Унитарные правительства и их центральная администрация значительно больше влияют на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Многие унитарные государства имеют националь¬ные полицейские силы и строгий контроль над местной полици¬ей. Обычно в этих странах существует единая судебная система, работники которой назначаются центральной администрацией. Боль-шинство унитарных европейских государств имеют сегодня бю¬рократию, структурированную по французскому образцу.
Франция. Во Франции раньше, чем в других западноевропей¬ских странах, завершился процесс централизации, произошло обо¬собление госаппарата от гражданского общества, возникла про¬фессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей. В середи¬не XVIII века, с окончанием объединения страны и консолида-цией абсолютизма, происходит постепенная централизация ад¬министративно-государственного управления. С помощью профессиональной бюрократии королевская власть все более обособляется от общества. Муниципальные вольности уничтожа¬ются, на место старой администрации приходят новые учрежде¬ния, подчиняющиеся приказам, идущим из центра40.
В период Великой французской революции продолжалось «строительство» государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные привилегии на государственной службе, в 1790 г. провинции были заменены департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых доброволь¬ных объединений, «промежуточных ассоциаций» между государ¬ством и гражданами.
При Наполеоне I централизация государственного аппарата и его институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ва¬тиканом, давший государству эффективный контроль над церко¬вью, выработал гражданский кодекс, создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все города, ор¬ганизовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные эле¬менты французской бюрократической системы из двух институ¬тов французского общества — армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона идеальный имперский чиновник должен был быть «наполовину военным, наполовину священником». Поэтому наполеоновская бюрократия «по¬лувоенного типа» была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине и унификации. Мечтой императора было создание корпуса чиновников, служивших только общественному интересу. Он подчеркивал, что чиновники должны иметь приви¬легии, но не должны чересчур зависеть ни от министров, ни от императора. При этом Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей. Именно в период Империи были созданы основные институты французского государства и сфор¬мировались традиции французской бюрократии. По приказу им¬ператора была основана высшая элитарная школа — Эколь Политекник, ставшая на долгие годы основным центром подготовки профессиональных государственных служащих41.
В начале XIX века на государственной службе была внедре¬на конкурсная система найма чиновников. В «больших шко¬лах» (Политехнической, Горной, Школе дорог и мостов), являв¬шихся в то время «питомником» административной элиты, исповедовались идеи служения общему благу и государствен¬ным интересам. Конкурсная система отбора способствовала рос¬ту профессионализма французской бюрократии, внедрению в ее среду новых норм, ценностей и представлений. Французские по¬литологи считают, что в результате всего этого произошел опре-деленный отрыв профессиональных чиновников от породившей их социальной среды. Высшие чиновники проповедовали идею слу¬жения государству, рассматривали себя в качестве хранителей об¬щественных интересов. Отсюда их неприязнь к частнопредпри¬нимательской деятельности как «второсортной», ограниченность перехода в частный сектор. Например, с 1860 по 1880 гг. лишь один (!) финансовый инспектор покинул государственную служ¬бу и ушел в бизнес42.
Высшие чиновники были верными слугами государства, и ре¬жим черпал из государственного аппарата политический персо¬нал, подбирая из них депутатов и министров. Политическая ло¬яльность высшей бюрократии была необычайно высокой. Так, выпускники Политехнической школы участвовали в подавле¬нии восстания парижских рабочих в июле 1848 г. и в разгроме Коммуны.
Несмотря на внедрение конкурсной системы, высшая адми¬нистрация формировалась практически полностью из привилеги¬рованных слоев общества. С 1830 по 1848 гг. только 1% студен¬тов Политехнического института был представлен выходцами из семей рабочих и крестьян. Доля представителей крупной буржуазии среди ее выпускников постоянно росла: с 56% в 1848 г. до 61% в 1880 г. В годы Второй империи (1851—1876) 95% ди¬ректоров отделов министерств, 82% префектов, 87% государст¬венных советников вышли из буржуазии или аристократии. Да¬же в годы Третьей республики (1871—1940) демократизация не затронула высшую бюрократию: из 546 членов «больших корпу¬сов» лишь 10% вышли из «народных классов» и мелкой буржу¬азии43.
С помощью целенаправленной социальной селекции и поли¬тического контроля правящий класс Франции не допускал в бю¬рократическую элиту выходцев из народа. В XIX веке на вступи¬тельном конкурсном экзамене приемная комиссия обращала особое внимание на общую культуру кандидата, его знание клас¬сических предметов (и в первую очередь, латыни). Профессия чиновников стала наследственной: сыновья приходили на смену отцам. Например, в 1840 г. 68% членов Государственного совета были сыновьями крупных чиновников; в 1852 г. приблизительно 16% префектов были сыновьями префектов и супрефектов44.
Во время вступительного конкурса кандидат должен был пред¬ставить соответствующие рекомендации, а при назначении на должность широко использовались родственные связи, обмен ус¬лугами, взятками. В личном деле чиновников не только значились их профессия, профессиональные заслуги, но и давалась характе¬ристика их социального поведения. Все это закономерно привело к первому кризису французской бюрократии в период июльской Монархии (1830—1848). Французские политологи считают, что кризис был вызван произволом администрации при наборе чинов¬ников на государственную службу, непотизмом, политическим фаворитизмом, отсутствием правовых гарантий чиновников, низ¬кими окладами рядовых служащих, резкой диспропорцией меж¬ду жалованьем высших и низших чиновников, доходящей до со¬отношения 20:145.
Даже среди высших французских чиновников во времена правления Луи Филиппа появились требования внести в госап¬парат принципы «меритократической системы». Речь шла о со¬здании политически нейтральной бюрократии, о повсеместном вве¬дении системы конкурсов, чтобы назначать на государственные посты наиболее способных чиновников. Государственным служа¬щим вменялось в обязанность проявлять сдержанность в частной жизни и хранить административные тайны. Считалось, что не нуж¬но лишать чиновников права выражать свои взгляды, но им не стоит вступать в полемику по вопросам, затрагивающим работу. В некоторых учреждениях того времени чиновникам запрещалось покидать свое рабочее место, читать газеты или иностранные книги на работе46.
Во второй половине XIX века занятие должности в госаппарате стало мощным фактором социального продвижения. Государственная служба предполагала минимальный уровень образования, чиновники должны были носить мундир или приличный костюм, они не занимались грязной работой. Помимо этого государственная служба давала достаточно большие гарантии за¬нятости. По мере роста численности чиновников (в конце XIX ве¬ка их насчитывалось уже около 500 тыс.) их положение становилось более стабильным; лишь положение высших долж¬ностных лиц госаппарата зависело от политической конъюнкту¬ры. В 1853 г. был создан общий режим пенсионного обеспечения государственных служащих47.
Американский политолог В. Шан, анализируя систему административно-государственного управления во Франции конца XIX века, писал: « Традиционное желание стабильной занято¬сти и надежды на пенсию в старости были достаточно силь¬ным стимулом для тех, кто не обладал амбициями и не чув¬ствовал призвания к какой-либо определенной профессии»48.
В этот период в госаппарате широко обсуждалась проблема унификации найма на государственную службу с помощью эк¬заменов или конкурсов и введения испытательного срока до вклю¬чения стажера в штат. Однако в 1874 г. Государственный со¬вет отверг идею единого статуса чиновников и подтвердил право административных учреждений создавать собственные рег¬ламенты, вводить свои правила рекрутирования. Высшая адми¬нистрация не могла изменить принципу иерархической и неограниченной власти.
Понижение уровня подготовки чиновников, увеличение чис¬ленности госаппарата, феминизация некоторых видов деятель¬ности административно-государственного управления привели к падению престижа государственной службы. В. Шап справедли¬во отмечает: «До первой мировой войны отец мог сказать сво¬ему сыну: если ты не будешь хорошо учиться, то тебе останется только бизнес. После первой мировой войны он уже предостерегал: если не будешь учиться, то тебе придется стать чиновником»49. Действительно, начиная с 20-х годов на¬шего века жалованье рядовых чиновников стало значительно от-ставать от зарплаты квалифицированных рабочих частного сек¬тора (и тем более от доходов служащих в частном секторе). Эта тенденция продолжала усиливаться и существует по сегодняш¬ний день.
Рассмотрим организацию основных уровней административ¬но-государственного управления во Франции.
До 1981 г. в стране существовала сильная власть центральной администрации. Всякое движение начиналось непосредственно в Париже. Третья (1871—1940), Четвертая (1947—1958) и Пятая ре¬спублики с неизменной решительностью проводили политику цен¬трализации страны. Французское правительство и его админист¬рация жестко контролировали всю бюрократическую сеть страны50. С американской точки зрения, эта централизация часто доходила до крайности. Например, в определенный момент учебного дня все школьники Франции одной ступени обучения заняты одним и тем же. Местные условия, проблемы и инициативы отходили на второй план при принятии любых бюрократических решений. В 1960 г. в целях лучшей координации административного управле¬ния президент де Голль издал декрет об организации 22 регионов, в каждом из которых от 2 до 8 департаментов. Однако это было сде¬лано только ради административных удобств и нисколько не на¬рушило жесткую централизацию государственного управления.
Специалисты, которые пришли к власти в 1981 г., провели подлинную децентрализацию во Франции. Часть полномочий эко¬номического и социального планирования была передана от цен¬тральной администрации регионам. Налогообложение, образова¬ние, здравоохранение и экономическое развитие стали сферой полномочий администрации в 22 регионах и 96 департаментах. Закон 1982 г. переименовал назначаемых Парижем префектов в специальных уполномоченных Республики, их власть стала не¬много больше, чем власть полиции или пожарной охраны51. Тем самым Франция после пяти веков неуклонной централиза¬ции пустилась в обратный путь.
Действующее сегодня во Франции законодательство о граж¬данской службе есть итог реформ, которые начались сразу же по¬сле освобождения страны после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, со¬стоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По сущест¬ву, оно относится только к служащим гражданской (публичной) службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются52. «Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников53. В 1959 г. Ордонанс внес незначительное число поправок в основной закон, но все они направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чи¬новников власти.
Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими слова¬ми, это понятие охватывает положение группы людей, занима¬ющих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д.
Помимо этого существует также понятие «класс чинов¬ников». Всего классов четыре, в понижающемся иерархиче¬ском порядке они обозначены буквами А, В, С и D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников адми¬нистративно-государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40% чиновников. Класс С занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D включает технических ра¬ботников, которые являются простыми исполнителями. Фран¬цузские администраторы отмечают, что между двумя последни¬ми классами трудно провести какое-либо существенное разграничение.
Ни закон 1946 г., ни ордонанс 1959 г. не охватывают всю граж¬данскую службу Франции. Установленный ими статус чиновни¬ка не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции су¬ществуют еще частные статусы чиновников перечисленных вы¬ше категорий.
Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность: 1) если не имеет французского граж¬данства; 2) не обладает гражданскими правами и не удовлетво¬ряет требованиям хорошего морального поведения; 3) наруша¬ет законодательство о военной службе. Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завер¬шить свою военную службу, либо быть освобожден от нее.
Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия — способности выполнять возложен¬ные на них обязанности. Это определяется оценкой профессио¬нальной квалификации. Существует инструкция 1946 г., устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.
Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллекту¬альные способности и твердый характер. Необходим также дип¬лом об окончании высшего учебного заведения.
Кандидат для поступления в класс В должен уметь опреде¬лять, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство де¬ятельность лиц, находящихся под его управлением. Это доста¬точно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большой гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более техни¬ческий характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний.
Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско-технические навыки, способность к личной инициати¬ве здесь не требуется.
Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пре¬делы программы общеобразовательной школы54.
Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специа¬листов, известных своей беспристрастностью. Она полностью не¬зависима от администрации. Конкурс включает письменный и уст¬ный экзамены55. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип анонимности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в ре¬дактировании текста, подготовке определенного досье и т.п. На уст¬ном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.
Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсы проводятся для про¬движения части чиновников по иерархической лестнице. Глав¬ным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование56.
Следует подчеркнуть, что в отличие от США и Германии, где господствует концепция специализации служащего в госаппара¬те, во Франции (и Великобритании) превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как адми¬нистративных, так и технических функций. Французская госу¬дарственная служба стремится подбирать чиновников с достаточ¬но высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные задачи.
Внутренний конкурс является лишь одним из средств продви¬жения. В соответствии с общим статусом продвижение чиновни¬ка во Франции включает продвижение по ступеням и повышение в чине. Продвижение по ступеням выражает¬ся в увеличении жалованья в зависимости от стажа работы чинов¬ника и полученных им оценок. Повышение в чине может осуще¬ствиться двумя путями. Во-первых, по выбору, путем внесения чиновников в ежегодный список повышения, составляемый после получения мнения административной паритетной комиссии на ос¬новании полученных чиновником ежегодных оценок с учетом выслуги лет. Во-вторых, на основе профессионального отбо-ра, проводимого с помощью специального экзамена.
Таким образом, основным элементом бюрократической карь¬еры во Франции (как и в Германии) является гарантия медлен¬ного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшин¬ству пребывания в данном учреждении. Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматического продвиже¬ния по служебной лестнице.
Наряду с обычным порядком продвижения по службе во Франции существует и исключительный порядок, цель которо¬го — ускоренное повышение в классе или в ранге внутри клас¬са особо выдающихся чиновников. Установление такого поряд¬ка продвижения позволяет усилить влияние субъективных факторов на процесс комплектования чиновников. Существуют два пути исключительной карьеры. Первый заключается в том, что руководители административных агентств создают для пер¬спективных чиновников в исключительном порядке соответст¬вующие условия, предоставляя им возможность досрочно подго-товиться к конкурсным экзаменам, при этом заранее зарезервировав для них определенную должность. Вторым путем исключительной карьеры является откомандирование. В этом слу¬чае за чиновником, направленным на службу за границу или в международную организацию, сохраняется право на продвиже¬ние по службе57.
Как в других развитых странах, во Франции существует ин¬ститут «политических» чиновников. Они пользуются всеми при¬вилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой административно-государственного управления, поскольку с са¬мого начала поставлены над ней; это как бы политическая над¬стройка над формально нейтральным чиновничеством. В дейст¬вительности политические чиновники играют роль камертонов, с которыми сверяют свою деятельность все чиновники.
К политическим назначениям относятся должности директо¬ров и членов министерских кабинетов, директоров администра¬тивных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных се¬кретарей департаментов. Назначение всех этих лиц производится либо решением правительства, либо заинтересованного минист¬ра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вме¬сте, с правительством.
Таким образом, французское чиновничество представляет собой «многослойный пирог», в котором каждый слой поддер¬живает вышестоящий и давит на нижестоящий. В этом пироге исключительное место занимает верхняя группа — элита граж¬данской службы, высшие административные и политические чиновники. Во Франции высший корпус представляет подлин¬но замкнутую группу, члены которой являются выходцами из одних и тех же учебных заведений. Можно без преувеличения сказать, что подавляющее число этих людей лично знакомы друг с другом и говорят на одном и том же не только политиче-ском, но и бытовом языке. Все это делает французский высший корпус чиновников почти семейной организацией, интеграция ко¬торой достигается без особых формальностей58.
Особое место в создании высших кадров государственного ап¬парата занимает Национальная школа администрации (Эколь Насьональ д'Администрасьон — ЭНА). В это элитарное учебное за¬ведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет59. Чувство солидарно¬сти среди бывших учеников ЭНА очень развито: министр, закон-чивший в свое время эту школу, будет стремиться набирать своих сотрудников среди бывших однокурсников. Высший кор¬пус ограничивает свой численный рост путем жесткого отбора. Так, Инспекция финансов ежегодно берет из ЭНА только 3—4 че¬ловека. В этом проявляется забота не только о своей компетент¬ности, но и о своем престиже, важнейшим средством сохранения которого считается ограниченное число лиц.
f899f83b3aa8b5ece2c0dc91ba4227ee.js" type="text/javascript">c11e5936e96f3ec0ac0d04e2e4426c7b.js" type="text/javascript">b69092d41df42e5baa890e80e757a0e6.js" type="text/javascript">fba4d9de7fc5601a7d710df218879f4e.js" type="text/javascript">975bff46a42323af636545eb7241671c.js" type="text/javascript">2e6b26f6aca2248e7a6b367af54e36de.js" type="text/javascript">d7daf82dcd70afafe014d086acdbdbc1.js" type="text/javascript">10efa5ddfe159519e90058c6f4c77814.js" type="text/javascript">9f9775c942f156fb5a8d767ec59fbc04.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.