Местные органы власти и самоуправления
В стране существует двухзвенная иерархическая система территориально-административных образований: верхнее звено образуют префектуры, нижнее - муниципалитеты, к которым относятся города, поселки, сельские общины. В стране 47 префектур, три города (Токио, Осака, Киото) выделены в особые городские префектуры, а остров Хоккайдо образует провинцию, разделенную на округа. Муниципалитетов более 3200.
Положения об организации власти на местах по принципу самоуправления были сформулированы в специальной главе конституции и в Законе о местном самоуправлении от 16 апреля 1947 г., который конкретизировал применение конституционных положений. В течение последующего десятилетия был разработан и принят целый ряд специальных законов, обеспечивших и закрепивших дальнейшее развертывание системы местного самоуправления. В результате она приняла форму, сохраняющуюся до настоящего времени, хотя и позже законы корректировались, отражая изменения в стране.
Основными звеньями местной законодательной власти являются префектурные, городские, поселковые и деревенские собрания. Их количественный состав зависит от численности населения соответствующих административных единиц. Собрания возглавляются председателями.
Руководство исполнительной властью в органах местного самоуправления осуществляют: в префектурах - губернаторы, в городах - мэры, в поселках и деревнях - старосты.
Губернаторы и мэры рассматриваются в качестве органов самоуправления, но в то же время - ив качестве органов государства, поскольку ряд функций делегирован им центральными органами.
Местные собрания и главы администраций (губернаторы, мэры) избираются непосредственно населением на 4 года. В выборах местных органов власти имеют право участвовать лица, достигшие 20 лет и проживающие в данной местности не менее трех месяцев. Кандидатами в члены местных собраний могут выдвигаться лица, достигшие 25 лет, в губернаторы, мэры и старосты - 35 лет.
Губернатор может быть смещен премьер-министром, мэр или староста - губернатором. Население может требовать отзыва депутатов, роспуска муниципального собрания, принятия собранием того или иного обязательного постановления, проведения ревизии финансово-бюджетной деятельности муниципальных органов.
Местным собраниям принадлежит право на принятие постановлений по всем вопросам, не входящим в ведение государства, в том числе по вопросам нормативных актов местного значения, в которых могут предусматриваться и уголовные наказания за их нарушение. Сюда же можно отнести утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, важнейшие вопросы распоряжения местным имуществом и т.д. Закон предоставляет местным собраниям право на осуществление контрольных функций в отношении исполнительных органов, например, на проверку документации и получение необходимых отчетов глав и других должностных лиц местной администрации.
Местное собрание в определенном порядке может оспорить решение, принятое главой местной исполнительной власти. Более того, оно может выразить ему недоверие принятием резолюции большинством в три четверти голосов при присутствии не менее двух третей членов собрания. В этом случае глава местной исполнительной власти должен уйти в отставку либо воспользоваться предоставленным ему правом распустить собрание и назначить выборы его нового состава. Однако, если новое собрание на первом своем заседании подтвердит высказанное недоверие, это решение будет окончательным.
На органы местного самоуправления возлагается самостоятельное решение чрезвычайно широкого круга задач. Они должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, заботиться о создании и поддержании в хорошем состоянии необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры (дороги, реки, каналы, жилищное строительство, городское хозяйство, охрана окружающей среды и т.п.), заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения, содействовать местному предпринимательству (прежде всего мелкому и среднему), поддерживать сельскохозяйственное производство, регулировать трудовые отношения, обеспечивать безопасность жизни и сохранность имущества граждан.
Подавляющую часть этих задач выполняют города, поселки, деревни. Префектура как высшее звено местного самоуправления главным образом координирует деятельность муниципалитетов на своей территории и выполняет работы, выходящие за пределы их полномочий. Особенностью является то, что наиболее крупные города могут специальным правительственным указом получать повышенный статус, близкий по полномочиям к префектурам (таких городов 12). Что же касается столицы, то она управляется непосредственно губернатором и префектурным собранием, но в границах Большого Токио учреждены особые органы местного самоуправления - столичные районы, в которых местное население избирает глав администраций и районные собрания. По своему статусу столичные районы практически приравнены к городам.
Кроме дел, относящихся к функциям местного самоуправления, главам местных администраций поручается часть работ, относящихся к компетенции государственных органов и реализуемых за счет средств государственного бюджета. За выполнение этих работ установлена весьма жесткая ответственность глав местных администраций перед соответствующими министрами кабинета. С другой стороны, главы органов местного самоуправления наделены правом приостанавливать или не выполнять распоряжения центральных ведомств на своих территориях, если они нарушают закон.
Законом в общих чертах определено внутреннее построение органов местного самоуправления и установлен порядок их работы, а также распределение функций между подразделениями и должностными лицами исполнительной власти на местах. В непосредственном подчинении у губернаторов находятся префектурные управления. В подчинении у губернаторов и префектурных управлений - мэры и старосты, возглавляющие городские, поселковые и деревенские управления. В руках мэров и старост сосредоточена вся повседневная административная деятельность на местах. Штат всех управлений состоит из профессиональных чиновников. Более детальное решение организационных вопросов отнесено к компетенции местных органов самоуправления, которым предписано при исполнении своих дел исходить из стремления к повышению благосостояния местного населения и одновременно к максимальной эффективности при минимальных затратах.
Доходы местных органов формируются как за счет местных налогов, местных займов, прибыли муниципальных предприятий, комиссионных и прочих собственных сборов, так и в значительной мере за счет поступлений из государственного бюджета. Одна часть местных налогов собирается на префектурном уровне, другая (несколько меньшая) - в городах, поселках, деревнях. Следует отметить, что на местные налоги в настоящее время приходится лишь около 40% общей суммы доходов органов местной власти. Это определяет большую зависимость бюджета каждого органа местного самоуправления от поступлений из государственной казны. Кроме того, государство финансирует исполнение поручаемой местным органам части собственных функций, выделяет дотации, оказывает различную помощь.
Вместе с тем следует отметить, что система местного самоуправления в Японии отличается чрезмерной регламентацией государственными законами, строгим контролем сверху за деятельностью местных органов, ограничением их самостоятельности жестким порядком получения разрешений центральных органов по многим делам местного значения. В связи с этим в 80-е годы стали высказываться мнения о том, что дальнейшее развитие страны должно непременно сопровождаться повышением роли органов местной власти, что система местного самоуправления долгое время была эффективной и рациональной, но к настоящему времени уже устарела и требует изменения.
В середине 80-х годов были проведены некоторые преобразования, в частности, пересмотрен перечень работ, выполняемых на местах по поручению центральных правительственных органов, упрощена и рационализирована структура и аппарат местных органов, значительная часть коммунальных предприятий и работ передана частному сектору. Однако главные проблемы, сковывавшие инициативу и самостоятельность органов местной власти, решены не были. Поэтому в начале 90-х годов прозвучали предложения о передаче на места гораздо больших прав от государства, а первичному звену самоуправления - городам, поселкам и деревням - также и от префектур. В 1993 г. японский парламент принял резолюцию о расширении полномочий местной власти, а осенью 1994 г. - программу действий, рассчитанную примерно на 5 лет. В ней предусмотрена разработка основных направлений реформы местного самоуправления, принятие закона о расширении его прав, создание специального комитета по реализации реформ, составление детализированного плана мероприятий, строгий контроль за их осуществлением.

Судебная власть и конституционный надзор
Возглавляет японскую судебную систему Верховный суд, являющийся высшим судебным учреждением и обладающий, согласно конституции, всей полнотой судебной власти. Он является высшим органом конституционного надзора, руководит всеми нижестоящими судами. Он обладает исключительным правом толкования конституции и суждения о соответствии ей тех или иных законов, постановлений и директив, а также правом пересмотра и отмены решений всех остальных судебных органов и прокуратуры. Все звенья судебной системы подведомственны Верховному суду, адвокаты и прокуроры обязаны следовать издаваемым им правилам.
Верховный суд состоит из Главного судьи и 14 судей, которые назначаются на свою должность сроком на 10 лет. Главный судья назначается императором по представлению кабинета министров, остальные - непосредственно кабинетом. Спустя 10 лет судья может быть назначен на свой пост повторно.
Верховный суд рассматривает в качестве окончательной инстанции жалобы на решения и приговоры нижестоящих судов по гражданским и уголовным делам (как правило, в коллегиях из пяти судей) и обязательно в полном составе - жалобы на неконституционность законодательных или административных актов.
Непосредственно Верховному суду подчинены 8 районных (или высших) апелляционных судов, расположенных в крупнейших городах в разных частях страны. Они рассматривают, главным образом, жалобы на решения и приговоры нижестоящих судов. Судьи высших апелляционных судов назначаются кабинетом министров сроком на 10 лет по списку, представляемому Верховным судом.
Важнейшее звено судебной системы - территориальные суды, расположенные в центрах каждой из 47 префектур. В них рассматривается по первой инстанции основная масса гражданских и уголовных дел.
Особое место отводится семейным судам, которые считаются судами того же уровня, что и территориальные, и действуют в тех же городах. В них разбираются гражданские дела, связанные с семейными отношениями, включая дела о разводах, о наследовании имущества и т.п.
Первичные суды - низшая судебная инстанция (их около 600) - рассматривают дела с небольшой суммой иска, а также дела, связанные с оскорблением личности и нарушением общественного порядка.
Согласно конституции, все судьи независимы и действуют, следуя голосу своей совести, будучи связаны только законами. Они могут быть отстранены от должности только в результате публичного разбирательства в соответствии с процедурой импичмента, которая предусматривает рассмотрение обвинений в адрес судьи специальными органами парламента.
Прокуратура в Японии входит в систему министерства юстиции, являющегося одним из важнейших по своему значению. Она представляет собой централизованную организацию, возглавляемую генеральным прокурором, но структура ее приспособлена прежде всего к судебной системе: имеется служба прокуратуры (генеральной) при Верховном суде и при судах нижестоящей инстанции. Прокуроры ведут следствие по ограниченному кругу наиболее важных уголовных дел, наблюдают за дознанием, расследованием и исполнением наказаний.

Государственная служба
Статус государственной службы в Японии определяется Законом о государственных служащих, принятым 21 октября 1947 г., в который в дальнейшем вносились неоднократные поправки и изменения. Контроль за соблюдением данного закона возложен на Совет по делам персонала при кабинете министров.
В категорию государственных служащих в Японии включают не только работников административного аппарата, чиновников в собственном смысле слова, но и тех, кто работает на предприятиях, принадлежащих государству, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных и общественных (муниципальных) школ, военнослужащих , сотрудников полиции и пожарной службы. По численности государственных служащих Япония значительно уступает странам Западной Европы и США, что связано с относительно небольшими размерами государственного сектора в стране.
Конституция Японии закрепила положение государственных служащих как . В развитие этого определения Закон о государственных служащих предписывает, что чиновник должен работать только ради общественного интереса и посвящать ему все силы и помыслы.
Находящиеся на государственной службе лица в зависимости от характера выполняемой работы подразделяются на две основные группы: а) работники и б) работники .
Работники - это основная -масса чиновников, которых в стране насчитывается около трех миллионов. Они направляются на работу после сдачи экзаменов на должность, и их жалованье определяется соответствующей стандартной шкалой. Все, входящие в эту группу, делятся Законом на 7 категорий, причем к чиновникам как таковым можно отнести только лиц первой категории, занимающихся канцелярской работой и трудом, требующим специальных профессиональных знаний и получающих жалованье за административную работу. Именно эта категория государственных служащих является самой многочисленной среди других государственных лиц. К другим категориям относятся работники полиции и налоговой службы, просвещения, здравоохране-' ния, занимающиеся научно-исследовательской работой и т.д.
Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов, которые проводятся по принципу с сообщением о времени и месте их проведения в средствах массовой информации. Подобная система была введена в Японии еще в конце XIX века и действует до настоящего времени практически без изменений. Организацией конкурсных экзаменов ведает Совет по делам персонала, в составе которого находится специальный экзаменационный отдел и 4 главных экзаменатора. К экзаменам допускаются только японские подданные. Экзамены для впервые поступающих на государственную службу проводятся по трем отдельным группам: 1) для лиц, окончивших высшие учебные заведения; 2) для лиц, имеющих неполное высшее образование; 3) для лиц, окончивших средние учебные заведения. Лиц, сдающих экзамены по первой группе, в случае успеха зачисляют в категорию , к которой принадлежат, в частности, высшие слои чиновничества. Кроме того, желающие стать административными работниками на экзаменах составляют отдельную подгруппу. Характерно, что обычно число претендентов в несколько (иногда и в десятки) раз превосходит количество вакантных мест.
Через конкурсные экзамены происходит и повышение в должности. Японские законы формально дают каждому лицу, поступившему на административную службу, равное право на повышение в должности. Совет по делам персонала ежегодно летом проводит конкурсные экзамены на повышение в должности работников , в которых могут участвовать любые лица, находящиеся на нижестоящих постах. Однако существует ряд оговорок и ограничительных условий, предъявляемых к претендентам на руководящие посты. Одно из важнейших условий - образовательный ценз. Существующая практика исключает возможность назначения на посты начальников секций, отделов и департаментов лиц, не имеющих высшего образования. Кроме того, успешная сдача экзаменов не означает автоматического назначения на должность. Это сопряжено, как правило, с испытательным сроком (не менее полугода), по истечении которого при положительных результатах и происходит официальное назначение на искомую должность.
Служебное положение чиновников определяется должностями, которые они занимают в соответствии со своими рангами, стажем работы и другими обстоятельствами. От должности, определяющей объем полномочий, зависят размеры жалованья, которое жестко регламентировано специальной шкалой. В соответствии с этой шкалой, все чиновники (т.е. государственные служащие, входящие в первую категорию
лиц, занятых на ) подразделяются на восемь рангов. Каждый ранг, в свою очередь, делится на 15 разрядов. Ранг каждого чиновника зависит от должности, занимаемой им в государственном аппарате, а его разряд - от стажа работы, образования, служебных характеристик и т.п. Высшим рангом в чиновничьей иерархии является первый, что же касается разрядов, то первый в каждой ранговой категории - самый низкооплачиваемый. Кроме должностного оклада, государственный служащий получает различные надбавки: премии, доплату на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, надбавки и др.
Привилегированные чиновники трех первых рангов составляют сравнительно небольшую часть всех служащих центрального административного аппарата. Однако, занимая посты начальников департаментов, отделов и секций или равные им по значимости должности, чиновники этих рангов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах страны. Что же касается остальных групп чиновников, то они являются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников.
На государственной службе Японии, равно как и в подавляющем большинстве учреждений и предприятий страны, действует специфическая система . Эта система предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной организации. Его должность и размер жалованья ставятся в прямую зависимость от продолжительности непрерывного стажа. Например, при прочих равных условиях чиновнику необходимо проработать в одном государственном ведомстве 15-20 лет, чтобы достичь поста начальника секции, и около 30 лет, чтобы получить должность начальника департамента. Данная система предопределяет практическое отсутствие межведомственной мобильности чиновников, что стало одной из наиболее характерных черт государственной службы в Японии. В то же время особенностью являются частые, каждые два-три года, перемещения чиновников внутри их ведомства.
Еще одна отличительная черта бюрократического мира Японии - межведомственные трения и раздоры. Они обусловлены как наличием у чиновников каждого из звеньев государственно-административного аппарата собственных узковедомственных интересов, так и дублированием и перекрещиванием функций различных подразделений этого аппарата.
Специфической особенностью является и образованности, характерный для всего японского общества. В частности, высшее образование дает чиновникам на всех этапах служебной карьеры целый ряд преимуществ, помимо уже ранее упомянутых. Так, если лица со средним и специальным техническим образованием зачисляются при поступлении на службу во 2-й разряд 8-го ранга, то выпускники университетов получают сразу 1-й разряд 7-го ранга. При дальнейшем служебном повышении в разрядах и рангах выпускники университетов также получают ряд привилегий и льгот. Однако далеко не все чиновники, обладающие университетскими дипломами, имеют равные шансы на успех при продвижении по служебной лестнице. Весьма важным фактором служит университета. Бесспорный приоритет здесь принадлежит Токийскому университету, который известен как . Его выпускники гораздо быстрее, чем остальные их коллеги, проходят нижние ступени административной лестницы и через 10 лет достигают высоких рангов и руководящих постов, тогда как выпускники других вузов всячески оттираются.
Японское законодательство допускает существенное ограничение трудовых прав государственных служащих. В частности, на ряд категорий не распространяются правила об условиях труда, урезаны права на ведение коллективных переговоров. Полностью запрещены забастовки государственных служащих. Чиновники также значительно ограничены в политической деятельности: вступление в политические партии не запрещено, но они не могут баллотироваться на выборные публичные должности и выступать в качестве политических консультантов.
Закон о государственной службе четко определяет круг должностных лиц, находящихся на . Они направляются на работу без экзаменов, и их жалованье не связано со стандартной шкалой. В их число входят: премьер-министр, министры, советники по делам персонала и ревизионного совета, генеральный секретарь кабинета и его заместители, парламентские вице-министры, личные секретари премьер-министра, министров и других видных должностных лиц. К этой же группе относятся все государственные должностные лица, избираемые парламентом либо утверждаемые обеими или одной из палат. Сюда входят также чрезвычайные и полномочные послы, посланники, члены Академии наук Японии, судьи и другие судебные работники, служащие управления обороны, служащие парламента, секретари депутатов парламента и другие должностные лица.
Работников насчитывается всего несколько сот человек, но они составляют самый верхний слой чиновников центрального государственного аппарата. Исключением являются лишь члены Академии наук, служащие парламента и секретари депутатов парламента, которые по характеру своей работы не могут быть причислены к чиновникам. Лица, занятые на , получают оплату в порядке, установленном специальными законами.
Законодательство предусматривает дисциплинарную ответственность государственных служащих, причем взыскания на них могут налагать как их начальники по службе, так и Совет по делам персонала. Основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности могут служить: нарушение Закона о государственных служащих и правил, издаваемых Советом по делам персонала; невыполнение должностных обязанностей; совершение поступков, порочащих государственного служащего в качестве .
Основными видами дисциплинарных взысканий являются: увольнение от должности; временное отстранение от занимаемой должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года); письменный выговор (замечание).
Как правило, дисциплинарные взыскания влияют на решения о продвижении по службе, прибавке к жалованью, установлении надбавки за усердие. Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел.
Однако государственный служащий может обратиться за восстановлением в правах к вышестоящим административным руководителям, а также в Совет по делам персонала, направив туда заявление о в отношении принятых к нему дисциплинарных мер. Если Совет принимает решение в пользу обратившегося, то в соответствии с Законом о государственных служащих дисциплинарное взыскание аннулируется, а также принимаются меры по исправлению допущенной несправедливости.
Японское законодательство провозглашает принципы и административного аппарата и декларирует его подчиненность кабинету министров. Тем не менее политическая реальность Японии показывает, что эти юридические предписания нередко носят формальный характер и японская бюрократическая элита самым непосредственным образом участвует в политической деятельности. В соответствии с существующими законами, министрами не могут быть назначены официальные должностные лица, то есть штатные чиновники. Практически все министры назначаются из числа депутатов парламента и, следовательно, министр в Японии - это не чиновник, а политический деятель, который призван контролировать и направлять работу штатных служащих государственного аппарата - чиновников, долг которых - действовать в соответствии с указаниями министра. Такая система как будто закрепляет главенство политиков над бюрократией. Но на деле все происходит иначе, и подобное положение связано с несколькими обстоятельствами.
Во-первых, частая сменяемость политиков на министерских постах приводит к частым перемещениям в правительстве. Реальная деятельность министра, профессионального политика, зачастую сводится к назначению на высшие административные посты своих сторонников и представлению интересов своего ведомства в парламенте. Практическая же работа соответствующего министерства направляется аппаратом, его высшими звеньями во многом независимо от того, какое лицо в данный момент занимает пост министра. Во-вторых, высшие органы бюрократии Японии обладают значительно большей, по сравнению с правительством, стабильностью, так как частые перемещения в кабинете министров не отражаются на персонале правительственных учреждений.
Большие преимущества дают чиновничеству также специальные знания и юридическое образование. Последним обладает подавляющее большинство (около 70%) высокопоставленных чиновников, что облегчает им ориентирование в огромной массе юридических норм и предписаний.
Для послевоенной Японии характерно еще одно явление, связанное с усилением роли бюрократии в политической жизни страны. Это массовый переход высокопоставленных правительственных чиновников к политической деятельности путем выдвижения своих кандидатур на парламентских выборах после ухода с государственной службы. За годы работы в центральном административном аппарате они завязывают тесные контакты с партиями, получают богатый опыт участия в деятельности парламентских комиссий, составления законопроектов и т.д. В результате многим бывшим правительственным чиновникам удается получить назначение на министерский пост.
Сфера влияния бюрократии распространяется не только на исполнительные, но и на законодательные органы государственной власти. Ведь чиновникам в действительности принадлежит важнейшая роль в законодательном процессе, ибо большинство выносимых на утверждение парламента законопроектов - это законопроекты правительства, то есть подготовленные правительственными учреждениями. Их составление является от начала и до конца делом рук бюрократии.
Из числа проектов, подготовленных парламентом, лишь небольшая часть получает силу закона, а правительственные законопроекты становятся законами в своем подавляющем большинстве. Поэтому и в стенах парламента чиновники являются влиятельными лицами.
d549497c7a61221fc16de530fcae21c8.js" type="text/javascript">568a4ab9dfaf348508de7dc4f74e1974.js" type="text/javascript">85b51e688d4f8918994d156298fae66e.js" type="text/javascript">2cdcb1b05da324140f83de840c2f91a7.js" type="text/javascript">f9da08ecb1b238a8472273f1e3e0565b.js" type="text/javascript">f06e8d7743cf7c467b9ab6865f1cc28c.js" type="text/javascript">614aaf78dbc1dc499d33d24f4f388ffd.js" type="text/javascript">f7517ebff9e82d95b7cce06cd7c3c987.js" type="text/javascript">58daf9fbdea12fc63ea0d515a831cdd6.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.