В ст. 1 Кодекса приводится характеристика самых важных понятий и терминов, которые в нем используются. Понятие - логически оформленная общая мысль о предмете; представление, сведения о чем-нибудь. Термин - слово или словосочетание, являющееся названием определенного понятия какой-нибудь специальной области науки, техники, искусства.

Не все нормы данной статьи являются лишь определениями соответствующих понятий и терминов. Анализ ее содержания свидетельствует о том, что в ней есть не только разъяснения определенных понятий, но и положения, цель которых - обеспечить правильное применение норм градостроительного законодательства. В этой статье имеются как чисто дефинитивные, так и регулятивные нормы. Значение последних весьма велико, поскольку регулятивные нормы влияют не только на развитие всего градостроительного законодательства, но и на практику его применения.

Понятие градостроительной деятельности, т.е. градостроительства, представляет собой фактически определение предмета правового регулирования законодательства о градостроительстве. Непосредственный предмет регулирования данной отрасли законодательства - общественные отношения по поводу создания объектов недвижимости.

Сфера применения градостроительного законодательства определена по следующим направлениям. Во-первых, это сфера планирования развития территорий и поселений.

Естественная форма такого развития - создание, эксплуатация объектов недвижимости и поддержание их в надлежащем состоянии. Во-вторых, к сфере градостроительного законодательства относится определение видов использования земельных участков, т.е. целей их использования путем установления соответствующего правового режима участков земли. В-третьих, градостроительное законодательство регулирует вопросы проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости.

В определении содержится также указание на те органы, которые регулируют порядок градостроительной деятельности, и лиц, непосредственно участвующих в этой сфере: физических и юридических. Таким образом, устанавливается круг участников градостроительных правоотношений.

Важно, что в определении отражен преимущественно публичный характер правового регулирования градостроительных отношений. В процессе градостроительства должны учитываться интересы граждан, общественные и государственные интересы, а также национальные, историко-культурные, экологические, природные особенности территорий и поселений.

Градостроительная документация представляет собой правовые формы документов, имеющих юридическую силу, на основе которых развиваются территории и поселения.

В зависимости от целей и задач, которые преследует реализация содержания таких документов, градостроительная документация касается двух основных сфер деятельности: планирования развития территорий и поселений и определения порядка застройки территорий.

Таким образом, сначала планируется развитие с учетом природных, экономических, социальных и иных факторов и условий, а затем на его основе разрабатывается порядок застройки территорий.

Принципиально важно определение понятия "зонирование". Принятие в последние годы нескольких федеральных законов и ряда законодательных актов на уровне субъектов Российской Федерации, которые как и Кодекс регулируют вопросы зонирования территорий, позволит унифицировать применение данного правового инструмента.

Зонирование - способ правового регулирования использования земель и недвижимости, дополнительный по отношению к подразделению земель на категории в зависимости от их основного целевого назначения. Зонирование определяет порядок хозяйственной деятельности, связанной с недвижимым имуществом как единым комплексом земли, иных объектов природы и зданий, строений и сооружений, преимущественно в публичных интересах. Одновременно законодательство предусматривает, что в процессе зонирования должен быть обеспечен баланс интересов собственников недвижимости и общественных интересов. Согласно п. 2 ст. 37 Кодекса (см. комментарий) зонирование территорий направлено на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности, защиту территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращение чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей природной среды; охрану и использование особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, территорий историко-культурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.

Объектами недвижимости в градостроительстве, согласно ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, признаются недвижимое имущество, недвижимость.

Земельный участок является основой понятия "недвижимость". Земля - первичный и главный элемент недвижимости, значение и особенности которого в значительной мере определяют содержание данного понятия. Что касается всех иных видов имущества, то они становятся недвижимостью только в силу прочной связи с землей.

В гражданском законодательстве закрепляются самые общие положения правового режима элементов понятия "недвижимость", которые детализируются и развиваются в земельном, горном, лесном, водном законодательстве и законодательстве о градостроительстве.

Важнейшие признаки, которым должен отвечать земельный участок, для того чтобы он был признан недвижимостью и тем самым объектом права собственности или иных прав на землю, заключаются в следующем. Основным условием является то, что земельный участок должен быть соответствующим образом индивидуализирован. Это означает, что должны быть определены его размер, границы и местоположение. Территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству (п. 1 ст. 261 ГК). Правовой режим земельных участков, отнесенных к той или иной категории земель, определяется в земельном законодательстве.

Общее определение понятия "земельный участок" предусмотрено в Федеральном законе от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". Земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.

В Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 1) содержатся определения некоторых видов земельных участков в зависимости от целей их использования.

Так, садовым земельным участком признается земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений).

Огородный земельный участок имеет иной правовой режим. Это - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории).

Закон признает дачным земельным участком участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).

Согласно ст. 7 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" (с изм. и доп. от 2 января 2000 г.), участок недр представляет собой геометрически определенное пространство недр. Он индивидуализируется в виде горного отвода геометризованного блока недр. Если участок недр предоставляется для геологического изучения, то объект права пользования оформляется как геологический отвод.

Различие между горным отводом и геологическим отводом состоит в том, что пользователь, получивший горный отвод, имеет исключительное право пользоваться в его границах недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, возможна только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Что касается геологического отвода, то в его границах могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр и их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

Пространственные границы участка недр, предоставляемого в пользование, обязательно указываются в лицензии на пользование недрами (п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона РФ "О недрах").

Водный кодекс РФ 1995 г. содержит определение понятия "водный объект". Это - сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима (ст. 1). Согласно ст. 7
ВК, поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект.

Водный кодекс РФ (ст. 11) признал обособленные водные объекты недвижимым имуществом, составной частью земельного участка. Статья 34 ВК допускает возможность установления права собственности граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты. Согласно ст. 40 ВК, в собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Предельные размеры таких водных объектов определяются земельным законодательством РФ.

Точного юридического определения понятия "лес" в лесном законодательстве нет.

Однако в преамбуле
к Лесному кодексу РФ 1997 г. говорится, что лесные отношения регулируются с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Статья 7 ЛК предусматривает, что все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные и нелесные земли), образуют лесной фонд. Таким образом, не все леса, которые произрастают в нашей стране, включаются в состав лесного фонда, а лишь часть их.

Согласно ст. 9 ЛК, к участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель. Это понятие применяется для того, чтобы определить конкретный объект права лесопользования и тем самым права пользования землями лесного фонда, поскольку осуществлять право лесопользования, не используя как пространственный базис земли лесного фонда, невозможно. В содержание понятия "участок лесного фонда" включаются как определенная часть лесов, так и участок земель лесного фонда.

В лесном законодательстве используется также термин "леса, не входящие в лесной фонд". Леса, расположенные на землях обороны, и городские леса на землях городских поселений в лесной фонд не включаются (ст. 10 ЛК).

Понятие "многолетние насаждения" в законодательстве отсутствует. Для уяснения его содержания имеет значение термин "древесно-кустарниковая растительность".

Это понятие - составная часть понятия "многолетние насаждения". К древесно-кустарниковой относится растительность, произрастающая на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе на землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий (ст. 11 ЛК).

Древесно-кустарниковая растительность не включается в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд. Это означает, что лесное законодательство разграничивает понятие "лесная растительность", которая входит в состав лесного фонда и в состав лесов, не входящих в лесной фонд, и понятие "нелесная растительность".

Древесно-кустарниковая растительность может иметь два правовых режима: режим собственности на древесно-кустарниковую растительность, произраставшую на земельном участке до момента приобретения права собственности лица на данный участок, и режим собственности на древесно-кустарниковую растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности собственника или естественным путем, после приобретения лицом права собственности на земельный участок.

В отношении первого вида древесно-кустарниковой растительности ЛК
предусматривает, что собственник вправе осуществлять свои правомочия собственности в соответствии с требованиями лесного законодательства и законодательства о растительном мире (такого законодательства пока еще в нашей стране нет). Что же касается древесно-кустарниковой растительности, которая появилась после приобретения права собственности на земельный участок, то собственник вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ею по своему усмотрению.

Формулировка понятия "инженерная, транспортная и социальная инфраструктуры" рассматривается в контексте необходимости обеспечения устойчивого развития и функционирования поселений и межселенных территорий и фактически закрепляет определенные требования, предъявляемые к созданию и эксплуатации такой инфраструктуры. Суть этих требований в следующем. Указанные инфраструктуры должны иметь прогрессивный характер, должны постоянно повышаться их надежность и экономичность. Межселенные системы инженерных и транспортных инфраструктур должны совершенствоваться. Предусматривается обеспечение аварийных мероприятий по инженерной защите объектов городской застройки от затопления надземными и подземными водами, карстовых оползневых, эрозионных, криогенных и других опасных природных процессов.

Функционирование инженерных инфраструктур связано с внедрением прогрессивных систем теплоснабжения, водоснабжения и канализации, повышением их надежности, долговечности и экономичности; установкой нового энергосберегающего оборудования для различных инженерных систем, применением экономичных и экологически чистых технологий и т.д.

Важное значение имеет понятие "межселенные территории". В его содержание включаются земли всех категорий, за исключением земель поселений (в земельном законодательстве используется термин "земли населенных пунктов"). Таким образом, межселенные территории - это земли сельскохозяйственного назначения; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного назначения; природоохранного, природозаповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; лесного фонда; водного фонда; запаса.

Закрепление в Кодексе понятия "устойчивое развитие поселений и межселенных территорий" является отражением в нашем законодательстве концепции устойчивого развития, разработанной Международной комиссией по окружающей среде и развитию, образованной по инициативе Генерального секретаря ООН в 1984 г. По результатам работы Международной комиссией был представлен в 1987 г. Генеральной Ассамблее ООН доклад "Наше общее будущее".

Суть этой концепции заключается в том, что устойчивое развитие базируется на формулировании понятия потребностей населения, которые должны быть предметом первостепенного приоритета, а также ограничений, обусловленных состоянием технологии и организацией общества, связанных со способностью окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности.

Концепция устойчивого развития отражена в ряде международно-правовых актов.

Например, в Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.), согласно которой государства имеют право на устойчивое развитие и должны ему содействовать. Политика и меры защиты климатической системы от антропогенных изменений должны соответствовать конкретным условиям каждой страны и быть интегрированы с национальными программами развития, поскольку экономическое развитие имеет ключевое значение для принятия мер по реагированию на изменение климата (п. 4 ст. 4).

Идея устойчивого развития отражена в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, учреждающем партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейским сообществом и их государствами-членами, с другой стороны (о. Корфу, 24 июня 1994 г.). Так, ст. 57 Соглашения предусматривает, что промышленное сотрудничество направлено, в частности, на содействие усилиям как в государственном, так и в частном секторах, направленным на перестройку и модернизацию промышленности в период перехода к рыночной экономике на условиях, обеспечивающих охрану окружающей среды и устойчивое развитие.

В развитие концепции устойчивого развития были приняты Указы Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию".

Концепция устойчивого развития постепенно реализуется в российском законодательстве. Например, Федеральный закон от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" (с изм. от 2 января 2000 г.) (ст. 1) определяет понятие "устойчивое развитие" как гармоничное развитие производства, социальной сферы, населения и окружающей природной среды. Об устойчивом развитии говорится в ст. 3 ВК, ст. 2 ЛК и ст. 12
Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире".

Термин "государственные градостроительные нормативы и правила" является определением специальных нормативно-технических документов, которые разрабатываются и принимаются федеральным органом архитектуры и градостроительства, а также органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ.

В соответствии с Положением о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденному постановлением
Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. N 1289, этот федеральный орган исполнительной власти во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разрабатывает федеральные градостроительные нормативы и правила, нормативно-технические документы в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий, а также инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне, защите территорий и поселений от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утверждает и издает указанные документы (пп. 11 п. 7). Регулятивной нормой является определение градостроительного устава (кодекса) как закона субъекта РФ, который устанавливает порядок градостроительной деятельности на его территории. Кодекс тем самым закрепляет правовую форму законодательного акта, который должен приниматься на уровне субъекта РФ в развитие его положений.

Термин "правовое зонирование" - правовая процедура, посредством которой осуществляется территориальное зонирование. Он отражает сущность деятельности органов местного самоуправления в данной сфере и его содержание заключается в разработке, утверждении и осуществлении правил застройки территорий поселений, включающих схемы зонирования и градостроительные регламенты.

Что касается правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, то это - нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Кодекс предусматривает, что они могут приниматься в форме градостроительных уставов или правил застройки. Правовой способ их реализации - установление градостроительных регламентов.

Градостроительный регламент, в свою очередь, представляет собой совокупность правовых норм градостроительных уставов либо правил застройки. Такие правовые нормы бывают трех видов. К первому виду относятся нормы, определяющие параметры недвижимости: размеры земельных участков, зданий и сооружений, расстояния между ними, их высоту и т.д. Ко второму - нормы, определяющие разрешенные виды использования земельных участков и объектов недвижимости, т.е. характер их целевого использования в определенной зоне. Третьим видом норм являются нормы, регулирующие допустимые изменения объектов недвижимости.

Непосредственный предмет регулирования этих норм - детализация целевого использования недвижимости: земельных участков и находящихся на них зданий, строений и сооружений в зависимости от того, в пределах какой территориальной зоны они находятся.

Норма, закрепляющая понятие "разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости", имеет регулятивное значение. Рассматривать содержание этого понятия применительно к земле необходимо в контексте понятия "правовой режим земельного участка".

Основными элементами понятия "правовой режим земельного участка", сформулированными в теории земельного права, являются: право собственности на землю, иные права на землю, управление использованием и охраной земель, правовая охрана земель и меры ответственности за нарушение земельного законодательства.

Практическое значение этого понятия заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, т.е. установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования соответствующих титулов прав на землю, особенности управления использованием и охраной земель и т.д.

Использование этого понятия применительно к земельному участку означает определение содержания конкретных прав и обязанностей лиц, использующих участок на законных основаниях. Правовыми средствами определения содержания элементов понятия "правовой режим" являются: установление основного целевого назначения земель путем их подразделения на соответствующие категории, зонирование и ограничения прав лиц, использующих земельные участки.

Для организации рационального использования и охраны земель все земли в нашей стране подразделяются на различные категории. В основе этого разграничения лежит основное целевое назначение соответствующих земель. Определение основных целей, для которых могут использоваться земли, является той базой, на которой устанавливаются главные положения правового режима соответствующей категории земель.

Средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служит территориальное зонирование, предусмотренное градостроительным законодательством.

Неотъемлемый элемент правового режима категории земель - ограничение прав лиц, использующих земельные участки, путем установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т.п. Задача установления таких зон - ограничение прав лиц, использующих земельные участки, обычно в публичных интересах.

Правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования и ограничения прав.

Разрешенное использование земельного участка - также элемент понятия "правовой режим земель". Данное понятие представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель, территориального зонирования, установления ограничений, если таковые предусмотрены законодательством, в отношении участка земли, а также сервитутов. Разрешенное использование земельного участка особенно важно для лица, использующего земельный участок, поскольку это понятие отражает конкретные права и обязанности земельного собственника, владельца, пользователя и арендатора земли.

Анализируемое понятие начинает использоваться в земельном законодательстве. Так, Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 29) предусматривает, что при совершении сделок с садовыми, огородными и дачными земельными участками изменение их целевого назначения и разрешенного использования не допускается.

Согласно Федеральному закону от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" в Едином государственном реестре земель содержатся, в частности, следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков (ст. 14).

Термин "разрешенное использование земельного участка", видимо, будет детализирован в новом Земельном кодексе РФ.

Что касается понятия "разрешенное использование иных объектов недвижимости", то этот термин относится к зданиям, строениям и сооружениям. В содержание этого понятия включаются права и обязанности лиц, создающих и использующих эти объекты, которые установлены в результате территориального зонирования. Кроме того, на содержание прав и обязанностей владельцев недвижимости влияет и правовой режим земельного участка.

Такие понятия, как "красные линии" и "линии регулирования застройки", в первую очередь используются при регулировании застройки, т.е. в правилах застройки (см. комментарий к ст. 39 Кодекса); регулировании использования земельных участков в городских и сельских поселениях (см. комментарий к ст. 56 Кодекса); проектах планировки (см. комментарий к ст. 58 Кодекса); проектах застройки (см. комментарий к ст. 60
Кодекса). Кроме того, эти термины используются также для регулирования процесса межевания застроенных территорий, что предусмотрено, например, постановлением
Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 "Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений".

 

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.