Существующее различие между законопроектом и законодательным предложением дает основание предположить, что различным должен быть и порядок их внесения В отношении законодательного предложения его. по-видимому, следует предусмотреть более упрощенным. Это не только поможет избежать ущемления интересов субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного предложения, но также послужит дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы в ясной форме было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять или изменить.

Несоблюдение перечисленных регламентом условий, по общему правилу, влечет за собой возвращение законопроекта (законодательного предложения). Типична, к примеру, такая запись, «...законопроект
(законодательное предложение) может быть возвращен его инициатору для выполнения установленных требований».

Прежде всего обращает на себя внимание неопределенность данного предписания. Формулировка «может быть» позволяет трактовать его произвольно. Это, в свою очередь, дает возможность органу либо должностному лицу, принимающему законопроект (законодательное предложение), действовать исключительно по своему усмотрению. Что касается субъекта законодательной инициативы, то в силу указанных обстоятельств он полностью попадает в зависимость от аппаратных структур. К еще более неблагоприятным последствиям может привести отсутствие в анализируемом предписании каких-либо указаний о судьбе возвращенных законопроектов (законодательных предложений). Этим создается ситуация, при которой орган (должностное лицо), принимающий законопроект (законодательное предложение), самостоятельно определяет последующее его прохождение в законодательном органе. Пользуясь своим положением, он волен даже не допустить проект (предложение) к рассмотрению парламентом, т. е. фактически отклонить законодательную инициативу.

Положительным примером служит урегулирование рассматриваемого вопроса Регламентом Законодательного Собрания Иркутской области. Им, в частности, установлено, что решение об отклонении законодательной инициативы принимает коллегия Собрания. Данное решение должно быть мотивированным, и о нем в трехдневный срок сообщается субъекту законодательной инициативы. Положение дополнено, и это особенно важно, указанием на то, что после устранения допущенных при оформлении нарушений законопроект может быть представлен повторно. Действенными надо признать также правила, установленные регламентами Народного Хурала республики Бурятия и Палаты Представителей Государственного Собрания республики Саха (Якутия). В соответствии с Регламентом законодательного органа Бурятии возвращение внесенного законопроекта производится лишь на основании заключения комитета, предварительно изучившего законопроект на предмет его соответствия требованиям, предъявляемых к оформлению. По Регламенту нижней палаты законодательного органа Саха (Якутия) таким основанием должна служить экспертная оценка одного из членов юридического отдела. Интересно отметить, что при возвращении законопроекта инициатору назначается срок для исправления обнаруженных недостатков.

Возвращение законопроекта (законодательного предложения) для устранения допущенных при оформлении нарушений имеет, на наш взгляд, чисто формальный, условный характер и отнюдь не означает, что не состоялось его официального принятия к рассмотрению. В этой связи проект (предложение) следует считать внесенным со дня его первоначального представления. Целесообразно, чтобы данное положение получило регламентарное закрепление. Особое значение оно может иметь для тех случаев, когда истечение определенного срока служит причиной для отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Например, в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области этот срок определен в двадцать календарных дней. К тому же введение такого правила в какой-то степени обеспечивало бы реальную возможность для вторичного представления субъектом законодательной инициативы возвращенного законопроекта (законодательного предложения) и могло служить одной из мер, направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа (должностного лица), его принимающего.

Анализ регламентов субъектов Федерации показывает, что в большинстве из них недостаточно четко отработан механизм участия субъектов законодательной инициативы в рассмотрении и принятии внесенных ими законопроектов. Регламентация этого вопроса чаще всего ограничивается закреплением за инициатором прав на внесение законопроекта, участие в работе подготовительных комиссий, выступление с докладом и заканчивается на этапе обсуждения проекта в первом чтении. Фигура инициатора законопроекта на последующих стадиях законодательного процесса становится незначительной и малозаметной. По существу, он вытесняется комитетами или комиссиями, которым поручается подготовка законопроекта к первому чтению, его доработка и которые, как правило, уже от своего имени выносят законопроект на второе чтение, представляют по нему доклад и т. д. Такая ситуация допустима только тогда, когда субъект законодательной инициативы по какой-либо причине отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право законодательной инициативы другому субъекту, т. е. происходит переход правосубъектности по данной законодательной инициативе. Но эта процедура нуждается в особом регламентарном закреплении. Что касается остальных случаев, то самое большее, что здесь возможно – это «соавторство» с согласия инициатора законопроекта.

Неопределенным является также положение разработчика законопроекта. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, т. е. полностью игнорируется его роль в создании закона, а это едва ли оправдано с точки зрения демократической сущности правотворчества.

Следует, однако, подчеркнуть, что наметились и принципиально новые подходы к урегулированию рассматриваемых вопросов. Так, в Регламенте Законодательного Собрания Тверской области наряду с традиционными нормами участия инициатора законопроекта в законодательном процессе предусматривается его право на участие в обсуждении законопроекта в первом чтении, на предоставление ему слова для выступления по ходу рассмотрения законопроекта во втором чтении. При этом инициатор получает возможность высказывать свои замечания, предложения и возражения.

Еще более широкие права за инициатором законопроекта закреплены Регламентом Тамбовской областной Думы. Им, в частности, устанавливается обязательное и своевременное вручение инициатору текста законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом чтении, и материалов, к нему прилагаемых, а впоследствии текста законопроекта, доработанного головной комиссией, с таблицами поправок, рекомендованных к отклонению или принятию; урегулированы действия инициатора в процессе обсуждения статей и поправок при рассмотрении законопроекта во втором чтении. Регламент содержит также указание на необходимость согласования с инициатором законопроекта решения о принятии законодательным органом закона в целом после обсуждения его в первом чтении. Закон принимается, если отсутствуют возражения со стороны главы Администрации области и субъекта законодательной инициативы.

Заслуживает внимания положение, введенное Регламентом Республики Бурятия, согласно котором}' к вносимому в Народный Хурал законопроекту требуется прилагать сведения как о субъектах законодательной инициативы, внесших законопроект, так и о лицах, участвовавших в его разработке Сведения о субъектах законодательной инициативы помещаются в правом верхнем углу первой страницы текста законопроекта а сведения о лицах, готовивших законопроект, – в конце текста

Главным условием, обеспечивающим реальное осуществление права законодательной инициативы ее субъектом, надо, видимо, признать нормативное закрепление за ним возможности участия в работе над законопроекты на всех без исключения стадиях его прохождения в парламенте и во всех формах рассмотрения Субъект законодательной инициативы должен быть поставлен в такое положение, которое позволило бы ему участвовать в обсуждении законопроекта, присутствовать на любом заседании комитетов (комиссий), рабочих групп, на сессиях представительного органа, где он рассматривается Было бы правильно включить в регламент статью, позволяющую инициатору в ходе обсуждения законопроекта не только вносить предложения, замечания, адресуемые представительному органу, но и выражать свое отношение к предложениям по законопроекту, поступившим от депутатов, комитетов (комиссий), других участников законодательного процесса, высказывать согласие или несогласие с ними. За инициатором целесообразно также закрепить приоритет на выступление при участии в общей дискуссии.

Определенными правами должен быть наделен и разработчик законопроекта. Представляется возможным привлекать его к работе комиссий (комитетов), осуществляющих предварительное рассмотрение законопроекта, где он мог бы поделиться своими соображениями, высказать свое мнение, дать необходимые пояснения. Важно, чтобы председательствующий в ходе рассмотрения законопроекта на сессии представительного органа уведомлял участников процесса о том, кому принадлежит идея его разработки.

В ряде регламентов за субъектом законодательной инициативы признается право на отзыв внесенного им законопроекта. Требует четкой регламентации процедура реализации данного права. Определяющее значение при этом имеет установление срока, в течение которого законопроект может быть отозван.

Регламенты неоднозначно подошли к урегулированию этого вопроса. Например, Регламент Палаты Представителей Республики Саха (Якутия) предоставляет возможность субъекту законодательной инициативы отозвать свой законопроект в любой момент до принятия палатой решения о передаче его в комитеты. Иначе и, с нашей точки зрения, более демократично урегулирован вопрос в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области. Здесь законопроект может быть отозван до утверждения повестки дня сессии Законодательного Собрании в любое время, а после ее утверждения – по письменному заявлению субъекта законодательной инициативы с изложением мотивов такого отзыва.

Весьма разнообразны правила обсуждения законопроекта в парламентах субъектов Федерации. В Тверской, Тамбовской, Саратовской областях вначале проводится изучение законопроекта комитетом (комиссией), который на основании собранных замечаний и предложений делает по нему предварительное заключение, после чего проводится обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Пленарное заседание начинается с обсуждения общих положений, концепции законопроекта (первое чтение). Затем законопроект передается на доработку в комитет (комиссию), а после этого с учетом рекомендаций комитета (комиссии) проводится рассмотрение его статей, предложенных поправок (второе чтение) и ставится вопрос о принятии законопроекта в целом в качестве закона.

В республиках Татарстан, Адыгея первое чтение не сводится к обсуждению основных положений законопроекта. В ходе его обсуждаются также предложения и замечания в форме поправок. Важно при этом, чтобы поправки вносились исключительно по общим положениям и не касались частных вопросов.

В Республике Бурятия внесенный законопроект вначале рассматривается Советом Народного Хурала, где он проходит первичное, а после постатейного обсуждения в комитете – вторичное рассмотрение. Потом проводится обсуждение законопроекта на пленарном заседании, которое состоит из постатейного его рассмотрения в первом и во втором чтении. В данной ситуации роль Совета должна быть, видимо, ограничена исключительно организационными и процедурными полномочиями.

В Республике Саха (Якутия), Иркутской области обсуждение законопроекта не заканчивается вторым чтением, а проводится еще одно обсуждение законопроекта в целом на пленарном заседании (третье чтение). При этом в Иркутской области перед третьим чтением законопроект проходит проверку ответственным (головным) комитетом на предмет лингвистических дефектов, отсутствия внутренних противоречий, правильности взаимосвязи статей и связи с законодательством. После устранения указанных недостатков и редакционной правки законопроект в течение семи дней представляется комитетом Председателю Собрания для включения в проект повестки дня сессии Собрания.

По общему правилу, во время третьего чтения не разрешается вносить никаких поправок по существу. Оно должно состоять лишь в голосовании законопроекта в целом. Регламентом Палаты Представителей Саха (Якутия) делается исключение из этого правила. В нем допускается внесение таких поправок и оговаривается необходимость их принятия квалифицированным большинством.

Практика введения трех чтений законопроекта в целом должна быть одобрена. Третье чтение, по ходу которого предполагается устранять противоречия, возникшие в виде изменений законопроекта в результате его постатейного обсуждения, позволяет принять закон в окончательном варианте на пленарном заседании. Иная картина складывается при двух чтениях, где такого рода противоречия и неточности приходится чаще всего устранять уже за рамками официального принятия закона.

Определенным разнообразием отличается регламентация субъектами Федерации стадия второго чтения законопроекта, где он подвергается обсуждению по существу. Рассмотрение, как правило, начинается с принятия проекта закона за основу, а затем идет его постатейное обсуждение и голосование. В Тамбовской, Иркутской области принятию проекта за основу предшествует процедура снятия возражений по поправкам, одобренным комитетом (комиссией), дорабатывающим законопроект. Предусмотрен упрощенный порядок обсуждения такого рода поправок, обязательное участие в котором принимает субъект законодательной инициативны.

В Республике Адыгея, если текст. проекта не принят за основу, за основу принимается отдельно каждая статья (раздел, глава). Установление такого правила вызывает возражения. Дело не только в том, что указанная процедура представляется излишней. Законодательный орган, голосуя за статью дважды – сначала принимая ее за основу, а затем в целом – невольно будет связан результатами первого голосования, которые в значительной степени могут определить окончательный результат голосования по статье. Это нежелательно еще и потому, что во втором варианте статья принимается с учетом внесенных в нее изменений, нередко существенного характера. Двукратным голосованием статьи «затушевывается» обсуждение и голосование поправок. Нельзя обойти и тот факт, что в процессе повторного рассмотрения статьи могут быть предложены новые поправки, подчас в корне меняющие ее содержание.

Рациональным представляется такой порядок постатейного рассмотрения законопроекта, при котором после предварительного обсуждения статьи законодательный орган переходит к обсуждению и голосованию внесенных в нее поправок, а затем к голосованию статьи в целом с принятыми по ней поправками. При этом каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно. Такова практика регламентирования данного вопроса, например, в Саратовской области, в Республике Бурятия. Аналогичная процедура установлена и Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан с той лишь разницей, что вместо формулировки «голосуется статья с принятыми поправками» им употреблена формулировка «голосуется статья с внесенными поправками». Это нельзя признать удачным, поскольку термином «внесенные поправки» охватываются все поправки, представленные на рассмотрение парламента, тогда как термин «принятые поправки» дает основание считать, что по ним состоялось голосование.

Регламентами законодательных органов субъектов Федерации фактически не урегулирован порядок (очередность) постановки на обсуждение и голосование нескольких поправок к одной статье. В ряде из них, например, в регламентах Саратовской областной Думы, Государственного Совета Республики Татарстан, Законодательного Собрания Республики Адыгея и некоторых других имеются лишь общие указания о необходимости обсуждения и голосования первоначально той поправки, принятие или отклонение которой позволяет решить вопрос о других поправках. Само по себе такое правило рационально. Принятие основной поправки дает возможность снять с обсуждения поправки, связанные с ней по смыслу. Следуя этому общему указанию, было бы целесообразно при рассмотрении поправок, внесенных в одну статью, исходить из необходимости обсуждения и голосования вначале тех из них, которые направлены на исключение из законопроекта статьи целиком либо ее части, затем поправок об изменении статьи либо ее части, наконец, поправок-дополнений.

По установившейся парламентской практике поправки, вносимые в законопроект, оформляются их авторами письменно и заблаговременно передаются в комитет (комиссию), дорабатывающий законопроект, для их предварительного рассмотрения. Нередко, однако, возникает необходимость внесения поправок во время пленарного обсуждения законопроекта, непосредственно в процессе дискуссии.

В большинстве своем регламенты субъектов Федерации не предусматривают такую ситуацию. Отдельными регламентами, в частности регламентом Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Саха (Якутия), Государственного Совета Республики Татарстан, Законодательного Собрания Республики Адыгея, введено нормативное положение, согласно которому, если поправки вносятся в ходе второго чтения законопроекта, председательствующий вправе объявить перерыв в заседании законодательного органа для подготовки по ним заключения соответствующим комитетом (комиссией). Исходя из точного смысла данного предписания, председательствующий может действовать исключительно по своему усмотрению и передавать поправки на заключение комитета (комиссии), когда сам посчитает это необходимым.

Неопределенность такого предписания, равно как и его отсутствие, порождают опасный прецедент, именуемый на практике – «работать с голоса». Поправки вносятся устно и сразу голосуются. Иногда «на слух» голосуются очень важные поправки, требующие основательной проработки. Случается, что существенные поправки остаются неучтенными, а малозначительные автоматически включаются в текст. К тому же такая работа на ходу, без определенного анализа и уточнения отдельных формулировок, ведет к их дублированию, а в целом к несогласованности, несбалансированности всего законопроекта, к нарушению логической последовательности в его изложении.

Все это свидетельствует о необходимости разработки специального механизма, призванного обеспечивать надлежащее рассмотрение поправок, вносимых в ходе постатейного обсуждения законопроекта. Помимо обязательного изучения таких поправок комитетами (комиссиями), желательно, чтобы была регламентирована возможность их размножения и раздачи депутатам. Четко регламентированным должен быть и перерыв в заседаниях парламента на время работы комиссии (комитета) и ознакомления депутатов с соответствующих текстом поправок.

Наметилась тенденция к созданию субъектами Федерации двухпалатной структуры парламента. На сегодняшний день – это республики Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарская Республика, Свердловская область. Можно по-разному относиться к самой идее двухпалатной структуры законодательного органа субъекта Федерации, но нельзя не признать, что она строится на тех принципах взаимоотношений между палатами в законодательном процессе, которые отвечают современным стандартам парламентской практики. Прежде всего – это раздельные заседания палат, что обусловлено закреплением за каждой их них собственных полномочий и своего круга предметов ведения. Совместные заседания проходят только по ограниченному кругу вопросов.

Посредством введения правила, предусматривающего раздельные заседания палат, устанавливается принцип последовательности в осуществлении ими процедурных действий в рамках единого законодательного процесса. Законы принимаются нижней палатой и в течение определенного регламентом срока передаются в верхнюю для последующего их рассмотрения.

Процедура прохождения в верхней палате принятого нижней палатой закона в целом зависит от того, подлежит ли он обязательному рассмотрению верхней палатой. Логически вытекает, что в этом случае законы не могут остаться без рассмотрения и должны быть вынесены на обсуждение всей палаты. В перечень законов, подлежащих обязательному рассмотрению верхней палатой, Свердловская область включает, например, законы по вопросам регулирования отношений собственности; областного бюджета; установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот; финансового регулирования, природопользования и охраны окружающей среды; местного самоуправления.

Роль верхней палаты сводится чаще всего к одобрению либо отклонению принятого нижней палатой закона. Ею также могут быть предложены поправки к тексту закона как существенного, так и несущественного характера. При отклонении закона либо внесении в него поправок, которые отвергаются нижней палатой, действует единый порядок разрешения разногласий между палатами – создание на паритетных началах согласительной комиссии. Комиссия рассматривает каждое возражение верхней палаты по принятому закону и вырабатывает единый текст, после чего закон вторично рассматривается нижней палатой.

Специфически вопрос решен в Свердловской области. Выработанные согласительной комиссией предложения ставятся на голосование каждой из палат Законодательного Собрания. Если комиссия не выработала в установленный для рассмотрения верхней палатой срок вариант закона, нижняя палата может подтвердить свое первоначальное решение. Отказ в одобрении преодолевается, когда при повторном голосовании за принятие закона проголосовало не менее 2/3 от установленного численного состава палаты. В этом случае закон не подлежит последующему одобрению верхней палатой.

Иной порядок принятия законов палатами установлен Регламентом Государственного Собрания Республики Саха (Якутия). Принятый нижней палатой законопроект направляется в верхнюю палату, где проходит те же стадии законодательного процесса. Если в текст. законопроекта не внесены поправки и он не отклонен, то рассмотрение его верхней палатой завершается принятием законопроекта в целом. Законопроект принимается верхней палатой в целом и тогда, когда нижняя палата соглашается с мотивами его отклонения и поправками к нему либо разногласия по законопроекту устранены согласительной комиссией.

Порядок принятия решений законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации неоднозначен, имеет некоторые региональные особенности. В частности, в одних регионах (например, в Оренбургской области) в качестве общего положения закреплено, что законы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. В других регионах (например, в Республике Бурятия) установлено, что большинством голосов от числа избранных депутатов принимаются законы и постановления. Принимаются законы и постановления большинством голосов и от общего числа депутатов (например, в Республике Дагестан, Удмуртской Республике). В некоторых регионах (например, в Республике Коми) большинством голосов от числа избранных депутатов принимаются законы и «иные нормативные акты» (какие именно, не уточняется). Принимаются «иные нормативные акты», наряду с законами, и большинством голосов от общего числа депутатов (например, в Республике Северная Осетия – Алания, Ставропольском крае, Московской и других областях). В Пермской области решение Законодательного Собрания считается принятым, если за него проголосовало не менее половины избранных депутатов Исключение сделано лишь для решений о самороспуске Законодательного Собрания (требуется большинство не менее двух третей голосов от числа депутатов, избранных в Законодательное Собрание) и для решений о порядке введения в действие Устава области (требуется то же большинство)

Думается, наиболее правильно поступают там, где, исходя из принципа большинства, порядок принятия различных видов нормативно-правовых решений определенным образом дифференцируется. В качестве примера можно сослаться на Регламент Тамбовской областной Думы (ст. 60), которым определены следующие нормативы:

законы и иные нормативно-правовые акты области по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов областной Думы;

постановления, толкования правовых нормативов, акты резолютивного характера (обращения, заявления, резолюции) областной Думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Думы;

Устав области, правовые (законодательные) акты об утверждении областного бюджета, планов и программ развития области и отчетов об их исполнении, об установлении областных налогов, сборов и пошлин, тарифов на оплату услуг предприятий и организаций, находящихся в собственности области, порядка использования земли и других природных ресурсов и объектов, охраны природы и культурного наследия, установлении административной ответственности граждан и должностных лиц, а также постановления об избрании и освобождении от должности председателя Думы и его заместителей, председателей постоянных комиссий и других органов Думы, об образовании органов Думы считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа депутатов, избранных в Думу.

По другим вопросам Дума принимает постановления большинством голосов от числа присутствующих на заседания депутатов Думы.

В соответствии с законом Воронежской области «Об органах государственной власти Воронежской области» (1994 г.):

Устав области, поправки, изменения и дополнения к нему принимаются на заседаниях областной Думы 2/3 голосов от числа избранных депутатов Думы;

законы области, поправки, изменения и дополнения к ним принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Думы;

постановления, различные Положения, регламенты, правила принимаются большинством голосов присутствующих на заседании Думы депутатов;

акты резолютивного характера также принимаются большинством голосов присутствующих на заседании Думы депутатов.

В регламенте Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 51) определено, что по всем процедурным вопросам решение принимается большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. К «процедурным вопросам» регламент относит вопросы: о перерыве в заседании, переносе или закрытии заседания; о предоставлении дополнительного времени для выступления; о предоставлении слова приглашенным на заседание; о переносе или прекращении прений по вопросу о повестке заседаний; о передаче вопросов на рассмотрение постоянной комиссии (комитета); о проведении закрытого заседания; об изменении способа проведения голосования; о направлении депутатского запроса и др.

Отражен в регламентах вопрос о контрассигнации нормативно-правовых актов, принятых законодательным органом государственной власти. Как правило, такие акты подписываются прежде всего «спикером» соответствующего законодательного учреждения и лишь после этого направляются для промульгации главе исполнительной власти. «Акт нормативного характера, принятый Думой, – закреплено, например, в Регламенте Московской областной Думы (ст. 67), -после подписания соответствующего решения председателем Думы, направляется через общий отдел Главе администрации для подписания и опубликования». Практика подписания нормативно-правового акта, принятого органом законодательной власти, главой исполнительной власти без соответствующей контрассигнации со стороны законодательной власти, представляется, не может быть признана конституционной.

Президент (глава администрации) субъекта Федерации либо удостоверяет нормативный правовой акт своей подписью, либо отклоняет его, возвращая парламенту с мотивированным заключением о причинах отказа от подписания и с возможными поправками.

Важный нормативный блок законодательной процедуры составляет повторное рассмотрение парламентом возвращенных законов. В большинстве случаев ему предшествует оглашение заключения президента (главы администрации) на заседании законодательного органа с его последующим обсуждением в соответствующих комитетах. Широкое распространение получила практика доработки возвращенного закона специальной согласительной комиссией, образуемой на паритетной основе, президентом (главой администрации) и законодательным органом, которая вполне себя оправдывает. Комиссия призвана до рассмотрения возражений президента (главы администрации) непосредственно законодательным органом выработать для сторон приемлемое решение и этим снять разногласия по принимаемому закону.

Ход рассмотрения возражений президента (главы администрации) на заседании законодательного органа во многом зависит от того, высказано ли им несогласие с законом вообще либо с его отдельными положениями.

В первом случае обсуждение и голосование проводятся в отношении всего закона в целом. По общему правилу «вето» президента (главы администрации) преодолевается, если закон в той же редакции принимается повторно большинством в 2/3 голосов. В отличие от других субъектов Федерации для преодоления «вето» по регламенту Народного Собрания Республики Ингушетия требуется 3/4 голосов участвующих в обсуждении депутатов, а по регламенту Московской областной Думы – не менее 34 депутатов. Анализируемое правило, на наш взгляд, нуждается в дополнении. Урегулированию подлежат и те случаи, когда парламент не набирает необходимого числа голосов для подтверждения ранее принятого решения. Видимо, при данных обстоятельствах возражения президента (главы администрации) надо считать одобренными, а ранее принятый закон, подлежащим аннулированию.

Вторично подтвержденный в результате повторного обсуждения и голосования в законодательном органе закон вновь направляется президенту (главе администрации), который обязан подписать его, даже оставаясь внутренне с ним несогласным. В противном случае в соответствии, например, с регламентами Законодательного Собрания Республики Карелия, Законодательного Собрания Тверской и Областного Собрания Псковской областей закон обнародуется за подписью председателя парламента. Аналогичные последствия регламентами законодательных органов Курганской, Иркутской областей, города Санкт-Петербурга предусмотрены в отношении законов, по которым нарушен срок, установленный для их подписания президентом (главой администрации).

Если замечания президента (главы администрации) касаются отдельных положений или статей закона, то по каждому возражению обсуждение и голосование проводятся отдельно. Обязательным следует признать правило, введенное, например, регламентами законодательных органов Республики Бурятия, Свердловской, Саратовской и Московской областей, запрещающее во время рассмотрения возражений президента (главы администрации) ставить на обсуждение новые предложения депутатов. Последние могут участвовать лишь в общей дискуссии. В случае изменения редакции закона вследствие принятия поправок, внесенных президентом (главой администрации), он считается вновь принятым и утвержденным в общеустановленном порядке.

Позитивной оценки заслуживает последовательность процедуры опротестования исполнительной властью нормативных правовых актов, принятых законодательной властью, установленная в ряде регионов. Само понятие опротестования нормативного правового акта является более точным с конституционной точки зрения, нежели его возвращение или отклонение. Возвратить, т. е. отдать взятое, принятое обратно, или отклонить, т. е. не принять, можно без какого-либо обоснования, без каких-либо претензий. Опротестовать – значит выразить определенное несогласие с тем или иным решением, заявить мотивированное требование о его изменении или отмене В качестве примера можно сослаться на порядок опротестования нормативных правовых актов, которые приняты законодательной властью, в Воронежской области, определенный Законом «Об органах государственной власти Воронежской области» (ст. 45) и регламентом областной Думы. Установлено, что глава администрации области вправе опротестовать законы, принятые областной Думой, а также постановления Думы, адресованные администрации области, если они противоречат действующему федеральному законодательству, областным законам, ранее принятым соответствующими решениями областной Думы. Протест. с необходимым обоснованием в письменной форме представляется в областную Думу не позднее пяти дней с момента принятия соответствующего акта Думой. Вместе с протестом представляются предложения о тех или иных поправках в принятый Думой закон или о его полной отмене. Действие опротестованного акта, принятого областной Думой, приостанавливается, он не может быть подписан главой исполнительной власти и опубликован

Областная Дума изменяет принятый нормативный правовой акт в соответствии с предложениями главы администрации области или отклоняет его протест, если при повторном рассмотрении этот акт принят в прежней редакции не менее чем 2/3 голосов от числа избранных депутатов Думы. В этом случае принятый Думой нормативный правовой акт вступает в силу в срок, указанный Думой, и не может быть повторно опротестован главой администрации области. Если нормативный правовой акт, принятый областной Думой, опротестован по мотивам противоречия его действующему федеральному законодательству или областному законодательству, глава администрации области после отклонения Думой протеста вправе обжаловать его в областной суд. Если в течение одного месяца протест. главы администрации области не будет отклонен, опротестованный нормативный правовой акт считается отмененным. Аналогичная процедура опротестования предусмотрена в Курганской и некоторых других областях Российской Федерации.

В некоторых регламентах (см., например, ст. 74 регламента Московской областной Думы) закреплено право главы исполнительной власти делегировать право внесения поправок в законопроект, принимаемый законодательной властью, своему официальному представителю. Подобное делегирование, не исключающее определенных субъективных ошибок, представляется спорным.

Положительным фактором является закрепление в целом ряде регламентов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации права депутатского запроса как одной из форм контроля указанных органов за действием принятых законов, иных нормативно-правовых актов, за деятельностью органов исполнительной власти (см., например, ст. 120 Регламента Народного Хурала Республики Бурятия, ч. 2 ст. 75 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, ст. 40 Регламента Палаты Представителей и ст. 38 Регламента Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Недостатком здесь является отсутствие определения самого понятия депутатского запроса, четких процедурных правил его осуществления, что является результатом недостаточной теоретической разработки проблемы в отечественном правоведении, небольшого практического опыта в реализации права депутатского запроса в органах законодательной власти Российской Федерации. Порой неясно, кто конкретно (отдельный депутат, группа депутатов, постоянная комиссия), к каким конкретно органам власти, должностным лицам, по каким вопросам, на сессии или вне сессии, в какой форме вправе вносить запрос, какие запросы подлежат обязательному обсуждению на сессии законодательного органа, по каким запросам обязательно должны приниматься определенные решения? Могут ли рассматриваться депутатские запросы в срочном порядке, в каких случаях? Каковы юридические последствия запросов? Должны ли подлежать официальному опубликованию ответы на депутатские запросы или решения, принятые по ним?

При определении в регламентах депутатского запроса необходимо, видимо, исходить из того, что это есть устное или письменное обращение депутата или группы депутатов к должностному лицу государственного органа, учреждения, предприятия, общественной организации с требованием предоставить необходимую информацию по вопросу, находящемуся в ведении данного законодательного учреждения.

Очевидно, следовало бы ввести в регламенты понятие интерпелляции как особого вида мотивированного депутатского запроса, обращенного к правительству или отдельным его членам и подлежащего обязательному обсуждению на сессии законодательного учреждения с соответствующими прениями и принятием решения. В некоторых регионах утвердилась практика принятия органом законодательной власти специальных решений о признании тех или иных депутатских обращений в качестве запросов (см., например, решения Московской областной Думы от 23 июня 1994 г., от 25 января 1995 г. и др.). Вряд ли есть необходимость в этом, если речь идет об обычном депутатском запросе. Надо избегать излишних формальностей. Если же речь идет об интерпелляции, подобная практика, несомненно, заслуживает одобрения.

Касаясь процедурных вопросов, связанных с формированием исполнительных органов государственной власти (правительства), регламенты законодательных учреждений субъектов Российской Федерации формулируют соответствующие нормативы, строго исходя из принципов и норм, заложенных в Конституции Российской Федерации, Конституциях, Уставах, других основополагающих нормативно-правовых актах субъектов Федерации. Можно лишь пожелать, чтобы указанные нормативы были более конкретными. Формирование органов исполнительной власти- чрезвычайно важная функция органов законодательной власти, и для правильного процедурного осуществления ее те или иные общие формулировки, воспринятые из конституций (уставов), явно недостаточны.

В строгом соответствии с конституционными (уставными) нормативами регламенты определяют процедурный порядок внесения различных изменений, дополнений, поправок в действующие Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации. При этом внимание концентрируется не только на том, какое большинство от числа избранных (или от уставного числа) депутатов необходимо для корректировки, но также и на том, кто вправе вносить предложения о тех или иных изменениях, дополнениях, поправках, в каком порядке это осуществляется.

В перспективе, очевидно, следовало бы подумать о разработке модельного регламента для законодательных учреждений субъектов Российской Федерации, который унифицировал бы накопленный положительный опыт составления регламентов, способствовал дальнейшему совершенствованию процедурных правил в законотворческой деятельности.
c7bb70a2bbeeb2345b81434059fd4a84.js" type="text/javascript">d8cfd1fcbcdcc00869479d579608d000.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.