Установленные законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления в охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. С одной стороны, деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов. Во-первых, от того, является ли муниципальное образование город-ским или сельским. В городских поселениях с развитой промышленностью состояние ок-ружающей среды часто обуславливает создание отдельных комитетов по охране окружаю-щей среды в структуре городской администрации. Для населения сельских муниципаль-ных образований более актуальны вопросы, связанные с ведением сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйствен-ных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, в связи с чем, отдельных экологических служб не создается.
Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образований, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских поселений.
В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии при-мерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положе-нию и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий.
Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культу-рой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправ-ления и иными обстоятельствами, не имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.
В связи с вышеназванными причинами, представляется обоснованным рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, во-первых, на примере городских муниципальных образований со «стабильной» экологической обстановкой, т.е. территорий, вопрос о придании особого правового статуса которым не ставится, и, во-вторых, на примере муниципального образования с экологически неблагоприятной обстановкой (город Череповец).
На территориях с экологической обстановкой, не дающей оснований для придания им особого правового статуса, деятельность органов местного самоуправления может разви-ваться в разном объеме по следующим принципиальным направлениям.
Первым таким направлением природоохранной деятельности подавляющего боль-шинства муниципальных органов власти является обеспечение надлежащего санитарного состояния соответствующих территорий. В числе основных проблем данной сферы стоит проблема обращения с отходами производства и потребления.
Для решения этой задачи органы местного самоуправления, с одной стороны, устанав-ливают нормы накопления бытовых отходов (как жидких, так и твердых) в год на одного человека в границах муниципального образования, а также нормы накопления отходов от объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений. С другой стороны, определяют порядок сбора и удаления бытовых отходов с территорий жилого фонда. С третьей стороны, представительные (как правило) органы местного самоуправления утверждают соответствующие тарифы по вывозу бытовых отходов.
Указанные акты принимаются в целях обеспечения необходимого санитарно-эпидемиологического состояния городских территорий и упорядочения расчетов по оплате услуг за вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов с организациями и предприятиями, исходя из реальных объемов их образования. Непосредственные работы по вывозу бытовых отходов осуществляет специализированное муниципальное предприятие.
Кроме бытовых отходов, в сфере внимания органов местного самоуправления зачастую оказываются и иные виды отходов, обращение с которыми наиболее актуально на территории соответствующего муниципального образования. Например, в городе Калининграде особую остроту имеет две нетрадиционные для большинства органов местного самоуправления проблемы: обращения с ртутьсодержащими отходами и недопущение незаконного ввоза в город отходов с приходящих в порт судов.
Так, в связи с первой проблемой, постановлением мэра города было предписано главам администраций районов города, обязать все предприятия, организации и учреждения, независимо от форм собственности, оборудовать помещения для хранения ртутьсодержащих отходов в соответствии с санитарно-гигиеническими нормами, организовать строгий учет поступления, эксплуатации, хранения и сдачи после отработки в утилизацию люминесцентных ламп, не допускать их бой, демонтаж, выброс в производственный и бытовой мусор и вывоз на свалки, а также осуществлять ряд иных обязанностей.
На территории большинства муниципальных образований, органы местного само-управления ограничиваются решением конкретных проблем в сфере обращения с отходами. Такой путь может быть определен как экстенсивный, и, на наш взгляд, не позволяет в пер-спективе решить данную экологическую проблему.
Намного больший интерес представляет опыт интенсивного решения проблемы. Авто-рами такого опыта являются органы местного самоуправления крупных городских поселе-ний, где проблема размещения и переработки отходов является наиболее актуальной. Так, ежегодно в Волгограде образуется до 2,0 млн. тонн отходов производства и потребления. Основная их часть - 93% складируется на 5 полигонах твердых бытовых отходов и 9 про-мышленных полигонах, эксплуатация и содержание которых не отвечают требованиям при-родоохранного законодательства. Полигоны исчерпали свои мощности и заполнены выше проектных отметок. Отсутствие хорошо организованной системы сбора, переработки, обез-вреживания и захоронения отходов, несовершенство правовых и экономических рычагов для ведения этой системы, а также для создания малоотходных производств, привело к тому, что в настоящее время перерабатывается и вторично используется в производстве только 6% от общего объема образующихся отходов. Особую тревогу вызывает образование стихийных свалок, площадь которых составила в 1997 г. около 400,0 тыс. кв. км. В целом, номенклатура отходов в Волгограде насчитывает более 300 наименований.
Учитывая сложившуюся ситуацию с образованием и переработкой отходов, органы власти г. Волгограда (и не только его) осознали необходимость модернизации системы управления отходами города с максимальным учетом местной специфики и использованием промышленного потенциала города, направленной на последовательное уменьшение объе-мов отходов города, подлежащих захоронению.
С целью создания работоспособной экологически и экономически обоснованной сис-темы сбора и удаления отходов, а также осуществления научно-обоснованной природо-охранной политики в области управления, администрация города Волгограда совместно с городским советом народных депутатов утвердили концептуальные предложения по совер-шенствованию системы обращения с отходами в Волгограде.
Упомянутые Концептуальные предложения представляют собой комплекс первооче-редных и долгосрочных мероприятий, направленных на последовательное уменьшение объ-емов отходов города, подлежащих захоронению, и структурно состоят из следующих разде-лов.
Во-первых, проведение организационных мероприятий - создание единой системы учета образования, использования и размещения отходов; формирование городского реестра отходов; разработка ведомственных проектов размещения лимитов отходов.
Во-вторых, разработка и принятие ряда подзаконных актов, нормативных и методиче-ских документов, регулирующих отношения в сфере обращения с отходами, способствую-щих улучшению экологической и санитарной обстановки в Волгограде, поступлению в ме-стные бюджеты дополнительных финансовых средств и т.д.
В-третьих, повышение уровня информированности и уровня экологического образова-ния населения. В-четвертых, модернизация существующей системы сбора и транспортиров-ки отходов. В-пятых, формирование рынка вторичного сырья для дальнейшей переработки отходов с использованием потенциала промышленных предприятий города. В-шестых, орга-низация системы сбора и переработки бытовых и промышленных отходов различных клас-сов опасности и установление перспектив дальнейшего использования действующих поли-гонов.
Однако вывоз и размещение отходов за пределами городского поселения на специаль-ных полигонах, либо размещение отходов на окраинах не решает как таковую проблему об-ращения с отходами. Под свалки бытовых отходов, как уже упоминалось на примере г. Вол-гограда, заняты колоссальные площади земель, которые, таким образом, выводятся из сель-скохозяйственного или иного производственного использования, попадая в градостроитель-ную территориальную зону специального назначения и консервируясь в таком состоянии для потомков. Одним из решений данной проблемы является постройка заводов по перера-ботке таких отходов по экологически безопасной технологии.
Такая попытка предпринята в городе Казани. Примечательно, что на уровне крупных городских поселений (в том числе в Казани) в Республике Татарстан действуют не органы местного самоуправления, а органы государственного управления. Между тем эти органы решают те же вопросы, которые в других городах решаются органами местного самоуправ-ления, и, следовательно, имеющийся опыт городских властей Казани подлежит самому вни-мательному рассмотрению с целью возможного внедрения. Суть этого опыта состоит в том, что администрация города Казани в конце 1999 г. утвердила Протокол о намерениях с кор-порацией «International Technology Center, Inc» (США) о строительстве в г. Казани современ-ного высокотехнологичного экологического предприятия для переработки твердых промышленных и бытовых отходов (далее ТПБО) в тепловую и электрическую энергию, а также в строительные материалы для города Казани по лизинговой схеме.
Основой предприятия является электростанция «Отходы - в Энергию», вырабатываю-щая 40 МВт электроэнергии, используя ТПБО или биомассу в качестве топлива. Электро-станция способна перерабатывать практически любой тип топлива. При этом стороны в протоколе о намерениях утверждали, что воздействие на окружающую среду в ходе данной деятельности будет минимальным.
Представляется, что разработка таких планов и программ, наряду с финансированием и построением экологически безопасных предприятий по переработке отходов, и являются приоритетными в совершенствовании деятельности органов местного самоуправления в об-ласти охраны окружающей среды.
Вторым направлением реализации природоохранных полномочий органов местного самоуправления является участие в формировании и функционировании экономического механизма охраны окружающей среды, предусмотренного федеральными законами и за-конами субъектов Российской Федерации. Участвовать в этой деятельности они могут, на наш взгляд, двумя путями. С одной стороны, осуществляя отдельные государственные зада-чи и функции, которыми они были наделены в соответствии с предусмотренной федераль-ными законами процедурой. С другой стороны, органы местного самоуправления могут соз-давать дополнительные экономические гарантии реализации экологических прав граждан.
Структура экономического механизма охраны окружающей среды предусмотрена Фе-деральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» . В части интере-сующей нас деятельности органов местного самоуправления по участию в реализации меро-приятий в рамках экономического механизма охраны окружающей среды следует выделить следующие основные моменты.
Во-первых, муниципальные органы власти посредством принятия нормативных правовых актов могут освобождать определенные категории налогоплательщиков от платы за загрязнение окружающей среды, в том числе сверхнормативного выброса (сброса).
В числе таковых в решениях органов местного самоуправления упоминаются предпри-ятия, учреждения, организации и подразделения жилищно-коммунального хозяйства; обра-зования; культуры; физической культуры и спорта; социальной защиты; управления внут-ренних дел; здравоохранения; территориальные органы по охране окружающей среды.
При анализе данной группы нормативных правовых актов муниципальных органов остается неясным ряд вопросов, имеющих принципиальное значение в рамках рассматривае-мой темы. Так, не вполне понятно, какие «предприятия» могут оказывать образовательные услуги, и по этой причине освобождаться от взимания платы за загрязнение (г. Волжский). Кроме того, не ясно, какие именно виды вредного воздействия (тем более сверхнормативно-го) на окружающую среду могут оказывать образовательные учреждения или управление внутренних дел (г. Астрахань). На эти вопросы соответствующие акты органов местного самоуправления ответов не содержат.
Во-вторых, муниципальные органы власти могут выделять средства из местного бюд-жета на проведение гражданами и юридическими лицами природоохранных мероприятий. Например, администрация Волгограда предоставила ссуду из городского бюджета фирме по защите природы «Экотор» в сумме 400 тыс. рублей на 3 месяца для оплаты расходов по из-готовлению очистной установки и участия в международной выставке новейших природо-охранных и ресурсосберегающих технологий и разработок «Человек, город и окружающая среда» .
В-третьих, органы местного самоуправления устанавливают размер платы за загрязне-ние окружающей среды города (выбросы, сбросы вредных веществ) и порядок приема за-грязняющих веществ в городскую канализацию и водные объекты. При этом решением муниципальных органов могут создаваться комиссии по рассмотрению материалов по взи-манию платежей за загрязнение окружающей среды.
В-четвертых, органы местного самоуправления регулируют порядок оказания платных услуг природоохранного назначения городским органом по охране окружающей среды.
В-пятых, муниципальные органы выполняют обязанность по финансированию приро-доохранных мероприятий на территории соответствующего муниципального образования. Согласно ст. 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ , исключительно из местных бюджетов финансируются следующие виды расходов: благоуст-ройство и озеленение территории муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (кроме радиоактивных); охрана окружающей среды на тер-ритории муниципального образования.
Финансирование указанных природоохранных мероприятий может осуществляться из нескольких источников. С одной стороны, ст. 18 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» устанавливает, что в 2002 году суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде (если природ-ный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании), и средства от реали-зации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции, кроме сумм конфискаций и компенсаций, взыскиваемых за нарушения на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, перечисляются в местные бюджеты для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей природной среде. Ранее указанные средства поступали в экологические фонды и распределялись в следующем порядке: 60 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения; 30 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного значения; 10 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.
С другой стороны, органы местного самоуправления вправе принимать муниципаль-ные программы по охране окружающей среды с указанием перечня конкретных мероприя-тий, финансируемых из местных бюджетов. При этом, выделяемые на эти цели средства мо-гут превышать поступления, предусмотренные вышеназванным федеральным законом.
С третьей стороны, финансирование природоохранных мероприятий может осущест-вляться за счет средств муниципальных экологических фондов. По ранее действовавшему законодательству, существовала единая система внебюджетных государственных экологиче-ских фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды. Первоначально в федеральный бюджет (с сохранением целевой направленности) были консолидированы средства федерального экологического фонда, впоследствии аналогичным образом поступили субъекты Российской Федерации в части консолидации средств региональных экологических фондов.
С 2001 г. федеральный экологический фонд прекратил свое существование . С 2002 г. прекратили свое существование ряд региональных экологических фондов, например, в Вол-гоградской области . Одной из причин ликвидации этой системы являлись массовые зло-употребления в их работе, на которые неоднократно обращала внимание прокуратура .
Однако прекращение деятельности федеральных (и большинства региональных) эколо-гических фондов не повлекло за собой автоматического прекращения деятельности муници-пальных экологических фондов. В то же время, ликвидация двух верхних уровней некогда единой системы экологических фондов, являвшихся элементом экономического механизма охраны окружающей среды, выявило проблему формирования доходной части муниципальных (местных) экологических фондов. Наконец, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. не предусматривает существования муниципальных внебюджетных фондов. В целом, проблема функционирования муниципальных экологических фондов требует отдельного исследования.
Третьим принципиальным направлением реализации экологических полномочий муниципальных органов власти является разработка собственных природоохранных про-грамм, в которых могут предусматриваться перечни проводимых мероприятий, а также объ-емы и источники их финансирования из местного бюджета. Перечень таких мероприятий обусловлен спецификой экологической ситуации конкретного муниципального образования - географическим расположением территории, особенностью промышленного развития, состоянием питьевого водоснабжения, а также рядом иных факторов.
Так, в г. Красноярске сложились уникальные природные и климатические особенности, вызванные условиями рельефа и термической неоднородностью местности, в связи с чем, данная территория отнесена к зоне высокого потенциала загрязнения атмосферы. Котловинный характер местности, резко-континентальный климат, высокая повторяемость туманов и парение над р. Енисеем приводят к аккумуляции вредных примесей над основной территорией города. При низких температурах формируется бризовая циркуляция воздуха, обусловленная эффектом «острова тепла», втягивающая загрязненный воздух в жилые районы. Указанная совокупность природно-климатических факторов, масштаб и структура техногенного воздействия на городскую среду, планировочная ситуация, характеризующаяся внутриквартальным расположением промышленных объектов, определяют высокие и экстремальные уровни загрязнения атмосферы г. Красноярска для большей части зимнего периода. Эти и другие особенности повлияли на содержание соответствующей программы по оздоровлению территории данного муниципального образования .
Несколько иная экологическая ситуация сложилась в Казани. Большая насыщенность предприятиями химической, нефтехимической, машиностроительной отраслей, военно-промышленного комплекса, географическое расположение значительной части селитебной территории в зоне подтопления Куйбышевского водохранилища определяют свои, характер-ные только для г. Казани экологические проблемы. Город, расположенный на берегу реки Волги, на сегодня не имеет достаточно надежного источника питьевого водоснабжения. Ряд крупных аварий, произошедших в 1996 году (Ульяновск, Башкирия), наличие потенциально опасных объектов на территории республики и соседних областей, расположенных выше по течению р. Волги, создают в городе напряжение в обеспечении экологически чистой водой. Актуальна проблема загрязнения атмосферного воздуха выбросами автотранспорта, доля ко-торых в общей массе достигла 70%. На единственной в городе Самосыровской свалке, весь-ма ограниченной по площади (21 га вместо 180 га), ежегодно складируется от 1,5 до 2 млн. куб. м. отходов. Данная проблема обостряется с каждым годом в связи с перегрузкой и уменьшением рабочей площади свалки. Казань в течение 20 лет не может решить вопрос вы-деления нового земельного участка под строительство полигона отходов в пригородных районах из-за отказа органов местного самоуправления. Указанные особенности обусловили уникальность перечня мероприятий по оздоровлению окружающей среды данного городско-го поселения.
Четвертым основным направлением природоохранной деятельности органов ме-стного самоуправления является осуществление мероприятий, направленных на охрану от-дельных природных объектов. Наиболее ярко данная деятельность проявляется в отноше-нии атмосферного воздуха, вод и зеленых насаждений городских поселений. Учитывая, что в указанных сферах полномочия муниципальных органов власти минимальны, соответст-вующие решения могут достигаться как за счет установления противозаконных требований, нарушающих положения федеральных законов, так и за счет проведения городскими властя-ми перечня иных мероприятий.
Так, в Астрахани сложилась крайне неблагоприятная ситуация в части охраны атмо-сферного воздуха. В связи с этим, решением городского Совета был намечен следующий пе-речень мероприятий. Во-первых, проведение работ по замене топлива для автопарка города. В качестве альтернативы бензину должен рассматриваться, в первую очередь, природный газ. Вместе с этим, городские власти намерены запретить реализацию на территории города этилированного бензина - экологически опасного топлива, что позволит устранить проблемы его использования, а также оснастить АЗС герметичными клапанами, что позволит решить проблему выбросов паров бензина при заправке из баков автомобилей на АЭС в атмосферу. Для решения вопросов планируется внести предложения по дополнению нормативно-правовой базы на уровне Астраханской области и Российской Федерации.
Во-вторых, данная программа действий предусматривает регулирование потока прохо-дящего автотранспорта через город Астрахань путем строительства объездной дороги и ор-ганизацию стоянок для транзитного транспорта, что позволит исключить выбросы загряз-няющих веществ от иногороднего транспорта и частично снизить выбросы регионального транспорта. Кроме того, выполнение этих мероприятий позволит снизить уровень звукового дискомфорта селитебной территории города. В-третьих, в число предлагаемых мероприятий входит организация безостановочного движения транспорта путем сооружения транспорт-ных развязок в разных уровнях общегородских магистральных улиц, строительство подзем-ных переходов при пересечении основных пешеходных и транспортных путей позволит увеличить пропускную способность проезжей части улиц и снизить уровень шума и загрязнения атмосферного воздуха. Наконец, планируется создание вдоль магистралей с напряженным автотранспортным движением зеленых зон, что позволит частично нейтрализовать выброс вредных веществ и снизить шумовой эффект.
На территории других муниципальных образований специфика экологических проблем обусловила иные подходы к составлению перечня мероприятий по охране атмосферного воздуха. Так, актами органов местного самоуправления города Волгограда предусмотрено, во-первых, по результатам технических испытаний осуществить поэтапную установку каталитических конвекторов на муниципальный транспорт. Во-вторых, утвержден экспертный совет по рассмотрению проектов по снижению вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду и внедрению технических средств для снижения токсичности отработавших газов автомобильных двигателей. В-третьих, принято решение об организации передвижных и стационарных экологических постов. Сотрудники таких экологических постов одновременно являлись внештатными инспекторам Госкомэкологии Волгограда. Им были предоставлены широкие права – проверять автомобильный транспорт на содержание вредных веществ в отработавших газах специальными приборами; проверять автотранспорт на соответствие требованиям санитарно-гигиенических правил; составлять на виновных лиц протокол о нарушении природоохранного законодательства; направлять автомобили с превышением норм токсичности (дымности) на пункты регулировки. Полученные штрафы направлялись в городской экологический фонд.
На наш взгляд, принимая решение о создании названных экологических постов, органы местного самоуправления г. Волгограда вышли за пределы предоставленных им Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий, например, в части присвоения полномочий государственных инспекторов. Такая деятельность противоречит Федеральному закону от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» и Федеральному закону от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». В связи с этим, органы местного самоуправления города Волгограда должны отметить свой нормативный правовой акт.
Проблемы охраны атмосферного воздуха в ряде муниципальных образований органы местного самоуправления попытались решить путем проведения экологических экспери-ментов в целях снижения выброса вредных веществ в атмосферу на основании результатов аналогичных экспериментов, проведенных в городах Москва, Олекминск, Самара, Тула, Ганновер (ФРГ).
d4b7e84b482be7b176918e134e69862a.js" type="text/javascript">abe181c8a06a040c6a29f399729b2929.js" type="text/javascript">d4879f049c965e059e43407022e056f3.js" type="text/javascript">2be6c57825f598e4cae542e0c6ca49c6.js" type="text/javascript">3e2d336f40b201f100a4f42362f8ce22.js" type="text/javascript">c29334ea2a8bf002f7971db6578bc3f8.js" type="text/javascript">0bb253f6a73bfb7bc640a54ff70257c8.js" type="text/javascript">edb48ddf122e83161eaf7e2494c5d229.js" type="text/javascript">e955b13777ba62da320a8879dd75eae7.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.