В плане охраны зеленых насаждений, деятельность муниципальных органов власти также имеет неоднозначный характер. В ней можно выделить несколько направлений. Во-первых, установление нормативов платы за пользование участками лесного фонда в куль-турно-оздоровительных целях в лесопарковой зоне городских поселений. Подобную дея-тельность нельзя признать правомерной, поскольку она противоречит положениям статей 104 и 106 Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г., согласно которым ставки лесных податей устанавливаются государственными органами субъекта Российской Федерации, а средства за пользование лесным фондом поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, участие в охране растений (например, дикорастущих декоративных), осу-ществляемой органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В качестве варианта такой деятельности может выступать охрана дикорастущих декоративных растений администрацией г. Казани совместно со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды. В других муниципальных образованиях такая деятельность может иметь свои особенности. Например, администрация г. Волгограда установила «экологические императивы» в области зеленого хозяйства, обязательные для всех организаций и предприятий на территории муниципального образования. Такие императивы касаются правил обрезки деревьев, посадки зеленых насаждений и т.д. Характерно, что тем же нормативным правовым актом утвержден Перечень промышленных предприятий, которые обязаны разработать технические проекты озеленения производственных территорий и территорий санитарно-защитных зон.
В-третьих, установление правил возмещения ущерба, причиненного зеленым насажде-ниям. Представляется, что принятие таких нормативных правовых актов противоречит Конституции Российской Федерации, относящей гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71).
В части охраны вод органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты, направленные на предотвращение загрязнения отдельных водных объектов, включая водные объекты федерального значения. Так, в пределах города Волгограда в реку Волга ежегодно сбрасывается более 200 млн. кубометров хозяйственно-бытовых и промыш-ленных сточных вод, из них 32,828 млн. кубометров без очистки и 169,513 млн. кубометров недостаточно очищенных стоков. Хозяйственно-бытовые и промышленные воды без очистки поступают по 18 водовыпускам, в том числе хозбытовые стоки по 9 выпускам, включая водопровод, и промышленные сбросы по 9 выпускам.
В то же время основным и единственным источником водоснабжения города, а также местом отдыха горожан является река Волга. Качество воды в реке Волге в границах Волго-града не соответствует требованиям рыбохозяйственного водоема по азоту нитритному, же-лезу, меди, ртути, хлорорганическим пестицидам. Интервал превышений от 1,3 ПДК по цинку и азоту и до 6 ПДК по меди. В целях ликвидации сложившейся неблагоприятной ситуации органами местного самоуправления г. Волгограда была утверждена комплексная программа прекращения сброса сточных вод в р. Волгу.
Пятым основным направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления является участие в охране окружающей среды при осуществлении отдель-ных видов деятельности. В качестве таковых можно рассматривать деятельность по охране окружающей среды в сфере промышленного производства, в сфере обеспечения радиацион-ной безопасности, в сфере градостроительной деятельности.
При участии в охране окружающей среды в промышленности, органы местного само-управления городских поселений устанавливают размеры санитарно-защитных зон для кон-кретных хозяйствующих субъектов (предприятий). Санитарно - защитные зоны устанав-ливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими нормами СНиП. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия, свя-занные с взиманием земельного налога.
В Калининграде в целях обеспечения органов государственной власти, мэрии города, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объ-ектов недвижимости в градостроительстве, и обеспечения радиационной безопасности на-селения г. Калининграда, решено разработать программу работ по проведению радиацион-ных измерений на объектах муниципальной собственности.
Особым направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправле-ния можно считать сферу градостроительства. Федеральные и региональные законы обязы-вают органы местного самоуправления разрабатывать правила землепользования и застрой-ки, в которых должны быть предусмотрены, среди прочих, вопросы охраны окружающей среды в границах муниципального образования при осуществлении градостроительной дея-тельности. Можно выделить два принципиальных направления экологической деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере: требования к озеленению и благоус-тройству территории, а также экологические требования к застройке.
В части требований к озеленению и благоустройству Правилами застройки город-ских муниципальных образований могут предусматриваться создание новых, реконструкция и благоустройство существующих парков, садов, скверов, зон кратковременного и долговре-менного отдыха, а также озеленение небольших свободных участков (склонов, террас), озе-ленение улиц, проездов, набережных, бульваров. Для отдельных муниципальных образова-ний с учетом географического расположения, господствующего ландшафта правила застрой-ки предусматривают и определенные особенности. Так, для города Владивостока актуальна нетипичная для большинства муниципальных образований проблема освоения склонов го-родских сопок, потерявших свою естественную растительность под нагорные парки.
Экологические требования к застройке означают, что строительство и реконструкция предприятий должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим раздел охраны окружающей среды и получивших положительное заключение государственной экологиче-ской экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранными нормами. Размещение предприятий и сооружений должно производиться только при условии возмож-ности создания санитарно - защитных зон, предусмотренных санитарными нормами проектирования промышленных предприятий, обеспечивающих снижение вредных веществ до предельно допустимых концентраций или уровней. Создание санитарно-защитных зон (озеленение территории, снос жилых домов) должно предусматриваться проектами предприятий и сооружений с включением затрат в стоимость строительства и реконструкции объекта.
На территориях курортных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охра-ны запрещается размещение, проектирование и строительство объектов, строительство и эксплуатация которых может привести к ухудшению качества и уменьшению количества природных лечебных ресурсов.
На территориях отдельных муниципальных образований существуют и определенные особенности. Например, в городе Владивостоке предприятия и организации, расположенные или планирующие свою деятельность на береговой полосе обязаны согласовать обеспеченность экологического состояния, прилегающей к береговой полосе акватории, с морским комитетом администрации города.
Шестым основным направлением реализации природоохранных полномочий ор-ганов местного самоуправления постепенно становится создание особо охраняемых при-родных территорий местного значения в порядке, предусмотренном законами соответст-вующего субъекта Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что создание таких терри-торий не является обязанностью муниципальных органов власти.
Осуществление данной функции на практике обозначило следующую проблему. Ряд органов местного самоуправления, не дожидаясь принятия необходимых региональных за-конов, своими нормативно-правовыми актами образовали особо охраняемые природные территории местного значения. Например, только по городу Волгограду существует два таких примера.
Так, в декабре 1998 г. органами местного самоуправления г. Волгограда территория островной системы Сарпинский-Голодный была признана особо охраняемой природной территорией местного значения с установлением категории «охраняемые природные ландшафты». Другим решением городских властей долина реки Царица была обозначена как особо охраняемая территория, в связи с чем, главному управлению архитектуры и градостроительства Волгограда было поручено подготовить и, по согласованию с комитетом по охране природы, в месячный срок нанести на картографический материал границы особо охраняемых зон территории реки Царицы. На основании названных материалов, городской комитет по охране природы должен был определить целевое использование предоставленных ранее земельных участков, попадающих в особо охраняемые зоны, деятельность которых не отвечает природоохранным требованиям, определить ограничения в использовании данных территорий.
На наш взгляд, подобная деятельность не соответствует действующему законодатель-ству об особо охраняемых природных территориях, которое согласно ст. 72 Конституции России находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не органов местного самоуправления. Согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативны-ми правовыми актами субъектов Российской Федерации. На момент принятия органами ме-стного самоуправления города Волгограда вышеприведенных постановлений, соответст-вующий закон Волгоградской области не был принят.
Более правомерна деятельность по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения в других регионах. Так, согласно ст. 3 Закона Республики Татарстан от 16 октября 1997 г. № 1360 «Об особо охраняемых природных территориях», особо охра-няемые природные территории местного значения создаются постановлением Кабинета Ми-нистров Республики Татарстан. Кабинет Министров Республики Татарстан постановлением от 23 мая 1996 г. № 412 «О признании природного объекта Казанского городского лесопарка «Лебяжье» особо охраняемой природной территорией местного значения», данная особо ох-раняемая природная территория отнесена к категории «городские леса». Функции управле-ния и контроля в области организации и функционирования данной территории возложены на администрацию города Казани. В указанном контексте правомерна разработка админи-страцией г. Казани по согласованию с республиканским специально уполномоченным орга-ном в области охраны окружающей среды положения о данной территории.
Таким образом, при осуществлении деятельности по созданию особо охраняемых при-родных территорий местного значения прослеживается тенденция выхода отдельными орга-нами местного самоуправления за установленные федеральными законами рамки своих пол-номочий. Представляется, что принятые ими соответствующие нормативные правовые акты противоречат федеральным законам и не порождают правовых последствий.
Седьмым принципиальным направлением природоохранной деятельности муни-ципальных органов власти является разработка и финансирование из средств местного бюд-жета программ, направленных на осуществление экологического воспитания, образования и просвещения.
Практика организации экологического просвещения и образования, как правило, затрагивает два направления, иногда не взаимоисключающие друг друга. С одной стороны, соответствующим решением может быть организовано для работников органа местного самоуправление специальное экологическое обучение. В городе Волгограде, например, оно осуществляется в центре экологического обучения Волгоградского регионального отделения экологической академии.
В другом случае необходимость экологического образования может пониматься более широко, как образование и просвещение всего населения соответствующего муниципального образования. Именно такой вариант и представляет для нас интерес.
Заказчиком таких программ выступает городская администрация. Для реализации про-грамм необходимо решение нескольких задач. Во-первых, создание системы всеобщего не-прерывного экологического образования. Во-вторых, создание системы экологического про-свещения населения. В-третьих, организация взаимодействия органов местного самоуправ-ления, общественных организаций и населения по вопросам экологии. В-четвертых, форми-рование научно-методического обеспечения системы экологического образования и просве-щения населения. В-пятых, формирование нормативно-правового обеспечения экологиче-ского образования и просвещения населения.
В результате реализации таких программ ожидается привлечение широких слоев насе-ления к решению вопросов по экологическому оздоровлению территории городского муни-ципального образования, а также улучшение состояния окружающей среды.
Есть и практические результаты такой политики. Так, в городе Бронницы Московской области рядом с озером Бельское строится детский экологический парк, регулярно проводят-ся дни защиты от экологической опасности. При проведении таких акций в муниципальных образованиях Московской области ликвидируются несанкционированные свалки, локальные загрязнения почв и вод. В этом направлении по Московской области наибольшая активность отмечается в Ступинском, Коломенском, Пушкинском, Балашихинском, Подольском, Одинцовском, Истринском, Мытищинском районах. Муниципальные органы организуют экологические выставки, на которых представляют перспективные экологические технологии и экспонаты.
Восьмым направлением реализации экологических полномочий органов местного самоуправления является создание специально уполномоченных природоохранных служб в структуре органов местного самоуправления и наделение их соответствующими природо-охранными функциями. Так, в г. Волгограде с 1 января 2001 г. создан департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов, который является структурным подразделением администрации Волгограда и осуществляет регулирование правоотношений в сфере взаимо-действия населения и окружающей природной среды и природопользования на территории муниципального образования, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйст-венной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды в интересах населения муниципального образования.
Формирование такого специализированного природоохранного структурного подраз-деления городской администрации можно рассматривать как попытку создания надлежащих условий реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую сре-ду, что является положительным моментом. Создание специализированной службы должно повысить качество принимаемых муниципальными органами решений.
В тоже время, необходимо предусматривать и вопросы разграничения полномочий та-ких структур с соответствующими органами государственной власти, поскольку детального разграничения полномочий действующее законодательство не содержит. Такое разграниче-ние возможно как в законодательном порядке (путем совершенствования существующих нормативных актов), так и путем заключения различных договоров.
В пользу последнего говорит формирующаяся практика сотрудничества органов разно-го уровня в области охраны окружающей среды. Например, в 2001 г. было заключено согла-шение между мэрией Калининграда и Комитетом природных ресурсов по Калининградской области о взаимодействии в области охраны окружающей среды.
В качестве девятого направления природоохранной деятельности органов местного самоуправления следует выделить участие этих органов в защите территорий муниципаль-ных образований от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера . В этом направлении предусматриваются разработка мероприятий по защите населения и тер-риторий от чрезвычайных ситуаций, меры по совершенствованию работы соответствующих учреждений и служб, меры образовательного характера по подготовке населения, создание необходимых резервов материальных ресурсов и т.д.
В отдельных случаях контроль за выполнением актов органов местного самоуправле-ния, направленных, например, на обеспечение общественного порядка в период проведения соответствующих мероприятий, муниципальными органами возлагается на городские органы внутренних дел. Очевидно, что в подобных случаях органы местного самоуправления выходят за пределы своих полномочий.
В заключении необходимо подчеркнуть различие, проводимое нормативными актами в части полномочий органов местного самоуправления в условиях чрезвычайных ситуаций. Необходимо различать чрезвычайные природные и техногенные ситуации, связанными с взрывами газопроводов, поездов, пожарами, землетрясениями, засухами и т.д., причиняю-щими вред окружающей среде, в ликвидации последствий которых участвует МЧС России и органы местного самоуправления, а также ситуации, которые влекут установление зон чрез-вычайной экологической ситуации, в условиях которых функции муниципальных органов власти совсем иные.
Сходство между указанными чрезвычайными ситуациями состоит в том, что в обоих случаях происходит нарушение устойчивости природных территорий, ликвидировать кото-рое невозможно без осуществления жестких административных мероприятий, которые могут повлечь ограничения прав и свобод граждан (в сфере землепользования, например). Кроме того, в обоих случаях происходят отрицательные изменения состояния окружающей среды, т.е. одинаков результат воздействия определенных факторов на экосистемы.
Однако принципиальным различием между ними является характеристика того про-цесса, который привел к этому результату:
1. Отличие по времени возникновения чрезвычайной ситуации. Как правило, чрезвы-чайные ситуации и бедствия возникают в результате краткосрочных катастроф и стихийных бедствий; возникновение чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедст-вия связано с длительной экологической ситуацией, т.е. с устойчивым воздействием антро-погенных факторов. Как и из любого правила есть исключения: авария на Чернобыльской АЭС.
2. Отличие по средствам ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. Для ликвидации чрезвычайной ситуации МЧС России предпринимаются экстренные меры, в то время как для ликвидации зоны экологического неблагополучия этого недостаточно. Необходима коренная перестройка хозяйственной деятельности с целью создания новой хозяйственно-экономической модели, включающая в себя следующие моменты: 1) прекращение неблагоприятного воздействия на состояние окружающей среды; 2) обеспечение условий для реализации прав проживающего в зоне населения; 3) принятие мер, направленных на постепенное оздоровление окружающей среды.
Соответственно, для ликвидации зоны экологического неблагополучия необходимы сроки, сопоставимые со сроками ее возникновения.
3. Отличие по методам управления ликвидацией чрезвычайной ситуации. При ликви-дации чрезвычайных ситуаций применяются, преимущественно, административные методы. При ликвидации чрезвычайной экологической ситуации наряду с административными методами применяются и экономические методы, поскольку преодоление этой ситуации возможно только при решении экономических проблем, включая перепрофилирование «экологически грязных» производств.
4. По правовому статусу территории. Придание территории статуса зоны чрезвычай-ной экологической ситуации (зоны экологического бедствия) происходит путем принятия нормативного акта органа государственной власти Российской Федерации с установлением границ и особенностей правового режима на основании заключения государственной эколо-гической экспертизы. Придание особого правового статуса территории, где произошла чрез-вычайная ситуация природного и техногенного характера, как правило, не производится.
Кроме того, согласно п. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г., зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия, с одной стороны, и территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, с другой стороны, образуют различные зоны, в которых могут устанавливаться ограничения на использование территорий для осуществления градостроительной деятельности.
5. По правам граждан в сфере охраны здоровья. Указанные различия проводят Осно-вы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1. Такой вывод следует даже из заглавия ст. 28 Основ – «Права граждан при чрез-вычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах». Согласно данной статье, граждане, пострадавшие при чрезвычайной ситуации, имеют право на получение бес-платной медицинской помощи, санаторно-курортного и восстановительного лечения, проведение гигиенических и противоэпидемических мероприятий по преодолению последствий чрезвычайной ситуации и снижению риска для их жизни и здоровья.
Гражданам Российской Федерации, проживающим в районах, признанных в установ-ленном законодательством порядке экологически неблагополучными, гарантируются бес-платная медицинская помощь, медико-генетические и другие консультации и обследования при вступлении в брак, а также санаторно-курортное и восстановительное лечение, обеспе-чение лекарственными средствами, иммунобиологическими препаратами и изделиями меди-цинского назначения на льготных условиях.
Все указанные выше различия привели к тому, что Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» в ст. 57 окончательно разграничил правовое поло-жение рассматриваемых зон. Согласно п. 1 данной статьи, порядок объявления и установле-ния режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах эколо-гического бедствия, которое пока отсутствует. Напротив, защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом о защите населения и терри-торий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также иными нормативно-правовыми актами (п. 2 ст. 57).
Практика создания зон чрезвычайной экологической ситуации в течение ряда лет скла-дывалась следующим образом. Для образования зоны инициатор (например, администрация города) обращалась в Правительство Российской Федерации, которое давало поручение Го-сударственному комитету Российской Федерации по охране окружающей среды (в настоя-щий момент - Министерство природных ресурсов Российской Федерации) о проведении го-сударствен¬ной экологической экспертизы, а Министерству финансов Российской Федерации и Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации - о разработке соответствующих программ. На государственную экологическую экспертизу представлялись соответствующие материалы: о состоянии окружающей среды и здоровья населения; проект программы неотложных мер по оздоровлению зоны экологического неблагополучия.
Оценка информации о состоянии окружающей среды и здоровья населения производи-лась в соответствии с разработанными Минприроды «Критериями». Если экологическая обстановка соответствовала установленным критериям, государственная экологическая экс-пертиза могла дать заключение о придании такой территории необходимого статуса.
Программе по оздоровлению территории после одобрения Правительством Российской Федерации придавался статус Федеральной целевой программы. В настоящий момент города Братск, Нижний Тагил, Орск, Каменск-Уральский, Магнитогорск, признаны государственной экологической экспертизой зонами чрезвычайной экологической ситуации, а город Карабаш - зоной экологического бедствия. Программам Братска, Омска, Нижнего Тагила и Чапаевска придан статус фе¬деральной целевой программы, для других территорий Правительством Российской Федерации утверждены Перечни первоочередных мероприятий.
В качестве дальнейшего решения проблемы участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды на экологически неблагополучных территориях представляется обоснованным на региональном уровне, не дожидаясь разработки соответствующих феде-ральных законов, установить зоны экологического неблагополучия регионального значения, определив особенности участия муниципальных органов власти в работах по их оздоровле-нию. Такая позиция регионального законодателя будет иметь два позитивных момента: во-первых, оперативность создания таких территорий с особым правовым режимом часто не позволяет ждать годы принятия федеральных законов; во-вторых, определенные территории могут быть не признаны зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия. В таком случае их необходимо (даже после вступления в силу соответствующего федерального закона) признать экологически неблагополучными территориями региональ-ного значения (например, зонами повышенного загрязнения).985724b6fabfd2f26f8f8068ed88924e.js" type="text/javascript">ef57319a2b5119a72ef6cc98a7348431.js" type="text/javascript">985be7675fb253fa372594d19e32e43b.js" type="text/javascript">37ce08c83958f8ad171c3c33c2d6f644.js" type="text/javascript">cf02a9994341c6f93fb844baeff28d12.js" type="text/javascript">c39f809d96c276b947dcd394327fa491.js" type="text/javascript">30c82574d665cee5e90b84452e2b696f.js" type="text/javascript">cb4c2a535b3527ec7dd35c007c58f9a8.js" type="text/javascript">5fb4a6ee3b1bef5330d69b9703a5e31e.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.