85.js" type="text/javascript">b872834a028b562003beb6874f33c135.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 488 |
Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.

    Другие новости по теме:
{related-news}
Напечатать Комментарии (0)
ukrstroy.biz
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА:
РАЗНОЕ:
КОММЕНТАРИИ:
ОКОЛОЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА: