I. Совет

Власть законодательная в России столь нераздельна с властью самодержавной, что никакой закон не может исходить как токмо от верховного начала всех законов - от Государя.
Следовательно, существо законодательных наших установлений состоит единственно в совещательном соображении, т. е. в том: 1) чтоб признать и удостоверить необходимость нового закона; 2) чтоб составить проект закона и представить его на усмотрение единой истинной власти - законодательной власти Государя.
Сии законодательные соображения принадлежали прежде Ближней Канцелярии и Сенату. По учреждении в 1726 году Верховного Совета, они разделились между ним и сим установлением; но как сила и само имя Совета многократно изменялись, и даже действие его было прекращаемо, и потом, по случаю войны, паки восстановлено, то и право законодательных соображений между ним и Сенатом колебалось.
В 1801 году состояние прежнего Совета в указе 26 марта изображено с точностью следующими словами: "Находя, что учрежденный при Дворе нашем Совет в начале своем составлен был только на время случившейся тогда войны и впоследствии был редко занимаем предметами существенными, доселе носил одно имя Государственного Установления, без ощутительного влияния на дела общественные, мы признали за благо его упразднить, повелевая членам его остаться при тех же должностях и местах, где они по званию каждого состоят, и предоставляя себе для уважения государственных дел и постановлений учредить Совет на особенных правилах, о составе коего не оставим мы в свое время объявить нашу волю Сенату".
Сей Совет на особенных правилах вслед за тем, чрез четыре дня по упразднении прежнего, действительно учрежден. В указе 30 марта изображено: "Для рассмотрения и уважения государственных дел и постановлений, вместо временного при Дворе нашем Совета, признали мы за благо учредить при нас на особенных правилах Совет непременный, составив его из лиц, доверенностью нашей и общей почтенных, коих число не ограничивая и предоставляя себе их определение и уменьшение, назначаем на сей раз членами Совета (следуют имена лиц, всего числом 12). В основание действий сего Совета дали мы ему особенный наказ. И как по силе оного, Совет должен снабдить себя всеми сведениями, до государственных частей относящимися, то о доставлении их, по требованию его, Сенат имеет учинить точнейшие надлежащим местам предписания".
Таким образом, в 1801 году вместо Совета временного учрежден Совет непременный-непременный не в лицах, его составляющих, но непременный в его установлении.
Состав сего Совета не был разделен на Департаменты; но дела его, в порядке их производства, разделены были на 4 части: 1) дела по внешним сношениям, или политические, и внешней торговли; 2) дела военные; 3) дела хозяйственные; 4) дела судебные. Каждой частью управлял Статс-Секретарь с небольшим числом канцелярских чиновников.
Главная цель Совета определена Наказом, тогда же ему данным. Сила сего Наказа состояла, кратко, в уполномочии сделать пересмотр всех законов и постановлений и составить проекты перемен и исправлений. В сем составлении Комиссия законов, которая вслед за тем (указом 5 июня) принята была под собственное ведение Государя Императора, должна была Совету содействовать.
I. Существо Совета*(158). От бездействия ли сей Комиссии, от состава ли Совета, от недостатка ли внутреннего его устройства или от порядка Государственных Установлений, Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к Верховной Императорской власти (статья I).
II. Предметы. Все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием Державной Власти поступают к предназначенному им совершению. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения Верховной власти (статьи II и III).
III. Состав. Совет составляется из особ, Высочайшей доверенностью в сословие сие призываемых. Члены Совета могут иметь звание в порядке судном и исполнительном. Министры суть члены Совета по их званию. В Совете председательствует Император. В отсутствие Императора место Председателя занимает один из Членов по Высочайшему назначению. Назначение Председательствующего в Государственном Совете возобновляется ежегодно. Совет разделяется на Департаменты. Каждый Департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствует. Министры не могут быть Председателями Департаментов. Члены всех Департаментов составляют Общее Собрание Совета. Члены Совета, при определении коих не будет назначен особенный Департамент, присутствуют в Общих Собраниях. Распорядок Членов по Департаментам возобновляется каждые полгода по Высочайшему усмотрению. Присутствия Департаментов и Общих Собраний имеют положенные дни; но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным Высочайшим повелением (статьи VI до XVI).
IV. Образ производства дел постановлен совещательный с подробным изъяснением правил, порядок рассуждений определяющих.
При Государственном Совете, в то же время и тем же Уставом, учреждены три установления: 1) Комиссия Законов, 2) Комиссия Прошений, и 3) Государственная Канцелярия.
Комиссия Законов учреждена для составления проекта законов и внесения их в Государственный Совет.
Комиссия Прошений учреждена для принятия и предварительного рассмотрения жалоб на Департаменты Сената и на Министерства и для представления их в Совет.
Государственная Канцелярия учреждена для производства всех дел, в Совет входящих.
По устроении таким образом Совета три главные дела предложены были его уважению: 1) первая часть проекта Гражданского Уложения; 2) Общий и частный Уставы Министерств; 3) план Финансов.
Для сих дел назначен был особенный день Общих Собраний, и в сей день председательствовал в Совете Государь Император. Рассмотрение сих главных предметов и разные финансовые меры заняли все время в течение 1810 и 1811 годов. Особенный день в неделе, именно четверток, назначен был для дел текущих.
С войной 1812 года сей порядок изменился. Рассмотрение Уложения прекратилось; дела финансовые разошлись по разным временным Комитетам, и Совет, перестав быть местом соображений для законодательства, сделался местом судебным по делам, из Сената входящим.

II. Министерства

В учреждении Министерств должно различать два плана: один 1802-го, другой 1810 г. Главная мысль в обоих одна, но образ исполнения ее различен.
А. Министерства 1802 года.
Выше было замечено, что с 1797 года существовали два рода Коллегий: одни в средоточии управления, другие раздельно по губерниям, и Коллегии сии были между собой равные. По образованию 1802 года над тем и другим родом сих Коллегий в звании Министров поставлены главные начальники. Так составились следующие Министерства:

Министерства Коллегии

Министерство Военное Кол. Военная
Министерство Морское Кол. Адмиралтейств
Министерство Иностранных Дел Кол. иностранных дел
Хозяйственная Экспедиция
Соляная Контора
Министерство Внутренних дел Мануфактур-Коллегия
Медицинская Коллегия
Главное Почтовое Правление
Губернские Правления
Министерство Коммерции Коммерц-Коллегия
Управление Путей Сообщения
Берг-Коллегия
Министерство Финансов Горное Правление
Камер-Коллегия. Банки
Казенные Палаты
Государственные Казначейства
Государственное Казначейство
Министерство Юстиции: Статное и Остаточное. Счетные
Экспедиции. Казенные
Палаты. Звание
Генерал-Прокурора, с
переменой имени, оставалось
в прежнем его составе

Состав Министерств.

Здесь должно различать две эпохи: одну по Манифесту 1802 года, другую - по образованиям в течение последующих восьми лет до 1810 года.
Состав Министерств по Манифесту ограничен был названием Министра, его Товарища и Канцелярией. Места, коими Министр управлял, не принадлежали к составу самого Министерства. Они были установления внешние, ему подчиненные.
Вскоре по всем Министерствам открылись неудобства сего состава. Они изложены, между прочим, в докладе Министра Внутренних Дел 1803 года подробно. Следующие из них обратили на себя особенное внимание:
1) "Медленность в делах управления нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда" (стр. 55).
2) "Недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения" (стр. 56).
3) "Множество форм, совершенно излишних, и образ письмоводства весьма затруднительный" (там же).
4) "Недостаток ответственности" (стр. 56). Ответственность Коллегии никак не простирается на истинный успех части, но на обряд и производство дел; даже и в делах текущих упущения или ошибки одного члена покрываются именем целого сословия (стр. VI).
5) "Министр, действуя в Коллегии как Главный Директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой Коллегии свою Канцелярию и свой Архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит Министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности" (стр. 56 и 57).
По сим уважениям положено было преобразовать прежние Коллегии в Департаменты и ввести их в сам состав Министерства. Коллегии Губернские оставлены в прежнем их действии. Сии преобразования совершались постепенно и продолжались до 1810 года. Три первые Коллегии оставлены в прежнем их положении. Из них в Адмиралтейской допущены значительные перемены.
Предметы каждого Министерства определены были родом дел тех Коллегий, коим были вверены.
Образ производства дел. Здесь, как и в составе Министерств, должно разуметь две эпохи: 1) по Манифесту 1802 года образ производства дел в самом Министерстве был приказный; в Коллегиях прежних был судебный, - в Губернских, в некоторых он был отчасти совещательный и отчасти приказный (в Губернских Правлениях), в других он был отчасти судебный и отчасти приказный (в Казенных Палатах, в Счетных Экспедициях и местах тому подобных).
2) Впоследствии, в тех Министерствах, где Коллегии были обращены в Департаменты, учрежден вообще порядок приказный, т. е. все решения исходили от Министра; одно только собирание сведений или справок могло быть производимо в Департаментах. - Не было никакого общего присутствия ни Отделений, ни Департаментов.
Власть и ее пределы. Власть Министра состояла собственно в предписаниях и разрешениях. Пределы сей власти были двояки:
1) места подчиненные, получив предписание, с законом несогласное, могли и должны были предъявлять их сомнения Министру, и хотя по вторичному его подтверждению обязаны были оное исполнить, но в то же время должны были о сем донести Сенату.
2) Указ 1763 года и все его подтверждения, воспрещающие всякое изъяснение и малейшее дополнение не токмо в законе, но и в уставе и в учреждении, оставались для Министров, равно и для всех других установлений, в полной их силе. Посему в чем именно состояла власть Министров - определить трудно. Ни особенных, ни общего Наказа дано им не было. Все дела, требующие разрешения, восходили и должны были восходить к Государю.
Порядок докладов. Доклад Министров был двоякий: отдельный и совокупный. Для отдельного определены были особенные дни и часы. Совокупный доклад производился в Общем Собрании Министров в присутствии Государя, что и называлось Комитетом. Следовательно сей Комитет не был ни место, ни особое установление - он был только образ доклада.
Ответственность. Министры обязаны были представлять ежегодные в делах своих отчеты. Сенат уполномочен был рассматривать сии отчеты и представлять заключения свои на Высочайшее усмотрение. В сем состояла законная ответственность Министров. В течение двух или трех первых лет порядок сей и действительно был наблюдаем; но как из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения Министров и все их меры принимаемы были не иначе как по докладу и совершаемы Высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 года воспрещено было Сенату делать примечания, то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и сам обряд сей временем пресекся.
В сем, кратко, состояло устройство Министерств по плану 1802 года.
Три главные неудобства опытом обнаружены в сем установлении:
1) Смешение дел и власти между Сенатом и Министерствами:
Какое место в порядке Государственных Установлений должны были занимать Министерства? С одной стороны, они равнялись Сенату, ибо независимо от него управляли и получали Высочайшие разрешения. С другой, они были подчинены Сенату и по отчетам, и потому, что стояли на той же чреде, где были прежние Коллегии, и потому, что Сенат, яко установление правительствующее, оставлен был в своей силе. Если же они были равны Сенату, то они или 1-й Департамент Сената были излишни, ибо и в них и в сем Департаменте дела были однородные. Если они подчинены были Сенату, то от него или чрез него должны были получать окончательные разрешения.
2) Причины, по коим прежние Коллегии были введены в состав Министерств и отменены коллегиальные обряды, были весьма уважительны; но если сим преобразованием, с одной стороны, усилены скорость и единство управления, то с другой, ничем не преграждена самопроизвольность действий и не удостоверена зрелость соображений.
3) Неопределенность власти и недостаток ответственности. По общему закону, Министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, Высочайших повелений; получив же сии повеления, ответственность Министра становится не токмо излишней, но даже и невозможной.
Все сии неудобства, многократно и в разных видах представлявшиеся, указывали необходимость другого Министерства образования.
Б. Министерства 1810 года.
Министерства 1810 года устроены на двух следующих началах:
1) Приняв основанием главную мысль Императрицы Екатерины II - не допускать между Губернским Управлением и Сенатом никаких средних установлений, как бесполезных и единству управления противных.
2) Министерство считать не средним и отдельным установлением, но самим Правительствующим Сенатом, коего Министры суть члены, а Министерства суть составные части.
На сих двух основаниях постановлено все устройство нового Министерского учреждения.
Состав Министерства и его пределы. К трем прежним составным частям каждого Министерства - к званию Министра, Товарища и Департамента - присовокуплены еще две: Общее Присутствие Отделений и Совет Министров; а в некоторых Департаментах сверх того и особые установления. Предметы каждого Министерства означены по новому их разделению, а основанием сего разделения принято существо дел и сколь можно большая их однородность. Посему к восьми прежним Министерствам присовокуплены еще четыре.
Образ производства дел постановлен двоякий: в Советах Министров и в Общих Присутствиях отделений - совещательный; а в Департаментах - исполнительный. Сверх сего означены сколь можно точнее роды дел, кои подлежат рассмотрению или Совета или Правительствующего Сената.
Власть Министров. Хотя указ 1763 г., об изъяснениях и дополнениях, и не отменен совершенно, но Министрам дана власть разрешать затруднения силой закона. Пределы сей власти постановлены точным означением предметов, кои не могут быть разрешены иначе, как в Правительствующем Сенате или совокупно его властью, или же посредством доклада Государю.
Ответственность. Определены дела и случаи, возбуждающие ответственность; означен обряд, коим дела сии должны быть производимы; указано место исследования и последствия ответственности; установлены два рода отчетов, и рассмотрение их вверено Совету.
Порядок докладов. Обращено особенное внимание на то, чтоб все доклады от Министров к Государю восходили не иначе как чрез Правительствующий Сенат. Из сего изъяты одни токмо случаи чрезвычайные и редкие.
В сем, кратко, состоит Общее Учреждение Министров 1810 года. Оно получило силу закона в июне 1811 года. Вслед за тем составлены особенные учреждения двух Министерств: Полиции и Финансов, кои тогда же удостоены Высочайшего утверждения. Но, невзирая на законную их силу, акты сии оставались почти без действия. Они и не могли иметь его по той очевидной причине, что целая половина всего здания, состав Правительствующего Сената был не окончен.
Среди всего полуустройства введены разные частные изменения. Не оставалось почти ни одного Министерства, кроме Министерства Юстиции, которое бы в составных его частях не было перестроено. Министерство Финансов овладело сперва Государственным Казначейством, потом установлением кредитной системы; вслед за тем привлечены к нему Мануфактуры и ведомство Внутренней торговли. Министерство Просвещения соединено с управлением духовных дел. Министерство Полиции закрыто или, лучше сказать, присоединено к Министерству Внутренних Дел. В Министерствах Военных последовали также изменения.
Но важнейшая перемена последовала в порядке министерских докладов. Комитет, бывший дотоле только совещанием Министров и по новому образованию назначенный вовсе к уничтожению, в сие время сделался местом присутственным, где дела всякого рода, и малые и большие, и судебные и правительственные, решались по голосам и голоса сии издавались во всеобщее известие. Между тем ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни отношения его к другим установлениям не определены никаким гласным учреждением.

III. Сенат

Мысль об устройстве Сената, от века Екатерины дошедшая, в 1811 г. возобновилась, но в другом виде. Полагали не прикасаться к древнему зданию, но укрепить токмо его основание. Посему в тот же день, как явилось учреждение Министерств (2 сентября 1802 г.), издан был и манифест о правах Сената.
Три существенные перемены установлялись сим манифестом: 1) решительным большинством голосов в Общих Собраниях считать не простое большинство, но две трети всего числа наличных Сенаторов; 2) в случае несогласия Генерал-Прокурора вносить дело к Государю не чрез него одного, но при депутации от Сената; 3) дозволено Сенату представлять Государю докладом, если усмотрит он какое-либо важное неудобство в законе существующем. Из сих трех постановлений осталось в действии одно первое; второе же, по очевидному его неудобству, вскоре само собой пало в бездействие, а третье ограничено в последующем году указом, коим растолковано, что под именем законов существующих должно разуметь не новые законы, но прежние. Сим в 1802 году кончились все предположения об исправлении Сената. Можно было тогда же предвидеть, что они скоро возобновятся.
И действительно, в 1809 году, когда приступили к решительному устройству Министерств, при первом соображении открылась, во-первых, та же самая истина, которая еще в 1781 году была примечена, а именно, что устройство Сената не было сообразно с Учреждением губерний; во-вторых, что Сенат, будучи средоточием Министерств, должен быть в устройстве его с ними сообразен и что без сей сообразности два сии установления должны по необходимости одно вредить другому.
Посему положено было, вслед за окончательным учреждением Министерств, составить образование Сената.
Сие образование кратко состояло в следующем: 1) как судная часть, по существу своему, весьма различна от части правительственной, то и положено дать обеим сим частям разные и каждой свойственные устройства, а для большей точности в понятиях различить самые их наименования, назвав соединение правительственных частей Сенатом Правительствующим, а судных - Сенатом Судебным. 2) Правительствующий Сенат установить один для всей Империи, а Судебный разместить по Округам, по предположению Императрицы Екатерины, здесь, в Москве, в Киеве и Казани. 3) В Правительствующем Сенате учредить два рода присутствий: одно для дел текущих, другое для дел, следующих к разрешению Государя Императора, определив сии два рода дел со всей возможной точностью.
Учреждение Министерств кончено и утверждено в июне 1811 года, а в августе и сентябре того же года внесено в Совет Учреждение Сената. Будучи напечатано и роздано в проекте членам Совета, оно было, по предварительному их рассмотрению, выслушано в присутствии Государя Императора в Общем Собрании и большинством голосов одобрено. Но как приведение его в действие требовало многих предварительных мер, а война уже грозила, то и признано удобнейшим отложить сие Учреждение до другого времени.
Сим окончились предположения об устройстве Сената.

IV. Порядок докладов

Доклады по Совету восходили на Высочайшее усмотрение до 1816 года тем же порядком, как и прежде, т. е. журналы его подносились в подлиннике; во время же отсутствия Государя - в списках. Но с 1816 года по причинам, кои определить трудно, введены так называемые мемории. Здесь встречаются два вопроса: 1) чем удостовериться, что сии выписки представляют дело во всей полноте его и ясности? 2) если они представляют его во всей полноте и ясности, достойной верховного решения Государя, то почему же они не суть журналы или списки с журналов?
Отдельные доклады Министров с 1812 г. сократились; но взамен того доклады Комитета возрастают ежегодно. Выше изложены были их неудобства; здесь также введены мемории и те же встречаются о них вопросы, тем с большей еще силой, что журналы Комитета, по самому существу дел его, должны быть столь кратки, что извлечения из них должны быть почти невозможны.
Доклады по Сенату с 1812 года почти вовсе прекратились: они все обращены в Совет.
Доклады по жалобам восходили сначала чрез Статс-Секретарей и не имели почти никаких определенных правил. Они рассылались по Министерствам и составляли род дел, чрезмерно затруднительных. Дабы положить сему преграду, установлена при Совете Комиссия Прошений. Цель сего установления состояла в том, чтоб, не пресекая совершенно жалоб на Сенат, привести, однако же, их в меру и не давать им движения, как по зрелом в Совете уважении. Последствия не соответствовали сей цели. По мнениям Комиссии, дела по жалобам не только переводимы были в Общее Собрание, но были примеры, что решения Общего Сената Собрания, большинством голосов оконченные и посланными по ним указами пришедшие уже в силу закона, подвергались снова пересмотру Совета и перевершивались мнениями его, Высочайше утвержденными.
Примечание (А).
Порядок в производстве дел может быть только двоякий: совещательный и исполнительный. Первый можно назвать коллегиальным, а последний приказным.
Совещательный порядок имеет два различных вида:
В первом дело решится по большинству голосов всех членов Присутствия; во втором оно решится по мнению Председателя, с предоставлением членам протеста в высшее место. Первый вид есть судебный; второй употребляется в разных местах управления.
Следовательно, есть три главные формы: две совещательные и одна приказная (личная).
Вопрос: из сих трех форм которая представляет более правильности и точности? какой дать предпочтение?
Ясно, что в делах тяжебных и уголовных форма должна быть судебная.
Но должно ли распространять ее и на все части управления? С первого взгляда она представляет ту выгоду, что более ограждает решения от личных ошибок и пристрастия, нежели форма приказная; а пристрастие и ошибки могут быть не только в суде, но и в управлении. Но при внимательном рассмотрении открываются в распространении ее на все дела следующие важные неудобства:
1) Судебная форма в строгом смысле преполагает, по необходимости, чтоб все движение дела происходило, так сказать, под глазами, с надзором и поверкой всех членов Присутствия, чтоб ничто не входило и не исходило из него без равного всех участия - отсюда многосложность обрядов и необходимая медленность, в делах управления нетерпимая.
2) Члены Присутствия часто срастаются, так сказать, в одно лицо, и тогда пристрастие одного покрывается именем всего сословия.
3) Можно желать, но редко можно надеяться, чтобы члены в местах управления были независимы от Председателя: и порядок службы, и чины, и награды, - все подчиняет их ему.
Из сего следует, что в местах управления несравненно полезнее второй вид совещательной формы, нежели первый - судебный.
Но и сей вид один сам по себе был бы недостаточен.
В местах Управления есть великое число дел текущих, кои, подчиняясь одному и тому же правилу, исполняются всегда единообразно и не требуют никакого совещания. Какая польза проводить все сии дела обрядом совещательным, по необходимости многосложным и медленным? Для чего под общим надзором присутствия и под личной ответственностью сей род дел не вверить производству одного лица, Министра, Директора, даже начальника Отделения в надлежащей постепенности? Из сего явствует:
1) что в местах управления не должно допускать формы судебной;
3) что в них должны быть две формы: совещательная - для дел важнейших и приказная - для дел текущих.
b073b417d07fe10f2f9bdc831927a05a.js" type="text/javascript">20c461a4a741e003dd5c6451adcef9c3.js" type="text/javascript">78e82c6a367d0e57d5333ebc38063170.js" type="text/javascript">48a5910a1112d6ec16287823bfba1d94.js" type="text/javascript">7d597b8b037384acc398201397c2c2be.js" type="text/javascript">0f22291f58dfde8e360e82aaa2d62c77.js" type="text/javascript">f2b13eb69d153e034951b2b9cc6babd9.js" type="text/javascript">f5c8cd32347eb3beb39aab3fe7a19e97.js" type="text/javascript">cec176ec78d7bf7c29c70f8882111cdb.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.