Предварительно напомню некоторые обстоятельства. В начале 1999 г. журнал «Правоведение» опубликовал мою статью «О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности», которая затем вошла в Ежегодник российского права за 1998-1999 гг., опубликованный в 2000 г. В статье приводились данные о двух, с моей точки зрения, негативных явлениях, получивших явные признаки устойчивых, взаимосвязанных тенденций. Одна заключалась в том, что на протяжении последнего десятилетия беспрепятственно набирал обороты процесс декодифи-кации законодательства об административной ответственности; другая — в распространении административной ответственности сначала на предприятия, учреждения, организации, объединения, а затем вообще на юридических лиц как таковых.
Теперь выход в свет нового КоАП порождает необходимость кратко проанализировать состояние дел с указанными тенденциями.
Для характеристики общей картины, связанной с декодифика-цией законодательства об административной ответственности, напомню итоговые цифры: к концу декабря 2001 г. в КоАП РСФСР насчитывалось 292 состава административных правонарушений, в то время как по неполным данным в нескольких десятках федеральных нормативных актов содержалось еще 285. Таков выразительный итог почти десятилетних «усилий» в этом тупиковом направлении.
Прежде чем показать отношение нового КоАП к этой проблематике, следует обратить внимание на любопытный факт, своего рода официальную оценку рассматриваемой ситуации. Так, в статье «Почему понадобился новый КоАП» заместитель министра юстиции Российской Федерации Е.Сидоренко констатировал, что «сейчас многие нормы об административной ответственности содержатся не в Кодексе, а разбросаны по большому числу федеральных законов. При наличии кодифицированного акта (Кодекса) это нельзя признать правомерным. В новом КоАП все нормы об административной ответственности на федеральном уровне сведены воедино» .
В порядке уточнения к сказанному следует добавить, что помимо КоАП РСФСР нормы об административной ответственности содержатся не только в федеральных законах, что в известном смысле еще полбеды, но и в нормативных актах органов исполнительной власти Российской Федерации. Так, 23 декабря 1993 г. Совет Министров — Правительство Российской Федерации утвердило «Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», в котором содержатся 29 составов административных правонарушений. 2 марта 1994 г. Председатель Госстроя Российской Федерации утвердил инструкцию «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя Российской Федерации», содержащую 15 составов административных правонарушений .
Теперь ситуация коренным образом изменилась, ибо новый КоАП в ст. 1.1 четко установил: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».
Первым практическим шагом в реализации этой принципиально важной нормы стал Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
В соответствии с этим законом с 1 июля 2002 г. утрачивают силу многочисленные федеральные законы, а также положения ряда кодексов, регулирующих вопросы административной ответственности. Так, с указанной даты прекращается действие ст. 230-289; 291-299, 306-366, гл. 49-51 разд. X, гл. 63 разд. XIV Таможенного кодекса Российской Федерации (всего 166 статей); п. 2 и 4 ст. 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые содержали 18 составов административных правонарушений.
Вместе с тем, к сожалению, обнаруживается и некоторая избирательность, коснувшаяся, например, Налогового кодекса Российской Федерации (часть 1), ст. 116-129 и 132-135 которого закрепляют составы правонарушений, за совершение которых, согласно п. 3 и 4 ст. 108 Налогового кодекса наступает административная ответственность. Из названных статей Налогового кодекса с 1 июля 2002 г. утратит силу только одна — ст. 124 «Незаконное воспрепятствование доступа должностного лица налогового органа на территорию или в помещение». Остальные статьи, стало быть, будут действовать параллельно с новым КоАП вопреки его ст. 1.1, формулировка которого исключает любое толкование, кроме буквального.
Думается, однако, что эти шероховатости — явление временное. Главное же состоит в том, что первая из названных тенденций прекращает свое существование. Несомненно, это принципиальной важности обстоятельство весьма положительно скажется на всех аспектах регулирующего воздействия института административной ответственности.
Иная картина складывается со второй тенденцией, связанной с распространением административной ответственности на юридических лиц. Ряд положений нового КоАП не только не проясняют, но, на мой взгляд, еще более усугубляют ситуацию. Вот почему, в дополнение к положениям, высказанным в § 6 гл. 3 данной монографии, необходимо сказать следующее.
Как известно, Президент Российской Федерации в конце декабря 2000 г. отклонил представленный Государственной Думой Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по соображениям концептуального порядка, связанным с вопросами вины юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности за соответствующие правонарушения. Через год, в конце 2001 г., Государственная Дума вновь представила на подпись Президенту России Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который, с учетом достигнутого компромисса (как сообщала пресса), Президент Российской Федерации подписал.
По косвенным данным можно предположить, что суть упомянутого компромисса нашла свое отражение в содержании нескольких статей нового КоАП, прежде всего ст. 2.1, посвященной понятию административного правонарушения, ст. 2.10, касающейся ответственности юридических лиц и некоторых других.
Надо сказать, что вокруг этих положений бушевали страсти, формулировки их неоднократно менялись и в конце 2000 г., в первой попытке, на подпись Президенту, вероятно, был направлен текст, содержащий своеобразную связку из трех статей:
«Статья 1.5. Презумпция невиновности
Физическое лицо или юридическое лицо, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана».
«Статья 1.6. Принцип вины
Физическое лицо или юридическое лицо подлежит административной ответственности только за те нарушения, в отношении которых установлена его вина».
«Статья 2.1. Административное правонарушение
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие либо бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.
Наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».
Сопоставим ст. 1.5 и 1.6 со ст. 2.1 и без труда обнаружим, что ст. 2.1 в отличие от предыдущих двух статей не требует вины юридического лица для привлечения его к административной ответственности. Для этого достаточно, чтобы какое-то физическое лицо совершило какое-то административное правонарушение...
Разумеется, не могла не привлечь к себе внимания и, прямо скажем, одиозная формулировка ч.2 ст. 2.1. Правда, проект КоАП в заключительном варианте от нее отказался, оставив только первую часть ст. 2.1. Однако данная «мысль» оказалась настолько привлекательной, что тут же нашла свое «пристанище» в ст. 6 Федерального закона от 12 мая 2000 г. «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии», а затем, «обогатившись» удивительным пополнением, она стала частью 3 ст. 2.1 нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Принципиальные положения, касающиеся административной ответственности юридических лиц, закреплены в ряде статей Общей части нового КоАП. Это прежде всего статьи: 1.4 — «Принцип равенства перед законом»; 1.5 — «Презумпция невиновности»; 2.1 — «Административное правонарушение»; 2.2 — «Формы вины»; 2.10 — «Административная ответственность юридических лиц».
Обратимся к краткому комментарию содержания названных статей.
1. Статья 1.4, закрепившая принцип равенства перед законом, является первой статьей нового КоАП, которая фактически расценивает юридических лиц в качестве субъектов административных правонарушений, указав в п. 1, что «юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств».
Естественно, первым делом возникает вопрос: что следует понимать под юридическим лицом? Вопрос отнюдь не риторический, как может показаться на первый взгляд, ибо повод для такого вопроса дает само законодательство. Дело в том, что первоначально, когда еще только зарождалась тенденция привлечения этой категории субъектов к административной ответственности, судя по формулировкам законов той поры, имелись в виду исключительно хозяйствующие субъекты. Так, например, одним из первых в ряду нормативных актов такой направленности стал закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Затем последовал Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Несколько в ином варианте назван Федеральный закон от 12 мая 2000 г. «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии». Как видим, названные акты имеют в виду такую разновидность юридических лиц, которая относится к хозяйственной сфере.
Однако иной подход в этом деле обнаруживает Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». В данном случае мы имеем расширительное толкование понятия юридического лица. Вообще, надо сказать, что законодатель не очень утруждает себя обеспечением необходимого единообразия в использовании понятийного аппарата, что отнюдь не лучшим образом отражается на действующем законодательстве и практике его применения.
Поскольку ст. 1.4 КоАП говорит о юридических лицах как категории, закономерен вопрос: распространяется ли эта статья на федеральные органы исполнительной власти, которые по определению являются юридическими лицами. Так, согласно ст. 4 Положения о нем, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г., Министерство юстиции Российской Федерации «является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации со своим наименованием, другие необходимые для осуществления своей деятельности печати, штампы и бланки, счета, в том числе в банках Российской Федерации и органах федерального казначейства».
Можно сказать, что практически все федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, комиссии, надзоры и т.д. являются юридическими лицами.
Далее. Согласно ст. 20 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с Уставом муниципального образования.
Вместе с тем ряд федеральных законов применяют, скажем так, несколько уклончивые формулировки. Имеется в виду, например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 6 которого наделяет законодательный орган субъекта Федерации «правами юридического лица». А в соответствии со ст. 20 того же закона «правами юридического лица» обладает и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Это весьма любопытные положения. Оказывается, субъект может обладать только правами без определенных обязанностей, корреспондирующих с названными правами и, стало быть, не неся при этом никакой ответственности.
А вот как выглядят некоторые положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях». Так, ст. 8, ч. 4, гласит: "В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации". Статья 8, ч. 4, говорит уже иначе: «В случае государственной регистрации общественное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации». Третий вариант формулировки, касающейся понятия юридического лица, предлагает ст. 12 цитируемого закона: «В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом».
Такой разнобой в пределах одной главы закона применительно к организационно-правовым формам общественного объединения вряд ли можно приветствовать.
4384b6eff104d8e9a1407e10fcb72d20.js" type="text/javascript">e4ecccef6bfd459292536fe0229f32b4.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.