Менеджмент в государственных организациях значительно от¬личается от бизнес-менеджмента, что обусловлено целым рядом важных факторов.
Бывший президент США Дж. Форд так объяснял причины труд¬ностей, которые испытывают на государственной службе предста¬вители деловых кругов: «Многие бизнесмены испытывают ра¬зочарование, оказавшись на посту министра в правительстве. В хозяйственной деятельности они привыкли к большей влас-ти, а работать им приходится совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам и пред¬писаниям. К этому трудно приспособиться».
Действительно, нередко происходит так, что руководители ча¬стных предприятий, получив назначение на высокий прави¬тельственный пост, надеются внести большие изменения в опе¬ративную работу правительства и политическую жизнь страны. Однако они обычно уходят в отставку разочарованными и даже ожесточенными. Среди множества причин главная — бюрокра¬тизм с его бесконечными правилами и предписаниями, кото¬рые обязательны на государственной службе. Из-за них любые изменения протекают крайне медленно, буквально черепашьи¬ми темпами по сравнению со сферой бизнеса. Ведь система го¬сударственной службы предполагает, что старшее должностное лицо облечено высшей бюрократической властью, которая надеж¬но защищает его от организационных инициатив руководителей среднего уровня, и поэтому инициативы здесь всегда ждут сверху.
Далее необходимо учитывать множественность адми-нистративных единиц, участвующих в процессе принятия решений. Под любым рядовым актом можно обнаружить полдю¬жины значительных министерских подписей, большинство из которых имеют чисто формальное значение. Однако опыт показы¬вает, что движение документа от министерства к министерству чаще всего сопровождается его глубоким изучением в аппарате этих ведомств, в основном под углом зрения «как бы чего не вышло», что отнюдь не способствует оптимизации государственных решений. Напротив, именно из-за этого большинство решений принимает безличный, компромиссный характер. Когда к раз¬работке решения привлекается такое большое число лиц, практически невозможно сказать, кто же является его автором. По¬нятие личной ответственности частично утрачивает смысл.
Приоритетное значение приобретает не эффективность реше¬ния, а тактические соображения. В процессе обсужде-ний, которым подвергаются проекты правительственных поста¬новлений, возникает множество конфликтных ситуаций, которые менеджеру надо пытаться преодолевать. В конце концов менед¬жер вовлекается в административную игру, каждый из участни¬ков которой прежде всего озабочен маскировкой своих планов и поэтому демонстрирует расчетливую медлительность, ищет вы¬годные компромиссы. Стремление не задевать самолюбие сторон, так же как чисто политическая озабоченность тем, чтобы наме¬чаемое мероприятие не слишком повлияло на равновесие сил, ча¬ще всего проводит к полюбовным соглашениям: ни победителей, ни побежденных, но конкретные задачи менеджмента при этом обычно отходят на второй план.
Кроме того, существуют многочисленные политические ограничения для реализации менеджмента в государствен¬ных организациях. Практически любое решение государствен¬ных органов так или иначе задевает интересы политиков, поэто¬му представители самых разных политических лобби стремятся оказать влияние на государственный менеджмент.
Профессор Сиракузского университета (США) Джеффри Страуссмен выделяет три этапа в разработке стратегического государ¬ственного менеджмента с учетом адаптации менеджера к огра¬ничениям политической среды1.
Первый этап: оценка обстановки. Политическая власть — многоаспектный феномен. Она охватывает «официаль-ную» часть государственного управления, состоящую из консти¬туции, парламента, исполнительной власти, правовой системы, отношений между центральной и местной администрациями. Кроме того, политическая власть включает формальные и нефор¬мальные связи между гражданами и государством, в том числе права, которыми первые наделяют последнее. И, наконец, политическая власть балансирует между представителями «третьей си¬лы» — некоммерческими организациями, группами интересов, крупными подрядчиками, ассоциациями профессиональных групп, что усложняет структуру современного правительства.
Указанные параметры политической власти отличаются ди¬намизмом. Правительства меняются, принимаются новые зако¬ны, в общественном мнении происходят постоянные сдвиги, а го¬сударственная политика часто пересматривается. Институты власти создают среду, которая ограничивает деятельность чинов¬ника. Именно эти ограничения вызывают разочарования у по¬лучивших государственные посты руководителей компаний, ко¬торые считают, что их успешный опыт в бизнесе может быть перенесен в политику без учета существенных различий между обеими сферами.
Легитимность власти в современном демократическом госу¬дарстве обеспечивается поддержкой народа. Теоретически инст¬рументарием достижения этого служит широкое представитель¬ство в органах власти. Но если представительный институт, каковым является парламент, воплощает в себе философский «пер¬вый принцип» демократии, то этот же принцип не может быть оперативным руководством для менеджера из министерства. Он должен осуществлять политическую инициативу, опираясь на пред-писания, которые согласуются с законами, принятыми парламен¬том. Политическая власть ограничивает менеджера парадок¬сальным образом, предоставляя ему возможность самому проявлять инициативу.
Дж. Страуссмен приводит в качестве примера положение на¬чальника тюрьмы, в которой содержатся заключенные, совершив¬шие тяжкие преступления. Тюрьма переполнена, но из-за рос¬та преступности увеличивается и число поступающих в нее преступников. Что должен делать начальник? Он не может не принимать новых заключенных, не может расширить тюрьму или досрочно освободить отбывающих наказание. Единственное ре¬шение — продолжать прием заключенных. Налицо предпосыл¬ка для разочарования в своей работе. Но эффективный государственный менеджер понимает, что политическая власть и в этом гипотетическом примере разделена с другими институтами, что является основным принципом государственного менеджмента. При этом сфера власти простирается далеко за рамки официаль¬ных институтов. Начальник тюрьмы должен принять во внима¬ние ряд других ограничителей, влияющих на его решения — про-фессиональные союзы работников тюрем, группы защиты прав заключенных, СМИ, которые отзываются о тюрьмах неизменно в негативном плане.
Второй этап: идентификация ограничений политической власти. Эффективный государственный ме-неджер должен уметь уживаться с ограничениями политической власти и разрабатывать собственную стратегию поведения с их учетом. Пример такого ограничения — время, выступающее прежде всего в виде избирательного цикла, который устанавливает временные рамки политикам и менеджерам, отмеряя им сроки на осмысление проблем и планирование. Так или иначе цель депутатов в том, чтобы быть избранными (соответственно цель правительства — продлить свои полномочия), а следовательно, программы и политика должны отвечать этому. Для менедже¬ра бессмысленно руководствоваться «высшими целями», посту¬пая в разрез с этим правилом политической жизни.
Фактор времени присутствует в финансовом цикле правитель¬ства. Принятие госбюджета обычно представляет собой ряд ру¬тинных процедур, осложняющих работу склонных к рефлексии государственных менеджеров. Эффективный менеджер должен суметь приспособиться к рутине бюджетного цикла, понимая, что без финансовых ресурсов любой план обречен на неудачу.
Фактор времени направлен и против тех, кто слишком услож¬няет разработку и проведение политики. Избиратель капризен и предпочитает ориентироваться на настоящее. Поэтому государ¬ственный менеджер должен отдавать предпочтение действиям с видимым результатом, хотя они порой не отвечают намеченно¬му курсу. Кроме того, поскольку бывает сложно уяснить пред¬почтения граждан, трудно воплотить в конкретные дела весьма расплывчатые указания сверху. А именно в этом и заключает¬ся задача государственного менеджера в демократическом госу-дарстве.
Люди также являются ограничительным фактором в прояв¬лении политической власти, особенно в системе государственной службы. Часто хозяйственные руководители, пришедшие в ор¬ганы государственного управления, поражаются устаревшим, неэффективным и даже иррациональным правилам. Особую кри¬тику вызывает жесткость системы, трудности стимулирования хороших работников, мотивации подчиненных.
Дело, однако, в том, что как бы критически ни относился но¬вый работник к сложившейся системе государственной службы, ему все равно придется в ней работать, если он хочет сделать ка¬рьеру. Менеджер из хозяйственных руководителей должен осознать, что жесткость системы в ряде случаев объясняется стрем¬лением утвердить определенные политические ценности, в том числе заслуги человека, равенство возможностей, необходимые процедурные гарантии, предусмотренные законом. Эти и другие ценности системы государственной службы на Западе «работа¬ют» уже более 100 лет. Ограничения политической власти сле¬дует рассматривать именно с таких позиций, а не просто как ир¬рациональные системные барьеры.
Новых людей в правительстве удивляет размытость оценок конечного результата. Такие показатели, как снижение уровня бедности, обеспечение необходимого медицинского обслуживания, сохранение национальной обороноспособности, улучшение каче¬ства окружающей среды, не содержат в себе концептуальной яс¬ности, в отличие, например, от итоговой черты в балансе пред-приятия. Однако черта под балансом — не единственный способ оценить работу корпорации. Цели правительства также можно количественно измерить, хотя не с такой точностью, как прибыль корпорации. Но эффективный менеджер не ждет конечных ре¬зультатов, чтобы уяснить действенность работы своего ведомст¬ва. Он скорее разложит по компонентам «производственный» про¬цесс и даст оценку промежуточным фазам работы.
Третий этап: определение роли менеджера в политической игре. Государственные менеджеры, пра¬вильно оценивающие обстановку, понимают, что их решения струк-турируются политической властью. Для характеристики такого структурирования в качестве метафоры часто используется тер¬мин «игра», а каждая игра имеет свой набор правил. Ставки при этом обычно высоки: по правилам большой игры политики и правительства в случае неудачи бывают вынуждены уходить в от¬ставку.
Типичный государственный менеджер обычно не принимает систематического участия в выработке решений на уровне боль¬шой игры, однако часто требуются его оценки как эксперта. Не¬которым менеджерам с сильной политической ориентацией (и боль¬шой политической властью в области своей деятельности) все же удается оказать влияние на политиков, особенно в отношении та¬ких инициатив, как программы медицинского обслуживания и социального обеспечения. Вместе с тем организация внедрения решений, принятых на уровне политики, ложится на плечи менеджеров. Можно привести такой пример. В США люди с физи¬ческими недостатками обладают рядом прав. Федеральное агент¬ство, отвечающее за их реализацию, в частности права на доступ к общественному транспорту, предупредило некоторые органы ме¬стной власти, что приостановит их финансирование из феде¬ральных фондов, если они не обеспечат инвалидам возможность пользоваться общественным транспортом. Служащий финансо¬вого ведомства местного правительства сообщает государствен-ному менеджеру, что затраты на установку подъемников для ин¬валидных колясок в автобусах непомерно высоки. Другой служащий заявляет, что установка таких подъемников увеличивает юридическую ответственность местного правительства из-за большого риска несчастных случаев. Группа защиты прав ин¬валидов оказывает давление на местное правительство, требуя от него выполнения федерального закона. В данном случае в боль¬шую политику вовлечены многие силы, а реализовать ее должен менеджер местного правительства, причем оперативно.
Оперативные решения принимаются на среднем уровне по¬литической игры. Так, если менеджер по социальному обеспече¬нию в местном правительстве видит, что его ведомство не в со¬стоянии оказать некоторые виды услуг, например консультации по трудоустройству безработных, обеспечение ухода за больными на дому, организацию работы детских приемников, то он мо¬жет обратиться к частным компаниям или другим учреждени¬ям местного правительства.
Как политические ограничения влияют на выбор решения? Закон может ограничивать использование частных фирм в обла¬сти социальных услуг. Государственные служащие протестуют, когда государственное ведомство прибегает к внешним услугам, так как это лишает их работы. Сервисные компании оказывают давление на местную власть, стремясь получить заказы. Заме¬тим, что эти ограничения не помогают менеджеру принять ре¬шение, но структурируют его. В основном же работа органов государственного управления осуществляется на нижнем уровне, где преобладает рутина организационной и политической жизни, касающаяся законов, регулирования, кадровых процедур, бюджетных требований.
Никакая стратегия на высшем и среднем уровнях политиче¬ской игры не может быть реализована без учета деталей на нижнем уровне. Это положение подтверждается возникающими здесь вопросами: имеются ли средства для осуществления воз¬можного варианта решения; достаточна ли квалификация пер¬сонала для выполнения поставленной задачи; не противоречит ли предлагаемая альтернатива существующему законодательству; кто будет курировать работу и т.п. Менеджер, который не найдет ответа на эти вопросы, вскоре поймет, что хорошие идеи и даже правильная стратегия погрязнут в деталях администра-тивной рутины. Вместе с тем нюансы игры на нижнем уровне — хотя и необходимый, но отнюдь не достаточный компонент эф¬фективного государственного стратегического менеджмента2.
Итак, на Западе стратегический государственный менеджмент должен решать три задачи: устанавливать цели на несколько лет вперед, разрабатывать меры по их достижению и изыскивать со¬ответствующие организационные ресурсы. Другими словами, государственный менеджмент призван найти сочетание ресурсов и методов государственного администрирования, с одной сторо¬ны, и возможностей и рисков, исходящих из окружающей сре¬ды, с другой стороны, действующих в настоящем и будущем, при которых государство способно достигать основных целей.
По мнению экспертов, стратегический менеджмент должен:
• четко определять перспективы и цели;
• содержать все основные проблемы организации государст¬венного управления;
• создавать рамки для более детального планирования и при¬нятия текущих решений;
• придавать государственному администрированию строй¬ность и внутреннее единство;
• заставлять высшее руководство мобилизовать государствен¬ные структуры для активной работы.
Стратегические цели — это те ключевые результаты, к кото¬рым государственный менеджмент должен стремиться на протя¬жении длительного времени (5—10 лет). Эксперты считают, что нормативное количество целей может колебаться в пределах от 4 до 6. Цели носят общий характер, они являются вспомогатель¬ными средствами управления, планирования, руководства и мы¬шления. Например, стратегической целью многих государст¬венных организаций может быть достижение максимально высокой степени охвата соответствующих групп населения. В кни¬ге финских специалистов по менеджменту эта цель конкретизи¬руется следующим образом: «В ближайшие три года планирует¬ся поднять процент охвата с 60 до 75». Эту цифру можно разбить по годам, как это показано в табл. 4.1 (допустим, потенциаль¬ный рост численного состава должен быть 1000 человек в год и он выполняется на 100%. Значит рост численности организации составит 5% в год)3.
Таблица 4.1

Показатель Положение на конец 1996 г. Результаты
Конец 1997 г. Конец
1998 г. Конец
1999 г.
Потенциаль¬ное число членов 15000 16000 17000 18000
Число новых членов —
1400 1500 1600
Общее число членов 9000
10400
11900
13500

Процент ох¬вата 60 65 70 75

Для достижения результатов необходимо развивать новые фор¬мы, постоянно работать над улучшением качества работы, повышать эффективность информационной деятельности, устраивать кампании по приему новых членов. Продвижение к цели долж¬но находиться под постоянным контролем, а итоги работы под¬водиться хотя бы раз в год.
Основной проблемой определения цели является ее измеримость. Постановка измеримых целей требует дополнительной обработ¬ки фактического материала, собранного в ходе анализа исходных позиций, и оценки его измеримости с точки зрения содержания цели. С точки зрения измеримости цели имеет смысл подумать при ее определении над следующими вопросами:
• Что измеряется (деньги, материалы, люди)?
• Как измеряется (управление капиталом, использование материалов, работа машин, работа людей)?
• Каков способ измерения (фундаментальный, измерение со¬отношений, тенденций)?
• Каковы функции измерения (целесообразная точность)?
• Каковы издержки измерения (время, труд, деньги)?
• Какова методологическая база (литература и другие источники)?
• Каковы конечные критерии выбора показателей (издерж¬ки, потенциальная стоимость, время, доступность объема, статистическая надежность измерений и компетентность)?4
• Эксперты рекомендуют проверять актуальность стратегических целей ежегодно или по мере изменения основных факторов (например, если цель считается достигнутой или признана ошибочной). Следовательно, цели и приоритеты государственного стратегического менеджмента не являются постоянными величи¬нами, они могут и должны время от времени пересматриваться.
bd4dc8d5c582f612cd6b2f1154bc7585.js" type="text/javascript">e40d8b38beca2fb41920ea4c01ae3ff4.js" type="text/javascript">9a9f0dd4fb2c340a2e2199febc6b6f20.js" type="text/javascript">4c6d7c66322773109890442216b93775.js" type="text/javascript">308f11c88ecd5496926d5d8fddf12c16.js" type="text/javascript">80d02e8e2d99e2154209afafa11cd28c.js" type="text/javascript">ce0e467ef9809a5ea7382b097defa99d.js" type="text/javascript">228c7ff7b46eb2fc4a707f477d8a3789.js" type="text/javascript">e7204ea0197776a055d86c7a89d6bb44.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.