В царской России управление местами было построено на принципе бюрократической централизации. Главными фигурами местного управления были представители центральной власти на местах - генерал-губернаторы, губернаторы и т.п., обладавшие широчайшими правами. Руководящими органами для системы местного управления были Министерство внутренних дел и военное ведомство (особенно для национальных районов). Кроме того, в местном управлении участвовали земские и городские органы, ограничивавшиеся преимущественно "нуждами и пользами" городов, губерний и уездов, - "лужением умывальников", по словам Ленина*(362), а также сословные учреждения.
Февральская буржуазно-демократическая революция не внесла принципиальных изменений в систему органов местного управления. Только в ходе Октябрьской революции была разрушена бюрократическая централизация управления местами. Стала строиться новая система местного управления, основанная на принципе демократического централизма, на сочетании широких прав местных органов власти и управления с подчинением их центру.
Слом старых и создание новых местных органов власти и управления проходили по мере распространения революции по территории страны. Некоторое представление об этом дают сведения об установлении Советской власти в губернских городах. До конца октября 1917 г. власть Советов победила в 21 губернском городе. При этом только в семи из них пришлось применять оружие. В ноябре Советы победили еще в 15 губернских городах, в декабре - в 13, в январе 1918 г. - в 15.
Слом старых органов местного управления и сосредоточение власти в руках Советов шли довольно сложным путем.
Троякая система органов местного управления, существовавшая до революции, ломалась не одновременно. В первую очередь были упразднены представители буржуазного Временного правительства на местах - губернские и уездные комиссары, пришедшие после Февральской революции на смену губернаторам и исправникам.
Власть комиссаров Временного правительства юридически была ликвидирована актами II Всероссийского съезда Советов, фактически же она ломалась по мере победы революции в том или ином городе. Сословные органы были упразднены декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов".
Что же касается земского и городского самоуправления, то оно просуществовало дольше. Дело в том, что эти органы до революции сосредоточивали в своих руках хозяйственное и некоторое иное управление на местах - коммунальное хозяйство, продовольствие, местный транспорт, просвещение, здравоохранение. Советы не могли сразу взять на себя эти сложные и жизненно необходимые функции, они овладевали ими постепенно. Для организации передачи местного хозяйства в руки Советов был создан специальный комиссариат по местному самоуправлению*(363). Однако левые эсеры, представитель которых В.Е. Трутовский возглавлял наркомат, пытались использовать этот орган для сохранения самостоятельности городского и земского самоуправления, для противопоставления его Советам.
Инструкция НКВД "О правах и обязанностях Советов" в конце декабря 1917 г. установила единообразную структуру и компетенцию местных Советов. Она указала, что "на Советы, как органы власти, возлагаются задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни, административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной". С этого времени широко развертываются ликвидация земских и старых городских органов и передача их функций Советам. Процесс этот был завершен примерно к лету 1918 г. Уже к 1 апреля было распущено более 77% городских дум*(364).
Процесс объединения рабочих и крестьянских Советов проходил не только в их верхнем звене, на уровне Всероссийских съездов и ВЦИК. Он охватывал и всю массу местных Советов, притом здесь он начался даже раньше, еще до Октября. Уже на I Всероссийском съезде рабочих и солдатских депутатов было зарегистрировано 76 объединенных Советов, что составляло 21,9% к общему числу Советов, представленных на съезде. На II Всероссийском съезде Советов этот процент возрос до 29,6. Но особый скачок произошел после Октября. На III съезде Советов рабочих и солдатских депутатов было представлено уже 162 объединенных Совета, или 43,8%. Из 337 Советов, представленных на III Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, объединенных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов было 94*(365).
В первые же дни революции Советы начали создавать свои исполнительные органы. Народное творчество порождало разнообразие в структуре и организации этих органов, тем не менее вырисовывались уже некоторые общие линии.
Организация аппарата управления начиналась с создания исполнительных комитетов. В губерниях и уездах, а иногда и в волостях исполкомы избирали свои президиумы для руководства текущими делами, но это было не повсеместно*(366). При исполкомах образовывались отделы, обычно отраслевые. Эти отделы часто называли комиссариатами.
9 января 1918 г. коллегия Народного комиссариата внутренних дел определила круг отделов (комиссариатов) исполкомов местных Советов. Одновременно были установлены обязанности каждого отдела.
Исполкомы должны были иметь отделы управления, финансов, Совета народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почт, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, управления общественным недвижимым имуществом. Коллегия не считала этот список исчерпывающим: постановление отмечало, что названные отделы должны быть организованы лишь "в первую очередь"*(367).
Практика вышла за пределы данного перечня. Например, в Петроградской трудовой коммуне кроме перечисленных имелись еще отделы социальной помощи, агитации, печати и пропаганды, продовольствия, "комиссар по Петроградскому округу", комиссариаты по польским, по еврейским, по военным делам, имуществ республики*(368). В то же время здесь не было земельного отдела и отдела труда. В областях Казахстана этот список дополнялся отделами (комиссариатами) водопользования, промышленности, торговли, охраны Ханской ставки, урегулирования русско-туземных отношений, особых поручений, по акцизному ведомству*(369). В Туркестанском крае уже в ноябре 1917 г. наряду с другими были образованы комиссариаты по военным делам, по иностранным делам, продовольствия, водопользования, по гражданско-административной части, особых поручений.
Правовой статус местных органов власти и управления складывался также постепенно, в ходе строительства Советов. Основной характерной чертой его явилась широта прав местных Советов и их практической реализации.
Западные историки и государствоведы любят изображать большевиков предельными централизаторами. Л. Шапиро говорит о "навязчивой идее создания централизованного управления", характерной якобы для Коммунистической партии*(370). О. Юрченко утверждал, что советская централизация лишает местные органы власти прав и полномочий в разрешении местных вопросов*(371). Эти и другие авторы упорно игнорируют ленинскую оценку демократического централизма: ".... Надо ясно понять, как далеко отличается демократический централизм, с одной стороны, от централизма бюрократического, с другой стороны - от анархизма.... Демократический централизм: нисколько не исключает, а напротив, предполагает полнейшую свободу различных местностей и даже различных общин государства в выработке разнообразных форм и государственной, и общественной, и экономической жизни. Нет ничего ошибочней, как смешение демократического централизма с бюрократизмом и с шаблонизацией"*(372).
Выдумки названных авторов в особенности несостоятельны, если говорить о первом периоде истории Советского государства. Это время как раз характеризуется особенно большой децентрализацией управления.
Широкая компетенция местных Советов вытекает, прежде всего, из самой природы их как органа диктатуры пролетариата. Советы по самой идее, по своему существу должны быть полновластным органом.
В данный период широкие права местных Советов определялись в особенности той ролью, которую они играли в проведении Октябрьской революции. В ходе революции Советы на местах брали власть в свои руки. Естественно, что им приходилось решать все вопросы, которые ставили перед ними жизнь, революция, осуществлять на практике свое полновластие. Самодеятельность местных Советов в это время была особенно необходима, так как у них часто не было ни времени, ни технических возможностей, чтобы испросить санкцию центра на то или иное мероприятие, действие.
Коммунистическая партия, высшие органы Советского государства поощряли творческую активность трудящихся масс на местах, ибо без нее невозможно было проведение революции. Советское государство закрепляло за местными Советами те весьма широкие права и полномочия, которые они практически осуществляли в ходе борьбы за власть.
Местные Советы в это время обладали обширными полномочиями в области финансов. Они имели право вводить местные налоги, облагать буржуазию чрезвычайными налогами и контрибуциями.
Так, 5 июля 1918 г. коллегия НКВД разрешила Витебскому губисполкому обложить местную буржуазию единовременным налогом*(373). Обычно местные Советы не спрашивали разрешения центра. III съезд Советов Туркестанского края записал в резолюции об организации власти на местах, что местные Советы имеют "... право обложения на нужды Совета. Обложению подлежат кинематографы, театры, предметы роскоши и проч."*(374). В крае были установлены налоги со зрелищных предприятий, автомашин, телефонов, с промысловых свидетельств. IV краевой съезд Советов принял решение о налоге с крупных сделок*(375). СНК края в январе 1918 г. прибегнул также к простому изъятию части денег (свыше 8 млн. руб.) из нескольких кокандских частных банков*(376). Военно-революционный комитет Донской области обложил капиталистов Ростова 10-миллионным налогом.
В условиях финансовых трудностей, которые переживало Советское государство в первые месяцы своего существования, Совет Народных Комиссаров специально обратил внимание местных Советов, что они должны изыскивать средства для покрытия своих нужд у себя на местах, обращаясь за субсидиями в центр лишь при невозможности добыть деньги своими силами, причем эту невозможность нужно было доказать*(377).
Денег на местах, впрочем, постоянно не хватало, и Советы все время обращались за помощью в центр. Уже 3 декабря 1917 г. Совнарком обсуждал вопрос "О субсидировании Советов". Было решено "из смет Министерства внутренних дел на губернские правления и проч. перечислять средства на Советы"*(378). Финансирование местных Советов проводилось главным образом через НКВД. Вопросы об этом обсуждались чуть ли не на каждом заседании коллегии наркомата*(379). Кроме того, местные Советы могли получать средства и от других ведомств, на финансирование соответствующих мероприятий*(380).
Широкие права местные органы имели в области управления промышленностью. Первоначально эту функцию выполняли в основном экономические отделы местных Советов*(381). На основании положения о районных (областных) и местных Советах народного хозяйства, принятого ВСНХ 23 декабря 1917 г., при местных Советах создавались совнархозы "как местные учреждения по организации и регулированию производства". Они ставились в двойное подчинение - ВСНХ и соответствующим Советам.
НКВД в мае 1918 г. специально подчеркнул, что СНХ, как и другие отделы исполкомов, должен сноситься с центром только от имени исполкома, но не непосредственно*(382). Как и ВСНХ, местные совнархозы первоначально руководили не только промышленностью, но и другими отраслями народного хозяйства.
Совнархозы развернули в некоторых местах весьма широкую работу. Например, в Уральской области уже к маю 1918 г. почти вся промышленность была национализирована*(383). При этом важно отметить, что почти две трети предприятий Урала были национализированы не центральной властью (СНК и ВСНХ), а местными органами. Местные совнархозы, как и ВСНХ, стали "боевым органом для борьбы с капиталистами...."*(384).
Национализацию промышленности проводили своей властью органы многих губерний, областей и краев: Калужской, Астраханской, Ярославской, Архангельской, Бакинской, Саратовской, Тульской, Костромской, Смоленской, Вятской губерний*(385), Западной, Восточно-Сибирской, Северной областей, Туркестанского края*(386), Донской области*(387), Дальневосточного края.
Местные Советы развернули наступление и на частную торговлю. НКВД 14 июня 1918 г. разъяснил, что, хотя общего постановления о прекращении частной торговли нет, местные Советы вправе прибегнуть к нему*(388).
Местные Советы обладали широкими правами в области руководства вооруженными силами. Одним из принципов организации Красной Гвардии был производственный, или, точнее, производственно-территориальный. На предприятиях создавались дружины, подчиняющиеся фабрично-заводскому комитету и районному штабу Красной Гвардии, который находился в ведении районного Совета. Районные отряды составляли Красную Гвардию города во главе с центральным штабом, подчиненным городскому Совету. Таким образом, Красная Гвардия находилась целиком в ведении местных органов.
Образование Красной Армии повлекло за собой установление некоторой централизации военного управления. И.Ф. Побежимов отмечает, что Красной Армии, в отличие от Красной Гвардии, был свойствен принцип централизованного руководства*(389). В.И. Ленин говорил, "что господствующий класс, пролетариат, если только он хочет и будет господствовать, должен доказать это и своей военной организацией"*(390). А современная армия немыслима без единого централизованного руководства.
Тем не менее и с созданием Красной Армии местные Советы сохранили широкие права в военном управлении. Принцип последовательного централизма в руководстве войсками первоначально не соблюдался*(391).
Декрет СНК от 8 апреля 1918 г. об учреждении военных комиссариатов*(392) делал определенные шаги в сторону централизации военного управления. Но и в соответствии с ним в распоряжение губернских военкоматов передавались все вооруженные силы, военные учреждения, лазареты, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Сами губвоенкоматы состояли в двойном подчинении, причем подчиненность по горизонтали была, пожалуй, сильнее. Декрет предусматривал, что губернские комиссариаты по военным делам организуются губернскими Советами, а их руководство лишь утверждается Наркоматом по военным делам. Практически губвоенкоматы обычно рассматривались как отделы Советов.
Уездные военкоматы целиком зависели от уездных и губернских советских органов. В свою очередь они распоряжались всеми вооруженными силами, "предназначенными для военных нужд уезда". Такой порядок складывался на практике еще до издания декрета*(393).
Используя вооруженные силы по своему усмотрению, местные Советы часто и финансировали их*(394).
Длительное время части и соединения Красной Армии не имели даже единой организационной структуры. Почти в каждой губернии придерживались своей собственной схемы.
Милиция находилась также в ведении и на содержании местных советов. Уже 28 октября 1917 г. нарком внутренних дел направил циркуляр, в котором указал:
"1. Все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают милицию.
2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов.
3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами, вплоть до снабжения ее казенным оружием"*(395).
Местные Советы с первых дней Октября решали земельный вопрос, который, по словам В.И. Ленина, должен был "успокоить и удовлетворить огромные массы крестьянской бедноты"*(396). Декрет о земле передал конфискованные у эксплуататоров земли в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. В.И. Ленин указывал, что порядок проведения в жизнь этого декрета тоже должен определяться уездными Советами*(397). "Россия велика, - говорил Ленин, - и местные условия в ней различны; мы верим, что крестьянство само лучше нас сумеет правильно, так, как надо, разрешить вопрос"*(398).
С февраля 1918 г., когда земельные комитеты, действовавшие до этого самостоятельно, были преобразованы в земельные отделы Советов, местные Советы сосредоточили в своих руках все руководство земельными отношениями на соответствующей территории*(399). Серьезное место в деятельности Советов занимали вопросы организации колхозов, преимущественно коммун, их регистрация, финансовая и материальная помощь им и т.п.*(400)
Упомянутое постановление коллегии НКВД от 9 января 1918 г. предусмотрело широкие права местных Советов даже в такой специфической области, как руководство транспортом. На отделы путей сообщения возлагались проведение мер по национализации железных дорог и пароходных предприятий, руководство ими, строительство железных дорог и т.д. Правда, этот порядок продержался недолго, всего до февраля 1918 г.
Широкие права имели отделы народного просвещения. Они руководили не только начальным и средним образованием. К их ведению относились дошкольные заведения, внешкольное обучение, университеты, библиотеки, полиграфия и т.д.
Судебные отделы руководили не только судами, но и местами заключения*(401).
Местные Советы в данный период участвовали даже во внешних сношениях. Это имело место в пограничных районах Средней Азии, Сибири, Дальнего Востока. В некоторых городах, областях, краях в составе исполкомов были созданы международные отделы. Инструкция Наркоминдела РСФСР от 22 февраля 1918 г. санкционировала и поощряла создание этих органов, возлагая на них обязанности по решению пограничных вопросов и организации консульств в сопредельных странах*(402).
Таким образом, права местных Советов были широки и многогранны. Но кое-где на местах руководящие работники не ограничились и этим. Лозунг полновластия местных Советов был понят ими как лозунг "Вся власть Советам на местах", т.е. областнически, децентрализаторски. Это привело к тому, что некоторые местные Советы вышли за пределы сферы деятельности, по своей природе являющейся местной, стали вмешиваться в области управления, касающиеся общегосударственных интересов.
В целях борьбы с такими настроениями высшим органам РСФСР пришлось издать ряд актов. Однако становилось все более ясно, что отдельными декретами этот вопрос решить нельзя. Требовалось общее урегулирование правового статуса местных Советов, что можно было сделать только в конституционном порядке. Вопрос этот к тому же был непростым и политически острым. Не случайно он привлек внимание Конституционной комиссии ВЦИК уже с первых ее заседаний.
Как уже говорилось, левоэсеровский проект "Учреждения Советов" был посвящен исключительно местным органам власти и управления. Эсеров весьма беспокоила проблема местного управления, и в Конституции они хотели увидеть отражение своих идей.
Программа партии социалистов-революционеров предусматривала требование "автономии областей, общин и т.п."*(403), т.е. широкую децентрализацию управления. Правда, "Учреждение Советов" составлено более скромно. В фонде Конституционной комиссии содержатся два экземпляра "Учреждения"*(404). Судя по имеющемуся оглавлению, проект должен был содержать специальную часть III - Положение о Советах. Однако ни в одном экземпляре такой части нет. Поэтому судить о статусе местных Советов можно лишь по первой части - "Положения общие". Пункт первый ее дает наиболее общую оценку правового режима местных Советов: "Советам принадлежит руководство делами местного управления и хозяйства, соответственно интересам трудового народа"*(405). Как видим, здесь нет даже указаний на властные полномочия Советов. Их положение по этой формуле напоминает статус земств.
7499b30a6935cf26a86ab8ff45b241f3.js" type="text/javascript">bc526138cb1cc7bb7ff0701bfdc93df0.js" type="text/javascript">

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.