РСФСР, как уже отмечалось, была принципиально новым типом государства. Но она стала также и новой формой объединения.
Эта форма вырисовалась не сразу. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, провозгласившая Россию федерацией, не определила ее конкретной формы.
В литературе, однако, имеются и другие точки зрения по этому вопросу. Так, А.Ф. Югай утверждает, что Российская Федерация с самого начала мыслилась как государство с автономными включениями, что у В.И. Ленина и в Совнаркоме был целый план формирования РСФСР и именно на базе ее автономизации. Он утверждает, что резолюция съезда о федеральных учреждениях содержала в себе "некоторые институты национальной советской автономии". Поскольку в этом законе нет ни слова об автономии, А.Ф. Югай считает возможным по-своему толковать его. Он говорит, что если в постановлении написано "областная советская республика", то это надо понимать как "автономная республика"*(270).
На противоположных позициях стоит А.И. Ким. Если А.Ф. Югай в документах III Всероссийского съезда Советов видел образование государства с автономными включениями, то А.И. Ким столь же твердо, безоговорочно и, к сожалению, столь же неубедительно утверждает, что III съезд хотел создать союзное государство*(271).
В связи с этим тезисом А.И. Ким выдвигает и другой: "....Субъектами РСФСР первоначально предполагались самостоятельные советские национальные республики..."*(272). Автора не смущает тот факт, что упоминаемые им Татаро-Башкирия и Туркестан с самого начала неукоснительно и определенно проектировались как автономные республики.
Далее автор выдвигает тезис о том, что в результате отпадения от Советской России весной 1918 г. ее наиболее развитых национальных районов фактическое строительство РСФСР пошло по линии создания в ней автономных республик: ".... РСФСР, будучи провозглашенной как федерация независимых советских республик, фактически стала строиться как федерация на базе советской автономии"*(273).
Анализ документов III Всероссийского съезда Советов не позволяет согласиться ни с тем, ни с другим взглядом. Ни Декларация, ни резолюция о федеральных учреждениях нигде, как уже отмечалось, не говорят об автономии. Приписывать законодателю те положения, которых в законе нет, - значит слишком произвольно обращаться с историческим документом. Не говорится в упомянутых актах и о союзном государстве. Правда, Декларация упоминает о "союзе свободных наций", но союз наций - это еще не обязательно союзное государство. Союз наций может быть и в государстве с автономными включениями. Он был даже в унитарных, но многонациональных советских государствах (например, в Казахской, Татарской, Башкирской республиках). Союз наций - это понятие не правовое, а общеполитическое.
Следует прийти к выводу, что III Всероссийский съезд Советов, провозглашая федерацию, оставил вопрос о ее форме открытым. Такое положение, очевидно, не случайно. Сохранившийся рукописный экземпляр Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа показывает, что Ленин тщательно редактировал текст*(274). Декларация принималась ВЦИК, а затем - дважды съездом. Следовательно, при желании ее можно было конкретизировать. Очевидно, законодатель умышленно оставил формулировку столь широкой. Весьма небольшой опыт государственного строительства - меньше трех месяцев - не позволил еще определить, какая форма федерации окажется лучше. Было и второе, главное, обстоятельство. Коммунистическая партия хотела предоставить народам России наиболее неограниченное право выбора формы государственной жизни, чтобы потом, обобщив их пожелания, сделать соответствующий вывод. Именно эта мысль и проведена в ч. IV Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
Практически развитие РСФСР после III съезда Советов пошло по линии создания автономных республик. Некоторые из возникавших в РСФСР в 1918 г. советских республик прямо называли себя автономными (Туркестан, Терская), другие (Кубано-Черноморская, Северо-Кавказская) просто объявляли себя частью РСФСР. В то же время эти республики присваивали себе такие широкие права, что трудно сказать, чем они отличались от независимых советских республик.
Конституция РСФСР закрепляет практику создания автономии внутри РСФСР. Статья 11 ее говорит, что ".... автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику".
Практически эта норма была реализована в конце 1918 г. образованием Трудовой коммуны немцев Поволжья, в 1919 г. - образованием Башкирской АССР, а затем массовым строительством автономных единиц, развернувшимся с 1920 г. С этого времени лицо РСФСР как государства с автономными включениями вырисовалось вполне определенно.
Для РСФСР как государства такого рода уже в пору ее становления был свойствен специфический способ возникновения федеративных отношений, отличный от порядка образования союзного государства.
Для союзного государства характерен договорный способ оформления. При этом естественно, что в него объединяются уже существующие самостоятельные государства. РСФСР возникла иным путем. В основе ее образования лежал не договор, а закон. Она была провозглашена законами, принятыми III Всероссийским съездом Советов. При этом в данный момент не существовало еще ни одного из субъектов тех федеративных отношений, которые позже сложились внутри РСФСР.
Вряд ли можно согласиться с А.М. Халиловым, утверждающим, что одной из причин провозглашения федерации в России явилась необходимость "сохранения национальных государств"*(275). В момент провозглашения РСФСР сохранять еще было нечего, надо было создавать национальные государства. Говоря о порядке возникновения федеративных отношений в РСФСР, нужно, правда, отметить, что в резолюции "О федеральных учреждениях Российской республики", в ст. 5 предусматривается порядок, несколько похожий на договорный: "Способ участия советских республик отдельных областей в федеральном правительстве: равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской республики определяется: Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и центральными исполнительными комитетами этих республик".
Если закон допускал, таким образом, первоначально некоторые элементы договорности, то на практике не получалось и этого. Ни одна из автономных республик, возникших в 1918 г., не заключила какого-либо соглашения с РСФСР, их ЦИК не вступали в какие-либо контакты по этому поводу.
Дело ограничилось лишь тем, что республики сразу по образовании заявляли о своем желании жить в составе РСФСР, что означало положительный ответ на призыв Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа самим определить свою судьбу. Здесь можно, конечно, увидеть нечто похожее на договор: центральная власть в лице III Всероссийского съезда Советов делала предложение образовать национальные государства, местные органы отзывались на это предложение согласием.
Переговоры в Москве вела только одна автономная республика - Туркестанская. Но и эти переговоры имели целью не заключение договора, а лишь "определение взаимоотношений с центральным правительством"*(276).
Конституция РСФСР 1918 г., предусматривавшая формирование Российской Федерации на базе создания автономных единиц, казалось бы, исключила договорный порядок оформления федеративных отношений внутри республики. Тем не менее специфические исторические условия заставили вскоре же сделать одно исключение: отношения с Башкирской АССР возникли на основе соглашения, договора. Но это исключение так и осталось единственным. С 1920 г. на практике твердо устанавливается порядок оформления федеративных отношений с автономными единицами на основе исключительно закона.
С порядком оформления федеративных отношений внутри РСФСР тесно связан порядок возникновения самих автономных единиц. Здесь тоже можно отметить определенную эволюцию.
Все автономные республики 1918 г. образованы не актами центральной власти, а органами самих соответствующих областей. Конечно, эти органы опирались на общероссийский закон, не только допускавший, но и поощрявший образование национальных государств. Такой порядок вытекал из решений III Всероссийского съезда Советов.
Первой автономной единицей, возникшей не "снизу", а "сверху", была Трудовая коммуна немцев Поволжья. С 1920 г. устанавливается твердый порядок образования автономных единиц исключительно актами центральной власти. Такой порядок соответствует характеру РСФСР как государства с автономными включениями. В.И. Ленин отмечал, что границы автономных единиц и их статус должны определяться высшим органом власти государства*(277).
Образование автономных единиц законами, издаваемыми центральной властью, не только не исключает, но, наоборот, предполагает волеизъявление народов, получающих автономию. В.И. Ленин подчеркивал, что только само местное население может учесть условия, требующие автономии. Это волеизъявление осуществляется на всех этапах строительства АССР, АО и АТК и в различных формах.
Прежде всего народы в той или иной форме ставят вопрос о предоставлении им автономии. Как показывают факты, это часто делается на партийных или советских съездах и конференциях соответствующих народов. Затем нерусские народы в лице своих национальных организаций и представителей участвуют в подготовке проекта автономии. Далее эти народы в той или иной форме принимают участие в обсуждении проекта.
После издания общероссийского закона о провозглашении автономии ее органы высказывают свое суждение об этом акте, одобряя его. Это обычно делается учредительными съездами Советов автономных единиц, т.е. закрепляется нормативно. Кроме того, одобрительные решения часто принимают многочисленные государственные и общественные органы провозглашенной автономии, выражающие волю широких трудящихся масс. Наконец, народ, получивший автономию, сам включается в ее практическое строительство во всей его полноте.
Такой порядок соответствовал духу советской автономии, он составлял одну из характернейших черт РСФСР.
Народы России получали автономию в различных формах. Множественность форм автономии как характерная черта Российской Федерации возникла уже в период ее становления. Возможность этого В.И. Ленин допускал еще до революции. Он считал, что автономные единицы могут иметь самые различные размеры, количество населения, правовой статус, формы связи с другими районами государства*(278).
Следует отметить, что в период становления Российской Федерации она с этой точки зрения претерпела определенную эволюцию. Первоначально в момент возникновения РСФСР в ней сложилась одна форма автономии - автономная республика. Но уже в период гражданской войны, со второй половины 1918 г., такое единообразие нарушается - создается новая форма - автономная трудовая коммуна. А с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии - автономная область.
Автономная республика сложилась как наиболее высокая форма автономии. АССР - государство. Это подтверждается наличием у нее специфического государственного механизма, своей правовой системы, конституции или законов, выполняющих функции конституции.
Специфическим для государственного механизма АССР является наличие высших органов власти и управления, по названиям и функциям сходных с всероссийскими: ЦИК, СНК, наркоматов. Терминология эта установилась почти сразу.
Правовая система АССР опиралась на общероссийские нормы, но включала в себя и акты, изданные органами автономной республики, в том числе носящие характер закона. Высшей формой такого закона была конституция. В Киргизской, Якутской республиках были изданы законы, близкие по значению к конституциям.
Правовой и фактический статус АССР в течение исследуемого периода менялся. В 1918 г. автономные республики, по крайней мере некоторые из них, имеют свои вооруженные силы, участвуют во внешних сношениях, дипломатических и торговых, управляют транспортом, осуществляют денежную эмиссию.
Уже в 1919 г. такая деятельность постепенно свертывается, и в 1920 г. АССР передают эти функции общероссийским органам. Органы АССР теперь занимаются лишь делами, вытекающими из нужд самой республики, не выходящими за ее пределы, руководят своей промышленностью, сельским хозяйством, финансами, культурой. В этих областях права АССР остаются достаточно широкими, обеспечивающими свободное развитие данной республики в гармонии с общероссийскими интересами.
От АССР отличалась по правовому статусу автономная трудовая коммуна (АТК). Здесь не было высших органов власти, своей правовой системы, тем более конституции. Правовой статус автономной трудовой коммуны не менялся столь существенно за исследуемые годы, как это было с АССР, хотя первая автономная трудовая коммуна возникла еще в 1918 г., лишь несколькими месяцами позже, чем первые автономные республики.
От автономных трудовых коммун труднее отличить автономную область - форму автономии, которая возникла в 1920 г. У обоих этих видов автономии сходная система органов власти и управления, одинаковые возможности правотворчества.
Дальнейшая, в скором времени, ликвидация формы трудовой коммуны, преобразование двух (всего две и было!) трудовых коммун в другие формы в связи с этим представляется неслучайным.
Автономные трудовые коммуны и автономные области имели все права наиболее крупной в то время административной единицы - губернии. А права губерний в данный период были весьма широки. Однако АТК и АО имели нечто сверх этих прав. В отличие от губерний они были национально-государственными образованиями. В этих образованиях консолидировались те или иные народности, дававшие им имя. Данные народности получили возможность развивать свою экономику и культуру в наиболее благоприятных условиях.
АТК и АО имели некоторые особенности государственного механизма - наличие национальных представительств в Центре, особое судоустройство и др. Была и некоторая особенность в действии права на их территории - введение некоторых специфических норм уголовного, процессуального, гражданского права.
Различный правовой статус членов Российской Федерации являлся также одной из черт, отличающей ее от союзного государства.
Характерной особенностью Российской Федерации в исследуемый период является непосредственное вхождение автономных единиц в ее состав. Все автономные республики, автономные области и автономные трудовые коммуны установили прямые правовые отношения с федерацией в целом. Ни одна из них не входила в состав какой-либо губернии, области или края.
Предоставление любой формы автономии означало для соответствующего народа возможность самому управлять своими делами. Управлять самому - значит через своих людей, на родном языке.
Связи РСФСР с автономными районами не были еще в исследуемый период до конца оформлены, хотя тенденция к этому имелась.
К 1922 г. правовой статус автономий вырисовывается довольно четко. Поскольку правовое положение автономий не было первоначально достаточно регламентировано сверху, это позволяло их органам понимать свои права так, как хотелось. Обычно они трактовались широко, порой весьма широко. По мере оформления статуса автономий их правовое и фактическое положение сближается. Нужно отметить и другую сторону вопроса. В первое время статус различных автономных республик не был одинаковым. К 1922 г. правовое положение всех АССР более или менее унифицируется. То же можно сказать и об автономных областях, трудовых коммунах.
Правовое положение автономных единиц определялось прежде всего Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа и постановлением о федеральных учреждениях, а позже - Конституцией РСФСР. Однако все эти законы регламентируют вопрос об автономии в весьма общих чертах. Первые два документа вообще не говорят об автономии как таковой, а последний упоминает о ней прямо лишь в одной статье. Конституция даже не определяет форм автономии, говоря лишь вообще об автономных областных союзах.
Конкретно правовое положение автономных республик, областей и трудовых коммун вырисовывается только из положений о них, издаваемых центральной властью при образовании каждой из этих единиц, а также из других общероссийских законов. Кроме общероссийского законодательства статус автономных образований характеризовался и их внутренними нормативными актами.
Среди этих актов следует назвать, прежде всего, конституции (очень немногочисленные) некоторых автономных республик и законы, близкие по своему характеру к конституциям.
Вся совокупность нормативных актов рисует нам правовой статус трех форм автономии, различный для каждой из них. Этот статус в данный период эволюционирует, что заметно главным образом на примере автономных республик. За период 1918-1922 гг. правовое и фактическое положение автономных республик изменялось. В 1918 г. автономную республику трудно отличить от независимой, в 1921 г. эта грань уже вполне ясна. Эта эволюция вытекала из исторических особенностей исследуемого периода. Нельзя, однако, согласиться с В.Г. Филимоновым, что "первая Советская Конституция не устанавливала еще различия между автономной частью РСФСР и суверенной республикой"*(279). Конституция просто не упоминает о суверенных республиках, ибо членами Российской Федерации считает автономные единицы. Не регламентирует она и статус АССР. Широкие права автономных республик существовали на практике, но не были зафиксированы в Основном законе.
Некоторые авторы полагают, что ст. 8 Конституции имела в виду суверенные республики: закон предполагал участие представителей республик в правительстве федерации и устанавливал договорный порядок оформления отношений членов федерации с центром*(280). Если быть точным, то ст. 8 говорит о возможности участия членов федерации не только в правительстве, но и "в остальных федеральных советских учреждениях". Однако это еще ничего не означает. Конституция РСФСР 1918 г. предусматривала, что автономные республики посылают своих депутатов в Верховный Совет РСФСР, их представители являются заместителями председателя Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. 114). То есть участие в федеральных органах отнюдь не является прерогативой только суверенных советских республик. Что же касается правительства, то и суверенные республики не всегда были представлены в правительстве федерации. Так, Конституция СССР 1924 г. такого представительства не предусматривала (ст. 37 названной Конституции). Если взять другой признак - договорность, то ст. 8 Конституции 1918 г. прямо ее не предусматривала. В статье говорилось лишь о том, что народы должны высказать свое желание жить в составе России, а как это будет оформлено - закон умалчивает.
И последнее - главное. Статья 8 Конституции вошла в нее как часть Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Она поэтому носит в определенной мере исторический характер, отражая положение вещей не на июль 1918 г., когда принимался Основной Закон, а на январь, когда принималась Декларация. В январе же, как уже отмечалось, вопрос о форме федерации оставался еще открытым.
Следовательно, членами Российской Федерации с самого начала были не суверенные, а только автономные республики, которые, однако, имели весьма широкие права.
В первые месяцы Советской власти всероссийские органы не всегда могли обеспечить выполнение всех государственных функций на окраинах страны. Эти функции неизбежно стали выполняться органами автономных республик, в том числе и такие функции, как оборона, внешние сношения, руководство транспортом, и т.п.
С укреплением Советского государства его центральные органы уже непосредственно смогли взять на себя эти задачи. В то же время практика показала, что автономные республики и не в состоянии были выполнять некоторые функции, требующие централизованного руководства. Поэтому к концу данного периода статус АССР вводится в рамки, обеспечивающие наилучшие условия для развития как их самих, так и РСФСР в целом.
209312e88d10c4d6bd906f38fa5ea082.js" type="text/javascript">615491735734ba7d20982e7ea6891778.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.