Сегодня
НАВИГАЦИЯ:
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ:
РАЗНОЕ:
РЕКЛАМА:
АРХИВ НОВОСТЕЙ:
ПРОТИВОРЕЧИЯ И ПРОБЕЛЫ В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ
 (голосов: 0)
  Закон: создание и толкование | Автор: admin | 9-07-2010, 06:16

Законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составной частью системы российского законодательства, развитие и совершенствование которой отражает сложные процессы становления новой российской государственности. Конституция Российской Федерации закрепляет два уровня регионального законодательства: 1) законодательство республик в составе Федерации и 2) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ч. 2 ст. 5). Всем субъектам Российской Федерации предоставлены властные полномочия законодательствования. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Конституционно установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом того или иного субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

По соответствующим запросам дела о соответствии Конституции Российской Федерации Конституций республик, Уставов, законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации.

Для решения рассматриваемой проблемы целесообразно определиться с терминологией. Идентичны ли понятия «противоречие» и «несоответствие» в семантическом отношении?

Противоречие – это положение, при котором одно (мысль, действие) исключает другое, т. е. речь идет об определенной несовместимости: нечто не может совмещаться, сочетаться, существовать одновременно с чем-либо другим. Например, несовместимыми являются понятия, которые исключают друг друга, между которыми нет какого-либо промежуточного (среднего, третьего) понятия. Скажем, понятия «белый» и «черный» совершенно исключают друг друга. Указанные понятия нельзя одновременно, в одном и том же отношении, применить к одному и тому же предмету, явлению.

Соответствие- это определенная согласованность, определенное равенство, подобие тех или иных предметов, явлений в каком-либо отношении (например, говорят о соответствии формы и содержания, природных дарований и убеждений, профессии и должности). Следовательно, смысловое поле понятия несоответствия несколько шире смыслового поля понятия противоречия. Противоречие как бы конкретизирует, в чем именно заключается то или иное несоответствие.

Пробел как таковой- это определенный недостаток, какое-либо упущение (пропуск чего-либо, отсутствие должной полноты в чем-либо, недосмотр, ошибка по небрежности). В системе права, законодательства нормативно-правовые пробелы выражаются в полной или частичной неурегулированности тех или иных правоотношений, т. е. в отсутствии необходимых правовых нормативов либо в их содержательной неполноте[1].

Существуют различные виды и формы противоречий в действующем законодательстве. Например, законы, иные нормативные правовые акты, изданные в одной общественной обстановке, действуют в совершенно иных общественных условиях. Те или иные законы могут не соответствовать объективным общественным потребностям, интересам, общественному правосознанию, уровню нравственного развития граждан данного государства. Могут быть противоречия между действующей Конституцией и текущим законодательством, между конкретными законами или отдельными частями их, противоречия внутри закона и т. д. Ученые справедливо подчеркивают особую значимость для правового развития, совершенствования современной российской государственности вопроса о противоречиях конституционного характера[2].

Как известно, становление государственности республик в составе Российской Федерации проходило, в сущности, самотеком, без каких-либо федеральных законодательных определений, постановлений, конституционных процедур, концептуальных обоснований. Поэтому столь значимой оказалась роль Федеративного договора (1992 г.), определившего основополагающие принципы взаимоотношений республик в составе Российской Федерации с федеральным центром. И хотя Федеративный договор не был включен в текст. новой российской Конституции, основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в составе Федерации, определенные в Федеративном договоре, обрели конституционный статус. Это не означает, однако, что между Федеративным договором и федеральной Конституцией не существует противоречий.

Кардинальное противоречие между Федеративным договором, заключенным с республиками, и действующей Конституцией Российской Федерации, определяющее многие противоречия между республиканским законодательством, с одной стороны, и федеральным законодательством – с другой, заключается в определении статуса республик в составе Российской Федерации. Согласно Договору республикам придан статус суверенных государств, что отражено в преамбуле Договора и самом названии его. В Конституции Российской Федерации, принятой после заключения Федеративного договора, говорится о «суверенной государственности Россию) (преамбула), суверенитете Российской Федерации, который «распространяется на всю ее территорию» (ч. 1 ст. 4), «суверенных правах» Российской Федерации (ч. 2 ст. 67). Термин «суверенные республики» присутствует в федеральной Конституции лишь при воспроизведении наименования Федеративного договора с республиками в заключительных и переходных положениях (раздел второй Конституции). Нормативно понятие суверенитета употребляется в федеральной Конституции лишь в отношении России как целостного государственного образования. Согласно Конституции республика в составе Российской Федерации – это государство, имеющее свою Конституцию и законодательство (ч. 2 ст. 5). Республиканские конституции добавляют к этому определению еще один элемент: гражданство (например, ст. 4 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Указанные атрибуты включаются в понятие суверенного государства, которым назвали себя почти все республики в составе Российской Федерации.

Конституция Республики Татарстан одна из первых закрепила: «Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1). Основой суверенизации признаны договорные отношения с Российской Федерацией, какие-либо отсылки при этом к федеральной Конституции отсутствуют. В названной Конституции содержится специальная глава (5): «Республика Татарстан- суверенное государство». Присягая после своего избрания, президент клянется обеспечивать «государственный суверенитет» Татарстана. Закреплено, что Татарстан, как суверенное государство, является субъектом международного права (ст. 61 Конституции). Как известно, Татарстан намеревался даже выйти из состава Российской Федерации, хотя в федеральной Конституции право сецессии отсутствует[3].

В некоторых республиканских Конституциях это право закреплено (например, ст. 1 Конституции Республики Тыва), порой – подтекстом (ст. 70 Конституции Республики Дагестан: «Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа»). Провозглашается «экономический суверенитет» (ст. 6 Конституции Республики Карелия).

Возникают дискуссии: у какой из республик в составе Российской Федерации «больше суверенитета»? Договорные отношения с федеральной властью республики пытаются строить «по татарскому типу». Активизируется разработка концепций укрепления суверенной государственности республик в составе Российской Федерации. В результате в 19 из 21 республики в составе Российской Федерации приняты конституционные акты, которые не соответствуют федеральной Конституции.

Однако общепринятой является конституционная аксиома: не может быть внутри суверенного государственного образования других суверенных (т. е. политически независимых) государств. Суверенитет над суверенитетом – это нелепость, которая на практике, как отмечали еще американские федералисты, «подрывает порядок и разрушает государство», подменяет закон насилием[4]. Следовательно, и Федеративный договор, и действующая российская Конституция нуждаются в определенных согласованиях, коррективах. За основу должно быть взято конституционное регулирование федеративных отношений. Если государство по природе своей является истинно федеративным, оно должно обладать единым конституционным пространством, которое, разумеется, не может быть во всех случаях одномерным. В Конституции Российской Федерации целесообразно было бы продефинировать понятие суверенитета (народного, национального, государственного), определить основополагающие принципы российского федерализма (в действующей федеральной Конституции это не сделано), акцентируя внимание не только на прерогативах федерального центра, но и на автономных прерогативах субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, с учетом общенациональных интересов России, а также интеграционных процессов как мировой тенденции. После соответствующих уточнений, поправок должны быть приведены в полное соответствие с ней все республиканские конституции. Основные принципы, заложенные в федеральной Конституции, должны пронизывать республиканские конституции, составлять их остов. Конституционный строй республик не может противоречить, федеральной Конституции.

Ни в федеральной Конституции, ни в конституциях республик в составе Российской Федерации не определяется само понятие конституции как основополагающего (основного) закона в системе законодательных актов государства. В ряде республик дискутировался вопрос: федеральная или республиканская конституция является первичной? Появилось понятие «основные законы субъектов Федерации», однако, как они соотносятся с основным федеральным законом, остается не совсем ясным.

В действующих республиканских конституциях закреплено, что республиканская конституция является основным законом на территории данной республики, констатируется ее юридическое верховенство (например, ст. 165 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конституции Республики Ингушетия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан). Некоторые конституции сами себе противоречат: с одной стороны, признается верховенство Конституции Российской Федерации, а с другой -закрепляется положение о высшей юридической силе на территории республики республиканской конституции (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея), установлен конституционный приоритет республиканского законодательства (ст. 165 Конституции Республики Татарстан и ст. 160 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Как правило, в республиканских конституциях не содержится положений о конституционной корреляции республиканского законодательства с законодательством Федерации, в составе которой состоят республики. Согласно Конституции Республики Ингушетия законы и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики при условии, «если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия» (ст. 7). Конституция Республики Дагестан формулирует еще жестче: «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории» (ст. 65). Закрепляется формула: законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в республике, не должны противоречить конституции республики (например, ст. 4 Конституции Республики Дагестан, ст. 2 Степного Уложения Республики Калмыкия, ст. 7 Республики Коми, ч. 1. ст. 14 Конституции Республики Северная Осетия – Алания, ч. 2 ст. 7 Конституции Удмуртской Республики). О федеральной Конституции при этом умалчивается. Если о ней и говорится, то лишь после закрепления приоритета республиканской конституции (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).

При конституционном определении своего государственно-правового статуса республики не всегда следуют федеральной Конституции, установившей, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Например, Конституция Республики Татарстан закрепляет, что республика «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус» (ст. 59) как ассоциированный член в составе Российской Федерации (ст. 61). Конституции других республик фиксируют, что указанный статус определяется в первую очередь республиканской конституцией, затем говорится о Конституции Российской Федерации (например, ст. 61 Конституции Республики Коми). Некоторые конституции формулируют, что государственно-правовой статус республики определяется не только республиканской конституцией и Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным договором (например, ст. 60 Конституции Республики Бурятия), что не согласуется с нормативом, закрепленным в ст. 66 Конституции Российской Федерации.

Неоднозначно решается в республиканских конституциях вопрос о форме правления. В большинстве республик конституционно закреплена республиканская форма правления. Однако, например, в Конституции Республики Ингушетия констатируется, что в республике «принята президентская форма правления» (ст. 2). Вряд ли это согласуется с духом и буквой федеральной Конституции, в которой Российская Федерация определена как государство «с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1). Что же касается самого статуса республиканских президентов, то в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 77) он устанавливается республиками самостоятельно, поэтому может быть неодинаковым (в Татарстане, например, президент является главой государства, в Кабардино-Балкарии – главой исполнительной власти, в Бурятии- главой Республики, ее исполнительной власти, председателем правительства). Президент может избираться народом, парламентом, выборщиками, специальными избирательными коллегиями. Институт президента, наконец, вообще может отсутствовать в республиканских структурах государственной власти, как это имеет место в Республике Мордовия.

Для большей конституционной ясности республиканской формы правления целесообразно было бы само понятие республики дефинировать на уровне федеральной Конституции[5] с учетом исторического опыта, концепций теории народовластия.

Одной из существенных причин многих противоречий и пробелов республиканского законодательства является отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в федеральной Конституции. Формулировки, содержащиеся на этот счет в ст. 71, 72 и 73 действующей Конституции Российской Федерации, представляются достаточно спорными, неудачными. В частности, ст. 72 федеральной Конституции, перечисляющая предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, в сущности, связывает «суверенные» субъекты Федерации, образно говоря, по рукам и ногам. Согласно ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции все нормативные правовые акты субъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральным законодательством. Однако возникают вопросы: что, собственно, входит в круг предметов ведения субъектов Российской Федерации? Вправе ли они (субъекты) осуществлять «собственное правовое регулирование» по тому или иному конкретному предмету совместного ведения до издания соответствующего федерального закона? На эти вопросы федеральная Конституция ответа не дает, что и побуждает субъекты Федерации добиваться договорного решения проблемы, чтобы заполучить хоть какую-то нормативную определенность.

Говоря о правотворческой деятельности органов государственной власти, конституции республик в составе Российской Федерации не всегда достаточно четко выделяют формообразовательные аспекты этой деятельности. Формулируется, например, что орган законодательной власти «принимает законы и иные нормативные акты» (ст. 73 Конституции Республики Коми). Учитывая регулятивную значимость нормативных правовых актов, такая лаконичная конституционная формула вряд ли оправдана. Более конкретной является формула: «принимает законы и постановления» (например, ст. 87 Конституции Республики Бурятия). Согласно Конституции Республики Карелия (ст. 54) Законодательное Собрание по вопросам, отнесенным к ведению Республики, принимает законы, постановления, заявления, обращения, декларации; правильнее было бы указать, какие из перечисленных актов, наряду с законом, являются нормативными. Имеются в республиканских конституциях формулировки о «верховенстве закона», однако о каком именно законе идет речь, не уточняется (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).

Определяя правотворческие полномочия республиканского президента, республиканские конституции зачастую повторяют формулу, содержащуюся в федеральной Конституции: «издает указы и распоряжения», не раскрывая вопроса о нормативности названных актов. Согласно Конституции Республики Бурятия президент Республики «в пределах своих полномочий, на основе и во исполнение действующего законодательства издает указы, постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Бурятия» (ст. 75). Возникают вопросы: какие из перечисленных актов являются (могут быть) нормативными? Или же это акты ненормативного характера? На основе и во исполнение какого законодательства они издаются – федерального или республиканского?

В обязанность граждан республик в составе Российской Федерации вменяется соблюдать республиканскую конституцию, другие законы республики, в которой они проживают (см., например, ст. 52 Конституции Республики Татарстан, ст. 8 Конституции Республики Ингушетия, ст. 7 Конституции Республики Коми). Об обязанности соблюдать федеральную Конституцию умалчивается, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 15) все граждане Федерации, в какой бы республике они ни проживали, обязаны соблюдать федеральную Конституцию. Конституция Республики Дагестан обязывает граждан «соблюдать Конституцию, законы и основанные на них нормативные акты...» (ст. 55). О какой Конституции, каких законах идет речь, из текста республиканской конституции неясно.

Имеются в республиканских конституциях нормативы, направленные против присвоения или захвата государственной власти, властных полномочий (см., например, ст. 4 Конституции Республики Ингушетия, ч. 4 ст. 3 Конституции Республики Северная Осетия – Алания, ч. 3 ст. 2 Конституции Республики Адыгея), однако содержание указанных понятий («присвоение» и «захват» государственной власти) не конкретизировано и, следовательно, может быть истолковано по-разному (присвоить – самовольно сделать что-либо своим; захватить – насильственно присвоить что-либо).

«Граждане Республики Татарстан, – гласит ст. 41 Конституции Татарстана, – имеют право на собственность и ее наследование». О какой форме собственности идет речь, неясно. Более правильно поступают республики, которые в своих конституциях, говоря о собственности, перечисляют ее виды (формы). «В Республике Адыгея, – формулируется, например, в Конституции Республики Адыгея, – признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная, общественная и иные формы собственности» (ст. 13). Требования диалектики законотворческого процесса таковы, что нормативно-правовые предписания должны быть настолько абстрактными, чтобы быть достаточно конкретными.

«Граждане Республики Татарстан, – предписывает Конституция Татарстана, – обязаны нести воинскую службу в соответствий с законом» (ст. 58). В соответствии с каким законом – федеральным или республиканским? Аналогичный вопрос вызывают подобные формулировки в других республиканских конституциях (например, ст. 59 Конституции Республики Дагестан: «Несение военной службы, освобождение от нее, а также замена военной службы выполнением альтернативных обязанностей определяются законом»).

В республиканских конституциях допускаются изменения конституционного статуса республики, ее территории посредством референдума. Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ч. 4 ст. 60) такое решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан Республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принимавших участие в референдуме. Верно подмечено, что хотя референдум – это наиболее демократическая форма решения важнейших конституционных вопросов, вряд ли правомерно признавать условием легитимности референдума участие в нем более половины граждан коренной национальности. Это нарушает федеральный конституционный принцип равноправия граждан независимо от их национальности в управлении делами государства, общества[6].

В ряде республиканских конституций говорится о праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, пикетирование, уличные шествия и демонстрации, что выступает порой как форма общественного протеста. Однако само право на общественный протест. в республиканских конституциях, как и в федеральной Конституции, отсутствует, что создает определенные предпосылки для произвольного усмотрения, своеволия со стороны правоохранительных органов государственной власти. В качестве конституционного принципа целесообразно было бы установить, что акты общественного протеста, не нарушающие конституционный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат. Конституционно должно быть гарантировано, что недопустимы какие-либо ретрибуции по политическим мотивам.

Много внимания уделяется в республиканских конституциях правам и свободам граждан, перечисление которых повторяет положения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации (глава 2). В тексте конституций обычно говорится о правах и свободах «человека и гражданина». Думается, более правильно поступают республики, которые оперируют в своих конституциях понятием «правовой статус личности». Например, раздел II Конституции Республики Адыгея так и озаглавлен: «Правовой статус личности». Человек – это антропологическое понятие[7]. Гражданство – это правовая принадлежность конкретного человека (лица) к тому или иному государству. Понятие личности характеризует человека как общественное существо, поэтому оно и является центральным понятием права, хотя и не имеет до сих пор достаточно полной правовой дефиниции.

Ни одной конституции еще не удавалось закрепить правовой статус личности во всем его объеме. Динамика и сложность общественных отношений таковы, что практически это невозможно сделать. Поэтому в конституциях закрепляются, как правило, основополагающие принципы правового статуса личности, основные права и обязанности граждан. Учитывая данное обстоятельство, конституции республик в составе Российской Федерации иногда особо оговаривают, что перечень прав и свобод, содержащийся в данной конституции, «не является исчерпывающим» (см., например, ст. 16 Конституции Республики Карелия). Как представляется, в республиканских конституциях вообще не нужен этот перечень, повторяющий, как было отмечено выше, основные положения федеральной Конституции. Вполне достаточно было бы констатировать, что в республике признаются и соответствующим образом гарантируются права и свободы граждан (личности), установленные Конституцией Российской Федерации, а также нормами международного права.

Известна важность правовых процедур при непосредственном осуществлении государственной власти. Существует понятие «процедурные правовые нормы». Представляется, что некоторые республиканские конституции перегружены подобными нормативами. Правильно, когда в конституциях определяются, например, сроки созыва законодательного органа государственной власти, условия его правомочности, общий порядок принятия законодательных актов и др. Однако вряд ли оправдано в самой Конституции подробно определять порядок деятельности законодательного органа; устанавливать, кто вправе участвовать в его заседаниях, круг полномочий председательствующего, порядок обсуждения и принятия правовых решений и т. д. Это должно быть соответствующим образом урегулировано в регламенте, то есть нормативном правовом акте, который обычно принимается или утверждается законодательным органом государственной власти в форме закона и определяет
внутреннюю организационную структуру законодательного органа (парламента), порядок его деятельности.

[1] Ученые предлагают ввести в научный оборот термин «правовой вакуум», который обозначает в сущности то же, утвердившееся в правоведении, понятие нормативно-правового пробела. В частности, понятие правового вакуума дефинируется как «отсутствие правовых норм, которые должны регламентировать не урегулированные ранее, но нуждающиеся в правовой регламентации вновь возникшие общественные отношения» (Малиновский А.Л. Правовой вакуум – новый термин юридической науки // Государство и право. 1997. № 2. С. 110).

[2] Тихомиров Ю.А. О конституционных противоречиях и конфликтах // Конституционный Вестник. 1993. № 15.

[3] В Декларации о государственном суверенитете Татарстана, принятой Верховным Советом республики 30 августа 1990 г., государственный суверенитет не увязывается с принадлежностью Татарстана к Российской Федерации. По мнению татарских ученых, Татарстан не является частью Российской Федерации, у него «свое видение» феномена Федерации (Мухаметшин Ф.Х. Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. № 3. С. 54, 57).

[4] Федералист: Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 1993. С. 145-146.

[5] Справедливо обращается внимание на то, что не может считаться допустимым обращение в Конституционный Суд, если в нем содержится просьба дать толкование того или иного конституционного понятия. Предметом обращения в Конституционный Суд могут быть только те или иные «положения Конституции», т. е. ее нормативные формулы (см. Особое мнение судьи Г.А. Гаджиева по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (чч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1451). Если толкование конституционных понятий переложить на Конституционный Суд, то он станет выполнять законодательные функции, что несовместимо с принципами демократического конституционализма, правового государства.

[6] Михалева НА. Конституционные реформы в республиках – субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4. С. 5.

[7] Рогинский Я.Я., Левин М.Г. Основы антропологии. М., 1955.

Уставы иных субъектов Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 66) статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Регламентация «уставного законодательства» содержится также в Указе Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. Администрацией Президента Российской Федерации был разработан и разослан на места «модельный» устав субъекта Федерации. В самих уставах указанных субъектов Федерации, в частности, в уставах краев и областей, закрепляется, что они принимаются, определяя правовой статус края, области, в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Предоставленное субъектам Российской Федерации право принимать свои собственные уставы было воспринято как «большое завоевание» российских регионов. Первоначальные проекты краевых и областных уставов направлялись, как правило, в администрации городов и районов (края, области), в крупные учреждения краев и областей, включая научные, после чего проекты на основе собранных замечаний и предложений дорабатывались и публиковались в местной прессе. В действие уставы указанных регионов вводятся обычно постановлением краевого (областного) законодательного учреждения после его подписания главой краевой (областной) администрации, что нашло свое уставное закрепление (ст. 171 Устава Курганской области).

Принятые уставы, наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, служат исходной правовой базой для текущего регионального законодательства. Оценивая действующие уставы краев и областей, специалисты расходятся в своих суждениях. По мнению одних, уставы краев и областей «в главном» соответствуют Конституции Российской Федерации, во многом порой копируя ее. По мнению других, подавляющее большинство «местных уставов» не соответствуют Конституции Российской Федерации. Ученые обращают внимание на то, что нет единого достаточно обоснованного порядка предварительной правовой экспертизы, согласования уставов с действующим федеральным и республиканским законодательством, и в целом правовой статус областей еще «не упорядочен» законодательно[1].

Как показывает анализ, многие уставы краев и областей не лишены противоречий, пробелов, порой весьма существенных. Так, многие уставы (например, Алтайского края, Ставропольского края, Калининградской области, Курганской области, Липецкой области, Новгородской области, Оренбургской области, Самарской области, Свердловской области, Читинской области) закрепили за собой статус Основного Закона края, области. В любом государстве в качестве его основного закона выступает Конституция. В Российской Федерации таковым является ее Конституция, принятая 12 декабря 1993 г. Это Основной Закон для всех субъектов Российской Федерации без какого-либо исключения, для всего общества, для всех граждан Российской Федерации. Следовательно, соответствующие формулировки, содержащиеся в уставах, нуждаются в корректировке.

Предлагается характеризовать устав края (области) как Основной Закон, устанавливающий правовой статус данного субъекта Федерации[2]. Но указанный статус определяется не только уставом. Его определяет прежде всего федеральная Конституция, что закреплено в самих уставах (ст. 1 Устава Ставропольского края, ст. 1 Устава Липецкой области, ст. 1 Устава Свердловской области). Нужно также учитывать определение Конституционного Суда Российской Федерации о том, что, когда говорится об Уставе того или иного субъекта Российской Федерации как об Основном Законе его (субъекта), «речь идет о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции Российской Федерации, а лишь к правовым актам области». Устав занимает высшее место «в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области»[3]. Например, в Уставе Пермской области (ч. 1 ст. 13) определено: «В системе правовых актов Пермской области настоящий Устав имеет высшую юридическую силу...».

Перечисляя виды правовых актов, издаваемых (принимаемых) в крае, области, уставы в ряде случаев в особый вид актов выделяют «решение». «Собрание депутатов, – говорится, например, в Уставе Псковской области, – принимает законы области, постановления, решения, заявления, обращения, декларации» (ст. 46). Здесь неясно, относится ли «решение» к нормативным правовым актам, каково его отличие от закона, постановления. «Законодательное собрание, – определено в Уставе Пермской области, – принимает законы и иные нормативные акты, а также ненормативные правовые акты в форме решений» (ст. 29). В Московской областной Думе все областные законы принимаются «решением». Думается, следует различать родовое и видовое в нормативно-правовых формообразованиях. Решение как таковое – это родовая категория логико-семантического порядка (вывод, заключение после соответствующего обдумывания, обсуждения, согласования), имеющая свои видовые характеристики (конституционное решение, законодательное решение, президентское решение, министерское решение, судебное решение и т. д.) и внешне проявляющая себя определенным семиотическим образом (закон, указ, постановление, устав, инструкция, распоряжение, приговор и т. д.). Другими словами, юридические решения могут приниматься в форме самых различных актов юридического значения.

Неоднозначно решается в уставах краев и областей вопрос об удостоверении принятого краевым (областным) законодательным органом власти закона подписью. В большинстве случаев, подражая федеральной Конституции (ст. 84 «д»), уставы закрепляют, что законы, принятые законодательным органом края (области), подписывает глава администрации края (области). Некоторые уставы предусматривают также подпись лица, председательствующего в законодательном учреждении. Например, в Уставе Тульской области закреплено, что законы области подписываются и обнародуются главой администрации области «совместно с председателем областной Думы» (ст. 54 «б»). Согласно Уставу Свердловской области текст. принятого областного закона удостоверяется подписями председателей обеих палат Законодательного Собрания, после чего передается для подписания и обнародования губернатору области (ч. 8 ст. 67). Устав Читинской области (ст. 55, 81) исключает необходимость подписания областных законов главой администрации области. Как известно, Конституционный Суд Российской Федерации признал указанные статьи Устава Читинской области не соответствующими действующей Конституции Российской Федерации, ссылаясь на принципы единства государственной власти и разделения властей[4]. Решение Конституционного Суда представляется, однако, неубедительным. Законодательный акт, как подсказывает элементарная конституционная логика, должен письменно удостоверяться (т. е. быть персонифицированно засвидетельствованным в своей подлинности, правильности) законодательным органом государственной власти, издавшим (принявшим) его. Подписи законодательных актов краев и областей главами администраций отдают давней средневековой традицией княжеского властвования.

Правовые акты, издаваемые главами администраций, уставы включают в систему нормативных актов краев и областей. При этом не всегда достаточно четко определено, какие из «губернаторских» актов являются нормативными. Так, согласно Уставу Псковской области глава администрации области по вопросам, относящимся к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения (ст. 52). О нормативности этих актов ничего не говорится. Закреплено в уставах понятие «указы губернатора» без должной характеристики их нормативности (ст. 88 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 61 Устава Свердловской области). Устав Пермской области оперирует понятиями: «акты губернатора, имеющие нормативный характер» и «акты губернатора, не имеющие нормативного характера». Однако которое из этих понятий относится к постановлениям губернатора и которое – к его распоряжениям, можно догадываться лишь из подтекста. Более правильно поступают, когда формулируют, что нормативные акты губернатора принимаются в виде постановлений, ненормативные – в виде распоряжений (ст. 66 Устава Ставропольского края).

В целом правовая природа института губернаторства, функционирующего на основе Указа Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. и в соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденным тем же Указом, остается не совсем ясным. В научной литературе губернаторская власть характеризуется как «супервласть»[5]. Собственно, каковы отношения губернатора с региональными законодательными учреждениями, таковы и уставы регионов России, в частности областные уставы. Указывается на то, что губернаторы «заполучили почти монопольные права» в своих регионах. Давление их на законодательные учреждения таково, что последние «считают себя как бы не совсем равноправной ветвью власти»[6]. Некоторые депутаты законодательных учреждений высказываются против института губернаторства в Российской Федерации, считая его заимствование из российского прошлого неудачным[7]. Сами губернаторы выступают за разработку и принятие особого законодательного акта о правовом статусе глав администрации краев и областей[8].

Среди иных противоречий и пробелов, содержащихся в анализируемых уставах, можно указать на следующие. Например, одна из глав (глава 7) Устава Псковской области называется «Законодательная и нормотворческая деятельность». Но ведь законодательная деятельность это и есть нормотворческая деятельность. Не всякая нормотворческая деятельность есть деятельность законодательная, но всякая законодательная деятельность – нормотворческая. Встречаются случаи уставного ограничения прав граждан Российской Федерации. В Уставе Ставропольского края, например, закреплено понятие «жители Ставропольского края». «Жители Ставропольского края, – определено в ст. 3 Устава, – обладают преимуществом перед другими лицами, находящимися на территории Ставропольского края, в реализации отдельных прав, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ресурсов Ставропольского края». Установлено, что «статус жителя Ставропольского края и условия его приобретения определяются законодательными актами Ставропольского края» (ст. 3). Поэтому, очевидно, не является излишней формула, закрепленная в целом ряде уставов: права гражданина Российской Федерации могут быть ограничены только федеральным законодательством в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации (ст. 2 Устава Иркутской области, ст. 3 Устава Новгородской области, ст. 19 Устава Свердловской области).

В некоторых уставах содержатся запретные нормативы, адресованные федеральному центру, что вряд ли правомерно с конституционной точки зрения. Так, в том же Уставе Ставропольского края определено, что в крае могут быть образованы различные территории, зоны, регионы, округа со специальным статусом (свободные экономические, экологические, курортные и другие). «Образование таких территорий, зон, регионов, округов по решению федеральных органов государственной власти допускается, – согласно Уставу, – только с совместного согласия Государственной Думы Ставропольского края и губернатора Ставропольского края либо по результатам краевого референдума» (ст. 40).

Определенные недочеты в анализируемых уставах объясняются недостатками законодательной техники, отсутствием достаточного опыта законотворчества в субъектах Российской Федерации.

В целом многие противоречия и пробелы, содержащиеся в уставах краев и областей, объясняются противоречиями и пробелами, которые имеют место в системе федерального законодательства. Пока не приняты федеральные законы об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, те или иные недочеты, ошибки, пробелы в законодательстве субъектов Федерации неизбежны. Потребности общественной жизни заставляют субъектов Федерации нормативно решать многие правовые вопросы, не решенные по тем или иным причинам в федеральном законодательстве. Поэтому, думается, нельзя усматривать противоречие в уставных нормативах, определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставропольского края, ст. 5 Устава Иркутской области, ст. 21 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 11 Устава Псковской области). Приводя свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, законодательные органы субъектов Российской Федерации, как представляется, вправе определенным образом конкретизировать федеральные нормативы применительно к особенностям данного региона, что целесообразно отразить в федеральной Конституции.

[1] Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. 1995. № 10. С. 62-63; Петров Н. «Малая конституция» большой области // Юридический Вестник. 1996. № 1. С. 3; Закон в переходный период: опыт современной России («круглый стол» журнала) // Государство и право. 1995. № 10. С. 34; Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9.

[2] Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 62.

[3] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

[4] Постановление Конституционною Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

[5] Боброка Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 46.

[6] Козырева А. Пока не принят закон // Российская газета 1996 4 июня, Федеральная власть и выборы губернаторов // Народная газета. 1996. 31 июля.

[7] Народная газета. 1995 20 янв.

[8] Вертикаль власти без законов не устоит //Российская газета. 1995. 16 августа.
5997bf074d97862fd395a1f43b38546b.js" type="text/javascript">182902826869df040bff44cb74df6e8d.js" type="text/javascript">
Коментариев: 0 | Просмотров: 192 |
Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.

    Другие новости по теме:
{related-news}
Напечатать Комментарии (0)
ukrstroy.biz
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА:
РАЗНОЕ:
КОММЕНТАРИИ:
ОКОЛОЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА: