Законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды развивается по нескольким направлениям. Во-первых, законы субъекта Российской Федерации дублируют федеральные нормативно-правовые акты или проекты федеральных законов.
Как отмечалось в научной литературе, дублирование норм федеральных законов в за-конах субъектов Российской Федерации играет двоякую роль – «с одной стороны, дублиро-вание не оправдано увеличивает общефедеральное законодательство и затрудняет его при-менение. С другой стороны, дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации обеспечивает единообразное применение федеральных норм на всей территории государства. Поэтому было бы неверным категорично отказываться или безус-ловно использовать данный прием. К тому же дублируются, как правило, нормы-понятия, нормы-цели, нормы-принципы...». Наиболее распространенными вариантами дублирова-ния положений федеральных законов является практически дословное заимствование из них законами ряда субъектов Российской Федерации норм, устанавливающих полномочия орга-нов местного самоуправления в области экологической экспертизы либо в сфере особо охра-няемых природных территорий.
Во-вторых, субъекты Российской Федерации издают законы и подзаконные акты, рег-ламентирующие организационно-практическую сторону исполнения федерального закона, в том числе в части охраны окружающей среды. Так, в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, конкретизирующие положения Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. и им предусмотренные. В качестве примера можно привести Градостроительный кодекс Алтайского края от 30 апреля 1997 года № 20-ЗС.
В-третьих, федеральными нормативными правовыми актами допускается разработка субъектами Российской Федерации региональной экологической политики, отражающей специфику экологических отношений в регионе. Ряд субъектов воспользовался такой воз-можностью, например, Калининградская область.
В-четвертых, в настоящий момент складывается практика по заключению договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В этих договорах разграничены предметы ведения и полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предусмотрены основные направления совместной экологической деятельности. Принятие таких договоров представляется наиболее перспективным по сравнению с принятием федеральных законов и внесением в них соответствующих изменений, поскольку такой путь позволяет, с одной стороны, учитывать специфику регионов, а с другой – проводить детальное разграничение полномочий между органами власти различных уровней. Негативной же стороной этого процесса является то, что зачастую он превращается в политический «торг», зачастую сопровождаемый нарушением Конституции Российской Федерации и прав других субъектов Федерации. При принятии таких договоров важно провести эффективное распределение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а не делать акцент на «дележе» природных ресурсов. На основе указанных договоров субъекты Российской Федерации могут принимать законы, разграничивающие полномочия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В-пятых, законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать отдельные полномочия органов местного самоуправления в сферах, где существуют пробелы в феде-ральном правовом регулировании соответствующих экологических отношений. Так, в Свердловской области законом «Об экологическом мониторинге» от 9 января 1998 г. № 1-ОЗ (ст. 5) были предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в сфере экологического мониторинга. В момент принятия данного областного закона, федеральные законы норм об участии органов местного самоуправления в осуществлении государственного экологического мониторинга не содержали.
В-шестых, субъекты Российской Федерации своими законами могут передавать орга-нам местного самоуправления или органам местной государственной власти и управления (в регионах, где таковые созданы) определенные государственные экологические полномочия, осуществление которых федеральными законами закреплено за федеральными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, а не за органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Республике Татарстан к компетенции местных Советов народных депутатов (являющихся по статусу органами местной государственной власти и управления) в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся принятие решений о проведении и утверждении заключений экологической экспертизы по объектам экологической экспертизы местного значения, в том числе по проектам договоров между природопользователями и местной администрацией, а также контроль за исполнением законодательства и собственных решений в отношении объектов экологической экспертизы местного значения.
На наш взгляд, отнесение экологического законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации предполагает конкретизацию от-дельных положений федеральных законов. Однако представляется не обоснованным исполь-зование закрепленных федеральными законами процедур в не предусмотренном ими контексте. Другими словами, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предусмотреть осуществление органами местного самоуправления определенных форм предупредительного контроля, которые не установлены федеральными законами с целью создания дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Однако такие формы и процедуры должны иметь свое название и четкий механизм осуществления (равно как и правовые последствия), отличающийся от одноименных процедур, предусмотренных федеральными законами.
Характерно, что судебная практика, формирующаяся в таких регионах, развивается в контексте данного утверждения. В частности, абз. 4 ст. 6 Закона Республики Бурятия от 24 сентября 1996 г. № 368-I «Об охране окружающей природной среды», признан противоре-чащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Ре-шением Верховного Суда Республики Бурятия от 22 ноября 2001 г. в части отнесения к ком-петенции специально уполномоченных на то государственных органов Республики Бурятия в области охраны окружающей природной среды организацию и проведение государствен-ной экологической экспертизы. Характерно, что тем же законом (ст. 7) для органов местного самоуправления предусмотрено участие в организации и проведении экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды. Однако даже если понимать под «участием» в государственной экологической экспертизе направление наблюдателей в экспертные советы, то в части осуществления государственного экологического контроля аналогичное решение суда было бы не менее оправдано.
Указанные выше направления деятельности органов местного самоуправления в облас-ти охраны окружающей среды реализуются посредством закрепления в конституциях (уста-вах) и законах субъектов Российской Федерации. Как правило, в конституциях (уставах) и законах об организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации устанавливаются базовые положения, раскрывающие в самом общем виде предметы ведения муниципальных органов власти в области охраны окружающей среды. Специальные законы об охране окружающей среды субъекта Российской Федерации, а также об отдельных видах экологически значимой деятельности (например, в части создания особо охраняемых природных территорий) конкретизируют вышеназванные базовые полномочия. В целом по России деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды проявляется в решении следующих вопросов:
Во-первых, законы субъектов Российской Федерации предусматривают перечень меро-приятий, направленных на охрану окружающей среды в целом. Для решения этой задачи отдельные природоохранные функции могут предоставляться как органам местного само-управления, так и органам территориального общественного самоуправления.
Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок созда-ния органами местного самоуправления особо охраняемых природных территорий мест-ного значения.
В-третьих, законами субъектов Российской Федерации предусмотрен перечень эколо-гических полномочий органов местного самоуправления в различных сферах обществен-ной деятельности - в сфере обращения с отходами, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, при осуществлении градостроительной и иной деятельности.
В-четвертых, органы местного самоуправления могут привлекаться к выполнению от-дельных государственных функций, предусмотренных или не предусмотренных феде-ральными законами. При этом в законах субъектов Российской Федерации могут, как содер-жаться соответствующие нормы, закрепляющие необходимость финансирования соответст-вующих переданных государственных функций, так и отсутствовать.
В-пятых, законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться отдель-ные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны и использования от-дельных видов природных ресурсов. При этом в законах отдельных субъектов разграничи-ваются полномочия органов местного самоуправления по использованию и охране отдель-ных видов природных ресурсов, и полномочия по охране окружающей среды в целом, что заслуживает поддержки.
Большинство законов субъектов Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в целом посредством их перечисле-ния. При этом, как правило, не разграничиваются полномочия собственно местного значения и государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления. Как было сказано выше, законодательного разрешения ситуации передачи полномочий в форме наделения или делегирования на данный момент не существует. В тех случаях, когда закон субъекта прямо указывает на такую форму передачи, как наделение, необходимо, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, выделение соответствующих финансовых средств из бюджета субъекта Российской Федерации, однако это обстоятельство в соответствующих региональных законах зачастую не отражается.
Экологические полномочия органов местного самоуправления общего характера мож-но объединить в несколько групп. Во-первых, это полномочия по обеспечению благоуст-ройства и охраны зеленых насаждений в городах и иных поселениях. Законами ряда субъек-тов Российской Федерации может предусматриваться разграничение полномочий в данной сфере между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. На наш взгляд, проводить такое разграничение полномочий законом субъекта Российской Федерации не корректно, поскольку согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и может вообще не включать в себя исполнительные органы местного самоуправления. Соответственно, законы субъектов Российской Федерации могут закреплять лишь полномочия органов местного самоуправления в целом, не разделяя их на полномочия представительных и исполнительных органов. На недопустимость установления полномочий конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации неоднократно указывалось в решениях Конституционного суда Российской Федерации.
Во-вторых, полномочия по разработке местных экологических планов, программ, их финансированию, а также по участию в реализации федеральных и региональных экологических программ.
В-третьих, полномочия по осуществлению экологического контроля, координации производственного контроля, осуществляемого соответствующими экологическими служба-ми предприятий. В законах отдельных субъектов Российской Федерации данная функция конкретизируется. Так, Закон Рязанской области от 12 января 1999 г. № 5-ОЗ «Об охране ок-ружающей природной среды на территории Рязанской области» к числу полномочий органов местного самоуправления относит «контроль за использованием и охраной земель, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, водных объектов, лесов, соблюдением правил охоты, рыболовства, сбора дикорастущих ягод, плодов, лекарственных трав, охраной и использованием других природных ресурсов, находящихся в ведении органов местного самоуправления». Такое понимание содержания муниципального экологического контроля представляется единственно правильным. На наш взгляд, органы местного самоуправления не могут осуществлять государственный экологический контроль, и наделение их данной функцией законом субъекта Российской Федерации невозможно.
В отдельных законах субъектов Российской Федерации выделяются несколько видов контроля, осуществляемого органами местного самоуправления, соотношение которых меж-ду собой из текста закона не ясно. Так, Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. № ВС-13/28 предусматривает организацию органами местного самоуправ-ления, с одной стороны, комплексного контроля за состоянием окружающей природной среды и здоровьем населения, а также, с другой стороны, проведение экологического кон-троля.
В-четвертых, это полномочия по экологическому информированию населения. Разно-видностью данной функции является проведение органами местного самоуправления опро-сов населения по поводу охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Наличие такой информации позволяет органам местного самоуправления скорректировать свою природоохранную деятельность.
В-пятых, полномочия по осуществлению экологического воспитания и образования. При этом в большинстве субъектов Российской Федерации данному вопросу посвящены от-дельные, разрозненные нормы в различных региональных законах. Однако в отдельных субъектах Российской Федерации приняты специальные законы, закрепляющие за органами местного самоуправления соответствующие функции. К числу таковых относится создание специальной структуры управления экологическим образованием (например, в Приморском крае - межведомственный орган по управлению непрерывным экологическим образованием на территории муниципального образования), а также организация, координация и контроль за деятельностью местных учреждений и организаций, осуществляющих экологическое об-разование. Кроме того, органы местного самоуправления участвуют в разработке региональ-ных программ и планов по экологическому образованию и их реализации, а также разраба-тывают, утверждают и реализуют городские и районные программы и планы по экологиче-скому образованию. Законами отдельных субъектов Российской Федерации, кроме того, подчеркивается, что органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению обязательного экологического образования в соответствии с законом.
В законах некоторых субъектов Российской Федерации могут указываться и иные, в целом не типичные для регионального законодательства полномочия органов местного са-моуправления общего характера в области охраны окружающей среды. Так, в Ивановской области органам местного самоуправления предоставлено право осуществлять привлечение граждан и должностных лиц к административной ответственности в соответствии с дейст-вующим природоохранным и административным законодательством, а также выдача разре-шений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захо-ронение токсичных отходов. На наш взгляд, такие полномочия не могут быть осуществле-ны муниципальными органами, поскольку федеральные законы закрепляют их за федераль-ными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды. В ре-зультате происходит «муниципализация» государственных функций, что не только неправо-мерно, но и затруднительно в реализации по техническим причинам.
Осуществление органами местного самоуправления некоторых иных функций также вызывает ряд вопросов. Так, остается не ясным, что именно подразумевается в законах субъ-ектов Российской Федерации под экологическим контролем, который вправе осуществлять органы местного самоуправления? Каким образом разграничиваются полномочия государст-венного и муниципального экологического контроля? В каких формах органы местного са-моуправления могут принимать участие в проведении государственной экологической экс-пертизы, которая проводится только федеральным специально уполномоченным органом и его территориальными подразделениями? Причины закрепления последнего правомочия очевидны – аналогичная функция была закреплена за муниципальными органами ст. 10 те-перь не действующего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей при-родной среды». Однако Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экс-пертизе», возможность проведения государственной экологической экспертизы на местном уровне не предусматривается. Органы местного самоуправления могут делегировать наблю-дателей в государственные экспертные комиссии, организовывать проведение обществен-ных экологических экспертиз, осуществлять иные функции, не имеющие отношения к орга-низации и проведению государственной экологической экспертизы, проводить которую могут только специально уполномоченные федеральные органы в области охраны окружающей среды и их региональные подразделения. Таким образом, дублирование положений головного экологического федерального закона, вступившего в противоречие с позднее принятым специальным законом, являлось не оправданным и затрудняло эффективную работу органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.
Наконец, из вышеназванных законов субъектов Российской Федерации общего эколо-гического характера также не ясно, каким образом органы местного самоуправления участ-вуют в выдаче лицензий и иных разрешений на различные виды природопользования, учи-тывая, что правомерным будет только выдача разрешений на пользование муниципальными природными ресурсами. Выдача разрешений на иные виды природопользования осуществ-ляется специально уполномоченными государственными органами. Осуществление отдель-ных государственных полномочий органами местного самоуправления представляется впол-не оправданным при условии надлежащего финансирования. К числу таких функций можно отнести, например, участие в проведении государственного экологического мониторинга. Однако порядок финансирования данного вида деятельности органов местного самоуправления по реализации государственных функций ни федеральными законами, ни законами субъектов Российской Федерации четко не определен.
Специальными экологическими законами субъектов Российской Федерации преду-сматривается осуществление конкретных функций органов местного самоуправления в об-ласти охраны окружающей среды. Первой формой (по степени распространенности) уча-стия органов муниципальной власти в охране окружающей среды является создание особо охраняемых природных территорий местного значения. Наличие в государстве системы особо охраняемых природных территорий, изъятых или ограниченных в хозяйственном ис-пользовании, является одной из гарантий реализации права каждого на благоприятную ок-ружающую среду, закрепленного в ст. 42 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях», органы местного само-управления вправе устанавливать свои категории особо охраняемых природных территорий, наряду с предусмотренными федеральным законом, в порядке, определенном законами субъекта Российской Федерации.
Как правило, особо охраняемыми природными территориями местного значения при-знаются участки земли и водного пространства, представляющие природоохранную, науч-ную, культурную, эстетическую, рекреационную и оздоровительную ценность и значение для муниципального образования, которые являются собственностью муниципальных обра-зований и находятся в ведении органов местного самоуправления.
В ряде субъектов Российской Федерации в результате принятия региональных законов создан эффективный механизм участия органов местного самоуправления в решении приро-доохранных задач. Разнообразие подходов к решению проблемы создания особо охраняемых природных территорий в регионах обусловлено историческими, географическими, экологи-ческими и иными особенностями регионов.
При этом проблема создания особо охраняемых природных территорий местного зна-чения включает в себя два аспекта. С одной стороны, законы субъектов Российской Федера-ции предусматривают порядок создания органами местного самоуправления таких террито-рий, которые не предусмотрены федеральными законами. Это право субъектов Федерации и органов местного самоуправления предусмотрено Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». С другой стороны, законы субъектов Рос-сийской Федерации могут пытаться разрешить противоречия между федеральными закона-ми, о которых уже шла речь выше, в части порядка создания лечебно-оздоровительных ме-стностей и курортов местного значения.
В рамках первого аспекта проблемы, в законах ряда субъектов Российской Федерации решены следующие основные вопросы создания и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения.
Во-первых, установлен перечень категорий особо охраняемых природных территорий местного (районного, городского) значения. К их числу могут относиться территории охра-няемого ландшафта; памятники ландшафтного искусства; охраняемые объекты природного комплекса городов (например, городские леса, городские парки, зеленые зоны поселений, памятники садово-паркового искусства и т.д.); природные резерваты; охраняемые геологические объекты; лесопарки; природная экологическая тропа; лечебно - оздоровительные местности и курорты и зоны (округа) их санитарной охраны; охранные зоны иных особо охраняемых природных территорий (включая водоохранные и нерестоохранные зоны); ресурсные заказники, особо защитные участки леса; резервные территории; ведомственные, запрещенные для охоты места (внутрихозяйственные заказники); зоны покоя; территории домов отдыха, туристических баз, пансионатов, санаториев, спортивно-оздоровительных комплексов и т.д. Практически во всех региональных законах отмечается право органов местного самоуправления создавать и иные категории особо охраняемых природных территорий .
Во-вторых, определены полномочия органов местного самоуправления в области соз-дания и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения, в том числе:
- принятие решений об организации, использовании и ликвидации особо охраняемых природных территорий местного (районного, городского) значения, включая введение до-полнительных категорий особо охраняемых природных территорий местного значения и утверждении документации (паспортов, положений) на них, утверждение их границ и режима;
- проведение согласований: отнесения земель муниципального образования к категории особо охраняемых природных территорий регионального или федерального значения; согласований по изменению их границ и охранных зон; согласований проектов документации (паспортов, положений); согласование резервирования земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями федерального и регионального значения, и ограничению на них хозяйственной деятельности; согласование создания особо охраняемых природных территорий местного значения с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и специально уполномоченным органом в области охраны окружающей природной среды и т.д.;
- внесение предложений об образовании особо охраняемых природных территорий ре-гионального или федерального значения либо изменении их границ;
- управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняе-мых природных территорий местного значения, включая организацию их охраны от антро-погенных воздействий;
- информирование населения о перечне и режиме охраны особо охраняемых природных территорий, расположенных на подведомственной территории, и о порядке их использования;
- экологическое воспитание, образование, просвещение по вопросам особо охраняемых природных территорий и объектов;
- финансирование из местных бюджетов содержания особо охраняемых природных территорий местного значения, а также установление в пределах своей компетенции налого-вых и иных льгот организациям, обслуживающим особо охраняемые природные территории;
- участие в разработке и реализации федеральных, областных и местных программ в области организации, развития, контроля за состоянием и соблюдением режима охраны осо-бо охраняемых природных территорий различных категорий и т.д.
Осуществление названных и иных полномочий (по охране особо охраняемых природ-ных территорий местного значения) органы местного самоуправления могут осуществлять как непосредственно, так через специально созданные для этой цели структурные подразде-ления, наделенные соответствующими полномочиями.
В-третьих, регулируется порядок создания особо охраняемых природных территорий местного значения. В вопросах порядка создания особо охраняемых природных территорий местного значения законодательство субъектов Российской Федерации определило несколь-ко вариантов. В первой группе субъектов Российской Федерации органам местного само-управления разрешено самостоятельно принимать решения о создании особо охраняемых природных территорий местного значения по согласованию со специально уполномоченны-ми органами в области охраны окружающей среды (а в ряде случаев еще и с органом ис-полнительной власти субъекта Российской Федерации).
Во второй группе субъектов Российской Федерации на орган исполнительной власти субъекта РФ возложена обязанность по разработке типовых положений, на основании и в порядке которых органы местного самоуправления будут создавать свои особо охраняемые природные территории местного значения. В третьей группе субъектов Российской Феде-рации особо охраняемые природные территории местного значения создаются постановле-ниями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по представлению органов местного самоуправления и согласованию со специально уполномоченными органами. Названный перечень вариантов порядка образования особо охраняемых природных территорий местного значения не носит исчерпывающего характера. Практически в каждом субъекте Российской Федерации мы наблюдаем определенную специфику создания особо охраняемых природных территорий местного значения даже при некоторых сходных типовых подходах.
535dce6294813d814f1e4ef5602312f0.js" type="text/javascript">ade9af742db3aa45b9c3e1b1ab6fb153.js" type="text/javascript">cf87f481cf6f5627d0d82cfed81170f0.js" type="text/javascript">55134fe855323756ba3f0bdba9b054e7.js" type="text/javascript">2924cef0c3f1d03b1bbd7e1493f94ba9.js" type="text/javascript">331dd5f21b22b026f9ec7393178af3fb.js" type="text/javascript">356a94a03662b97c389f6992c19ffbbe.js" type="text/javascript">e08d28141eb4bb62ff344e6731d0af82.js" type="text/javascript">401e67e2f6279baadc567e219ed7a4af.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.