В системе категории теории административно-государственно¬го управления понятие «функции» является синонимом «задачи», «прерогативы», «круг ведения». Все они употребляются для обо¬значения деятельности любых административных учреждений не¬зависимо от их стратегических целей. Анализ функций админи¬стративно-государственного управления имеет первостепенное значение для понимания работы государственного аппарата. Он показывает, насколько многочисленны, сложны и разнообразны задачи, осуществляемые современной администрацией.
Можно ли дать исчерпывающую классификацию функций управления? Думается, что нет. Все зависит от используемого ме¬тода анализа: каждая функция в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых в свою очередь — на более узкие задачи и т.д. Поэтому большинство авторов ограничиваются характерис¬тикой наиболее общих функций административно-государствен-ного управления.
Американские политологи Майкл Роскин, Роберт Корд и Уолтер Джонс считают, что можно выделить шесть основных на¬правлений деятельности государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензиро¬вание, сбор информации и коммунальное хозяйство14. Правитель¬ственная бюрократия на любом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, разумеется, есть бю¬ро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций)15.
Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой испол¬нительной властью. Это и есть собственно администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам, чтобы оплатить стоимость разно¬образных программ благосостояния. Департамент здравоохране¬ния и медицинской помощи осуществляет эту политику, решая, сколько денег предназначается каждому штату, и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы по назначению16.
Великобритания проводит политику свободного медицинско¬го обеспечения граждан. Ее служба Национального здравоохра¬нения осуществляет эту политику, контролируя медицинскую под¬готовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и т.д. В России Министерство здравоохранения следит за распределе¬нием средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения17.
Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выполняет политические решения, в число ее функ¬ции входит и разработка принципов управления. Наряду со сво¬ими административными обязанностями департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убежде¬нию общественности в выгодах относительно цели какой-либо про¬граммы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах, как пожарная профилактика, бе¬зопасность движения и охрана природных богатств18.
В Великобритании исполнительные власти и администрато¬ры надзирают за повседневными действиями своих департамен¬тов; высокие административно-должностные лица помогают раз¬рабатывать предлагаемые законопроекты, так же как помогают своим министрам отвечать на вопросы членов парламента. Посколь¬ку Великобритания (подобно Франции) частично сохранила го-сударственный сектор в экономике, то такие важные отрасли, как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии, управляются правительственно-контролиру¬емыми корпорациями, которые выполняют политические реше¬ния (обычно сохраняемые за частным сектором в США).
Что касается второй функции правительственной бюрокра¬тии — обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специ¬фических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не задумываемся о его службе, тем не ме¬нее это является жизненно важным для фермеров и рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в областях контроля за вредителями, землеустрой¬ства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании на¬селение19. В Великобритании и России большая часть здравоо¬хранения финансируется правительством. В Швеции и Запад¬ной Германии правительство оказывает расширенную помощь в трудоустройстве и нахождении рабочих мест. В России правительство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто может и желает учиться.
Регулирующие функции правительства предназна-чены для поддержания благосостояния населения. В Соединенных Штатах Комиссия по безопасности биржевой деятельно¬сти, например, защищает вкладчиков, установив определенный порядок для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с 1819 г., регулирующее рабочие условия на фа¬бриках (аналогичные законы существуют в большинстве промышленно развитых стран). Такое законодательство прово¬дится в жизнь особыми агентствами. Департамент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединен¬ный профсоюз горняков показывает, какой успешный резуль¬тат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В России действует Комитет по занятости населения и Мини¬стерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового законодательства и регулируют проблему занятости в стране20. В Германии кон-троль за выполнением федерального законодательства прави¬тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая па¬лата национальной законодательной власти), а федеральные административные суды имеют право заставить земельные правительства подчиняться национальным законам.
Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать при¬казы типа «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя правонарушители могут опротестовать эти приказы в су¬де, большинство предпочитает добровольно подчиниться21.
Тесно связана с регулированием лицензионная дея-тельность администрации. Она позволяет правительству ус-тановить стандарты и минимальные ограничения в определен¬ных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах или рабо¬тать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других федеральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или какой-либо отдельной федеративной еди¬ницей. В таких странах, как Франция и Великобритания, сами национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США некоторые лицензии выдаются федеральным правительством, например лицензия на радио- или телевещание22.
Еще одной важной функцией государственной администра¬ции является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и при¬нять политическое решение, что является целесообразным и ос¬новывается на фактическом свидетельстве. Например, если граж¬данин США жалуется, что нарушены его гражданские права, то прежде чем будут предприняты какие-либо действия, должно быть проведено расследование — обычно отделом Гражданских прав при Департаменте юстиции. В России существует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.
Агентство по защите окружающей среды должно знать реаль¬ное, состояние загрязнения воздуха и воды, прежде чем оно смо¬жет издавать законы, касающиеся нарушений. Подобные рассле¬дования проводятся всеми современными государствами. В России их осуществляет Министерство экологии и природных ре¬сурсов Российской Федерации23. Во Франции Агентство по защи¬те окружающей среды провело обширное исследование националь¬ных потребностей в энергии, прежде чем приступило к программе массированного использования ядерной энергии.
Некоторые агентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами в США, постоянно проводят различные исследования по своей собственной инициативе. Они не допускают появления наркоти¬ков на рынке независимо от того, поступали жалобы или нет, по¬ка не убедятся, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен24. В России аналогичной деятельностью занято Министерство здравоохранения.
Иногда возникает проблема посягательства на права личнос¬ти. Тогда организации, такие как, например, Федеральное бюро расследований (ФБР) в США, расследуют подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Черта между расследованием, необходимым для обеспечения за¬щиты общественных интересов, и посягательством на личность достаточно тонкая, и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое.
Помимо этих базисных функций в понятие «государственное администрирование» сегодня входит и экспертиза. Амери¬канский политолог Питер Вулл подчеркивает: «Растущая слож¬ность современной жизни обусловила то, что законодательная и исполнительная власти все более полагаются на техничес¬кую экспертизу бюрократов»25.
Конгресс в США может принять решение о закрытии небе¬зопасных угольных шахт лишь после того, как горные экспер¬ты точно сформулируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России существует Государственный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при правительстве Российской Федерации (Госгортехнадзор)26. Многие законы также требуют административ¬ной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу, направленную на обман, но определение, что являет¬ся обманом, выносит Федеральная торговая комиссия.
Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радос¬тью принимают техническую помощь специалистов. Это сего¬дня важнейший канал влияния бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется, возникают конфликты. Истори¬ческим примером может быть затяжной конфликт министра обо¬роны в администрации Дж. Кеннеди Р. Макнамары с военными экспертами по поводу увеличения затрат на вооружение. По¬добным же образом президент Трумэн долгое время находил¬ся под интенсивным давлением со стороны экспертов Государ¬ственного департамента по вопросу о признании Израиля независимым государством.
Совещательная роль бюрократии присуща не только США, это — неотъемлемая черта всех современных высокоразвитых госу¬дарств. Во Франции, например, законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (осо¬бенно Государственного совета), и профессиональные исполните¬ли таким образом имеют возможность формировать политику. Бю¬рократы играют важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и консультанты часто добиваются значитель¬ных успехов в убеждении своих политических руководителей при¬нять их образ мышления по возникающему вопросу.
Еще одной важной функцией современной государственной бюрократии является дискреционная деятельность, т.е. возможность выносить решения. Если закон принят, бюро¬кратия должна его выполнять. В том случае, когда этот закон является точным и определенным, все относительно просто. Од¬нако обычно так не бывает. Например, Конгресс США издает за¬кон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки были очи¬щены. Закон позволяет Комитету по защите окружающей среды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Ко¬митет принимает ряд решений, так как каждая свалка не может быть очищена моментально и каждая вызывает определенные эко¬логические, экономические и политические проблемы. Реше¬ние, как достичь главной цели, становится ответственностью дан¬ного комитета27. Таким образом, если государственному агентству принадлежит прерогатива принятия решения, как выполнить за¬кон или осуществить политику, оно получает возможность из¬давать закон для общества.
Полномочия постоянных государственных агентств устанав¬ливать правила также относятся к дискреционной деятельнос¬ти. Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одобрено Комиссией общественного обслужива¬ния. В России аналогичной деятельностью занят Комитет цен при Министерстве экономики Российской Федерации28.
Одним из примеров установления правил государственной бюрократией была борьба с производителями сигарет в США, ко¬торым вменялось в обязанность помещать на коробках с сигаре¬тами предупредительные надписи относительно вреда курения для здоровья, а кроме того, включать их в рекламу. В течение нескольких лет Федеральная торговая комиссия настаивала на этом. Комиссия опубликовала доклад Национального главного врача США (высшая должность в службе социального здравоо¬хранения) о том, что курение увеличивает опасность заболева¬ния раком легких и значительно сокращает человеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на конгресс уси-лилось, и с 1966 г. от производителей сигарет потребовали пе¬чатать на всех упаковках предостережение об опасности курения. Однако комиссия продолжила борьбу за еще более строгое антитабачное законодательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах.
Под давлением общественности в 1971 г. президент Никсон подписал этот закон. Американский политолог А. Фритшер на ос¬новании анализа этого прецедента пришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного противостояния стало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью»29. Если бы решение относительно сигарет и здо¬ровья было принято только конгрессом, разумно предположить» что производители все-таки бы выиграли. Сигаретно-этикеточное противостояние является очевидным примером, как государственные агентства могут влиять и даже определять обществен¬ную политику.
Итак, мы видим, что государственная бюрократия в конце XX ве¬ка стала огромной, властной политической силой, весьма дале¬кой от «идеальной модели», созданной когда-то Максом Вебером. Одна из причин этого — усложнение функций современного ад¬министративно-государственного управления. Наряду с традици¬онными задачами исполнения решений, обслуживания, регули-рования, лицензирования и т.п. появляются принципиально новые задачи, связанные с принятием решений.
Действительно, в конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Поэтому служа¬щие государственной администрации должны действовать пре¬имущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от пре¬зидента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть сделаны на основе такого детального знания сво¬ей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров. Сегодня на первое место в государственном администрировании выходит экспертиза и дискрецион¬ная деятельность, возможность разрабатывать государственные программы и играть совещательную роль при принятии важных политических решений.
Завершая анализ основных функций административно-государственного управления в современном обществе, следует подчеркнуть, что все они тесно взаимосвязаны. Сбор информации, экспертиза, дискреционная деятельность, исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование и т.д. — на прак¬тике трудно провести четкую грань между этими видами адми¬нистративной деятельности. Изолированное существование каж¬дой из этих функций в отдельности возможно лишь в процессе научного анализа, но не в практической деятельности. Поэтому современная наука не предлагает универсальной схемы, по ко¬торой можно было бы во всех отношениях рационально разбить и сгруппировать различные виды административно-государствен¬ной деятельности по их общим признакам. Нет абсолютного критерия, который позволил бы четко распределить компетен¬цию между министерствами или другими государственными ин¬ститутами. Все это открывает широкое поле деятельности для не¬утомимых реформаторов во всех странах мира.
b47990db8d8961f4b6ecd91bdd77dcb0.js" type="text/javascript">46d45f1769d926d3593a15848076b5db.js" type="text/javascript">a9356540993b46d1a120534b8974bea6.js" type="text/javascript">8b6c333274d1ef73c6a7dd087f0e2237.js" type="text/javascript">ccf6e091e8d0109a6c77011f3a4ea2a3.js" type="text/javascript">a588141b8b52944178a473d162a17cea.js" type="text/javascript">29b90b673dd6c2eadeadd5aa5e41acd3.js" type="text/javascript">8420bc3cc942bea5cfab66da05202e1f.js" type="text/javascript">6b14025f3d86f5222a75365351794d09.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.