Общие характеристики систем местного управления, существующих в данных странах, возникли благодаря взаимодействию целого ряда факторов, происходившему на протяжении последних двух тысячелетий. Однако, непосредственной причиной создания общих, до некоторого времени почти идентичных структур местной власти, является конкретное историческое событие: создание наполеоновской империи. Если в других странах, входивших в состав империи, французское влияние либо было вытеснено более поздними влияниями (Польша), либо существенно трансформировано на основе местных традиций (Нидерланды, Германия, Дания), то в Италии, Испании, Португалии оно оказалось во многом соответствующим местной культуре и закрепилось надолго. Наличие общего источника влияния обусловило и его длительность: многие изменения, происходившие во французской системе управления Х1Х - ХХ вв., непосредственно отразились и на близких странах.
Распространение французской системы не ограничилось ближайшими соседями: во-первых, она легла в основу систем управления бывших французских колоний (Квебек, многие африканские страны); во-вторых, прямолинейная эффективность и логическая стройность французской системы способствовали ее распространению в ряде унитарных государств, выбравших централизованные методы регулирования: Греция, Турция. Наконец, французская система представляется зачастую очень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает в себе классическую западную демократию с доминированием центральной администрации, - примеры Испании, Португалии и Греции отвечают, таким образом, сразу нескольким критериям.
Бурное развитие местного самоуправления во второй половине ХХ века привело к существенным трансформациям во французском местном управлении; с другой стороны, накопилось большое количество различий между отдельными странами. Тем самым сходства в конкретных институтах и нормах становится все меньше, но логика развития систем управления в этих странах по-прежнему определяется преимущественно их изначальным родством.
Логика формирования того, что принято называть французской системой, отнюдь не линейна; в зависимости от расставленных акцентов она может рассматриваться либо как ряд парадоксов, либо как вариации вокруг некоей золотой середины. Два базовых принципа, остающихся неизменными, во многом противоречат друг другу: признание естественного и правомерного существования объединений жителей определенной территории с целью решения общих для них проблем - и, с другой стороны, централизация государственного управления, явно доминирующего над самоуправлением. Первый принцип связан, в плане философском, с некоторыми аспектами теории естественного права; в плане историческом он появляется как результат коммунального движения, приведшего к своеобразной сакрализации городских свобод. Второй принцип во многом вытекает из руссоистских и близких им концепций общего интереса, представленного государством и, исторически, появляется как следствие непрерывной и ожесточенной борьбы центральной власти с сепаратистскими и локалистскими тенденциями,- либо, в случае с соседями Франции, привнесения жесткого централизаторского начала в крайне раздробленное общество.
Однако, противоречие во многом условно: именно осознание (и признание) особой природы местного самоуправления ведет к усилению контроля и давления со стороны центра по отношению к этому потенциальному противовесу. В области юридических норм исконное своеобразие местной власти проявляется в существовании принципа общей компетенции: применение к местным органам самоуправление негативного регулирования их деятельности - все, что не запрещено - разрешено. С другой стороны, коммунальное самоуправление исторически является символом демократии и существования политических прав; это постоянно подкреплялось реальной ролью институтов местного самоуправления в повседневной жизни населения. Централизация управления также приобрела характерные формы, во многом существующие по сегодняшний день: многоуровневая система правительственной администрации, отчасти дублирующая, отчасти контролирующая либо подчиняющая себе местное самоуправление на каждом уровне. Современная трансформация местной власти в рассматриваемых странах во многом является серией компромиссов между традиционными чертами модели и демократизацией местного самоуправления.
В практике организации местного управления эти общие черты проявляются следующим образом:
- существуют административно-территориальные единицы, где нет самоуправления, т.е. выборных органов власти;
- в базовых, созданных государством административно территориальных единицах присутствует правительственный чиновник, обладающий полномочиями по контролю за деятельностью органов местного самоуправления;
- параллельно с администрацией самоуправляющихся сообществ на их территории действуют представители центральных министерств и ведомств, осуществляющие отраслевое управление;
- неправомерные действия местных органов власти могут быть санкционированы в административном (внесудебном) порядке;
- четко выражена тенденция к унификации статуса местных сообществ и органов управления на всей национальной территории.
Франция
Общие принципы организации местного самоуправления
Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующей Конституции 4 октября 1958 г.: Раздел ХII О территориальных сообществах. Фактически к организации местных властей на территории континентальной Франции относятся лишь распоряжения ст.72.
Согласно этой статье, коммуны, департаменты и заморские территории объявляются территориальными сообществами (collectivit?s territoriales) Республики. Термин территориальные сообщества остается крайне неопределенным (во многом он был создан авторами Конституции для обозначения нового понятия, но не определен); однако, можно выявить некоторые его характеристики. Сообщество в данном случае обозначает особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. В этом смысле термин сообщество применяется и к государству в целом, характеризуя одну из его сторон. В известном смысле можно говорить о территориальном сообществе как о самоуправляющемся образовании. Законом от 2 марта 1982 г. регион также был объявлен территориальным сообществом, но это решение вошло в силу лишь после избрания в 1986 г. региональных советов.
Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. Это предполагает возможность формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и т.д. Наконец, территориальность является их обязательным признаком. Однако, территория департамента как местного сообщества полностью совпадает с территорией департамента как административно-территориальной единицы государственного управления, которая сообществом не является. То же самое справедливо по отношению к коммунам и регионам. Термин местные сообщества используется в юридических документах как синоним территориальных сообществ, несмотря на споры относительно его применимости к регионам.
Ст.72 устанавливает, что эти сообщества свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом. Вопрос о свободном управлении постоянно обсуждается французскими юристами и количество разных точек зрения крайне велико. В большинстве случаев (не без влияния европейского опыта) интерпретации сводятся к двум аспектам: общая компетенция и самостоятельное принятие решений (т.е. отсутствие давления и априорного контроля). С этих позиций роль префекта до 1982 г. представляется достаточно спорной с точки зрения ее конституционности. В то же время, подчеркнут управленческий, административный, а не политический статус местных сообществ: речь идет именно об управлении.
Та же ст.72 предписывает существование в департаментах представителя правительства, отвечающего за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Тем самым, должность префекта, как бы ни менялось ее название, обладает конституционными гарантиями: текст статьи закрепляет одну из самых характерных особенностей французской системы.
Основы современного статуса местных органов власти регулируются, помимо Конституции, следующими законодательными актами: закон от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов; закон от 7 января 1983 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами; закон от 6 января 1986 г. о выборах в региональный совет; закон от 3 февраля 1992 г. о статусе местных депутатов; закон от 6 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики. Все перечисленные законы относятся к политике децентрализации, предпринятой французским правительством в 1982 г. и продолжающейся до сих пор. Общее число нормативных актов, относящихся к этой политике превысило 300 в 1992 г. Большое количество изменений, связанных с реформой, привело к необходимости новой кодификации. Законом от 21 февраля 1996 г. утвержден Кодекс территориальных сообществ (Code g?n?ral des collectivit?s territoriales), точнее - его законодательная часть. Регламентарная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена декретом от 7 апреля 2000 г. С этого момента перестает действовать Кодекс коммун и организация всей системы местного управления во Франции регулируется единым кодексом. Кодекс включает в себя систематизированные положения всех принятых ранее правовых актов, относящихся к местному управлению. Любые новые положения связаны с изменением Кодекса.
Децентрализация является политикой центральной власти по передаче местным органам власти (= органам самоуправления) ряда компетенций, до этого осуществлявшихся государством и по обеспечению финансовых, правовых и организационных условий для их выполнения. Проведение этой политики связано с двумя основными группами причин. Во-первых, к 70-м - 80-м гг. стала достаточно очевидной неэффективность централизованного управления во многих вопросах, связанная с неповоротливостью государственной бюрократической машины, столичным, т.е. искаженным и приблизительным видением местных проблем, слишком большим количеством промежуточных этапов между принятием решения и его реализацией. Во-вторых, централизованная система управления стала оцениваться как недемократичная: спад активности избирателей, наметившийся в 70-х гг., стал одним из проявлений кризиса современного государства как государства демократического и роста аполитизма граждан. В этой ситуации развитие местного самоуправления оказывается основным способом сделать управление более демократичным, а население - более политически организованным и активным.
Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает, во французском случае, важную характеристику, закрепленную законодательно (закон 2.3.82 г.): не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать указаний другому. В то же время, исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений - опять же между государством и местными органами власти - во многом позволяют сохранить общую тенденцию: абсолютное доминирование центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования.
Вопрос о том, насколько децентрализованная Франция стала демократичнее вызывает много противоречий. Передача местным властям новых компетенций неизбежно связана с передачей ответственности. Поскольку и то, и другое осуществлено государством односторонне, в законодательном порядке, местные органы власти отвечают за гораздо большее число вопросов, но гораздо менее свободны в своих действиях: переданные компетенции являются обязательными. В связи с этим многие французские юристы говорят о фактическом отходе от принципа общей компетенции, при его формальном сохранении: распределение обязательных компетенций между разными уровнями власти, которое становится все более подробным, почти не оставляет возможностей, как юридических, так и финансовых, для реального осуществления общей компетенции.
Наконец, децентрализация коснулась лишь одного аспекта якобинской традиции, роли центральной власти в местном управлении. Второй же аспект - унификация систем местного управления и самоуправления - остался без изменений. Это проявляется не только в существовании единых статусов для всех органов власти одного уровня, но и в поразительном сходстве статусов территориальных сообществ разного уровня. Даже выборы в местные органы власти одного уровня проходят одновременно на всей территории Франции.
Местные органы самоуправления
Коммуна
По данным на 1990 г., во Франции насчитывалось 36 551 коммуна. Среднее число жителей одной коммуны - 1500; фактически различия очень велики - более 25 000 коммун насчитывают менее 700 жителей каждая, тогда как население Парижа превышает 2 миллиона жителей. Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом, закрепленным в Кодексе коммун и регулирующим структуру органов власти, механизм выборов и назначений, основные компетенции и т.д. Закон предусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун, попадающих под определенные критерии. Во-первых, коммуны Париж, Марсель и Лион обладают особым статусом. Во-вторых, в коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения; от численности населения зависит и число членов муниципального совета (от 9 до 69). Наконец, некоторые коммуны обязаны образовывать органы межкоммунального сотрудничества по схеме, предложенной законодателем.
В каждой коммуне образуется, путем всеобщего прямого голосования, муниципальный совет, который избирает из своего состава мэра - главу исполнительной власти - и, по предложениям мэра, его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет - исполнительный орган коммуны.
Муниципальный совет является основой местного самоуправления на уровне коммун: он избирается прямым голосованием, решает основные вопросы, связанные с компетенциями коммун, не связан в своих решениях ничем, кроме действующего законодательства.
Системы выборов в муниципальный совет различаются в зависимости от того, более или менее 3 500 жителей в коммуне (закон от 19 ноября 1982 г.). Совет избирается сроком на 6 лет.
В коммунах с числом жителей менее 3 500 выборы проходят по мажоритарной системе в два тура, с привлечением как списков, так и изолированных кандидатов. Списки являются открытыми и разрешено панаширование.
В первом туре считаются избранными кандидаты (не списки), набравшие одновременно абсолютное большинство голосов и не менее 1/4 голосов от общего числа избирателей. При этом дпускается панаширование: избиратели могут дополнять списки именами других кандидатов, вычеркивать имена из списка, но общее число кандидатов, поддержанных одним избирателем (исправленный список) не должно превышать число мест в совете.
Во втором туре для победы достаточно относительного большинства. В этом случае также избираются отдельные кандидаты, а не списки в целом. Перед вторым туром разрешено объединение списков, полное или частичное. Разрешены также новые списки.
В коммунах с числом жителей 3 500 и более при выборах используется смешанная система - мажоритарная с элементами пропорциональности. Выборы также проходят в два тура. Необходимо официальное объявление кандидатур путем регистрации списка в префектуре департамента. Списки обязательно должны быть полными.
Список, получивший абсолютное большинство голосов в первом туре получает 1/2 мест в совете с округлением в большую сторону (в меньшую, если незанятыми остаются 4 или менее мест). Остальные места распределяются пропорционально между списками, получившими более 5% голосов. Список, набравший абсолютное большинство также участвует в этом распределении.
К участию во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10% голосов. Перед вторым туром возможны изменения в составе списков за счет включения в них кандидатов из списков, набравших менее 10%, но не менее 5%. При этом кандидаты, состоявшие в одном списке в первом туре не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает 1/2 мест, оставшиеся места распределяются по пропорциональной системе между списками, набравшими не менее 5% голосов, включая победивший список.
При выборах территория коммуны представляет собой единый избирательный округ. Крупные коммуны могут разделить территорию на ряд избирательных округов; для Парижа, Лиона и Марселя это деление обязательно.
Обе системы являются результатом продолжительных разработок, сделанных специалистами, и преследуют две основных цели: создание дееспособного совета (т.е. совета, в котором есть устойчивое большинство, принадлежащее к одной партии либо к одному избирательному объединению) и поддержание определенного уровня демократии путем предоставления оппозиции возможности присутствовать в совете. Использование порогов в 5 и 10% исключает возможность избрания случайных кандидатов и представителей малочисленных движений и групп. Это несомненный прогресс по сравнению с предшествовавшей системой: по закону 1964 г., действовавшему до 1982 г., в коммунах с числом жителей более 30 000 человек список, набравший большинство голосов, получал все места в совете.
Возможны довыборы, в случае освобождения мест в совете. Активное и пассивное избирательное право зависит в основном от тех же критериев, что и при национальных выборах. С 1992 г. местные депутаты имеют право на денежное содержание, связанное с их деятельностью. Не имеют права быть избранными в совет предприниматели, имеющие концессию коммуны, служащие силовых ведомств и префектуры, жители, пользующиеся услугами коммунального центра социальной помощи (помощь трудным семьям, безработным и т.д.); существует ряд других ограничений.
Принимаемые советом решения относятся к сферам его компетенции и охватывают следующие основные вопросы:
- утверждение бюджета и финансового отчета мэра;
- создание муниципальных служб и их организация;
- управление имуществом коммуны;
- регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной;
- контракты, заключаемые коммуной;
- утверждение коммунального плана землепользования и т.д.
Муниципальный совет должен сам выполнять свои полномочия и не имеет права (за редкими исключениями, предусмотренными законом) передавать их ни мэру, ни государству, ни избирателям путем референдума. Закон от 6 февраля 1992 г. предусматривает проведение местных референдумов, но они могут носить исключительно консультативный характер.
Любое решение муниципального совета может быть опротестовано в административном трибунале либо префектом, либо любым физическим или юридическим лицом, чьи интересы пострадали в результате решения.
Мэр избирается муниципальным советом из своего состава на срок, равный сроку полномочий совета, т.е. на 6 лет. Выборы проходят в три тура по мажоритарной системе: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем - относительное. При выборах должны присутствовать все члены совета. По представлению мэра совет избирает из своего состава его заместителей, не менее 2-х, но не более 1/3 от состава совета. В отличии от совета и от мэра, заместители не имеют собственных полномочий, мэр может лишь делегировать им некоторые свои полномочия.
Мэр обладает двойным качеством главы исполнительной власти коммуны и представителя центральной власти в коммуне. Однако, совет может реально воздействовать на мэра, в отсутствие права отзыва, лишь путем обращения в суд, тогда как дисциплинарная власть государства гораздо более велика. Мэр может быть временно отстранен префектом от исполнения своих полномочий представителя государства, если он с ними не справляется; мэр может быть временно отстранен от всех своих обязанностей решением министра внутренних дел либо снят с должности декретом Совета министров.
В качестве представителя государства мэр обладает следующими полномочиями:
- регистрация актов гражданского состояния;
- функции представителя общей полиции;
- публикация государственных законов и постановлений;
- организация выборов;
- удостоверение подписей;
- составление списков военнообязанных и организация гражданской обороны;
- надзор за функционированием начальных школ;
- выдача разрешений на застройку и т.д.
На практике исполнение этих функций делегируется представителям муниципальной администрации.
В качестве представителя коммуны мэр обладает тремя типами полномочий: 1) собственные полномочия мэра; 2) полномочия мэра по исполнению решений совета; 3) полномочия, делегированные мэру советом. Кроме того, мэр председательствует на заседаниях совета и готовит проекты решений.
При осуществлении своих собственных полномочий мэр неподотчетен совету и действует независимо. К основным полномочиям этого типа относится руководство и организация муниципальной полиции и руководство муниципальными службами.
В двух других случаях совет может давать мэру указания по исполнению и контролировать не только сам факт исполнения, но и соответствие действий указаниям. Могут быть делегированы лишь второстепенные полномочия совета; совет может вернуть себе делегированные полномочия в любой момент. Мэр действует лишь как исполнитель воли совета при выполнении бюджета, при подписании контрактов, при защите интересов коммуны в суде и т.д.
В принципе мэр должен лично осуществлять все свои полномочия. Однако, закон разрешает ему делегировать часть своих полномочий заместителям либо, если речь идет о полномочиях представителя государства, служащим коммуны. В крупных коммунах делегирование - единственный реально возможный способ осуществления мэром его полномочий.
Законом от 26 января 1984 г. мэру официально дано право создавать свой кабинет. Кабинет состоит из советников и доверенных лиц, которые назначаются и отстраняются лично мэром по любым мотивам.
Структура муниципальной администрации как правило соответствует основным компетенциям коммуны. Высшим должностным лицом является генеральный секретарь муниципальных служб, подчиняющийся непосредственно мэру. Генеральный секретарь координирует деятельность муниципальных служб и является прямым начальником муниципальных служащих.
Департамент
Департамент, несмотря на появление и быстрое усиление регионов, остается наиболее влиятельным уровнем местной власти. Помимо славного прошлого, это объясняется важностью департаментальной помощи для маленьких коммун (т.е. для подавляющего их большинства), ролью префекта департамента, территориальной организацией политических партий (большинство из них имеют департаментальные отделения, но не имеют региональных), существующей системой выборов в Сенат.
Во Франции существует 95 департаментов, обладающих единым статусом. К этому числу добавляется Париж, являющийся одновременно департаментом и коммуной, и 4 заморских департамента, являющихся одновременно регионами. И в том, и в другом случае общий статус служит основой, но присутствует и ряд существенных исключений из него.
fbd268b10b39268c69717a67cfc44e26.js" type="text/javascript">5318cedf96dacb0e82488af6f51e8f2d.js" type="text/javascript">105c839fadfdb672bc7055b6bf80a109.js" type="text/javascript">e8e3e66e7af8f377ed65da93d6a5332f.js" type="text/javascript">ca9c0beb622e5f2f90d87a94309be403.js" type="text/javascript">659693b753c4d8bc6db2eb05641d989a.js" type="text/javascript">b7571382cfab2759bfe7d0935f2ec2d6.js" type="text/javascript">7333b048a45987f018d081fc3f2308c6.js" type="text/javascript">389428e50f9dbafcb0f9f42770e2bd4b.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.