1. Реализация нормы, содержащейся в п. 1 настоящей статьи, имеет принципиально важное значение для обеспечения безопасности населения от воздействия чрезвычайных ситуаций. Из-за аварий и катастроф, стихийных бедствий растет число человеческих жертв, велик материальный ущерб от чрезвычайных ситуаций.

Причины возникновения чрезвычайных ситуаций различны. Такие ситуации могут иметь природный и техногенный характер. В первом случае источником возникновения чрезвычайной ситуации является действие природных стихийных сил, не подвластных человеку: землетрясений, наводнений, извержений вулканов, цунами, ураганов и т.п. Стихийные бедствия человек не в состоянии предотвратить. Однако можно и необходимо свести к минимуму их опасные и разрушительные последствия, прогнозируя стихийные бедствия и предпринимая соответствующие меры, в том числе и в сфере градостроительства.

Во втором случае речь идет об авариях и катастрофах на хозяйственных объектах.

Их причинами являются чрезмерная концентрация промышленности в отдельных регионах, усложнение технологических процессов, использование большого числа взрывчатых, химических веществ, пожаро- и радиационно-опасных веществ, а также износ оборудования. Задача предотвращения техногенных чрезвычайных ситуаций решается путем строгого соблюдения соответствующих градостроительных норм и правил, требований по безопасной эксплуатации объектов.

Решение проблемы защиты населения и территорий в сфере градостроительства от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, уменьшение их социально-экономических и экологических последствий возможно путем осуществления комплекса мероприятий по предупреждению и обеспечению готовности к действиям в подобных ситуациях.

Такие мероприятия предусматриваются в нескольких федеральных целевых программах.

Так, постановлением
Правительства РФ от 16 января 1995 г. N 43 (с изм. от 27 декабря 1997 г.) утверждена Федеральная целевая программа "Создание и развитие Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях".

Реализуется Федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года", утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. N 1098.

Постановлением Правительства РФ от 29 апреля 1995 г. N 444 (с изм. от 24 июня 1996 г.) утвержден Порядок
подготовки ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Ежегодный государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий РФ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является официальным правительственным документом, подготавливаемым в целях обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации систематизированной аналитической информацией о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Доклад является основой для определения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации приоритетных направлений деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также для разработки мер, направленных на предупреждение, снижение масштабов последствий и ликвидацию чрезвычайных ситуаций.

В докладе дается оценка степени опасности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; содержатся сведения об объемах, содержании и эффективности правовых, экономических, организационно-технических и иных мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; анализ научно-технических разработок, отечественного и зарубежного опыта в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; основные направления деятельности по осуществлению правовых, экономических, организационно-технических и иных мер в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Готовится доклад Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций. Доклад рассматривается на заседании Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и с соответствующими рекомендациями ежегодно до 1 марта вносится в Правительство РФ.

2. Общие вопросы обеспечения безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций предусмотрены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В Законе содержатся нормы общего характера в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах нашей страны или ее части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В Законе закреплены определения следующих основных понятий. Чрезвычайная ситуация определяется как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций представляет собой комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. Аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов, рассматриваются как ликвидация чрезвычайных ситуаций. Зона чрезвычайной ситуации - территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

Главными целями Закона являются предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с требованиями ст. 4 этого Закона в стране создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Основными ее задачами являются:

разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях;

обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций;

создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

ликвидация чрезвычайных ситуаций;

осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций;

реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;

международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утверждено постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. N 1113 (с изм. от 18 июня 1998 г.).

Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.

Действует Положение
о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденное постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1094. Так, чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от числа людей, пострадавших в этих ситуациях; людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности; размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций.

Чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

К локальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, или материальный ущерб составляет не более 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения.

Чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, или материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района, считается местной.

Территориальной признается чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, или материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ.

Чрезвычайная ситуация рассматривается как региональная, если в результате ее пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, или материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн., но не более 5 млн. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации. Зона чрезвычайной ситуации в этом случае охватывает территорию двух субъектов Федерации.

К федеральной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, или материальный ущерб составляет свыше 5 млн. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации. Зона такой чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов РФ.

К трансграничной относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы РФ, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию РФ.

Ликвидируется чрезвычайная ситуация силами и средствами предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация, под руководством соответствующих комиссий по чрезвычайным ситуациям.

Информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях.

Такая информация является гласной и открытой, если иное не предусмотрено законодательством РФ. На федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и администрацию организаций возложена обязанность оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них.

Сокрытие, несвоевременное представление либо представление должностными лицами заведомо ложной информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ. Порядок обеспечения населения, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и организаций информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций устанавливается законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации (ст. 6). Порядок сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 1997 г. N 334.

Статья 7
Закона предусматривает, что мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, должны проводиться заблаговременно.

Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.

Чрезвычайные ситуации ликвидируются силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности таких сил и средств привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Важнейшим элементом системы мер по предотвращению чрезвычайных ситуаций является, согласно ст. 26 этого Закона, государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Государственная экспертиза предполагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, организуется и проводится специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в целях проверки и выявления степени их соответствия установленным нормам, стандартам и правилам и осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

В случае необходимости экспертиза предполагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, может проводиться общественными объединениями и независимыми экспертами, а также специалистами международных экспертных организаций в порядке, установленном законодательством РФ.

Для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций ведутся государственный надзор и контроль в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения. Государственный надзор и контроль в указанной области осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации (ст. 27).

Согласно ст. 11 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе", гидрометеорологическая служба входит в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и выполняет свою деятельность в чрезвычайных ситуациях в соответствии с законодательством РФ о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 128 утверждено Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду.

Положение устанавливает порядок предоставления Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду. Эту информацию получают на территории РФ, включая внутренние морские воды, территориальное море и воздушное пространство над ними, а также в пределах исключительной экономической зоны, на континентальном шельфе РФ, в ионосфере и околоземном космическом пространстве с использованием различных средств сбора информации.

Такую информацию обязаны предоставлять юридические лица независимо от организационно-правовой формы и физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Информация необходима для обеспечения потребностей государства, физических и юридических лиц в информации о: состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении; развитии опасных природных явлений и резких изменений погоды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения, безопасности полетов авиации, мореплаванию и наносить ущерб окружающей среде и отраслям экономики и др.

Информация о чрезвычайных ситуациях техногенного характера незамедлительно предоставляется территориальным органам Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

В настоящее время практически отсутствует законодательство, которое бы ограничивало застройку и возведение объектов недвижимости на территориях, подверженных негативному влиянию природных сил: землетрясениям, наводнениям, оползням и т.п. В основном урегулированы некоторые вопросы организации систем наблюдения за состоянием окружающей среды. Обычна практика принятия соответствующих актов, касающихся выделения денежных средств, материально-технических ресурсов или проведения восстановительных работ после какого-либо стихийного бедствия, нанесшего большой материальный ущерб либо повлекшего человеческие жертвы.

Так, в связи с подъемом уровня Каспийского моря возникла серьезная проблема затопления прибрежных территорий и поселений. В связи с этим было принято постановление
Правительства РФ от 23 марта 1996 г. N 328 "О первоочередных мероприятиях на 1996-1997 годы по защите населения и предотвращению затопления хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря". В постановлении были утверждены первоочередные мероприятия по защите населения и предотвращению затопления городов, населенных пунктов, хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря: обвалование и строительство берегоукрепительных сооружений; строительство защитных дамб; защита участка железной дороги и других хозяйственных объектов. Было принято также постановление
Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 808 "О продлении на 1998-2000 годы сроков реализации первоочередных мероприятий по защите населения, хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря".

Серьезную опасность для населения и градостроительных объектов представляют оползни, снежные лавины, ливни, ураганы. В случае возникновения этих стихийных бедствий также, как правило, принимаются правовые акты о ликвидации их последствий. В качестве примера можно привести распоряжение Правительства РФ от 29 июня 1998 г. N 872-р "О выделении средств на ликвидацию последствий схода снежных лавин и скальных пород на федеральной автомобильной дороге "Кавказ"; постановление Правительства РФ от 30 мая 1998 г. N 539 "О государственной поддержке Чеченской Республики в ликвидации последствий оползневых процессов"; распоряжение Правительства РФ от 29 мая 1998 г. N 630-р "О финансировании затрат по ликвидации последствий произошедших на территории Ставропольского края ливневых дождей и урагана"; распоряжение Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 1027-р "О выделении средств на проведение аварийно-восстановительных работ на объектах г. Климовска, пострадавших от ливневых дождей в июне 1997 г."; распоряжение
Правительства РФ от 28 июля 1998 г. N 1012-р "О материальной помощи населению Республики Саха (Якутия), пострадавшему от наводнения в мае 1998 года" и многие другие.

Столь же не развито правовое регулирование в области борьбы с паводками. Обычно ежегодно принимаются постановления Правительства РФ, в которых предусматривается, что в целях организации пропуска паводков на территории РФ в соответствующем году, предупреждения чрезвычайных ситуаций, защиты населения, жилых и хозяйственных объектов Правительство РФ постановляет: обеспечить своевременное осуществление комплекса первоочередных противопаводковых мероприятий с использованием в установленном порядке средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, предусмотренных на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, а также средств заинтересованных организаций; принять меры по своевременному информированию населения, обеспечению в случае необходимости его безопасной эвакуации, организации медицинской помощи, материально-техническому обеспечению и устойчивому функционированию систем жизнеобеспечения; осуществлять постоянный контроль за поддержанием в рабочем состоянии напорных гидротехнических сооружений, защитных дамб, плотин, водохранилищ, накопителей сточных вод и других жидких отходов, гидрологических постов, обратив особое внимание на аварийные и не имеющие владельцев сооружения, и принимать при необходимости решения об изменении режимов их работы и наполнения.

В несколько большей степени получило развитие законодательство об обеспечении сейсмологических наблюдений. Так, постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 25 декабря 1993 г. N 1346 утверждено Положение о федеральной системе сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений.

Федеральная система сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений (ФССН) создана в целях координации деятельности органов государственного управления РФ по обеспечению защиты населения, объектов и территорий от воздействия землетрясений и является подсистемой Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях. Функционирование ФССН базируется на деятельности ведомственных служб министерств, ведомств, Российской Академии наук и их взаимодействии, результатом чего является комплексный анализ сейсмологических и геофизических данных служб наблюдений и охранных сетей, что позволяет осуществлять оперативный контроль за сейсмической обстановкой и обеспечить органы государственного управления РФ и заинтересованные организации информацией о возможных землетрясениях с оценкой их последствий.

В круг задач ФССН входят:

составление прогнозов землетрясений (включая прогноз землетрясений, приводящих к возникновению цунами) на основе сейсмологических наблюдений и анализа их результатов;

оперативное определение места, времени и параметров происшедших землетрясений;

оперативное обеспечение центральных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей и автономных образований, территории которых расположены в сейсмоопасных районах, информацией о землетрясениях и возможных их последствиях;

организация центрального банка данных ФССН и обеспечение межрегионального и международного обмена геофизической информацией;

информационное обеспечение работ по сейсмическому районированию территории РФ, оценке потенциальной сейсмической опасности, сейсмостойкому строительству, а также фундаментальных и прикладных исследований, направленных на решение проблемы прогноза землетрясений;

разработка карт сейсмического районирования территории РФ, нормативных актов по защите населения, объектов и территорий РФ от воздействия землетрясений.

Работы по функционированию и развитию ФССН координируются межведомственной комиссией по сейсмическому мониторингу, создаваемой совместным решением Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, министерств, ведомств и Российской Академии наук, службы которых входят в ФССН. Положение о межведомственной комиссии по сейсмическому мониторингу и ее состав утверждаются Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Организация информационного взаимодействия ведомственных служб, входящих в ФССН, для решения задач комплексного анализа сейсмологических и геофизических данных в интересах обеспечения прогноза и оценки возможных последствий землетрясений осуществляется вычислительным центром геофизической службы Российской Академии наук.

На основании распоряжения Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 331-р "Об организации многостороннего сотрудничества по созданию международной системы комплексных наблюдений за предвестниками землетрясений и цунами в северной части Тихого океана" Росгидромету, Минобороны России, ФСБ России совместно с администрациями Камчатской и Сахалинской областей в марте-апреле 1998 г. было поручено определить пункты установки трех автоматических станций для наблюдения за уровнем моря с аппаратурой сбора и передачи данных в международную систему предупреждения о цунами через геостационарный искусственный спутник Земли, поставляемых Межправительственной океанографической комиссией ЮНЕСКО и Национальной службой погоды США.

Некоторые рассматриваемые вопросы урегулированы в ст. 117 ВК РФ. Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и водопользователи обязаны принимать меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод: наводнения, затопления и подтопления; разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений; заболачивания и засоления земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений.

В случаях, предусмотренных законодательством РФ, для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов Федерации могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, обязательны для всех граждан и юридических лиц.

Водопользователи в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах обязаны участвовать в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Указанные мероприятия проводятся по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с органами местного самоуправления.

Весьма развито законодательство, регулирующее вопросы градостроительства и обеспечения безопасности территорий и поселений от чрезвычайных ситуаций техногенного характера - аварий и катастроф. 21 июля 1997 г. был принят Федеральный закон
N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Этот Закон регулирует вопросы безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и в целях предупреждения аварий на опасных производственных объектах и обеспечения готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий таких аварий. В нем содержится юридическое понятие "авария". Авария - разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ. Закреплено также понятие "инцидент". Это - отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте.

В Законе
закреплены критерии, в соответствии с которыми производственные объекты относятся к категории опасных производственных объектов.

К ним относятся объекты, на которых:

получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества;

используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов; ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Правила регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов утверждены постановлением
Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1371. Действует также Положение
о регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведении государственного реестра, утвержденное постановлением
Госгортехнадзора России от 3 июня 1999 г. N 39.

К опасным веществам отнесены: воспламеняющиеся газы, горючие жидкости, токсичные вещества, высокотоксичные вещества, окисляющие, взрывчатые вещества, вещества, представляющие опасность для окружающей среды.

Закон предусматривает правовой механизм, действие которого призвано обеспечить промышленную безопасность. Так, согласно ст. 6 Закона, деятельность по проектированию, строительству, эксплуатации, расширению, реконструкции, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта; изготовлению, монтажу, наладке, обслуживанию и ремонту технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведению экспертизы промышленной безопасности и иные виды деятельности может осуществляться на основании соответствующей лицензии, выданной федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, или его территориальным органом в соответствии с законодательством РФ.

При рассмотрении вопроса о выдаче лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта заявитель представляет в федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, или в его территориальные органы одновременно с документами, определяемыми законами и иными нормативными правовыми актами РФ, следующие документы: акт приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительное заключение экспертизы промышленной безопасности; декларацию промышленной безопасности опасного производственного объекта.

В лицензиях на эксплуатацию опасного производственного объекта делается запись об обязательном наличии у заявителя на момент начала эксплуатации и на протяжении всего периода эксплуатации опасного производственного объекта договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта.

Технические устройства, в том числе иностранного производства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям промышленной безопасности в установленном законодательством РФ порядке. Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации, разрабатывается и утверждается в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 11 августа 1998 г. N 928 "О перечне технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации".

Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в процессе эксплуатации подлежат экспертизе промышленной безопасности в порядке, установленном Правилами проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденными постановлением Госгортехнадзора России от 6 ноября 1998 г. N 64. БНА. 1998. N 35-36. С. 19.2.

Специальные требования, касающиеся промышленной безопасности, предъявляются к проектированию, строительству и приемке в эксплуатацию опасного производственного объекта. Так, одним из обязательных условий принятия решения о начале строительства, расширении, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации, утвержденного федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, или его территориальным органом. Отклонения от проектной документации в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта не допускаются. В процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие проектную документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.

В процессе приемки в эксплуатацию опасного производственного объекта проверяются соответствие опасного производственного объекта проектной документации, готовность организации к эксплуатации опасного производственного объекта и к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии (ст. 8).

Закон предъявляет особые требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта и по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте. Должны осуществляться федеральный надзор в области промышленной безопасности и производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности.

Статья 13
Закона устанавливает обязательность экспертизы промышленной безопасности в отношении проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; зданий и сооружений на опасном производственном объекте; декларации промышленной безопасности и иных документов, связанных с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Требуется также разработка декларации промышленной безопасности (ст. 14 Закона).

Разработка декларации промышленной безопасности предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте.

Перечень сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, и порядок ее оформления определяются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности. Положение о порядке оформления декларации промышленной безопасности и перечне сведений, содержащихся в ней, утверждено постановлением Госгортехнадзора России от 7 сентября 1999 г. N 66. Декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта и проходит экспертизу промышленной безопасности в установленном порядке.

Правила экспертизы декларации промышленной безопасности утверждены постановлением Госгортехнадзора России от 7 сентября 1999 г. N 65.

Декларация промышленной безопасности представляется органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам в порядке, установленном Правительством РФ. Правила представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов утверждены постановлением Правительства РФ от 11 мая 1999 г. N 526.

Кроме этого, Закон (ст. 15) предусматривает обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте.

Требования об обеспечении безопасности территорий и поселений при градостроительной деятельности содержатся также в некоторых специальных законодательных актах, касающихся особых видов градостроительных объектов.

Например, в Федеральном законе от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" имеется ст. 31 о прогнозировании вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения.

Каждый объект систем газоснабжения, отнесенный в установленном законодательством РФ порядке к категории опасных, а также проекты нормативных правовых актов и технические проекты в области промышленной безопасности систем газоснабжения и их объектов подлежат государственной экологической экспертизе в порядке, установленном законодательством РФ.

В отношении каждого объекта систем газоснабжения постоянно осуществляется прогнозирование вероятности возникновения аварий, катастроф. Требования, нормы, правила и методика прогнозирования вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения утверждаются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности.

В соответствии со ст. 32 Закона организация - собственник системы газоснабжения кроме мер, предусмотренных законодательством РФ в области промышленной безопасности, обязана обеспечить на стадиях проектирования, строительства и эксплуатации объектов системы газоснабжения выполнение комплекса специальных мер по безопасному функционированию таких объектов, локализации и уменьшению последствий аварий, катастроф. Юридические и физические лица, виновные в возникновении аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения, в том числе аварий, катастроф, возникших в связи со скрытыми дефектами материалов, оборудования, с некачественным выполнением строительно-монтажных работ, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Органы исполнительной власти и должностные лица, граждане, виновные в нарушении правил охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения, строительстве зданий, строений и сооружений без соблюдения безопасных расстояний до объектов систем газоснабжения или в их умышленном блокировании либо повреждении, иных нарушающих бесперебойную и безопасную работу объектов систем газоснабжения незаконных действиях, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения.

Статья 33
Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" возлагает на организацию - собственника опасного объекта системы газоснабжения обязанность обеспечивать его готовность к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации последствий в случае их возникновения. Такая организация должна иметь аварийно-спасательную службу или привлекать на условиях договоров соответствующие специализированные службы; разрабатывать планы локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации их последствий; создавать инженерные системы контроля и предупреждения возникновения потенциальных аварий, катастроф, системы оповещения, связи и защиты и т.д.

Федеральный закон
от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" содержит требования по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, предусматривает обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений. Речь идет о гидротехнических сооружениях, к которым относятся: плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.

Все указанные гидротехнические сооружения, согласно ст. 7 Закона, подлежат внесению в Российский регистр гидротехнических сооружений. Порядок формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений установлен постановлением
Правительства РФ от 23 мая 1998 г. N 490. Действует также Инструкция
Минприроды России, Минтопэнерго России, Минтранса России и Госгортехнадзора России от 12 июля 1999 г. N 144, К-3357, К-14/367-ис, 01/229а "О ведении Российского регистра гидротехнических сооружений". БНА. 1999. N 34-35. С. 46.3.

Общие требования, предъявляемые к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, сформулированы в ст. 8 Закона:

обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений;

представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений;

разрешительный порядок проектирования, строительства и эксплуатации гидротехнических сооружений;

непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений;

осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников, обслуживающих гидротехническое сооружение;

необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях;

достаточное финансирование мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений;

ответственность за действия (бездействие), которые повлекли за собой снижение безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого уровня.

На собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующую организацию возлагаются обязанности:

обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;

обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности и размещения объектов в русле реки и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения;

обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения;

развивать системы контроля за состоянием гидротехнического сооружения;

систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно разрабатывать и реализовать меры по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения;

обеспечивать регулярные обследования гидротехнического сооружения;

создавать финансовые и материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии гидротехнического сооружения;

поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях на гидротехнических сооружениях;

совместно с органами местного самоуправления информировать население о вопросах безопасности гидротехнических сооружений, и ряд других.

Собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность гидротехнического сооружения, в том числе возмещает ущерб, нанесенный в результате аварии гидротехнического сооружения, вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.

На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности гидротехнического сооружения. Декларация безопасности гидротехнического сооружения является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности.

Содержание декларации безопасности гидротехнического сооружения и порядок ее разработки устанавливает Правительство РФ с учетом специфики гидротехнического сооружения (ст. 10 Закона). Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений утверждено постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. N 1303.

Государственная экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений, в том числе на стадии проектирования, проводится в порядке, установленном Правительством РФ. Для проведения государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений могут привлекаться научно-исследовательские и проектные организации.

Деятельность по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений может осуществляться только на основании соответствующих лицензий, выданных в соответствии с федеральным законом о лицензировании. Лицензии на эксплуатацию гидротехнических сооружений выдаются при наличии документов, подтверждающих финансовое обеспечение ответственности собственников гидротехнических сооружений или эксплуатирующих организаций за последствия аварий гидротехнических сооружений. Необходимым условием выдачи таких лицензий является внесение гидротехнических сооружений в Регистр (ст. 12 Закона).

За безопасностью гидротехнических сооружений ведется государственный надзор.

Органы государственного надзора осуществляют надзор и контроль за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений, а также условий лицензий на осуществление деятельности по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений, за исключением гидротехнических сооружений, полномочия на выполнение надзора за которыми переданы органам местного самоуправления.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и эксплуатации данного гидротехнического сооружения. Страхователем риска гражданской ответственности за причинение вреда является собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация. Условия и порядок обязательного страхования риска гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения, регулируются Федеральным законом.

Согласно ст. 16 Закона, вред, причиненный жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, подлежит возмещению физическим или юридическим лицом, причинившим такой вред, в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

Соответствующие требования об обеспечении безопасности территорий и поселений при градостроительной деятельности содержатся также в иных, в том числе ведомственных, нормативных правовых актах.

3. Гарантиями соблюдения требований, предусмотренных в п. 2 настоящей статьи, являются нормы, содержащиеся в п. 3 и 4, предусматривающие соответственно необходимость включения в содержание градостроительной документации разделов о защите территорий и поселений от воздействия чрезвычайных ситуаций и разработки специальных схем и проектов защиты территорий и поселений от чрезвычайных ситуаций. Эти нормы являются своеобразными нормами-гарантиями, поскольку, согласно п. 2 ст. 29
Кодекса (см. комментарий), государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства РФ о градостроительстве. В случае игнорирования этих требований заключение государственной экспертизы не может быть положительным.

4. Для решения проблемы обеспечения безопасности территорий и поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера очень важен запрет на разработку, согласование, утверждение и реализацию градостроительной документации без комплексных инженерных изысканий. Решение вопроса о возможности строительства соответствующего объекта в решающей степени зависит от результатов таких инженерных изысканий.

В связи с этим Методические рекомендации по проведению экспертизы технико-экономических обоснований проектов на строительство объектов жилищно-гражданского назначения, утвержденные Главгосэкспертизы Российской Федерации 15 января 1997 г., предусматривают раздел 2.6. "Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны, мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций".

Содержание и объем проектных материалов по предупреждению чрезвычайных ситуаций, представленных на экспертизу, должны формироваться в зависимости от степени опасности производственного объекта для населения и территорий, а также для предприятий, зданий и сооружений, расположенных вокруг этого объекта, с учетом возникновения возможных чрезвычайных ситуаций. При этом проверяются возможность воздействия природных и техногенных факторов на объект и возможные воздействия на население и окружающую среду аварий или катастроф, произошедших на объекте.

При оценке природных воздействий на проектируемый объект проверяются:

правильность оценки вероятности возникновения в районе размещения объекта чрезвычайных ситуаций природного характера;

правильность оценки характеристик интенсивности проявления неблагоприятных природных воздействий на объект;

достаточность проектных решений и рекомендаций по предотвращению чрезвычайных ситуаций или снижению негативных последствий возможных аварий и катастроф до минимальных уровней.

Оценка техногенных воздействий на проектируемый объект заключается в проверке:

правильности оценки вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций на других функционирующих в регионе потенциально опасных объектах;

правильности определения зон возможных разрушений и действия вторичных поражающих факторов при чрезвычайных ситуациях на других объектах.

При экспертной оценке опасности объекта проверяются:

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.