Членство в замкнутой высшей группе трансформируется в должностное положение и должностной оклад. Как заметил Ж.К. Тоенин, «все, что происходит в группе, и сама группа нуждает¬ся только сама в себе»60. Мишель Крозье в своей книге «Феномен бюрократии» пишет о том, что основная масса чиновников не раз¬деляет взглядов элиты и не понимает ее, что ведет к большей ра¬зобщенности французского чиновничества в целом61.
В 70—80-е годы правительство левых сил пыталось бороться с элитарностью высшего административного аппарата. Министр публичной службы и административных реформ Ле Пор в сво¬их выступлениях указывал на необходимость устрашения суще¬ственного неравенства в составе учащихся ЭНА. В 1981 г. в этой школе дети рабочих составляли лишь 3% общего числа уча¬щихся. Ле Пор был убежден, что верхние слои государственных служащих «должны отражать социальную реальность на¬ции»62. Но на практике в последнее десятилетие мало что изме¬нилось в структуре административно-государственного управле¬ния Франции: высшая управляющая администрация по-прежнему отличается элитарной замкнутостью.
Определенный интерес представляет французская правовая доктрина в отношении политической деятельности государственных служащих. Благодаря Общему статусу французские чинов¬ники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие других западноевропейских стран и США. Например, западногерманское, американское и англий¬ское право предполагает обязанность верности чиновников госу-дарственной власти. Иначе говоря, административное право этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновников не может фигурировать ни¬какое упоминание о его политических, философских или религи¬озных взглядах.
Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству. Но эта ло¬яльность носит пассивный характер, она не требует активного вы¬ражения — вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса. Во Франции лояльность понимается скорее как верность нации и конституции, а не правительству. Лишь от высокопоставленных должностных лиц требуется по-литический конформизм.
Декларируя свободу политических взглядов чиновников вне службы, французская правовая доктрина ограничивает ее так называемой обязанностью сдержанности во время службы. На службе чиновникам рекомендуется отказаться от от¬крытого выражения своих политических, философских или ре¬лигиозных убеждений63.
Следует особо подчеркнуть, что Франция является практиче¬ски первой страной, утвердившей систему административной юстиции. Такая система сложилась здесь на основе реформ 1953—1963 гг. Основным звеном французской административной юстиции является Государственный совет, председате¬лем которого по праву является премьер-министр, а заместите¬лем — министр юстиции. Действительное председательствование в Государственном совете осуществляет его вице-председатель. Государственный совет — орган, полномочия которого носят как административный, так и судебный характер.
Административные полномочия Государственного совета со¬стоят в праве давать заключения, предназначенные для админи¬страции. В частности, Государственный совет может вынести ре¬шение о необходимости проведения административных реформ. Судебные полномочия Государственного совета состоят в праве рассматривать дела чиновников, в качестве суда первой инстан¬ции, причем его решения являются окончательными. Государ¬ственный совет представляет собой также апелляционный суд в отношении нижестоящих органов административной юстиции. В среднем ежегодно Государственный совет рассматривает 3 тыс. жалоб чиновников64.
Во Франции существует также институт посредник а, как бы дополняющий систему контроля за административ¬но-государственным управлением. Он был образован в 1973 г. по инициативе премьер-министра П. Месмера65. Посредник на¬значается на 6 лет декретом президента Республики. Посредник обязан изучать передаваемые ему из парламента жалобы, возни¬кающие в связи с деятельностью администрации. Другими сло¬вами, посредник представляет собой орган расследований. Если в результате расследования устанавливаются упущения в деятель¬ности администрации, то посредник информирует об этом правительство.
Великобритания. В Великобритании (как и в США) до вто¬рой половины XIX века не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном значении этого слова. Министерства, штат которых составляли клерки, по¬явились в этой стране достаточно рано, еще во второй половине XVIII века. Однако должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были част¬ной собственностью. Некоторые функции выполнялись лица¬ми, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. На чиновников смот¬рели как на личных помощников держателя должности у коро¬ны, получавших часть дохода от патента. Государственные долж¬ности предоставлялись в порядке патронажа, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм66.
Только в 1850—1870 гг. в Англии была осуществлена рефор¬ма, приведшая к образованию постоянной, профессиональной служ¬бы. Реформу подготовили и реализовали два выдающихся поли¬тических деятеля Англии — Ч. Тревельян, крупный чиновник, имевший богатый опыт административной работы в Индии, и С. Норткот, член Палаты общин. Сущность реформы Норткота — Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого персонал всех министерств был объединен в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оп¬латы и назначения пенсий.
Однако из-за противодействия сторонников патронажной си¬стемы проведение реформы растянулось на много лет. Несмот¬ря на существование Комиссии по делам гражданской службы (созданной в 1855 г.), которая проводила конкурсы для канди¬датов, в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль. В 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора.
Английские политологи и юристы рассматривают реформу Норткота — Тревельяна как важный вклад в развитие админис¬тративно-государственного управления, с помощью которого ан¬глийскому правящему классу удалось выковать в лице бюрокра¬тии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 70-х годов нашего века не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям67. Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX века, явилось разделение поли¬тической и административной сфер. Все дела министерств, да¬же самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парла¬ментской) Службы Короны.
Основной причиной, по которой в Великобритании утверди¬лась «система добычи» и развился институт непо-литической гражданской службы, было историче¬ски сложившееся отношение чиновников к должности как к частной собственности. Другой важной причиной английские политоло¬ги считают стремление поднимающейся английской буржуазии ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности у Короны.
Несмотря на эти особенности в развитии института англий¬ской гражданской службы, в политической жизни страны про¬исходили те же процессы, которые мы наблюдали в других ев¬ропейских странах и США. Уже в конце XIX века в английском государственном аппарате высшие чиновники начинают вно¬сить предложения по политическим вопросам. В 1940 г. было при¬знано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать минист¬ру политические советы68.
Рассмотрим основные уровни административно-государст¬венного управления в Великобритании. В отличие от Франции Великобритания имеет сильные традиции самоуправления в рамках унитарной системы административно-государственного управления. В течение всего XIX столетия рост британского правительства на местном уровне также способствовал некото¬рой децентрализации административной власти в стране.
Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют полицией, образованием, здравоохранением и социальным вопросами. Центральная администрация имеет пра¬во в любой момент вмешиваться в местные дела и исправлять ре-шения местных властей по своему усмотрению. Но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как британ¬цы высоко ценят местную автономию.
Центральная администрация британского правительства воз¬главляется сегодня постоянным секретарем (профессиональный администратор), ему помогают многочисленные помощники, за¬местители и служащие на более низких уровнях административ¬ного управления. Лондонские бюрократы знают, что лояльны¬ми они должны быть прежде всего по отношению к своему министру, и поэтому преданно осуществляют его политическую линию, редко проявляя собственную инициативу.
Институт современной гражданской службы сложился срав¬нительно недавно — в 70-е годы нашего столетия. В этот пери¬од в стране были проведены крупные административные рефор¬мы. Комитет по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они бы¬ли приняты правительством69.
Констатировав недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной», комитет Фултона предложил принци¬пиально новую модель гражданской службы — менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять методы руковод¬ства в бизнесе, рациональные и эффективные. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американ¬ская модель административно-государственного управления.
В январе 1971 г. началось проведение реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов70 и образование трех основ¬ных групп чиновников. Группу старших политичес¬ких и административных руководителей составили чиновники административного класса в ранге помощ¬ника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоян¬ного секретаря. Вошедшие в эту группу образуют вершину соста¬ва гражданской службы. Они несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей обла¬сти административно-государственного управления71.
Вторая группа — административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Адми¬нистративная группа решает большой круг вопросов — от коор¬динации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.
Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Образована также вспомогательная группа технических работников. Это чертежники, делопроизводители, выполняющие прстую исполнительскую работу.
Менеджеральная модель государственной службы предпола¬гает вовлеченность административного аппарата в процесс вы¬работки и принятия политических решений, касающихся как дол¬госрочной, так и повседневной политики министерств. В докладе комитета Фултона констатировалось, что «гражданская служба работает под политическим руководством, и на ней лежит обя¬занность политической подотчетности». Поэтому «граждан¬ские служащие должны иметь живое понимание политическо¬го содержания того, что они делают и что они советуют»72.
В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким об¬разом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные полити¬ческие решения в министерствах принимались с учетом долго¬срочных политических перспектив. Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики. Этот советник назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (т.е. из числа так называемых аутсай¬деров). В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет необходимым.
Как видно, модель, предложенная комитетом Фултона, весь¬ма близка к той, которая существует во Франции и в США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие из государственных слу¬жащих, уходят в отставку вместе с министром.
Вместе с тем продолжает существовать концепция «нейт¬ральности» гражданской службы. Известный английский поли¬толог Д. Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Граж¬данские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений»73.
Основное требование, предъявляемое к гражданским служа¬щим, — это лояльность. Как нарушение ее рассматривается членство в «левых» партиях. В циркуляре 1953 г. прямо сказано, что гражданские служащие «должны сохранять сдержанность в политических вопросах»74. Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения для участия в политиче¬ской деятельности.
Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетен¬цию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). Введен письменный экзамен общего типа в качестве глав¬ного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен ос¬нован на программах ведущих университетов — Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководя¬щие посты.
Для набора в административный класс принимаются заявле¬ния от выпускников университетов в возрасте 20—28 лет. При на¬боре чиновников в третью группу формально не требуется отве¬чать каким-либо образовательным цензам, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.
С 1971 г. экзамен в административный класс проводится по так называемому «методу II»75. Он включает три ступени: пись¬менные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в управ¬лениях по окончательному отбору гражданских служащих). Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г. Колледж работает под общим руководством министерства по делам граж¬данской службы и строит свою работу, исходя из общей задачи усиления специализации в деятельности административного управ¬ления. В колледже обучаются служащие министерств и другие должностные лица, работающие в государственном секторе76.
Продвижение по службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные и политические руко¬водители назначаются министерством по делам гражданской службы. При министерстве существует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего шта¬та высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При этом комитете существует также специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении по службе выс¬ших администраторов.
Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов, составляемых на уровне отдельных министерств. Каж¬дый отчет составляется чиновником, стоящим на одну-две сту¬пени выше тех, в отношении которых отчет производится. От¬четы сдаются в Совет по продвижению министерства. Члены этого Совета назначаются министром, последнему принадлежит так¬же окончательное решение вопроса о повышении по службе вы-двигаемых чиновников77.
Английская система продвижения по службе отличается же¬сткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного ми¬нистерства в другое и из одной группы в другую очень ограни¬чены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональ¬ным заслугам.
Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать тип профессиональ¬ного управленца, администратора широкого профиля (как уже от¬мечалось, аналогичная концепция доминирует и во Франции). Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Велико-британии «специалисты» мало подходят для административной ра¬боты. Такой вывод он делает из общего подхода к государствен¬ному управлению как процессу согласованного принятия решений между специальными интересами, представленными в экспертных оценках отдельных министерств, и внешними интересами, выраженными в аргументации групп давления. Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к кон¬кретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами.
Политические руководители министерств всегда особо ценят подобных профессиональных управленцев, или дженералистов по британской терминологии. Известно, что лишь незна¬чительное число министров являются специалистами по управ¬лению в своей сфере деятельности, им нужны консультанты — должностные лица, которые могут трансформировать мнения экс¬пертов в предложения и проекты, понятные министру. Другим важным аргументом в пользу дженералистов в аппарате государ¬ственного управления является то, что расширенное использо¬вание администраторов широкого профиля упрощает задачу об-щей координации управления. Кроме того, специалисты не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих задач государственного управления. Д. Стил особо обращает внимание на то, что дженералисты могут обоб¬щить опыт работы всего государственного механизма, только пе¬рестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности78.
Однако в последние десятилетия в Великобритании становит¬ся все больше сторонников усиления роли специалистов в госу¬дарственном администрировании, ориентирующихся на амери¬канскую модель. Сторонники специализации администраторов считают, что современная система государственного управле¬ния настолько усложнилась, что дженералисты не справляются с возросшим объемом задач и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них возникшую проблему в простой и доступной форме. Другим аргументом специалистов является то, что слишком большой акцент на совершенствование всей системы управления в целом идет в ущерб конкретным на¬правлениям и целевым задачам. И в результате снижается эф¬фективность всей системы административно-государственного управления, круг замыкается.
Сегодня в Великобритании около 25% государственных чи¬новников — это специалисты в различных областях права, эко¬номики, науки и техники. Значение таких специалистов постепенно растет: они составляют около 60% руководителей подразделения госаппарата. Например, число профессиональ¬ных экономистов непосредственно в аппарате правительства воз-росло с 1963 по 1980 гг. в 20 раз — с 19 до 400 человек. Доста¬точно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы работают рука об руку под еди¬ным руководством высших чиновников. Однако в целом дженералисты все же преобладают: они составляют около 75% от об¬щего числа чиновников в стране79.
Исторически в Англии сложилось четыре основные формы кон¬троля над системой административно-государственного управле¬ния: парламентская, судебная, система административных три¬буналов и институт парламентского уполномоченного. Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности. Смысл этой доктрины в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятель¬ность своего министерства, должен выходить в отставку в слу¬чае обнаружения упущений в работе его министерства. Основа¬нием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия Палаты общин. Однако в обстановке господства в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить себе ситуацию, при которой вотум недоверия выносится мини¬стру, защищенному правительственным большинством. Поэто¬му данная форма контроля сегодня неэффективна.
В отличие от Франции, где имеются специальные админист¬ративные суды, рассматривающие споры между гражданскими слу¬жащими и государственными организациями, в Великобритании подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. В Велико¬британии не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на док¬трине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, совершенное же в превышении полномо¬чий, — недействительным.
В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение административных действий, соверша-емых от имени Короны. Под административными действиями по¬нимаются действия министров и ведомств при осуществлении ими административных функций. Это значительно ограничивает сфе¬ру деятельности парламентского уполномоченного. Именно по¬этому парламентского уполномоченного называют в Великобри-тании «тихим омбудсменом», имея в виду незначительную практическую эффективность этого института.
25f620d46c13b0d6f9bfc672a28dc102.js" type="text/javascript">f22ed4799ba979b7ae9dd03d81439cd1.js" type="text/javascript">ef70d6b113d274044495af3445e382dd.js" type="text/javascript">d589f8367d0d457e402fcf4b7dcbc083.js" type="text/javascript">8e0a1b7a426fe3ec9007764745172897.js" type="text/javascript">45bf676f3e7f48adcc3848124e39934c.js" type="text/javascript">46778e0f4538809bdda10265e93a9572.js" type="text/javascript">7d7f1d38b03db07b7e1e6343d5c50228.js" type="text/javascript">4fe1e376cbe1dd8a9843dedb08c7f918.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.