Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образо-вания и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению дея-тельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
Классификацию природоохранных полномочий органов местного самоуправления можно проводить по различным основаниям. Так, Ю.С. Шемшученко классифицировал эко-логические полномочия местных Советов по объекту охраны на три группы. К первой из них относятся права и обязанности этих органов по охране окружающей среды как комплексного объекта; ко второй – права и обязанности по охране и рациональному использованию земли, ее недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира; к третьей – права и обязанности по охране заповедных и иных особо охраняемых природных территорий и объектов.
А.К. Голиченков положил в основу классификации экологических полномочий мест-ных и, в частности, городских Советов четыре критерия: 1) по характеру полномочий они делятся на общие и специальные; 2) по органам общая компетенция распределяется между городским Советом (Совет в целом, управления и отделы, депутатские группы, депутаты) и городской администрацией, далее внутри этой классификации – 3) по функциям экологиче-ского управления для каждого из этих органов и, наконец, 4) специальная компетенция рас-сматривается по отношению к отдельным природным объектам или окружающей среде в целом.
На наш взгляд, в настоящее время классификация природоохранных полномочий орга-нов местного самоуправления выглядит следующим образом.
Во-первых, по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми ак-тами Российской Федерации, ее субъектов, а также закрепляемые в нормативных правовых актах муниципальных образований.
Во-вторых, по видам муниципальных органов власти можно выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции. В силу различия структур органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании существует свой набор таких органов. Распределение полномочий между этими органами также индивидуально.
В-третьих, по порядку закрепления полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров.
В-четвертых, по своему характеру экологические полномочия органов местного само-управления можно разделить на общие и специальные. Общие полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами Российской Федерации и ее субъектов о местном само-управлении (далее - законодательством); в) уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий в том, что они могут реализовываться не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно к иным сферам деятельности. К таковым Конституция Российской Федера-ции относит управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). На основе конституционных положений, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также закрепляет ряд таких полномочий: принятие и изменения уставов муниципальных образова-ний, контроль за их соблюдением (ч. 2 ст. 6), принятие правовых актов по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 19), принятие планов и программ развития муниципального образования (ч. 3 ст. 15), управление местными финансами, решение других финансовых вопросов местного значения, организацию и содержание муниципальной информационной службы (ч. 2 ст. 6).
Некоторые из перечисленных правомочий органов местного самоуправления, являясь общими, часто могут выступать одновременно условием и средством реализации специаль-ных природоохранных полномочий. Таковым является, например, универсальное право при-нятия правовых актов.
Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительному органу местного самоуправления принадлежит исключительное право принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом, а ст. 19 этого же закона предусматривает возможность органам местного самоуправления и должностным лицам принимать правовые акты. Указывается, что полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
При этом не совсем понятна разница между «общеобязательными правилами по пред-метам ведения муниципального образования» и «правовыми актами». Первые вправе принимать только представительные органы местного самоуправления, вторые могут, по сути, принимать любые органы местного самоуправления и должностные лица, какие будут указаны в уставе муниципального образования. Поэтому нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления и должностными лицами, также являются «общеобязательными правилами по предметам ведения муниципального образования».
Указанное законодательное положение нуждается в изменении. В частности, следует установить предписание о том, что по предметам своего ведения представительные и испол-нительные органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты исполнительных органов не должны противоречить нормативным актам представительных органов местного самоуправления. Если представительный орган местного самоуправления издает нормативный акт по регулированию отношений, которые ранее регулировались нормативным актом (актами) исполнительных органов местного самоуправления, последние обязаны отменить свой нормативный акт полностью либо в части, противоречащей нормативному акту представительного органа и привести свой правовой акт в соответствие с правовым актом представительного органа.
Общие полномочия муниципальных органов конкретизируются в перечне специальных экологических полномочий непосредственно в процессе осуществления природоохранной деятельности.
Специальные полномочия фиксируются как законодательством о местном самоуправ-лении, так и законодательством об охране окружающей среды, об охране атмосферного воз-духа, об охране и использовании животного мира, о земле, о недрах, лесным, водным зако-нодательством.
В-пятых, по предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправ-ления, их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномо-чия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую - по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает пол-номочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуще-ствлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т.д.).
Общие положения о полномочиях органов местного самоуправления в области охра-ны окружающей среды как комплексного объекта закреплены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Так, согласно п. 4 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного зна-чения относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образо-вания. Такое развитие предполагает, прежде всего, сбалансированное развитие экономики и экологии. В данном направлении могут утверждаться и реализовываться местные целевые программы, причем вопросы экологического развития могут содержаться в специальных разделах различных целевых программ или в программах, полностью посвященных экологическому развитию муниципального образования. Кроме того, в рамках деятельности по комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования могут осуществляться муниципальные заказы, согласовываться формы участия общественных организаций экологической направленности в развитии муниципального образования.
Положения законодательства о местном самоуправлении, посвященные полномочиям муниципальных органов власти по охране окружающей среды как комплексного объекта развиваются в специальном природоохранном законодательстве. В отличие от ранее дейст-вовавшего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природ-ной среды», ст. 10 которого устанавливала перечень конкретных полномочий органов ме-стного самоуправления, новый Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окру-жающей среды» такой нормы не содержит. Статья 7 нового закона, озаглавленная «Полно-мочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окру-жающей среды», предписывает, что такие полномочия «определяются в соответствии с фе-деральными законами». Такой подход нельзя признать удачным по ряду причин.
Во-первых, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» является общим в экологическом законодательстве, занимает в нем центральное место и, со-ответственно, должен устанавливать общие полномочия для субъектов власти всех уровней. Определяя такие полномочия для органов государственной власти Российской Федерации и для органов государственной власти ее субъектов, новый закон не делает этого в отношении органов местного самоуправления, нарушая тем самым логическую последовательность.
Во-вторых, поскольку законодательство об охране окружающей среды находится в со-вместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, остается неясным, почему полно-мочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере не могут быть установ-лены также и законами субъектов Российской Федерации, поскольку по предметам совмест-ного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и прини-маемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Рос-сийской Федерации.
В-третьих, статья 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» не согласуется с содержанием статьи 10 этого же закона, согласно которой «управле-ние в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправле-ния в соответствии с настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». Вопросы организации управления, на наш взгляд, включают в себя вопросы определения полномочий, но как следует из ст. 7, полномочия органов местного самоуправления определяется лишь федеральными законами.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» в числе прин-ципов охраны окружающей среды называет ответственность органов местного самоуправле-ния (наряду с органами государственной власти Российской Федерации и органами государ-ственной власти субъектов Российской Федерации) за обеспечение благоприятной окру-жающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного са-моуправления (ст. 3).
Не перечисляя полномочий органов местного самоуправления в отдельной статье, ука-занный закон все же закрепляет ряд обязанностей этих органов: принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст.55); учитывать мнение населения или результаты референдума при принятии решения о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (ч. 2 ст. 13); оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (ч. 1 ст. 13) и др.
Перечисленные полномочия органов местного самоуправления носят обобщенный ха-рактер и нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательстве субъектов Российской Федерации. Ряд положений, на наш взгляд, не согласован с иными федеральными законами. Неясно, например, что означает положение об учете муниципальными органами результатов референдума. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами, а если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт (ч. 5 ст. 22).
Статья 61 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гаран-тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» однозначно предписывает «решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении».
Впервые Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» пре-дусматривает осуществление муниципального контроля в области охраны окружающей сре-ды (ч. 2 ст. 64). Он проводится на территории муниципального образования органами мест-ного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном этими органами (ч. 1, 2 ст. 68).
e41e4fccd8268497671d7325812dedb7.js" type="text/javascript">3cf84f1150a7fb2ef643345c68d81da7.js" type="text/javascript">eda6a6f7fb7faeeb5526b5d743e14af6.js" type="text/javascript">21adcc5caa9db3500d4cbb5c1073edbc.js" type="text/javascript">6ba5a765ef64c9cd048a9cce389206a8.js" type="text/javascript">789fd1f7ae7a9cecbc2fe24deefe688e.js" type="text/javascript">279fb21dc2dde71461f02bc02777b7a5.js" type="text/javascript">e4553a7d13793344227a2f68a3bd2f5e.js" type="text/javascript">6492fecf780b59a5b49702dda89601c2.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.