В настоящий момент можно говорить о трехуровневой системе правового регулирова-ния отношений, складывающихся по поводу осуществления местного самоуправления, в том числе по поводу природоохранной деятельности его субъектов. Эта система включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Качественно новая система законодательства в нашей стране стала формироваться по-сле принятия Конституции России 1993 г. Неотъемлемой составной частью этой системы является законодательство субъектов Российской Федерации. При этом федеральное законодательство и законодательство ее субъектов «рассматриваются не как простая сумма нормативных правовых актов, а как построенная по единым принципам и отвечающая единой цели система общефедеральных нормативных правовых актов».
Сегодня такая система находится лишь в стадии становления. Действующее законода-тельство фрагментарно, несогласованно и противоречиво, характеризуется пробельностью. Причинами этого является общее кризисное состояние государства, необходимость принятия законов в короткий промежуток времени, отсутствие четкого механизма реализации правовых норм по многим вопросам, непрофессионализм лиц, участвующих в законотворческом процессе и ряд других.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция России 1993 г. относит установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72), охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72), а также законодательство об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответст-вии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Российской Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления.
Законодательное регулирование природоохранной деятельности органов местного са-моуправления заключается, прежде всего, в установлении их полномочий по реализации экологической функции в федеральных законах и законах субъекта Российской Федерации.
Юридическим выражением функций органов местного самоуправления является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокуп-ность прав и обязанностей органов местного самоуправления по предметам их ведения для осуществления функций местного самоуправления. Публичная сфера «предполагает со-единенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах».
Составить полное представление о полномочиях, принадлежащих органам местного самоуправления, в настоящее время представляется весьма затруднительным. Во-первых, не существует единого нормативно-правового акта, содержащего перечень прав и обязанностей, которыми наделены эти органы. Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативно-правовыми актами. Таким образом, у каждого органа местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании существует индивидуальный набор таких полномочий. При этом необходимо учитывать, что полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т.д.).
Во-вторых, действующее в этой области законодательство весьма противоречиво и не-последовательно, не всегда отвечает требованиям юридической техники. Правовые акты слабо структурированы, недостаточно согласованны, существует множество юридических предписаний, дублирующих друг друга, а также попросту устаревших.
В-третьих, осуществление ряда полномочий муниципальными органами становится невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров, а чаще всего имеют место оба указанных фактора.
Конституция Российской Федерации признает за населением и органами местного са-моуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст. ст.12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст.130, ч.1 ст.132). Кроме того, Основной закон содержит норму о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст.132).
Общие нормы Конституции Российской Федерации о полномочиях органов местного самоуправления были развиты в дальнейшем Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции».
Указанный закон не содержит специальной статьи, определяющей компетенцию орга-нов местного самоуправления. Нормы о правах и обязанностях этих органов расположены в различных статьях всех восьми глав закона.
Так, статья 6 данного закона названа «Предметы ведения местного самоуправления», однако в ч. 1 этой статьи указывается, что «в ведении муниципальных образований находят-ся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления».
Учитывая, что субъекты Российской Федерации своим законом вправе расширить спи-сок предметов ведения местного самоуправления, а также то, что в любом случае такой пе-речень вопросов будет пересекаться с предметами ведения самого субъекта Российской Фе-дерации (а, следовательно, с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), необходимо вести речь о законодательном разграничении полномочий по этим предметам ведения между соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. В решении вопросов, круг которых был очерчен в ч. 2 ст. 6 Феде-рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и которые законодатель назвал «вопросами местного значения» заинтересовано и само государство, поскольку это прямо связано с реализацией его функций.
В качестве «вопроса местного значения» указанный закон называет «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования» (п. 29 ч. 2 ст. 6). Охрана окружающей среды и законодательство об этой деятельности отнесено к совместным пред-метам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации должны разграничить пол-номочия всех субъектов природоохранной деятельности, в том числе органов местного са-моуправления, установить правовые основы этой деятельности. Как справедливо отмечает В.М. Манохин «хотя предмет со¬вместного ведения един и один, правовые полномочия по правовому регулированию совместными быть не могут, они должны быть четко разграниче-ны между участниками, реализующими совместный пред¬мет ведения».
Можно выделить три варианта установления полномочий муниципальных органов власти, и, соответственно, указанного разграничения полномочий: законодательный, уставный и договорный. В настоящий момент преимущественно применяется первые два способа.
Законодательное определение природоохранных полномочий муниципальных органов власти может осуществляться тремя способами: 1) путем закрепления собственных полно-мочий органов местного самоуправления; 2) в порядке делегирования отдельных государст-венных полномочий; 3) в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды. Причем, если в первом случае органы местного самоуправления в пределах своих полномочий действуют самостоятельно, то во втором и третьем случаях реализация переданных полномочий под-контрольна государству.
Собственные полномочия органов местного самоуправления закрепляются федераль-ными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Существующие федеральные законы, регулирующие вопросы природоохранной дея-тельности органов местного самоуправления, не всегда совершенны с точки зрения юриди-ческой техники, они отличаются фрагментарностью и общими формулировками. Как отме-чает М.М. Бринчук, «по-прежнему в них закрепляются общие правила, развиваемые затем на подзаконном уровне теми, чье призвание – исполнять закон, а не творить правовые нор-мы».
Одним из дефектов практики федерального законотворчества в этой сфере является то, что в законах закрепляются лишь материальные нормы, определяющие общие полномочия, и игнорируется регулирование процедур реализации этих полномочий. Между тем, процедуры реализации полномочий органов местного самоуправления очень важны, поскольку в них должны определяться формы взаимодействия этих органов с органами государственной власти, порядок устранения возможных противоречий.
Установление самостоятельных полномочий органов местного самоуправления в феде-ральных законах имеет большое значение с точки зрения концепции перехода России к ус-тойчивому развитию. Участие всех уровней власти в природоохранной деятельности являет-ся одним из важных моментов этого перехода.
Модель устойчивого развития является стратегическим направлением решения эколо-гических проблем. Эта модель основана на идее равенства интересов настоящего и будущих поколений. Достижение современным обществом и государством целей социально-экономической и экологической политики сопровождалось деградацией природной среды в ущерб будущим поколениям. Закрепленная в норах права модель устойчивого развития яв-ляется формой регулирования социальной ответственности современного общества и госу-дарства за создание условий для будущих поколений удовлетворять разнообразные потреб-ности (физиологические, экономические, духовные и иные) в процессе взаимодействия с окружающей природной средой.
Сегодня проблему правового регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления невозможно решить без учета законодательства субъектов Феде-рации.
9ff0085df33f171f37837ecd71ca9866.js" type="text/javascript">9dbe37c35a5fa70bc3faf9d1a6fff40c.js" type="text/javascript">60093407f821bd1b56f735d5fc01d578.js" type="text/javascript">2ca0ec833eb7516a92c5d6ee7f12630c.js" type="text/javascript">363ad090d34ff41e5eab74318c04edce.js" type="text/javascript">1fa3a8b3c2b0d9dd8f1dd269d7e6e2c4.js" type="text/javascript">3ccf341a388fd0129a713cbe000bc829.js" type="text/javascript">6d25350e296860280700015eca2d1524.js" type="text/javascript">8ce914d741d143ae90354bb8621dd41e.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.