В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплекс¬ным социальным институтом. Процесс государственного администриро¬вания фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает госу-дарственную службу от гражданской, которая является средством осу¬ществления целей, интересов и прав отдельных граждан или обществен¬ных ассоциаций.
Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно по-этому такое важное значение имеет развитие теории административно-го¬сударственного управления как самостоятельной научной дисциплины.
На страницах учебного пособия нашли отражение основные достижения этой науки в странах Запада, имеющие во многом универсальное значение. Разве не сталкивается любое государство с необходимостью рационализации управленческого труда или внутренних структур госу-дарственных органов? Разве не возникают в любой стране конфликты между центральной и местной администрацией по поводу распределе¬ния бюджетных средств, по поводу сбора налогов? Этот список универсаль¬ных вопросов можно продолжить. Наша задача состояла в том, чтобы показать, каким образом различные школы государственного админис¬трирования, сложившиеся на Западе, пытаются решать эти вопросы в те¬ории и на практике. Компаративный анализ — один из важней¬ших методов современной науки — является необходимым средством развития научного знания в конце XX века.
И один из главных выводов состоит в том, что универсальной стратегической задачей теории административно-государственного управления является поиск новых путей исследования государственного аппарата, выявление еще не использованных возможностей его развития и совер¬шенствования, предложение более эффективных, зачастую альтернатив¬ных способов решения сложных проблем государственного управления.
На наш взгляд, сегодня можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм государственного администрирования во всех развитых странах мира: научно-техническое раз¬витие и политический процесс. Оба этих фактора сегодня имеют тенденцию к усилению влияния на административно-государственные институты. Если профессиональная деятельность бюрократии в начале XX века была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность, подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетия админис¬тративно-государственное управление нацелено на программные и проблем¬ные методы с применением новейшей вычислительной техники и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления).
Кардинально меняется также стиль административно-государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных дей¬ствий, не любили инноваций, боялись допустить ошибки (поскольку они были административно наказуемы), занимались рутинной деятельнос¬тью, выдвигали на первый план безопасность, не стремились переобу¬чаться, то в конце века стиль административно-государственного управ¬ления стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходи¬мости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.
Следовательно, и в науке административно-государственного управления не может быть никаких застывших схем и моделей. Феномен админи¬стративно-государственной деятельности требует постоянного серьезного теоретического и практического изучения, поскольку, как и все социаль¬но-политические явления, он находится в процессе непрерывного измене¬ния и развития.
В России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксист¬ско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось о точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компе¬тенции государственных органов были исключены такие важнейшие эле¬менты, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка про¬грамм и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реа¬лизацию партийных решений, принятых помимо государственных струк¬тур. Административно-государственное управление охватывало только ис-полнительную и распорядительную деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, альтернатив¬ные поиски и другие творческие моменты в деятельности государствен¬ной администрации не допускались.
Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная. Принципы и мето¬ды государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. По существу, достижения мировой общественной мысли в области административно-государ¬ственного управления в России до сих пор малоизвестны, поскольку работы ведущих западных ученых все еще не переведены на русский язык.
Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного администрирования. Суще¬ствует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации административно-государственной деятельности, кото¬рыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит боль¬шая самостоятельная работа, поскольку науку административно-государственного управления необходимо представить в национальном лексиконе» сделать понятными и доступными ее прикладные технологии.
Несмотря на то что российская школа административно-государственного управления сегодня находится только в процессе своего становле¬ния, основные научные подходы к решению проблем государственного администрирования уже обозначились. Прежде всего сформировалась об¬щая концепция государственной службы как социально ориентированно¬го государственно-правового института. При этом подходе статус, функ¬ции государственной службы формируются исходя из их производности от интересов, целей и задач объединенного в государство сообщества лю¬дей, а не из первородности целей и функций государства.
По вопросу о научных основаниях системы административно-государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государствен-ности и полагают, что опыт западных стран не может служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они пред¬лагают опираться на исторический опыт России в области административ¬но-государственного управления, использовать преимущественно нацио¬нальные формы и традиции. Такая точка зрения очень привлекательна, ибо для каждого патриота прошлое его отечества всегда дорого и свято. Но у нас нарушена непрерывность национальных общественных форм, на их месте возникли и развивались другие общественные формы, и поэтому нельзя, как бы ни хотелось, взять ушедшие в историю формы админист-ративно-государственного управления и применить их сегодня. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его, выявить в нем самое существенное, но это совсем иное, чем прямой перенос имевшихся когда-то национальных форм и моделей.
Другая точка зрения абсолютизирует значение зарубежного опыта в области административно-государственного управления. Некоторые уче¬ные полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффек-тивные современные общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди этих ученых су¬ществуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать: аме¬риканскую, немецкую, французскую и т.д.
Однако, изучая западный опыт, очень легко перенять внешние фор¬мы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать ак¬цент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адап¬тацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования.
Можно согласиться с мнением Г. Атаманчука, который подчеркивает, что нам необходим синтез из собственного национального опыта, в том числе послеоктябрьского периода, и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта1. Создавая научную концепцию российской го¬сударственной службы, мы должны внимательно анализировать, изучать и отбирать все самое лучшее и передовое, накопленное мировой наукой в области административно-государственного управления, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности.
Важное место в поисках оптимальной научной концепции государственной службы занимает вопрос о целях и задачах этого института. Боль¬шинство экспертов в качестве приоритетной называют задачу обществен¬но-политического и государственно-правового обеспечения реальной связи государственной службы с жизнью народа. Однако такую цель мало дек¬ларировать, гораздо важнее найти механизмы ее достижения. Опираясь на анализ опыта западных демократий, можно предложить следующую кон¬цепцию ее осуществления.
Многочисленные группы и общественные организации гражданского общества могут влиять на процесс государственного управления в трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой административно-государственного управления; выявляя и изучая потребности граж¬данского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участвуя в публичных обсуждениях проектов ре¬форм, в переговорах и заключении предварительных соглашений. Все это позволит обеспечить необходимый баланс общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных решений. Именно поэто¬му становление гражданского общества в России будет способствовать фор¬мированию подлинно демократической системы административно-госу¬дарственного управления.
Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохране¬ние в стране федерального типа административно-государственного управ¬ления с сильными централистскими тенденциями, которые следует разви¬вать и поддерживать. Особенностью нашего времени является своеобразная конвергенция двух систем административно-государственного управле¬ния — федеральной и унитарной. На конкретном историческом материале мы показали, что в современном обществе идет движение федеральных государств в унитарном направлении, а унитарные системы эволюционируют в федеральном направлении.
Анализ современного опыта административно-государственного управ¬ления в странах Запада показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем од¬нозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы по¬литики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления. Нам представляет¬ся, что именно эта концепция должна быть положена в основу создания новой системы административно-государственного управления в России.
Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современ¬ной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политиче¬ские интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственно¬го управления в странах Запада, мы показали, что ни в одной из рассматри¬ваемых нами стран (США, Германия, Франция, Великобритания) сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в госаппарате зани¬мают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о по¬литизации государственной службы.
Высшие эшелоны бюрократии обладают определенной политической самостоятельностью в принятии решений. Это обусловлено высоким уровнем специализации административно-государственного управления, при котором чиновники должны действовать преимущественно самостоятель¬но в своей узкой области управления, когда им даны самые общие реше¬ния от президента или парламента. И в российской практике государствен¬ного администрирования на первое место должна выйти экспертиза и дискреционная деятельность, возможность принимать решения и самосто¬ятельно разрабатывать государственные программы. Следовательно, ча¬стичное совпадение административных и политических функций являет¬ся требованием современного государственного администрирования, а не желанием власти профессиональных государственных служащих.
Поэтому представляется целесообразным введение политических должностей на высших постах в государственном аппарате России — это поможет партии (или коалиции партий), победившей на выборах, более рационально и эффективно проводить в жизнь свою политическую линию.
Вместе с тем опыт функционирования институтов государственной службы в демократических странах свидетельствует о том, что политиче¬ская активность рядовых государственных служащих должна быть огра¬ничена: в государственных органах, как правило, не образуются структу¬ры политических партий и общественных организаций, государственные служащие защищены от попыток заставить их осуществлять какую-либо политическую деятельность в интересах отдельных партий, при исполне¬нии служебных обязанностей они обязаны руководствоваться исключитель¬но требованиями законов. На наш взгляд, это важное положение должно найти отражение в российском законодательстве.
Интересная тенденция проявилась в последние десятилетия при формировании модели аппарата государственных служащих в развитых стра¬нах. Исторически сложилось так, что в США в госаппарате достаточно дол¬го преобладали чиновники-специалисты, в то время как в Великобритании и Франции — администраторы широкого профиля — дженералисты. Время показало, что обе модели имеют свои сильные и слабые стороны. Несомненно, расширенное использование дженералистов упрощает задачу общей координации управления. Администраторы широкого профиля, способные трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные политическим руководителям, оказы¬вают большую помощь лицам, принимающим решения. Очевидно так¬же, что узкие специалисты не способны анализировать проблемы в широ¬ком контексте общегосударственных интересов. Однако существует и другая сторона проблемы. В условиях постоянно возрастающей специа¬лизации управления, расширения и усложнения сфер государственной активности администраторы широкого профиля не справляются с возрос¬шим объемом задач — значительная доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить им проблему в простой и доступной форме. Именно по¬этому возникла компромиссная тенденция — создание интегральной иерархии, при которой специалисты и дженералисты работают рука об руку под единым руководством высшего чиновника. Это позволяет объединить сильные стороны двух существовавших ранее подходов, по возмож¬ности избегая их слабых сторон.
Именно эту модель, на наш взгляд, следует использовать при формировании аппарата государственных служащих в России. В рамках данной концепции наиболее оптимальным для государственного служащего сле¬дует считать специальное образование, дополненное общим курсом по го¬сударственному администрированию.
Весьма важным представляется вопрос о карьере чиновника на государ¬ственной службе. Здесь также прокладывают себе дорогу новаторские тен¬денции. Достаточно долго во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Германия) основным элементом бюрократической карьеры была гарантия медленного, но верного продвижения по службе в зависимости от стажа или возраста. Однако в современных условиях, когда административ¬ные реформы и инновации стали обычной практикой, стаж работы уже не может служить главным критерием при назначении на более высокую должность. Гораздо важнее высокие деловые качества, личная инициати-ва, предприимчивость и новаторство. Именно эти критерии заложены в со¬временной американской модели карьеры государственного служащего, ко¬торая на сегодня должна быть признана наиболее оптимальной: здесь нет автоматического продвижения вверх по служебной лестнице; основным кри¬терием для повышения чиновника в должности является вид и качество про¬деланной работы. Нам представляется, что этот подход должен использо¬ваться и в современной российской практике государственного администрирования.
Во всех развитых странах мира большое значение придается также вопросу о контроле над системой госслужбы. Сегодня уже невозможно пред¬ставить себе административно-государственное управление в демократиче¬ском обществе без системы парламентского контроля и административной юстиции, причем особое значение придается именно различным формам пар-ламентского контроля. Во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Швеция и др.) в последние десятилетия все больший авторитет завоевывает институт парламентского уполномоченного (посредника или омбудсмена), который изучает возникающие в связи с деятельностью госад¬министрации жалобы, передаваемые ему из парламента. Наличие такой по¬среднической инстанции призвано смягчать отношения между законода¬тельной и исполнительной властью. Представляется возможным создание подобного института и в нашей стране, где сегодня особенно необходимо сгла¬дить противоречия между различными ветвями государственной власти.
В заключение следует сказать, что несмотря на успехи в развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытых научных проблем. К ним прежде всего относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управле¬нии, о рациональной иерархии отношений в системе государственной ад¬министрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией госу-дарственной машины и многое другое.
Однако самой главной научной проблемой является вопрос об адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государствен¬ного управления, к национальным условиям развивающихся государств. Для России этот вопрос особенно актуален, поскольку и общая теория уп¬равления, и теория административно-государственного управления дела¬ют в нашей стране лишь свои первые шаги. В связи с этим представляет ин¬терес анализ факторов, названных экспертами ООН в качестве тормоза на пути развития теории административно-государственного управления в 80 —90-е годы. К сожалению, все эти факторы характерны и для России:
1) административно-государственные учреждения занимаются в основ¬ном профессиональной подготовкой, а не научными исследованиями;
2) научные исследования оторваны от задач, стоящих перед правительством, и от текущих проблем управления;
3) практический процесс принятия решений оторван от научного анализа;
4) профессиональные государственные служащие мало интересуются современными научными исследованиями и часто занимают отрицатель¬ную позицию по отношению к внедрению научных методов администра-тивно-государственного управления;
5) в некоторых странах наблюдается увлечение секретностью и ограничение свободного предоставления информации для проведения исследований;
6) научные исследования часто не приспособлены к местным условиям2.
Исходя из этого следует подчеркнуть, что сегодня необходимо в первую очередь использовать местные исследовательские и аналитические возмож¬ности по развитию теории административно-государственного управления. С этой целью можно использовать статистические управления различных уров¬ней, НИИ, которые будут заниматься экономическим, социальным и демо¬графическим анализом, влияющим на развитие административно-государ¬ственного управления. Университеты, академии и другие учреждения, специализирующиеся на изучении общественных проблем, должны участ¬вовать в таком анализе в большей степени, чем сейчас.
Для того чтобы ускорить развитие российской научной школы административно-государственного управления представляется возможным сблизить науку публичного администрирования и науку управления предприятиями. Некоторые западные ученые полагают, что в будущем эти две отрасли могут слиться в одну науку. Для России это сегодня особенно важно подчеркнуть, поскольку в теории управлении предприятиями имеются более солидные разработки отечественных ученых, которые можно и должно использовать в государственном администрировании.
При подготовке студентов в высших учебных заведениях курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации можно читать одновремен¬но как для тех, кто готовит себя для государственной службы, так и для тех, кто пополнит собой сферу бизнеса. И поскольку преподавание тако¬го рода дисциплин будет иметь столь широкую аудиторию, должно появить¬ся большое число преподавателей, учебных пособий, монографий, дис-сертационных исследований. Напомним, что именно так поступили в 30 —50-е годы американцы и добились блестящих успехов: американская школа административно-государственного управления сразу заняла лидирующее место в мировой науке.
Представляется возможным сделать акцент на практической значимости исследований административно-государственного управления, финанси¬ровать только те научные программы, которые ставят своей целью выра¬ботку практических рекомендаций, предлагают обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный аспект исследований административно-государственного управления позволит найти для проведения многочисленных научных исследований и анкетирований как государственные, так и част¬ные источники финансирования, что в условиях сложной экономической обстановки в нашей стране особенно важно.
921ae40801e20c4f3d64459e6a38b93e.js" type="text/javascript">26eb898fbdf9c0916d7b8cb2d128129c.js" type="text/javascript">c2ba3dc92b211eb11e9779e13d922f1e.js" type="text/javascript">94317d8d2b33dac69987ebd5f7e463d9.js" type="text/javascript">7c022fa6e4c6b40a5f79e6215b7451a8.js" type="text/javascript">a15c01463688aee8d9a31a3c3449c919.js" type="text/javascript">da08d9b72c85d35f87f522e0ed3e50b8.js" type="text/javascript">e24c52681a30da44c0f4b94f0cb5ad06.js" type="text/javascript">0edbf08665a2f370efb313405596764b.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.