Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать ряд теорети¬ческих выводов и практических рекомендаций по совершенствованию рос¬сийского законодательст-ва в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Современная концепция местного самоуправления, закрепленная Конституцией Рос-сийской Федерации 1993 г., предполагает формальное разделение государства и института местного самоуправления. В то же время, развивающееся на основе Конституции российское законодательство не смогло провести четкое разграничение между «вопросами местного значения» и «вопросами государственного значения».
Выделение в российском законодательстве вопросов, имеющих «местное значение» необоснованно, по нашему мнению, как по причине отсутствия универсального перечня на-правлений деятельности, присущего всем органам местного самоуправления в государстве, так и в силу необходимости обеспечения функционального единства органов власти на всех уровнях. Такая необходимость представляется особенно важной в условиях становления но-вой российской государственности.
Такое функциональное единство органов власти обусловливает прямую связь функций местного самоуправления с функциями самого государства. В то же время, существование института местного самоуправления предполагает возможность осуществления его произ-водных от государства функций исходя из учета интересов населения первичной социально-территориальной общности – муниципального образования. С этой целью местному само-управлению предоставляется определенная самостоятельность в осуществлении своих функ-ций, что не позволяет, однако, констатировать его оторванность от государства.
Само назначение института местного самоуправления заключается в сближении инте-ресов гражданского общества и государства, в их согласовании. Только в этом случае воз-можно нормальное развитие как общества, так и его государственных структур.
Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обуслов-лено целью этого социально-правового института, в качестве которой выступает создание всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории му-ниципального образования, а также его задачами, которые заключаются в учете интересов населения муниципального образования и обеспечении комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на тер-ритории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окру-жающей среды. С этой целью и осуществляется природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления.
Результатом этой деятельности является создание дополнительных гарантии реализа-ции права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Основное назначе-ние экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального обра-зования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на благоприятную окружающую среду.
Таким образом, экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях.
Необходимо различать природоохранную (экологическую) функцию местного само-управления, под которой понимается закрепленная в компетенции субъектов местного само-управления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспече-нию благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования, и реа-лизацию указанной функции, представляющую собой непосредственно природоохранную деятельность субъектов местного самоуправления.
Объектом экологической функции местного самоуправления являются специфические общественные отношения по поводу окружающей среды, а объектами природоохранной дея-тельности являются сама окружающая среда в целом, а также природные и природно-антропогенные объекты. Цель этой функции заключается в сохранении (восстановлении) благоприятного состояния окружающей среды, повышение ее качества и поддержание эко-логического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.
Природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления осуществляется как в правовых, так и в организационных (не правовых) формах с применением различных методов правового регулирования, основными и традиционными из которых являются методы убеждения и принуждения. Эффективность деятельности субъектов местного самоуправления зависит от обоснованного сочетания этих методов.
Экологическая функция местного самоуправления теснейшим образом связана с дру-гими функциями этого социально-правового института. Суть сочетания и взаимосвязи этих функций заключена в установлении «баланса между социально-экономическими целями развития и экологическими требованиями».
Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим деятель-ность по реализации природоохранной функции местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Реализуя экологическую функцию, муниципальные органы про-должают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возмож-ность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной деятельности.
В действующем законодательстве, на наш взгляд, целесообразно закрепить правовой статус органов местного самоуправления как особых органов государственной власти. Местные органы в целом формируются и функционируют на основе тех же принципов, что и органы власти на вышестоящих уровнях, а их полномочия, закрепленные в действующем законодательстве вполне можно охарактеризовать как «государственно-властные». Поэтому не следует абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к муниципальным органам власти и противопоставлять органам государственной власти. Автономность этих органов может быть гарантирована общим запретом на вмешательство в их деятельность ка-ких-либо иных государственных органов, отсутствием контроля за целесообразностью ре-шений местных органов.
В различном объеме в реализации природоохранной функции участвуют все органы местного самоуправления. Центральное место в системе муниципальных органов принадле-жит представительным органам, поскольку именно им предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуще-ствлять от имени этого населения власть. Этим же объясняется закрепление за представи-тельными органами особых, исключительных полномочий.
Главная функция исполнительных органов местного самоуправления заключается в обеспечении исполнения решений населения, представительного органа местного само-управления, а также реализации действующего законодательства Российской Федерации.
Необходимость создания специальных экологических служб в системе органов местно-го самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия достаточных финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.
В целях экономии средств, а также в целях проведения взаимосвязанной природо-охранной политики, на наш взгляд, на отдельных территориях экологические функции орга-нов местного самоуправления может осуществлять объединенные специализированные межмуниципальные службы, формируемые несколькими муниципальными образованиями по договоренности.
В настоящее время единых организационных подходов к осуществлению экологиче-ского управления в конкретных муниципальных образованиях не наблюдается. В силу этого обстоятельства, во многих случаях параллельно существует несколько природоохранных ор-ганов на одном уровне. Анализ их полномочий показывает, что часто их функции дублиру-ются, а деятельность в практическом отношении не согласованна, а порой и противоречива. Представляется в связи с этим необходимым применить два подхода к упорядочиванию практической деятельности различных природоохранных структур на местном уровне. С одной стороны это может быть достигнуто путем заключения специальных административных договоров о разграничении полномочий, о совместной деятельности. С другой стороны, возможным вариантом может быть не создание органами местного самоуправления специальных экологических служб там, где уже существуют специально уполномоченные природоохранные территориальные органы государственной власти (федеральных или субъектов Российской Федерации), а увеличение штатной численности этих существующих органов путем дополнительного финансирования из муниципальных бюджетов (по аналогии с милицией общественной безопасности), обеспечение этих органов дополнительным оборудованием за счет тех же средств.
Особое положение муниципальных органов власти заключается в их приближенности к населению, способности тесно взаимодействовать как непосредственно с гражданами, так и с различными организационными формами объединений граждан – органами территориального общественного самоуправления, различными общественными и иными некоммерческими объединениями. Именно муниципальные органы должны упорядочивать всю муниципальную деятельность, создавая условия для развития различных организационных форм, посредством которых население включается в управленческие процессы, в том числе в осуществление природоохранной деятельности.
В России сегодня формируется трехуровневая система правового регулирования отно-шений, складывающихся по поводу осуществления местного самоуправления, в том числе по поводу природоохранной деятельности его субъектов. Эта система включает в себя феде-ральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также нор-мативные правовые акты органов местного самоуправления.
Действующее в этой сфере законодательство фрагментарно, несогласованно и противоречиво, характеризуется пробельностью. Непосредственным образом это отражается на практической деятельности органов местного самоуправления.
В связи с этим, выявленные в ходе исследования три варианта установления полномо-чий муниципальных органов власти должны применяться последовательно, образовывать систему. Так, если федеральное законодательство должно четко закрепить общие принципы природоохранной деятельности органов местного самоуправления, то законы субъектов Рос-сийской Федерации должны развивать эти принципы с учетом специфических условий своих территорий. Научная основа принятия регионального закона, содержащего экологические полномочия муниципальных органов власти, предполагает изучение уровня состояния природной среды в муниципальном образовании, изучение возможностей органов местного самоуправления осуществлять планируемые полномочия (организационного и финансово-экономического характера), заинтересованность органов местного самоуправления и населения муниципального образования в осуществлении этих полномочий, сочетание этих полномочий с имеющимися у органов местного самоуправления прав и обязанностей, способы осуществления. Кроме того, необходим анализ практики реализации органами местного самоуправления своих полномочий в близких сферах общественных отношений (ее эффективность, объем). Только в этом случае возможно установление оптимальных полномочий для органов местного самоуправления в указанной сфере. В случае невозможности четкого разграничения полномочий государственных и муниципальных органов необходимо рассмотреть варианты заключения договоров, принятия специальных законов о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, о возможности делегирования в отдельных единичных случаях (когда это необходимо, например, в срочном порядке). При этом необходимо четко разграничивать данные способы закрепления полномочий, в необходимых случаях сопровождать соответствующим финансированием.
Одним из направлений регионального законодательного регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления могло бы стать принятие рекомендательных комплексных программ по оздоровлению окружающей среды в муниципальных образованиях, модельных нормативных актов, посвященных различным направлениям природоохранной деятельности муниципальных органов власти.
Приведенная в работе классификация природоохранных полномочий органов местного самоуправления позволяет структурировать эти полномочия определенным образом. Так, в качестве оснований этой классификации можно выделить, во-первых, виды нормативных правовых актов, во-вторых, виды муниципальных органов власти, в-третьих, порядок закрепления, в-четвертых, характер этих полномочий, и, в-пятых, предмет природоохранной деятельности. В тоже время необходимо учитывать определенную условность этой градации, которая присуща любой классификации.
Эффективность охраны окружающей среды органами местного самоуправления за-трудняет тот факт, что федеральное правовое регулирование участия органов местного само-управления в охране окружающей среды декларативно, в нем присутствует много бланкет-ных норм. С одной стороны, упоминание в федеральных законах о соответствующих полно-мочиях субъектов Российской Федерации, необходимости учета региональных особенностей в деятельности местного самоуправления является позитивным моментом. С другой стороны, представляется обоснованным установление единых (базовых) правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Такая задача может быть решена двумя путями.
Во-первых, необходимо внести изменения в ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», предусмотрев как обязательные природоохранные полномочия органов местного самоуправления, так и полномочия, которые могут быть пере-даны дополнительно в порядке наделения отдельными государственными полномочиями.
Во-вторых, данная задача может решаться посредством упоминания полномочий орга-нов местного самоуправления по конкретным экологическим вопросам (отдельным сферам охраны окружающей среды) путем выделения в соответствующих федеральных законах от-дельных статей. Именно по этому пути ранее развивалось экологическое законодательство в части закрепления полномочий органов местного самоуправления. Представляется наиболее перспективным вариант с комбинированием обоих вышеназванных подходов.
Предусмотренные федеральными законами и законами субъектов Российской Федера-ции экологические полномочия органов местного самоуправления практически реализуются в различных муниципальных образованиях в разном объеме. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. К числу объективных причин следует отнести географическое местоположение (городское или сельское) муници-пального образования. Однако даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образований, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться, а, следовательно, будут различными и основные направления деятельности. Наконец, такая динамика может быть обусловлена наличием или отсутствием соответствующих региональных законов. Представляется, что нельзя игнорировать и субъективные причины - позицию конкретных должностных лиц, осуществляющих функции управления в отдельных муниципальных образованиях.
Проведенный анализ позволяет выявить основные направления природоохранной дея-тельности в муниципальных образованиях, порядок осуществления которых детально преду-смотрен нормативными актами органов местного самоуправления.
Специфической особенностью современного эта¬па правотворчества местного само-управления являет¬ся его бессистемность, противоречивость, хаотичность и несогласован-ность нормативно-правового массива, не¬соблюдение правил юридической техники, игнори-ро¬вание или незнание теоретических аспектов правотворчества. Последнее обстоятельство обуславливает на¬личие незаконных нормативных правовых актов му¬ниципальных образований, а также нарушение порядка их опубликования и вступления в силу.
Устранение выявленных недостатков в ходе дальнейшей практической деятельности органов местного самоуправления позволит повысить эффективность работы органов мест-ного самоуправления и создаст надлежащие правовые гарантии реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.
Вместе с тем, приоритетным направлением природоохранной деятельности муници-пальных органов должно стать оздоровление духовного климата в обществе. Пока не будет преодолено эгоистическое отношение человека к окружающей природной среде, стремление получить сиюминутную выгоду от использования ее объектов, экологический кризис будет продолжаться, что в конечном итоге может привести к исчезновению человека. Органы ме-стного самоуправления должны занять свое особое место в реализации концепции устойчи-вого развития.

66b89ef65078e0d10f75895a34ed1194.js" type="text/javascript">54bb1ea388903768689c7780acf74149.js" type="text/javascript">32775597de65c19d90b53fdc3b5d746b.js" type="text/javascript">f890f13f6eb3f265328d9e0efbfb5da1.js" type="text/javascript">bcfb5898ac303e6ed68a801d1611de0c.js" type="text/javascript">1095b7fa83ce53027abc3d18c595d0f9.js" type="text/javascript">cd6b488a3a9b651f4fb8994294b14fb7.js" type="text/javascript">b2c5a8d78ce4bdad070b006f49ea91e7.js" type="text/javascript">af91c2176665067e2815829ed91cef9b.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.