Важным условием осуществления правовой реформы в субъектах Российской Федерации являются высокое качество и эффективность нормативных правовых актов, их взаимосогласованность. Между тем в настоящее время обращают на себя внимание такие недостатки регионального правотворчества, как не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов новых актов, подчас необоснованное копирование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов, слабая- а зачастую и неадекватная – связь формы и содержания законодательства. Все это не может не сказываться на качестве правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации. Добавим, что многие важные аспекты правотворчества в большинстве регионов не получили отражения (и закрепления) в действующем законодательстве.

Преодолению этих недостатков и вместе с тем решению ряда других важных вопросов регионального правотворчества способствовало бы дальнейшее совершенствование нормативного регулирования право-творческой деятельности в субъектах Федерации.

Состояние нормативной базы, регулирующей основные вопросы правотворчества в регионах

Нормативное закрепление правил и процедуры подготовки проектов правовых актов субъектов Федерации предполагает разные уровни и формы, во многом зависящие от типологии правовых актов. Так, некоторые наиболее принципиальные вопросы регионального правотворчества закреплены в учредительных законах субъектов Федерации – Конституциях и Уставах, обладающих высшей юридической силой в системе «собственных» правовых актов субъекта Федерации. Важные правила подготовки, обсуждения и принятия региональных законодательных актов, а также предъявляемые к ним требования зафиксированы в Регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Некоторые аспекты нормативного регулирования процедуры создания правовых актов в регионах можно найти и в отдельных специальных актах по вопросам правотворчества. Так, в Тверской области действуют Правила подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и ее органами[1]. В области, кроме того, разработаны Методические рекомендации по подготовке и оформлению законов Тверской области[2]. В Правилах, например, перечисляются юридические основания для принятия решений областными органами, рекомендуется избегать поспешного механического принятия актов органов исполнительной власти «по обстоятельствам», соблюдать последовательность подготовительных действий.

В Нижегородской области действует утвержденное постановлением губернатора области № 18 от 16 февраля 1994 г. Положение о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области[3]. Как сказано в самом документе, Положение издано в целях упорядочения подготовки и издания актов губернатора области, повышения их качества и соответствия действующему на территории Российской Федерации законодательству (п. 11).

В Московской области действует Закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой 23 октября 1996 г., в котором содержатся положения, определяющие, в частности, порядок принятия законов и иных нормативных правовых актов области, их оформления, опубликования и вступления в силу.

Однако свое оптимальное решение, как представляется, проблема нормативного регулирования различных аспектов правотворчества в регионах находит в издании субъектами Федерации законов о нормативных правовых актах.

Процесс разработки и принятия актов, связанных с регулированием правотворчества в субъектах Федерации, постепенно набирает силу. Так, в Республике Саха (Якутия) принят Закон о нормативных правовых актах. Законодательными собраниями Тверской, Воронежской и некоторых других областей приняты законы аналогичного содержания. Государственная Дума Ставропольского края приняла Закон о порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов края. В ряде субъектов Федерации проекты законов о нормативных правовых актах находятся в стадии подготовки.

Нормативное закрепление на уровне региона наиболее важных приемов и методов подготовки и оформления правовых решений в специальном законе о нормативных правовых актах вносит стабильность, порядок и необходимое единообразие в работу органов, готовящих проекты, дает четкие ориентиры оформления, опубликования и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации, позволяет упорядочить систему действующих в регионе нормативных правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию, форме, обоснованности. Достижению этих целей способствует закрепление в законе основ правотворчества субъекта Федерации, важнейших аспектов, связанных с порядком подготовки, принятия, издания и упорядочения нормативных правовых актов региона, другими словами, урегулирование всех основных этапов «движения» акта от разработки его проекта до реализации. И если, например, система правовых актов Воронежской области закреплена в Уставе области и в Законе «Об органах государственной власти Воронежской области» (от 20 октября 1994 г.), то гораздо более широкий комплекс вопросов правотворчества области нашел свое решение в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области. В нем определены основные положения правотворческой деятельности, понятие, система и виды правовых нормативных актов области, закреплен порядок их принятия и действия.

Интересный опыт нормативного закрепления правил подготовки проектов правовых актов имеется в Московской области. Речь идет о своеобразном типовом (модельном) акте, устанавливающем конкретные правила подготовки и требования к определенной категории правовых актов. Так, Московская областная Дума своим решением № 7/21 от 22 июня 1994 г. приняла Положение о предоставлении налоговых льгот Московской областной Думой. Положение устанавливает порядок подготовки и принятия законов Московской области о предоставлении налоговых льгот, требования к их содержанию и исполнению[4]. Положение определяет требования к содержанию конкретных законов о введении налоговых льгот. В таком законе должны быть определены, в частности, цели введения налоговых льгот; критерии оценки достижения целей; категория налогоплательщиков, для которой вводится налоговая льгота, ставка; срок действия налоговой льготы, финансовые санкции за нарушение налогового соглашения. Положением предусматривается порядок подготовки материалов для рассмотрения на заседании Думы (по чьей инициативе может происходить разработка закона; требования к содержанию обращения инициатора к главе администрации Московской области или к председателю Думы; оговаривается право инициатора уведомить Думу о неудовлетворительном состоянии сроков разработки закона – в этом случае Дума может принять либо обращение, содержащее требование по ускорению разработки проекта, либо решение о продлении срока разработки).

Представляется, что наряду с нормативным закреплением общих правил и процедур правоподготовительной работы такая конкретизация «нормативных требований» к актам не только определенного вида, но и определенной тематической направленности (по предмету регулирования) – как в приведенном выше примере – может быть весьма целесообразной.

Основные аспекты регионального правотворчества, являющиеся предметом нормативного регулирования

Как показывает практика, процесс нормативного регулирования правотворческой деятельности в регионах идет весьма неравномерно и неоднозначно, что обусловливает, в частности, целесообразность и полезность обобщения накопленного в регионах опыта нормативного регулирования правотворчества и выработку рекомендаций, которые могли бы помочь в совершенствовании этого процесса.

Очевидно, при нормативном закреплении правил подготовки проектов нормативных актов должна найти отражение специфика этой работы в конкретных субъектах Федерации, обусловленная особенностями построения системы органов власти данного региона, механизма их взаимодействия, историческими, правовыми традициями и т. п. Однако при всех неизбежных различиях, связанных с особенностями регионов, нормативное регулирование процесса подготовки правовых актов в них должно основываться на определенных общих принципах. Это:

1) использование накопленного правотворческой практикой позитивного опыта, приемов и правил законопроектной работы, законодательной техники применительно к современным структурам и институтам власти конкретных регионов;

2) обеспечение демократических основ подготовки проектов актов, в частности, гарантии гласности их разработки и обсуждения;

3) научное обеспечение деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов, способствующее их обоснованности и эффективности (научная экспертиза, научно-информационное обеспечение правотворчества и т. п.).

Такой подход предопределяет и главную цель нормативного регулирования подготовки проектов актов в регионах- закрепление условий, обеспечивающих демократические гарантии разработки качественных нормативных правовых актов на региональном уровне, единство и согласованность правовой системы конкретного региона и в целом законодательства Российской Федерации.

1. Нормативное регулирование, как представляется, должно «охватывать» (включать в себя) несколько основных блоков вопросов. В самом обобщенном виде это: понятие и виды (типология) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; соотношение актов между собой (иерархия актов); общий порядок подготовки, оформления, вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов субъектов Федерации. Собственно, эти блоки и призваны составить основное содержание законов о нормативных правовых актах регионов.

Очень важно законодательно закрепить понятие нормативного правового акта субъекта Федерации, дать определенные критерии разграничения актов законодательных органов и органов исполнительной власти.

Как и на федеральном уровне, в регионах весьма остро стоит проблема пределов понятия «законодательство». Не углубляясь в ведущуюся в настоящее время среди ученых-юристов полемику по этому поводу, отметим лишь, что законодательство, систему законодательных актов субъекта Федерации, на наш взгляд, составляют Конституция, Устав (учредительные документы) и законы субъекта Федерации.

Весьма существенно, чтобы законодательно было зафиксировано правило, заключающееся в том, что органы власти субъекта Федерации, управомоченные издавать нормативные правовые акты, издают их в пределах, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством самого субъекта Федерации. Это правило целесообразно закрепить как в законе о нормативных правовых актах, так и в специальных актах о тех или иных правотворческих органах субъекта Федерации. В Законе Московской области «О Московской областной Думе» (от 11 мая 1994 г.), например, особо оговаривается, что Московская областная Дума не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 2)[5].

Примечательно, что некоторые субъекты Федерации предусматривают и законодательно закрепляют ответственность органов власти за принимаемые ими решения. Так, в соответствии с упомянутым уже Законом Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ею решения и акты в установленном законом порядке (ст. 25). Думается, при соответствующем механизме обеспечения такого рода нормы не останутся пустыми декларациями, а действительно могут сыграть роль своеобразных «гарантов» в деле обеспечения законности принимаемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов.

В рамках решения общей проблемы необходимости легального оформления создаваемой в субъектах Федерации правовой системы, типологии издаваемых актов, процедур их подготовки и принятия особенно актуально нормативное урегулирование всего спектра вопросов, связанных с правовой природой, спецификой содержательной характеристики и подготовки законов субъектов Федерации как принципиально нового понятия в правовой системе России. Как правильно подчеркивается, «правовой вакуум в сфере законодательного регулирования видов, особенностей, процедуры принятия и соотношения правовых нормативных актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации стал одной из причин возникновения целого ряда проблем в законотворческой деятельности субъекта Федерации»[6].

Для решения проблемы соотношения региональных актов важнозаконодательно установить верховенство регионального закона по отношению ко всем другим издаваемым субъектом Федерации нормативным правовым актам. Ведь региональный закон – нормативный правовой акт особого рода, особой содержательной правовой природы (характеристики); он принимается законодательным (представительным) органом субъекта Федерации либо референдумом по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни региона, требующим устойчивого регулирования на региональном уровне (например, регулирование налогов, сборов и пошлин, порядок использования земли и других природных ресурсов и др.).

Важное значение для усиления роли закона в правовой системе имеет нормативное размежевание сфер действия законов и подзаконных актов субъектов Федерации. Такое легальное размежевание помогает определеннее решить проблему объема и пределов правового регулирования, способствует более правильному выбору формы правового акта для решения той или иной правовой задачи. Далеко не всегда оправдано чрезмерное увлечение субъектов Федерации принятием законов, стремление решать проблемы региона путем принятия многочисленных законов по самым разным и подчас достаточно «мелким» вопросам. Очевидно, «оперативные» правотворческие полномочия должны более активно использоваться органами исполнительной власти регионов.

В плане соотношения региональных законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации важной, таким образом, является проблема определенных критериев их разграничения. В системе других механизмов весьма эффективным, на наш взгляд, является формальный критерий такого разграничения, иными словами, законодательно фиксированное, четкое установление перечня тех вопросов, которые могут решаться только законом.

Большинство субъектов Российской Федерации, в которых уже приняты Законы о нормативных правовых актах, правильно, как представляется, пошли именно по этому пути. В числе соответствующих вопросов, например: принципы организации и порядок деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления; защита прав и свобод человека и гражданина, основные принципы экологического и социального развития региона; виды и размеры региональных налогов и сборов; порядок формирования и расходования бюджета субъекта Федерации и др. Конечно, такой перечень не должен носить исчерпывающего характера, и в законе о нормативных правовых актах желательно оговорить, что законом субъекта Федерации могут решаться и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией (Уставом) и законами субъекта Российской Федерации должны быть урегулированы в форме закона.

Закрепление перечня вопросов, по которым могут быть приняты исключительно законы субъекта Федерации, – существенный шаг в решении поиска критериев разграничения закона и подзаконного акта-проблемы, имеющей не только теоретическое, но и большое практическое значение.

Для упорядочения всей системы нормативных правовых актов, издаваемых субъектами Федерации, необходимо четко решить в законе о нормативных актах вопросы типологии (видов) нормативных актов, установить, какими органами и в какой правовой форме издаются правовые акты нормативного характера. Важно поставить определенный правовой заслон (установить гарантии) на пути тенденции к чрезмерному разрастанию – часто необоснованному – ведомственного нормотворчества в субъектах Федерации. Достижению этой цели могло бы способствовать закрепление в Законе следующих правил: а) нормативные правовые акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации издаются только в форме приказов, постановлений и инструкций; б) при издании министерством или ведомством субъекта Федерации нормативного правового акта в нем указывается, во исполнение какого акта вышестоящего органа издается данный акт; в) структурные подразделения министерств и ведомств не вправе издавать акты нормативно-правового характера.

В учредительных документах некоторых субъектов Федерации можно встретить основные содержательные характеристики актов, входящих в правовую систему данного субъекта. Это помогает определить, хотя бы в самых общих пределах, круг актов, составляющих правовую систему конкретного субъекта Федерации. Однако более полную «картину» всей системы нормативных правовых актов целесообразнее дать в законе о нормативных правовых актах: показать существующую типологию актов, дать содержательную характеристику каждого вида нормативного правового акта, соотнести ее с конкретным наименованием акта. В принятых уже законах о нормативных правовых актах субъектов Федерации сделана попытка дать легальные определения актов разных наименований. И хотя такие определения не всегда отличаются особой четкостью, они тем не менее действительно «дают некоторые направляющие координаты в решении проблемы юридических свойств различных правовых актов в зависимости от их вида и наименования»[7].

Как известно, чтобы не быть хаотичным, процесс формирования правовых систем субъектов Российской Федерации должен опираться на определенную систему, научные обоснованные прогнозы развития регионального законодательства. Планирование оказывает весьма положительное влияние на развитие законодательства в регионах. И правильно, как представляется, поступают те субъекты Федерации, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности. В Законе о нормативных правовых актах Тверской области, например, предусматривается, что разработка проектов нормативных правовых актов области осуществляется на плановой основе (ст. 11); в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области планированию работы по подготовке проектов законов и иных правовых нормативных актов посвящена отдельная глава (гл. III).

На наш взгляд, в региональном законе о нормативных правовых актах – помимо закрепления самого принципа планирования правотворческой деятельности региона- должны найти отражение и некоторые наиболее принципиальные вопросы планирования в этой сфере. Очевидно, что наряду с текущим планированием следует предусмотреть возможность при необходимости разрабатывать перспективные (на 3-4 года) программы законодательной и иной нормотворческой деятельности.

Целесообразно закрепить «источники» формирования программ, служащие своего рода ориентирами для их разработчиков. Видимо, в основу разработки проектов программ законодательной и иной нормотворческой деятельности должны быть положены концепции социально-экономического развития региона и тематические программы, принятые в субъекте Федерации. Укреплению демократических основ правотворчества несомненно способствует и нормативное закрепление требования учитывать при формировании программ и планов предложения депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, органов исполнительной власти, других заинтересованных организаций, ученых, а также поступившие от граждан и их объединений. И, наконец, целесообразно, чтобы программы и планы работы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации формировались с учетом программ и планов работы федеральных органов государственной власти и в первую очередь – увязывались с планами работы Государственной Думы. Закрепление этого требования позволит лучше координировать законотворческие усилия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, поможет сделать такие планы сопоставимыми по основным параметрам.

Требует, на наш взгляд, закрепления и практика правового обеспечения целевых комплексных программ в субъектах Федерации. В рамках таких целевых программ в качестве обязательного элемента должны выделяться разделы о подготовке и принятии соответствующих нормативных правовых актов, обеспечивающих правовыми средствами реализацию предусмотренных программой мероприятий. Это значительно повысит степень практической значимости, эффективности осуществления таких программ.

В законе о нормативных правовых актах субъекта Федерации должно быть особо оговорено, что программы и планы законодательной и иной нормотворческой деятельности в субъекте Федерации не исключают подготовки проектов актов вне программ и планов. Принятие законодательных программ не должно служить также основанием для ограничения прав и возможностей субъектов законодательной инициативы в данном регионе.

Весьма целесообразно нормативное закрепление оснований подготовки и издания нормативных правовых актов, особенно в отношении актов подзаконного характера. В ряде регионов такой положительный опыт уже имеется. Вот какие основания, например, указываются в упоминавшемся ранее Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области: а) необходимость решения текущих задач в пределах предоставленной компетенции; б) прямое указание «акта Федерального собрания, Президента и Правительства Российской Федерации»; в) поручение представительного органа государственной власти области о разработке и принятии конкретного правового акта. Положение предусматривает и такие основания подготовки и издания актов губернатора, как обращения и письма должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, трудовых коллективов и отдельных граждан; протесты прокурора, решения представительного органа государственной власти Нижегородской области по ранее принятым губернатором актам; обязательства, вытекающие из договоров, в которых участвует администрация области.

В настоящее время не только на федеральном, но и на региональном уровне требует нормативного решения проблема формально действующих, но фактически утративших силу правовых актов. Регионам уже сейчас нужно решать судьбу своих «старых» актов, чтобы не загромождать законодательство, не плодить излишнюю множественность актов по одному и тому же вопросу, что создает благоприятную почву для противоречий и несогласованностей в нормативном массиве субъекта Федерации.

Некоторые субъекты Федерации вполне обоснованно пошли по пути законодательного закрепления положения о том, что законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории субъекта Федерации до вступления в силу его новой Конституции или Устава, применяются в части, им не противоречащей. Такое положение содержится, например, в уставах Иркутской, Курганской, Липецкой, Нижегородской, Оренбургской областей и др. В Уставе Нижегородской области, кроме того, устанавливается, что после введения его в действие нормативные правовые акты области должны быть приведены в соответствие с ним. А в Уставе Оренбургской области указывается и вполне конкретный срок – два года со дня вступления Устава в силу – в течение которого все действующие нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления области приводятся в соответствие с Уставом. Такая четкая нормативная регламентация данной проблемы поможет ее реальному и своевременному решению, что будет иметь существенное значение и для процесса подготовки новых региональных актов, поскольку этот процесс во многом зависит от фактического (наличного) нормативного массива и степени его упорядоченности.

Требуют нормативного регулирования и такие вопросы правотворческой деятельности, как требования к оформлению проектов нормативных правовых актов (правила законодательной техники), процедуре согласования проекта с заинтересованными органами, его обсуждению, проведению правовой и иной специализированной экспертизы проекта.

Как показывает практика, в отношении некоторых постоянно действующих региональных органов и организаций их участие в разработке нормативных актов соответствующего профиля закрепляется в качестве одной из основных функций. Это позволяет им достаточно активно влиять на формирование правовой политики и соответствующего массива нормативных актов в сфере, относящейся к их деятельности. Так, постановлением главы администрации Челябинской области от 25 мая 1995 г. № 269 «О Южно-Уральской Торгово-промышленной палате» одна из основных задач палаты определена как «участие в разработке нормативных актов по вопросам развития и регламентации предпринимательской деятельности».

Целесообразна регламентация участия в подготовке проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации тех ученых и специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере общественных отношений (культура, экология, предпринимательство и т. д.). Заслуживает внимания тот факт, что некоторые субъекты Федерации (Тверская область и др.) предусмотрели право председателя законодательного органа привлекать- в пределах сметы, утвержденной законодательным органом, – для подготовки законопроектов и разработки альтернативных проектов специалистов на договорной или иной компенсационной основе.

2. Важным элементом нормативной регламентации правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации является блок вопросов, связанных с условиями, обеспечивающими подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов нормативных актов, – гласное, всестороннее, деловое обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах подготовки проекта: и в комиссиях, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе. Следовало бы нормативно закрепить новые, эффективные в современных условиях формы широкого, гласного обсуждения проектов. Например, к обсуждению законопроектов шире можно было бы привлекать различные партии, движения, а также органы местного самоуправления. В Уставе Пермской области (ст. 30) особо оговаривается, что проекты законов и нормативных актов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы подлежат обязательной рассылке органам местного самоуправления для рассмотрения и внесения предложений по ним, а предложения органов местного самоуправления по проектам этих актов рассматриваются Законодательным собранием области.

Заметим, что на практике большой эффект может дать сочетание различных форм обсуждения подготовленного проекта: рассылка его заинтересованным органам, опубликование в средствах массовой информации и т. п.

Подготовленные законопроекты в необходимых случаях могут быть опубликованы в средствах массовой информации для народного обсуждения. Как правило, это положение закрепляется в основополагающих (учредительных) актах субъектов Федерации. В Уставе Свердловской области, например, предусмотрено, что проекты законов и другие наиболее важные вопросы общественной жизни в порядке, установленном Уставом и законами области, могут быть вынесены на народное обсуждение (ст. 30).

Однако, чтобы такие обсуждения не проходили формально, должны быть четко регламентированы сроки их проведения (достаточные для организации широкой, деловой, свободной дискуссии), процедура обобщения поступивших в ходе обсуждения предложений и др. Иными словами, должен быть четко продуман и регламентирован механизм организации таких обсуждений, обобщения и анализа предложений, высказанных в ходе народных обсуждений законопроектов.

С проблемой обсуждения проектов нормативных правовых актов связана проблема согласования подготовленных проектов с заинтересованными органами и организациями.

В той или иной форме (общей или более конкретизированной) принцип согласования проектов нормативных правовых актов, как правило, закрепляется нормативно. В Законе «О нормативных правовых актах Тверской области», например, эта идея отражена в общей норме о том, что проекты нормативных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и учреждениями области (ст. 12). Положением о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области предусматривается более конкретный перечень органов, с которыми должны быть согласованы проекты постановлений и распоряжений губернатора области. Это – соответствующие департаменты, комитеты и другие подразделения областной администрации, а также заинтересованные предприятия, учреждения и организации (п. 2.2).

Некоторые субъекты Федерации предусматривают, что отказ в согласовании или возражения по проекту не препятствуют дальнейшему движению проекта, кроме случаев, когда эти возражения сделаны по мотивам несоответствия конкретных положений проекта действующему законодательству. Такая норма содержится, например, в Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области. Эта позиция, однако, требует определенной оговорки. Дело в том, что согласование проекта является достаточно важным этапом право-подготовительной работы и нужно максимально использовать все возможности, чтобы согласие всех заинтересованных органов и организаций по проекту было достигнуто. Если этого все же добиться не удается, то желательно, чтобы мотивы отказа либо возражения по проекту были изложены письменно и, не препятствуя дальнейшему движению проекта, были доведены до сведения разработчиков проекта и самого правотворческого органа.

Особый порядок согласования предусмотрен для проектов нормативных правовых актов об утверждении бюджета республики (края, области и т. д.), введении или отмене налогов, налоговых льгот, освобождении от уплаты налогов, об изменении финансовых обязательств, а также проектов других актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета соответствующего субъекта Федерации. Подавляющая часть субъектов Федерации нормативно закрепили положение о том, что проекты таких актов рассматриваются только по представлению или при наличии положительного заключения соответственно правительства республики в составе Российской Федерации либо администрации (главы исполнительной власти) края, области и т. д. (Краснодарский, Ставропольский края, Ленинградская, Саратовская, Тверская области и др.). Закрепление такого особого порядка имеет существенное значение, так как дает возможность органам исполнительной власти, отвечающим за исполнение бюджета, расходование материально-финансовых средств, своевременно и непосредственно влиять на содержание актов, играющих очень важную роль в жизни региона.

Особое значение в правотворческой деятельности субъектов Федерации имеют координация работы органов законодательной и исполнительной власти, их взаимодействие в процессе подготовки проектов нормативных актов и, что весьма существенно, – нормативное урегулирование различных аспектов этой деятельности. Важные принципы и формы такого взаимодействия закреплены, например, в Уставе Кемеровской области. В Уставе подчеркивается, что Законодательное Собрание и исполнительная власть области руководствуются в своей деятельности принципами разделения властей, невмешательства в компетенцию друг друга, взаимного уважения и согласования деятельности. Председатель Законодательного Собрания и глава исполнительной власти области обеспечивают, в частности, согласование подготовки проектов программ законотворческой деятельности области и планов подготовки законопроектов области, проектов областных законов. Формами согласования в соответствии с Уставом являются: а) создание совместных комиссий по подготовке актов либо участие представителей исполнительной власти области в работе по подготовке проекта акта; б) представление проекта на заключение главе исполнительной власти области; в) участие представителей исполнительной власти области в обсуждении проекта на заседании комитета, ответственного за подготовку проекта акта; г) иные формы согласования, установленные Уставом, законами области, Регламентом Законодательного Собрания и Регламентом исполнительной власти области.

Кроме того, глава исполнительной власти области вправе: а) участвовать в заседаниях Законодательного Собрания, его комитетов и комиссий, в депутатских слушаниях; б) своевременно получать информацию о вопросах, включенных в проект повестки сессии и заседаний Законодательного Собрания; в) назначать постоянного представителя исполнительной власти области в Законодательное Собрание, а также делегировать представителей исполнительной власти для участия в работе Законодательного Собрания, его комитетов и комиссий.

Весьма позитивной следует признать практику регулирования некоторых вопросов взаимодействия субъектов Федерации в сфере правотворчества в заключаемых между субъектами договорах и соглашениях. Так, соглашением между высшими органами представительной власти Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва (1993 г.) предусмотрено, в частности, сотрудничество сторон в разработке конституционных, законодательных и иных нормативных актов республик. В качестве основных элементов механизма реализации положений соглашения выделяются следующие: консультации и переговоры в сфере межпарламентского сотрудничества; создание временных совместных групп экспертов для разработки проектов законодательных и иных правовых актов по
вопросам законотворчества; осуществление координации в сфере информационно-правового сотрудничества[8].

3. Одним из важных факторов, влияющих на качество и обоснованность подготавливаемого проекта, является проведение его юридической и иной специализированной экспертизы.

В некоторых субъектах Федерации при законодательных (представительных) органах власти созданы специальные экспертно-правовые советы. Так, при Челябинской областной Думе в ноябре 1994 г. образован экспертно-правовой совет, одной из основных функций которого является осуществление независимой правовой экспертизы представленных для рассмотрения на заседании областной Думы законодательных и иных нормативных правовых актов.

Думается, что создание экспертно-правовых советов при правотворческих органах субъектов Федерации и нормативное закрепление статуса таких советов будет способствовать повышению качества подготавливаемых правовых решений, эффективности правоподготовительной работы в регионах.

Правовую экспертизу проектов постановлений и распоряжений губернатора Нижегородской области осуществляет государственно-правовой департамент областной администрации. Это предусмотрено Положением о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области. Государственно-правовой департамент дает заключение о соответствии проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению акта. При этом подчеркивается, что проекты актов, носящие нормативный характер, должны проходить правовую экспертизу во всех случаях (п. 7.3).

Как представляется, нормативно должны быть закреплены некоторые общие идеи (положения), связанные с проведением правовой экспертизы проектов нормативных актов субъектов Федерации. Очевидно, например, что научная экспертиза должна включать в себя правовую экспертизу, т. е. анализ и оценку юридических качеств проекта, и специализированную экспертизу по профилю проекта (экономическую, научно-техническую, финансовую, экологическую и др.). Целесообразно, чтобы к экспертизе привлекались специалисты, ранее не участвовавшие в подготовке данного проекта.

Представляется оправданной позиция тех субъектов Федерации, которые предусматривают (и нормативно закрепляют) условия, обеспечивающие реальную возможность проведения экспертизы проектов нормативных актов. Так, согласно Положению о Саратовской областной Думе к ведению Думы относится, в частности, установление расходов, связанных с привлечением специалистов для подготовки и экспертизы нормативных актов[9].

Не менее важное значение в рамках рассматриваемой проблемы имеет совершенствование юридической техники подготовки проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации. Нельзя не согласиться с тем, что «создание нормативных актов, не отвечающих требованиям юридической техники, имеет серьезные правовые последствия. Небрежно составленные проекты уставов, содержащие и себе противоречия и неточности, не реализуются в полной мере, а порою вообще не могут быть использованы»[10].

Нормативное закрепление основных правил юридической техники, наиболее важных требований к проектам правовых актов позволяет в известной мере гарантировать качество актов субъектов Федерации и эффективность их реализации.

Целесообразность принятия Модельного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации

Процесс совершенствования подготовки и издания правовых актов, нормативного регулирования основных вопросов правотворчества приобретает в настоящее время в регионах характер позитивной и все более набирающей силу тенденции. При этом нормативным регулированием охватывается главный спектр отношений, связанных с правотворчесгвом.

В связи с активизацией в субъектах Федерации процесса разработки и принятия актов, направленных на регулирование правотворческого процесса, важной и своевременной представляется разработка Модельного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Проект такого закона подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения. Следует подчеркнуть, что положения проекта имеют для субъектов рекомендательный характер. Эти рекомендации могут быть приняты законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и использованы при разработке собственных законов о нормативных правовых актах.

Модельный закон о нормативных правовых актах мог бы служить ориентиром для субъектов Федерации при осуществлении ими своих законотворческих прерогатив, способствовать упорядочению видов нормативных правовых актов и их иерархии в правовой системе. Подготовленный проект дает определение понятия нормативного правового акта, типологию нормативных правовых актов, обусловленную их содержательной характеристикой, а также общий порядок подготовки актов субъектов Российской Федерации, их оформления, вступления в силу и опубликования. Проект закона представляет собой типовой образец, дающий некоторые стандарты относительно содержания и формы нормативных правовых актов, рекомендации по планированию правотвор-ческой деятельности, проведению научной экспертизы правовых актов.

Определенным ориентиром для субъектов Федерации мог бы стать и Федеральный закон о нормативных правовых актах Российской Федерации. Проект такого закона подготовлен и в ноябре 1996 г. принят Государственной Думой в первом чтении. Интересный материал для регионов может дать также изучение практики нормативного регулирования правотворческого процесса в зарубежных государствах, где приняты специальные акты по данной проблеме[11].

[1] Вопросы управления и работы с персоналом. Информационный бюллетень. Тверь, 1994. № 6. С. 15-25.

[2] Вопросы управления и работы с персоналом. Информационный бюллетень. Тверь, 1994. № 6. С. 9-14.

[3] Нормативные документы по делопроизводству Н. Новгород: Администрация Нижегородской области, 1994.

[4] Вестник Московской областной Думы. 1994. № 8.

[5] Вестник Московской областной Думы. 1994. № 8.

[6] Зражевская Т.Д., Бекетова СМ. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Федерации (на примере Воронежской области) // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 28.

[7] Студеникина М.С., Рахманина Т.Н. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: типология актов и законодательные программы // Законы области как объекта Российской Федерации Воронеж, 1996.

[8] Агапов А.Б., Сукапо А.Е. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 58-59.

[9] Саратовская областная Дума: Информационный бюллетень. 1994. № 2.

[10] Умнова И.А. Устав области (края), первый опыт. М., 1995. С. 107.

[11] В Японии в 1898 г. было принято Общее положение о законах, в Италии в 1942 г. – Общее положение о законе. В Болгарии действует Закон о нормативных актах, а в Венгрии – Закон о правотворчестве.
86d54a2c3e598196f915eb754185bddf.js" type="text/javascript">9808f58099063dd130a12d54c7c91862.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.